B. L'AMORCE D'UN CHANGEMENT DE CAP
De fait, la situation est devenue difficilement tenable. Alors que le poids des cotisations sociales bride l'emploi et que le budget de l'État ne bénéficie plus pleinement de la reprise, la réduction rapide des déficits publics devient extrêmement difficile, malgré des efforts récents en matière de maîtrise des dépenses.
Aussi l'État s'est-il récemment engagé dans la voie d'une reconstitution de ces marges en matière de recettes budgétaires, et il est probable qu'une démarche identique sera bientôt retenue pour nos régimes sociaux.
Si elle reste donc un objectif à atteindre, la baisse de nos prélèvements obligatoires n'a cependant pas d'actualité immédiate, et ne pourra être enclenchée qu'une fois résolu le problème des déficits publics.
1. Trois orientations pour desserrer progressivement les contraintes pesant sur les recettes du Budget
Cette inflexion trouve sa traduction directe dans l'évolution récente du taux des prélèvements obligatoires opérée par l'État. Après avoir atteint un point bas en 1993 (14,6 %), celui-ci amorce désormais une lente remontée et devrait ainsi s'établir à 14,9 % l'an prochain, se rapprochant ainsi du niveau de 1992 (15,2 %).
Amorcée dès 1994, cette démarche s'articule autour de trois grands axes qui, tous, ont trouvé une nouvelle dimension dans un passé récent et marquent le volet recettes du projet de loi de finances pour 1996.
a) Vers un encadrement des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales
•
Dès la loi de finances pour 1994,
deux mesures importantes ont été mises en
oeuvre :
- d'une part une modification du mode d'indexation de la dotation globale de fonctionnement, dans un sens évidemment moins favorable que le dispositif antérieur :
- d'autre part, une modulation des versements effectués au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, afin de tenir compte de l'évolution des bases depuis 1987.
ï En principe ponctuel, ce dernier mécanisme a toutefois été pérennisé par la loi de finances pour 1995.
ï Le projet de loi de finances pour 1996 propose désormais une approche encore plus contraignante. Son article 18 organise en effet un véritable "pacte de stabilité" avec les collectivités locales. Il suggère que l'ensemble des dotations indexées qui leur sont versées par l'État -soit 105,5 milliards de francs en 1995- progresse durant une période de trois ans au seul rythme de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Dès 1996, l'application de ce pacte évite à l'État une charge supplémentaire de 2,4 milliards de francs.
b) Une stabilisation des dégrèvements de taxe professionnelle
Deuxième axe de la politique récemment mise en oeuvre, cette préoccupation s'est concrétisée par l'adoption de l'article 17 de la loi de finances pour 1995 qui a permis :
- de relever de 3,5 % à 4 % -pour la seule année 1995- le taux de plafonnement de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée,
- de réduire de 1 milliard de francs à 500 millions de francs le montant maximum du dégrèvement susceptible d'être obtenu par une entreprise au titre de ce mécanisme.
Mais, le présent projet de loi de finances poursuit dans cette voie. Tout en proposant de pérenniser le taux du plafonnement à 4 %, il envisage désormais deux adaptations complémentaires :
- d'une part, un gel des taux de taxe professionnelle retenus pour calculer la cotisation susceptible de bénéficier d'un dégrèvement ;
- d'autre part, la création d'une cotisation minimum de taxe professionnelle, calculée par référence à la valeur ajoutée et orientée vers le Budget général.
De fait, l'économie attendue à ce titre pour l'année à venir atteint 3,6 milliards de francs. Mais surtout, l'État est désormais en mesure de stabiliser durablement sa participation financière à ce mécanisme, renvoyant ainsi face à face les entreprises et les collectivités locales.
c) Le recours à de nouvelles ressources
Initialement limitée à un relèvement du barème de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (1994), puis à une majoration du taux d'imposition des plus-values à long terme des sociétés (1995), cette démarche s'est considérablement renforcée avec l'adoption de la loi de finances rectificative pour 1995.
Devant la nécessité de conforter la politique en faveur de l'emploi sans aggraver le déficit budgétaire, il a, en effet, été fait appel à trois ressources "provisoires" :
- d'une part, un relèvement de deux points du taux normal de la TVA à compter du 1er août 1995,
- d'autre part, l'institution d'une contribution exceptionnelle de 10% assise sur l'impôt sur les sociétés ;
- enfin, la création d'une contribution additionnelle de 10 % sur la cotisation due au titre de l'impôt de solidarité sur les grandes fortunes.
