N°77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 2
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION : COOPÉRATION
Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini. Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Osterinann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.
Sénat : 76 (1995-1996).
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. La situation économique de beaucoup de pays du champ évolue favorablement. Pour la première fois depuis des années, plusieurs pays africains devraient connaître une croissance économique supérieure à leur croissance démographique, c'est-à-dire une augmentation du revenu par habitant.
Les situations sont diverses d'un pays à l'autre mais on peut dire que la dévaluation du franc CFA, la hausse des cours des matières premières et les profondes réformes structurelles engagées au cours des deux dernières années par les pays en développement se traduisent, dans la plupart des États, par une hausse de la production agricole et des exportations, une amélioration des balances des paiements, une réduction des déficits publics.
Cette amélioration globale, qui marque la fin de "l'afro-pessimisme", ne doit pas cacher les difficultés considérables et les écueils qui attendent les Pays en développement, notamment si l'on considère le coût social de l'assainissement économique et financier.
2. L'aide publique au développement doit jouer un rôle décisif dans le redressement économique et financier des pays en développement.
Or, pour la troisième année consécutive, celle-ci va diminuer et partout, en Europe comme aux États-Unis, des réductions drastiques dans l'aide extérieure sont envisagées.
Cette évolution est inquiétante car elle intervient précisément au moment où les efforts accomplis par les pays en développement ont besoin d'être accompagnés. Il s'agit en effet de favoriser la restructuration du secteur Public et le développement du secteur privé et d'éviter que l'effort de maîtrise des finances publiques ne s'effectue au détriment des secteurs vitaux pour le développement : l'éducation et la formation, la santé, les grandes infrastructures.
3. Dans cet environnement peu favorable, la France maintient sa position de premier grand pays industrialisé pour l'effort d'aide publique au développement par rapport au PNB (loin devant l'Allemagne, le Royaume-Uni, le Japon et les États-Unis, mais derrière quatre pays nordiques).
En 1996, l'aide publique française au développement devrait se monter à 45,5 milliards de francs. L'aide bilatérale diminuera en raison notamment de la diminution des crédits nécessaires à l'ajustement structurel ou au traitement de la dette, ce qui traduit, dans une certaine mesure, l'amélioration de la situation financière des pays du champ.
L'aide multilatérale, en particulier européenne, continuera à augmenter.
Il faut souligner à cet égard le rôle joué par le Gouvernement français en faveur du maintien des moyens du FED, ce maintien étant obtenu par une augmentation de la contribution française déjà très importante.
Votre commission constate toutefois que s'il se poursuivait, le mouvement de substitution de l'aide européenne à l'aide bilatérale conduirait à minorer, aux yeux de nos partenaires, l'impact visible de l'aide française. Il en est des crédits du FED comme de l'aide sociale départementale : pour le bénéficiaire, l'aide est une réalité mais n'a pas de visage.
4. Le rôle du ministère de la coopération est aujourd'hui au coeur des débats sur la réforme institutionnelle de l'aide au développement.
Le ministère de la coopération, qui se singularise par son "champ" spécifique d'intervention, ne gère qu'environ 15 % de l'aide au développement, la part la plus importante revenant au ministère de l'économie et des finances.
La constitution du Gouvernement a été marquée par :
- le rattachement de la coopération au ministère des affaires étrangères, sous la forme d'un ministère délégué ;
- l'élargissement de son champ d'intervention à l'ensemble des pays ACP et à l'Afrique du Sud, dans un souci de coller aux mécanismes communautaires et de renforcer la prise en compte de l'intégration régionale dans les projets de développement ;
- l'engagement d'une réflexion sur la réforme de l'organisation et du fonctionnement de l'aide publique au développement, les ministres des affaires étrangères et de la coopération, en liaison avec le ministre de l'économie, devant présenter rapidement des propositions au Premier ministre.
L'élargissement du champ commencera très progressivement à produire des effets sur l'exécution du budget 1996.
Les modalités de la réforme de l'aide publique au développement ne sont pas arrêtées, mais on sait déjà que les objectifs viseront à établir une cohérence politique et une meilleure coordination dans les différentes actions et à rationaliser les procédures.
Votre commission estime qu'effectivement, notre système d'aide au développement est perfectible, qu'il doit obéir à une vision politique cohérente et qu'il doit éviter, surtout sur le terrain, les chevauchements de compétences et le manque de coordination.