Ces mesures, dont le terme n'est pas fixé, représentent à elles seules un apport budgétaire de 70,4 milliards de francs en année pleine.
L'importance de l'effort ainsi demandé récemment aux contribuables interdisait à l'évidence toute sollicitation supplémentaire trop forte à l'occasion de la loi de finances pour 1996. Toutefois, s'il se contente dans l'immédiat de la traditionnelle adaptation du barème de la TIPP, le gouvernement prévoit d'ores et déjà d'adapter ponctuellement les règles d'assiette de l'impôt sur le revenu pour supprimer certains avantages fiscaux jusqu'alors accordés à des produits d'épargne sans risques. Sous cet aspect, il semble ainsi poser les premiers jalons d'une réforme plus vaste.
2. Une traduction directe dans les recettes du budget pour 1996
L'impact de ce changement de cap se retrouve bien évidemment dans l'évolution des recettes budgétaires attendues pour 1996. Évaluées à 1.262,1 milliards de francs 22 ( * ) , celles-ci devraient donc enregistrer l'an prochain une progression de 7,2 % par rapport aux évaluations révisées de 1995, soit un rythme nettement supérieur à celui du PIB en valeur.
a) Recettes fiscales : une progression liée aux majorations d'impôts décidées en juillet dernier
Avant remboursements et dégrèvements, les recettes fiscales brutes escomptées pour 1996 ressortent à 1.642.8 milliards de francs, et connaissent ainsi une progression de 7,4 % par rapport aux évaluations révisées de l'année en cours. Les recettes fiscales nettes 23 ( * ) s'établissent, quant à elles, à 1.401,7 milliards de francs, ce qui correspond à une croissance de 7,5 % ou 98,4 milliards de francs en un an.
Mais, cette évolution résulte largement des mesures de redressement votées dans le collectif du 4 août dernier. En effet, si l'on diminue leur impact, la progression tendancielle des recettes fiscales nettes revient alors à 3,9 %, confirmant ainsi l'existence d'un décrochage structurel avec l'évolution du PIB en valeur (+ 4,9 %). De fait, la nécessité des mesures fiscales, certes peu agréable, voté en août dernier, trouve à nouveau toute sa justification.
Dans ce contexte, le gouvernement a en outre su résister à l'optimisme, et les évaluations avancées pour 1996 restent empreintes d'une certaine prudence.
Alors que des incertitudes commencent à apparaître sur l'hypothèse de croissance retenue pour 1996, il faut se féliciter de cette prudence initiale qui réduit assez sensiblement les risques de déconvenues massives en cours d'exécution.
Le tableau suivant retrace l'évolution du produit attendu des principaux impôts, et met en lumière les principaux facteurs de variation.
Une progression modeste de l'impôt sur le revenu
En 1996, son produit devrait croître de 4,5 % pour atteindre 309,4 milliards de francs, soit un niveau à peu près identique à celui constaté en 1993.
Modérée, cette évolution découle essentiellement de l'augmentation de 4,2 % prévue pour le revenu imposable des ménages, cette dernière hypothèse étant elle-même prudente si on la compare au taux de progression du PIB de 1995 (+ 4,9 %).
Au-delà de la traditionnelle actualisation du barème, le rendement spontané devrait être affecté de façon marginale par deux séries de dispositions : d'une part la suppression de la réduction d'impôt pour les versements effectués au titre des contrats d'assurance-vie (économie de 2 milliards) et, d'autre part, l'impact des mesures prises dans le collectif de l'été, et dont la plus importante est l'augmentation de 10 % à 13 % du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers.
Impôt sur les sociétés : une progression raisonnable.
Dans un contexte marqué par le maintien de la contribution supplémentaire exceptionnelle de 10 %, le rendement net de l'impôt sur les sociétés est estimé à 131,6 milliards de francs, soit un montant supérieur de 5,7 % à celui de l'année en cours.
Toutefois, cette base de référence pourrait se révéler anormalement faible, deux facteurs ayant manifestement pesé sur le rendement de l'impôt :
- d'une part, un provisionnement massif, lié à la crise de l'immobilier ;
- d'autre part, l'utilisation des reports déficitaires hérités des années de crise économique.