Pour autant, le ministère de la coopération, dont l'existence même a parfois été remise en cause, doit continuer à jouer un rôle majeur dans notre dispositif car :
- il constitue, pour les pays avec lesquels nos liens sont les plus étroits, un interlocuteur irremplaçable et contribue de ce fait au maintien de l'influence de la France, notamment en Afrique ;
- il met en oeuvre, avec un personnel spécialisé, un savoir-faire dans le domaine du développement et mène, dans la continuité, une action en profondeur que d'autres administrations contributrices à l'aide au développement ne sauraient prendre en charge aussi efficacement.
5. Dans ce contexte, et après une réduction de crédits de près de 50 millions de francs à l'Assemblée nationale, le budget de la coopération pour 1996 diminue de 6 % .
Au chapitre des mesures positives pour 1996, votre commission retient la stabilité de l'effort de coopération militaire, l'effort en faveur des Prêts d'ajustement structurel aux pays à revenus intermédiaires, le maintien des crédits des bourses d'études, la poursuite de l'augmentation des moyens dévolus aux ONG et à la coopération décentralisée, le maintien de la dotation du FAC dont l'intervention dans le domaine de l'éducation, de la santé et de l'appui aux indispensables réformes administratives est primordial.
Au rang des mesures moins satisfaisantes figure la remise en cause du régime de l'indemnité de logement des coopérants civils, qui visait à résoudre le lancinant problème de la prise en charge du logement par les États bénéficiaires de l'assistance technique.
Plus globalement, on constate que les crédits du ministère baissent pour la quatrième année consécutive. En quatre ans, le budget de la coopération aura diminué de 10 %, en francs courants. On ne pourra lui imputer une responsabilité dans la dérive des dépenses publiques et au contraire, ce budget a pris et prend toute sa part à l'effort d'économie actuellement engagé.
Cette diminution résulte pour une très large part de la déflation des effectifs de coopérants civils et de la réduction, jusqu'en 1995 tout au moins, des aides directes aux États. Parallèlement, jusqu'en 1995, les crédits consacrés à l'aide-projet, première priorité désormais de notre politique de coopération, n'ont cessé de croître.
Votre commission considère que la diminution globale des crédits du ministère n'est pas en elle-même dangereuse : elle peut constituer une illustration du principe "dépenser moins pour dépenser mieux".
Mais elle ne saurait être acceptable que si la priorité à l'aide-projet, maintes fois affirmée, trouve une traduction concrète dans les crédits du ministère.
A cet égard, on peut formuler deux interrogations :
- la baisse des crédits consacrés à l'aide-projet de la CFD en 1996 ne va-t-elle pas au-delà d'un simple ajustement technique au rythme de consommation des crédits et, une fois l'excédent résorbé, retrouvera-t-on un niveau compatible avec le maintien de notre aide ?
- que doit-on penser de la stabilité des crédits du FAC quand on constate, sur l'exercice 1995, que ceux-ci sont les premiers touchés par la régulation budgétaire ?
Votre commission tient à souligner que, pour la crédibilité de notre politique de coopération, il importe que cette priorité à l'aide-projet soit maintenue. Elle s'inquiète de la manière dont elle a pu être notablement affectée, en 1995, sous l'effet de la régulation budgétaire et elle constate que si, pour 1996, elle ne semble pas remise en cause, elle ne dispose pas pour autant de moyens accrus.
6. Plus généralement, s'agissant de la recherche d'économies budgétaires dans un secteur comme celui de la coopération, votre commission considère qu'il faut impérativement garder à l'esprit un double souci :
- préserver l'influence de la France,
- honorer les engagements et la signature de l'État vis-à-vis de nos partenaires.
Votre commission entend rester extrêmement vigilante sur ces deux Points. Il est apparemment moins périlleux de réduire l'aide extérieure de la France que d'être rigoureux dans des domaines plus sensibles et plus visibles aux yeux de nos concitoyens. Mais lorsque l'on remet en cause des engagements dont sont seules comptables, vis-à-vis de nos partenaires, les plus hautes autorités de l'État, c'est le crédit de notre pays qui est atteint.
PREMIÈRE PARTIE - LA POLITIQUE FRANÇAISE D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT
CHAPITRE PREMIER - UN NOUVEAU CONTEXTE INTERNATIONAL
L'année 1995 a vu se confirmer deux tendances déjà perceptibles l'an passé.
D'une part, la situation économique des pays de l'Afrique subsaharienne, qui reçoivent plus de 55 % de l'aide bilatérale française, s'améliore, notamment dans les pays de la zone franc. Cette amélioration est encourageante pour notre coopération, mais elle est également porteuse d'exigences nouvelles, liées à la nécessité d'accompagner et de soutenir le retour à la croissance encore fragile.
D'autre part, malgré la bonne mobilisation de la communauté financière internationale à la suite de la dévaluation du franc CFA, on constate un recul de l'aide publique au développement des pays industrialisés qui traduit, dans certains pays, une remise en cause profonde. Dans ce contexte international peu favorable, la France s'efforce de maintenir sa place parmi les principaux donateurs.