La prévision pour 1996 évite tout excès d'optimisme et s'appuie essentiellement sur une progression de 4,5 % de l'excédent brut d'exploitation des sociétés. A l'inverse, elle intègre strictement les conséquences sur le résultat imposable de l'augmentation du taux de la C3S décidée dans le cadre du collectif.
TVA : une progression imputable aux mesures du collectif.
Pour 1996, la plus-value attendue de la TVA s'établit à 61,2 milliards de francs (+ 10,7 %), dont 38,7 milliards liés à l'extension en année pleine du relèvement de deux points du taux normal, décidé à compter du 1er août 1995.
En revanche, l'évolution spontanée due au développement de l'activité économique demeure beaucoup plus timide. Elle repose sur une hypothèse de progression des emplois taxable de 3,8 %, et donc légèrement inférieure à celle envisagée pour la consommation des ménages (+ 4.6 %).
Autres impôts : des évolutions largement dictées par des aménagements de droits.
S'agissant des autres impôts directs, on relèvera la stabilisation du produit du prélèvement libératoire sur les revenus de capitaux mobiliers.
La décroissance tendancielle du rendement de cet impôt se trouve en effet enrayée par les conséquences indirectes des dispositions de l'article 4 du projet de loi, qui exclut les revenus d'obligations et de créances du champ de l'abattement annuel sur les revenus mobiliers. De fait, les titulaires de ces revenus devraient désormais opter plus massivement pour le prélèvement libératoire, suscitant ainsi un apport immédiat de deux milliards dans les recettes du budget général.
En ce qui concerne les autres impôts indirects, la plus-value la plus significative ressort sur la taxe intérieure sur les produits pétroliers, mais résulte là encore uniquement d'un relèvement du barème.
Alors que l'application stricte des règles d'indexation du barème dégage spontanément un produit supplémentaire de 3,3 milliards de francs, les mesures prévues à l'article 14 permettent de compléter cet apport à hauteur de 2,9 milliards de francs. Mais les prévisions tenant à la structure du marché des hydrocarbures intègrent bien une nouvelle déformation au bénéfice du gazole.
- Une stabilisation des dégrèvements et remboursements afférents aux impôts autres que la TVA et l'IS.
Représentant 90,1 milliards de francs, ces dégrèvements et remboursements d'impôt restent pratiquement stables entre 1995 et 1996.
Cette absence d'évolution résulte essentiellement des conséquences du relèvement du taux de plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, décidé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1995. Cette mesure évite ainsi à l'État une charge de dégrèvement représentant 3,8 milliards de francs 24 ( * ) . Plus ponctuellement, la modification des règles de plafonnement de la taxe d'habitation par rapport à l'impôt sur le revenu, prévue par l'article 12 du projet de loi, autorise une économie supplémentaire de 330 millions de francs.
De fait, ces adaptations donnent aujourd'hui à l'État les moyens de faire face aux premières demandes de remboursement portant sur les créances de crédit d'impôt recherche nées à partir de 1993.
b) Une progression légèrement ralentie des prélèvements sur recettes
Dans le projet de loi de finances pour 1996, ces prélèvements sont évalués à 252,6 milliards de francs, en progression de 5 % par rapport à l'évaluation révisée de 1995.
•
Représentant 89 milliards de
francs, les prélèvements sur recettes au profit des
communautés européennes enregistrent une hausse de 7,2 %,
comparable à celle du budget de l'Union.
Ce mouvement traduit essentiellement une forte revalorisation (+ 14%) de la contribution assise sur le PNB, qui atteindra ainsi 31,7 milliards de francs. Cette inflexion résulte des décisions prises dans le domaine des ressources propres, en 1994, lors du Sommet d'Édimbourg, mais également d'une révision des "clés" de contribution opérée à la suite de l'élargissement de l'Union vers la Suède, l'Autriche et la Finlande.
Parallèlement, la contribution assise sur la TVA recule de 1,4% pour revenir à 45,8 milliards de francs.
•
Les prélèvements au
bénéfice des collectivités locales augmentent de 3,9 %,
soit 6,1 milliards de francs, pour s'établir à 163,7 milliards de
francs.
L'effet dû à 1 'augmentation naturelle de la DGF (+ 3,7 %) se trouve en effet amplifié par la montée en puissance des compensations d'exonérations relatives à la fiscalité locale, poste qui enregistre désormais les sommes versées par l'État au titre de la compensation des droits de mutation à titre onéreux (2,3 milliards de francs en 1996).
Encore faut-il souligner que cette évolution d'ensemble se trouve bridée par les dispositions prévues au titre du "pacte de stabilité".
L'ajustement effectué à ce titre s'opère sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) dont le montant se trouve écrêté de 2,4 milliards de francs en application des dispositions de l'article 18 du projet de loi. A défaut, la progression globale des prélèvements effectués au bénéfice des collectivités locales aurait alors atteint 5,3 %.
c) Recettes non fiscales : un retour à la normale
Après avoir atteint le niveau exceptionnel de 200 milliards de francs en 1994, les recettes non fiscales reviennent désormais à un niveau plus conforme à leur évolution tendancielle. Pour 1996, elles s'élèveront à 129,9 milliards de francs (y compris recettes d'ordre), soit un chiffre inférieur de 6,1 % aux données figurant dans la loi de finances rectificative pour 1995.
1- Les conséquences du collectif
L'inflexion sensible constatée entre 1994 et l'exécution 1995 traduit les conséquences de la décision de principe prise lors du collectif, c'est-à-dire l'arrêt de l'affectation, au budget général, d'une partie du produit des privatisations. Désormais, l'intégralité de ces sommes se retrouve en recettes des comptes d'affectation spéciale, et concourt à deux objectifs exclusifs : des apports en fonds propres aux entreprises du secteur public et le désendettement de l'État.
L'an prochain, le produit attendu des privatisations est estimé à 22 milliards de francs, contre 55 milliards de francs envisagés lors de la loi de finances initiale pour 1995 et 40 milliards retenus dans le cadre du collectif d'août dernier. Prenant acte de la morosité du contexte boursier, le gouvernement se propose donc de ralentir le rythme de ces cessions d'actifs.
Le produit attendu pour 1996 se répartira donc entre deux comptes, selon la "clé" fixée par l'article 23 du présent projet de loi.
ï 16,5 milliards de francs seront orientés par priorité sur le compte n° 902-24 afin de pourvoir aux besoins en fonds propres des entreprises publiques. Cette décision consacre donc un nouvel effort de l'État actionnaire (+ 13,7 % par rapport au collectif et un doublement par rapport au budget initial de 1995) pour respecter les engagements pris à l'occasion du plan de restructuration d'Air France, et consolider la situation financière des sociétés publiques les plus fragiles, notamment dans les secteurs de l'armement ou de l'aéronautique.
ï Le solde, soit 5,5 milliards de francs, sera affecté au désendettement de l'État, par l'intermédiaire du compte n° 902-27. Une telle somme s'avère donc nettement inférieure aux 25,5 milliards de francs prévus pour 1995.
2- Autres recettes : un tassement lié aux recettes d'ordre.
Pour 1996, le recul de 6,1 % constaté par rapport à la loi de finances rectificative pour 1995 est largement dû aux recettes d'ordre -qui ne représentent plus que 16,8 milliards de francs au lieu de 24,4 milliards de francs-.
En revanche, les autres recettes s'établissent à 113,1 milliards de francs, et marquent donc un repli limité (- 0,8 %) par rapport aux évaluations révisées.
Cette apparente stabilité recouvre toutefois des ajustements significatifs entre les différents types de recettes non fiscales.
•
Représentant 17,7 milliards de
francs, les versements du secteur public se redressent
légèrement.
Ce mouvement provient des entreprises non financières et concrétise l'augmentation attendue du dividende versé par France Telecom, mais aussi le retour d'un résultat bénéficiaire pour la Caisse des dépôts et consignations.
• La croissance des taxes, redevances, et
recettes assimilées demeure robuste (+ 10,5 %), leur produit
étant évalué à 21,9 milliards de francs l'an
prochain.
Au-delà de la pérennisation du prélèvement spécifique de 0,4 % pour frais d'assiette et de recouvrement (article 13), cette accélération traduit une reprise dans le recouvrement des amendes, après une année 1995 marquée par les effets de l'amnistie. A cet égard, le mouvement de fond se trouve d'ailleurs accentué par la forfaitisation, à compter du 1er septembre 1995, des contraventions routières de quatrième classe.