I. LA SITUATION ÉCONOMIQUE DES PAYS DU CHAMP S'AMÉLIORE
Les résultats économiques de l'Afrique sub-saharienne ont été globalement encourageants en 1994 et en 1995. Parallèlement, les états ont engagé ou poursuivi des réformes de structures souvent courageuses qui doivent permettre de consolider ces premiers résultats.
A. DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS
L'Afrique sub-saharienne a traversé au cours des années 80 une période particulièrement difficile sur le plan économique. La chute des cours des matières premières, notamment agricoles, et la baisse du cours du dollar ont entraîné une brutale chute des revenus d'exportation et du niveau de vie, alors que la croissance démographique se poursuivait à un rythme soutenu. Les finances publiques des états se sont fortement dégradées, en raison de la baisse des recettes fiscales et douanières, mais aussi de l'absence de discipline en matière de dépenses publiques. L'endettement extérieur s'est accru, l'accumulation des arriérés de paiement conduisant les institutions financières internationales à rompre les accords d'ajustement et à suspendre leurs paiements.
Les dernières données disponibles montrent qu'une nette inflexion s'est opérée depuis 1994. La croissance, en Afrique sub-saharienne, a repris modestement en 1994, à hauteur de 1%, et des projections annoncent une progression trois à quatre fois supérieure en 1995.
Trois éléments ont joué dans cette amélioration :
- la bonne tenue des cours des matières premières exportées, qui s'est traduite par une augmentation sensible des recettes d'exportation des pays concernés,
- les récoles exceptionnelles, tant au niveau des produits vivriers que des produits agricoles d'exportation, grâce à une bonne pluviométrie,
- la dévaluation du franc CFA le 12 janvier 1994, qui a joué un rôle moteur dans le retour à la croissance des pays de la zone franc.
Dans une étude récente consacrée à l'Afrique sub-saharienne et intitulée "Un continent en transition", la Banque mondiale notait qu'en dehors des facteurs conjoncturels, ces bons résultats traduisaient des changements plus profonds, de bon augure pour l'avenir économique de ces pays. Elle estimait notamment que les progrès vers la démocratisation et l'ouverture politique avaient joué un rôle important et qu'ils avaient accompagné des réformes macro-économiques majeures en matière de change et de contrôle des prix, le rétablissement des équilibres budgétaires étant, quant à lui, plus lent à se manifester.
La même tonalité positive, qui a permis à certain de parler de "fin de l'afropessimisme", s'est manifestée lors d'un colloque organisé le 18 octobre dernier au Sénat sous l'égide des trois groupes d'amitié franco-africains et qui réunissait, en présence des présidents d'assemblées parlementaires d'Afrique francophone, d'éminents spécialistes de l'économie africaine tels que les deux gouverneurs des banques centrales de la zone franc, des représentants de la Banque mondiale, de l'Union européenne et des principales institutions françaises en charge des questions de développement.
Bien entendu, cette vision générale doit être tempérée par la prise en compte de situations encore très différenciées de pays à pays.
Certains pays continuent à régresser, en raison de guerres civiles, comme au Rwanda, en Somalie, au Soudan ou au Liberia, ou connaissent de profonds troubles économiques et sociaux comme au Zaïre et au Nigeria.
Inversement, d'autres pays commencent à recueillir les fruits des réformes macro-économiques qu'ils ont engagées et connaissent une croissance rapide. On peut citer notamment la Côte d'Ivoire, le Mali, le Burkina Faso, le Bénin ou le Ghana.
En ce qui concerne les pays de la zone franc, le bilan de la dévaluation du franc CFA, tel qu'on peut l'établir aujourd'hui, apparaît largement positif et se caractérise par un retour à la croissance, un redressement des comptes extérieurs et une maîtrise de l'inflation relativement satisfaisante.
Alors qu'au cours des deux années précédant la dévaluation, le taux de croissance réelle des pays de la zone franc était négatif (- 0,7 % en 1992 et - 1,8 % en 1993), le taux de croissance moyen a dépassé 1,5 % en 1994 et devrait atteindre 4 à 5 % en 1995, les prévisions étant meilleures pour l'Afrique de l'ouest que pour l'Afrique centrale.
Si de telles prévisions se confirment, on assisterait en 1995 pour la Première fois depuis bien longtemps à un accroissement du revenu par habitant dans la zone franc, la croissance économique étant supérieure à celle de la population.
La dévaluation du franc CFA a été particulièrement bénéfique dans le secteur agricole qui emploie la plus large part de la population active.