ï Les retenues et cotisations sociales au profit de l'État sont majorées de 6,1 %, l'effet dû à l'augmentation globale des rémunérations étant accentué par la suppression de la remise forfaitaire de 42 francs sur les cotisations d'assurance maladie.
ï En revanche, les recettes diverses accusent une baisse de 9,4 % pour revenir à 38,5 milliards de francs, mouvement qui retrace d'ailleurs deux ajustements contrastés :
- d'une part, une importante progression des versements du fonds de solidarité vieillesse, en application de l'échéancier associé à l'article 105 de la loi de finances pour 1994 ;
- d'autre part, une réduction très significative des divers prélèvements opérés sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations (18 milliards de francs en 1996, soit - 22,7 %), et qui se manifeste par une diminution de moitié des sommes prélevées au titre de la rémunération de la garantie accordée par l'État aux Caisses d'épargne.
Un tel reflux traduit ainsi un certain épuisement des sources de recettes ponctuelles largement sollicitées au cours du passé.
3. Une question longtemps en suspens : quel complément de ressource pour la sécurité sociale en 1996 ?
Si les mesures correctrices ont bien été prises pour le budget de l'État, et commencent à faire sentir leurs effets, en revanche, la question du financement de la sécurité sociale pour l'année à venir est restée longtemps ouverte.
Dès le rapport économique et financier associé au présent projet de loi de finances, le gouvernement a toutefois clairement annoncé l'imminence de mesures en ce domaine :
"Afin de respecter l'objectif de 4 % du PIB pour le déficit total des administrations, la prévision intègre en 1996 des mesures de redressement des comptes sociaux permettant de réduire d'environ 0,4 point de PIB leur besoin de financement. Ces mesures n'ayant pas encore été arrêtées, elles ont été, à titre strictement conventionnel, comptabilisées en moindres dépenses. Il convient toutefois de rappeler que l'impact macro-économique de telles mesures de rééquilibrage ne dépend, à court terme et en première approximation, que de leur montant, et non de leur répartition entre économies de dépenses et suppléments de recettes" 25 ( * )
Certes, d'ores et déjà, de nouvelles et sévères mesures de maîtrise de dépenses avaient été annoncées dernièrement, notamment en matière d'assurance maladie.
Toutefois, ces efforts indispensables étaient à eux seuls insuffisants pour atteindre rapidement l'objectif fixé, et surtout pour apporter une solution au lancinant problème de la dette accumulée par notre principal régime de protection sociale.
De fait, des mesures en matière de recettes étaient devenues inévitables à brève échéance. Elles ont enfin été annoncées lors du débat sur la sécurité sociale qui s'est déroulé devant le Parlement du 13 au 16 novembre dernier, et qui a défini les grands axes d'une réforme structurelle de la sécurité sociale.
Au-delà des efforts importants demandés en matière de dépenses, l'avenir sera ainsi marqué par la création d'une contribution au remboursement de la dette sociale (RDS), l'élargissement de l'assiette de la CSG dès 1997 et une majoration progressive des cotisations maladie de certains retraités et chômeurs.
Certes, votre commission comprend l'impérieuse nécessité d'assainir rapidement nos finances sociales. Mais, elle regrette toutefois qu'il soit envisagé de mettre en oeuvre des mesures aussi lourdes, avant même que le Parlement ait eu l'occasion de se prononcer sur le projet de loi d'orientation des prélèvements obligatoires que le gouvernement s'est engagé à présenter.
* 22 Hors recettes d'ordre, et à 1.279 milliards de francs avec recettes d'ordre (+ 6,5 %).
* 23 Après déductions des remboursements et dégrèvements, soit 241,1 milliards de francs (+ 6,9%).
* 24 Proposée par l'article 10 du présent projet, la pérennisation de ce dispositif n'a pas de conséquences immédiates sur le montant des dégrèvements d'impôts. Mais, dans un premier temps, elle conduit à majorer les recettes du compte d'avances aux collectivités locales, atténuant d'autant le déficit structurel de ce compte. Par ce biais, son impact se retrouve donc bien dans le solde global du budget de l'Etat.
* 25 Rapport économique et financier. P. 78. Tome II.