Les cultures vivrières, grâce à de bonnes conditions climatiques et à l'effet de substitution aux importations du fait de la dévaluation, ont connu une évolution très favorable, mais c'est surtout dans les principales filières agricoles d'exportation que les résultats sont les plus sensibles en raison d'importants gains de compétitivité.
C'est le cas pour la production de café, qui devrait augmenter de 20 % au Cameroun et de 30 % en Côte d'Ivoire, et pour la production de coton (+ 15 % en moyenne au Tchad, en Centrafrique, au Mali, au Burkina Faso, au Togo et au Cameroun).
Dans le cas du cacao, la Côte d'Ivoire a profité de la dévaluation pour renforcer les recettes fiscales sous la forme de droits uniques de sortie (DUS).
Des pays comme le Burkina Faso, qui a doublé ses exportations de bétail en 1994 ou le Mali, ont su tirer parti de la dévaluation pour renforcer la rentabilité du secteur de l'élevage.
Dans le domaine forestier, les exportations ont sensiblement accru comme en Centrafrique ou au Gabon, dans un contexte mondial de forte demande.
Dans le secteur minier, le Sénégal et le Togo ont notablement augmenté leur production de phosphates.
Les effets de la dévaluation ont été plus contrastés dans le secteur industriel, les activités d'exportation étant favorisées alors que celles qui étaient orientées vers la consommation intérieure ont été pénalisées par le renchérissement de leurs consommations intermédiaires importées.
Le deuxième constat encourageant, près de deux ans après la dévaluation, concerne la relative maîtrise de l'inflation.
Malgré la diminution de moitié de la parité du franc CFA, l'inflation s'est située depuis 1994 entre 30 et 50 % selon les pays de la zone franc, ce qui signifie qu'ils ont pu conserver l'essentiel du gain de compétitivité induit par la dévaluation. Les dernières données disponibles confirment le ralentissement de l'inflation, même si, dans certains cas, les hausses de prix ont été volontairement retardées, lorsqu'il s'agit de tarifs publics, ou limitées par l'écoulement des stocks.
Dans le même temps, les salaires ont été globalement maîtrisés si bien que le pouvoir d'achat des salariés a été fortement atteint. Cette diminution touche essentiellement les zones urbaines, le secteur rural ayant quant à lui pleinement profité de la bonne tenue sur les marchés des productions agricoles.
Troisième effet bénéfique de la dévaluation, le redressement des comptes extérieurs se traduit par la réapparition d'un excédent commercial dans la zone franc. Il faut toutefois noter que l'amélioration est surtout sensible au Gabon, en Côte d'Ivoire et, dans une moindre mesure, au Cameroun et au Congo, c'est-à-dire dans les pays à revenu intermédiaire. Si l'on excepte la Côte d'Ivoire, les états de l'Afrique de l'ouest connaissent en revanche une légère dégradation de leur solde en 1994. Il faut également signaler que pour une part non négligeable, la reprise des exportations reflète une intensification des échanges internes à la zone franc, qui constitue un facteur très positif pour la poursuite de l'intégration régionale.
Sur le plan des finances publiques, une nette amélioration a pu être constatée en 1994, mais elle demeure insuffisante, le besoin de financement de l'ensemble de la zone franc s'élevant encore à 15 milliards de francs français en 1994.
La perception des recettes fiscales et douanières s'est dans l'ensemble améliorée mais se situe en deçà des prévisions établies par le Fonds monétaire international, mettant en évidence les faiblesses du système d'imposition et de recouvrement.
S'agissant de la dépense publique, malgré de notables efforts de rigueur, les budgets restent grevés par le poids des charges salariales et surtout de l'endettement extérieur, bien que des annulations ou des rééchelonnements aient été consentis par les créanciers.
La situation des finances publiques d'une part et l'attentisme des investisseurs qui hésitent à développer des activités industrielles, atténuent le bilan par ailleurs positif de la dévaluation du franc CFA.
En dehors de la zone franc, le comportement des pays du champ est beaucoup moins homogène.
L'Angola, Madagascar et le Zaïre sont en prise à des difficultés considérables et connaissent un état de profonde désorganisation économique et sociale.
Des pays comme la Guinée ou la Mauritanie se trouvent dans une situation intermédiaire. Le premier possède une forte potentialité mais souffre de la faiblesse des infrastructures, d'un fort endettement et de faibles rentrées fiscales. Le second reste très dépendant de ses ressources tirées de la pêche et du minerai de fer mais a vu son PIB nettement augmenter en 1994.
Seule la Namibie, l'île Maurice et, dans une moindre mesure, la Gambie, connaissent une situation économique relativement saine.