Proposition de loi fixant à cinq ans la durée des mandats des dirigeants des organismes du secteur public de l'audiovisuel

Rapport n° 57 (1995-1996) de M. Adrien GOUTEYRON , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 9 novembre 1995

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N° 57

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 novembre 1995.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles ⁽¹⁾ sur la proposition de loi de MM. Jean CLUZEL, Jean ARTHUIS, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. André FOSSET , Daniel MILLAUD et Michel MIROUDOT fixant à cinq ans la durée des mandats des dirigeants des organismes du secteur public de l 'audiovisuel,

Par M. Adrien GOUTEYRON, Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Pierre Laffitte, Albert Vecten, Jean Delaneau, Jean-Louis Carrère. vice-présidents ; André Egu, Alain Dufaut, André Maman, Ivan Renar, secrétaires ; François Autain, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, James Bordas, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Charmant, Philippe Darniche, Marcel Daunay, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Alain Gérard, Jean-Paul Hugot, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Pierre Lacour, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc. MM. Pierre Martin, François Mathieu, Philippe Nachbar, Sosefo Makapé Papilio, Michel Pelchat, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Mme Danièle Pourtaud, MM. Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 213 (1994-1995).

Audiovisuel.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nul ne songerait à nier la spécificité du secteur public de l'audiovisuel sur bien des points. Elle a justifié la mise en place d'un régime juridique destiné à garantir le pluralisme, la qualité des programmes, la promotion de la production audiovisuelle française et bien d'autres objectifs d'intérêt général qui transparaissent dans chaque chapitre de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Elle est moins compréhensible et devient même de plus en plus inopportune quand elle limite à trois ans le mandat des présidents des conseils d'administration des organismes du secteur audiovisuel public, restreignant ainsi considérablement la possibilité de mettre en place des stratégies à moyen terme de développement de ces organismes.

La proposition de loi n° 213 présentée par MM. Jean Cluzel, Jean Arthuis, Mme Paulette Brisepierre, MM. André Fosset, Daniel Millaud et Michel Miroudot, tend à effacer ce qui apparaît de plus en plus comme une anomalie dans le contexte concurrentiel du secteur audiovisuel, en alignant la durée du mandat des présidents des organismes publics sur celle des autres dirigeants du secteur public.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE

Depuis que la loi n° 74-696 du 7 août 1974 a fait surgir de l'éclatement de l'ORTF un secteur audiovisuel public de plus en plus diversifié, la durée du mandat des présidents des organismes est fixée à trois ans. Elle résulte actuellement des statuts des cinq sociétés nationales de programmes (France 2, France 3, RFO, RFI et Radio France). La loi du 30 septembre 1986 fixe, en effet, à trois ans la durée du mandat des membres des conseils d'administration de ces sociétés (art. 47) sans préciser celle du mandat du président. En ce qui concerne la Cinquième, ce sont les statuts qui fixent à trois ans la durée du mandat des administrateurs et du président, la loi étant muette sur ces points. Enfin, la loi du 30 septembre 1986 fixe elle-même à trois ans le mandat des administrateurs et du président de l'INA (art. 50).

De nombreuses propositions d'allonger la durée de ces mandats ont été avancées ces dernières années.

Ainsi, dans le cadre de la concertation sur l'avenir du secteur public audiovisuel lancée en 1989 par Mme Catherine Tasca, ministre délégué chargé de la communication, le groupe de travail « moyens et méthodes de gestion » avait estimé que « le difficile exercice de formulation de stratégie à moyen terme que les sociétés doivent mettre en oeuvre exige (...) d'aligner la durée du mandat des présidents des organismes du secteur public sur celui des dirigeants des entreprises privées : 6 ans avec révocation en cas de manquement grave. La responsabilité des dirigeants ne serait ainsi pas entamée par l'allongement de leur mandat. Une autre formule pourrait consister à reconduire automatiquement pour un deuxième mandat de 3 ans les présidents, sauf en cas de non réalisation des objectifs. »

En septembre 1993, la commission de réflexion sur l'avenir de la télévision publique mise en place par M. Alain Carignon, ministre de la communication, demandait de son côté que, dans un souci de stabilité de l'action des dirigeants de l'audiovisuel public, « la durée légale de leur mandat soit portée de 3 à 5 ans. Les délais de conduite de tous projets en matière de programme et de production audiovisuelle aussi bien que la complexité des entreprises concernées font en effet que cette durée constitue un minimum pour la mise en oeuvre d'une orientation.

La durée envisagée, sur laquelle devrait être alignée celle des conseils d'administration, aussi bien que la période de validité des contrats d'objectifs, a par ailleurs le mérite d'être conforme à celle prévue pour les mandats des représentants du personnel, par la législation sur la démocratisation du secteur public ».

Les exigences de stabilité présentées à l'appui de ces suggestions deviennent impérieuses. Si la loi du 7 août 1974 pouvait valablement fixer à trois ans la durée des mandats des présidents des organismes issus de l'éclatement de l'ORTF, compte tenu de la stabilité d'un secteur audiovisuel fonctionnant sous le régime du monopole de la radiodiffusion et de la télévision, le contexte concurrentiel dans lequel évoluent les organismes de l'audiovisuel public depuis les années 1980 et le caractère de plus en plus exacerbé de la concurrence que suscite l'entrée progressive dans l'ère de la diffusion numérique et du multimédia, rendent nécessaire d'accorder aux dirigeants des sociétés nationales de programmes la durée nécessaire à l'exercice efficace de missions désormais plus proches du « management » que de l'administration d'un service public.

Le seul moyen d'y parvenir semble l'allongement de leur mandat. La formule de la reconduite automatique évoquée en 1989 ne paraît guère crédible.

En effet, les dispositions législatives qui se sont succédées depuis 1974 n'ont jamais interdit les renouvellements de mandat qui auraient pu donner une valeur coutumière à l'exigence de stabilité des dirigeants des organismes publics.

Or, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 7 août 1974, les présidents des entreprises de l'audiovisuel public se succèdent à une vive cadence, comme le montre, pour chacun des organismes concernés par la présente proposition de loi, le tableau suivant dressé par M. Jean Cluzel dans son ouvrage « Mots pour Maux ^{1 ( * )} » et complété par votre rapporteur pour la période en cours.

France 2

Marcel Jullian (janvier 1975 - décembre 1977)

Maurice Ulrich (décembre 1977 -juillet 1981)

Pierre Desgraupes (juillet 1981 - novembre 1984)

Jean-Claude Héberlé (novembre 1984 - octobre 1985)

Jean Drucker (octobre 1985 - décembre 1986)

Claude Contamine (décembre 1986 - août 1989)

Philippe Guilhaume (août 1989 - décembre 1990)

Hervé Bourges (décembre 1990 - décembre 1993)

Jean-Pierre Elkabbach (décembre 1993).

France 3

Claude Contamine (janvier 1975 -juin 1981)

Guy Thomas (juin 1981 - septembre 1982)

André Holleaux (septembre 1982 - octobre 1985)

Janine Langlois-Glandier (octobre 1985 - décembre 1986)

René Han (décembre 1986 - août 1989)

Philippe Guilhaume (août 1989 - décembre 1990)

Hervé Bourges (décembre 1990 - décembre 1993)

Jean Pierre Elkabbach (décembre 1993).

Radio-France

Jacqueline Baudrier (janvier 1975 - juillet 1981)

Michèle Cotta (juillet 1981 - août 1982)

Jean-Noël Jeanneney (septembre 1982 - décembre 1986)

Roland Faure (décembre 1986 - février 1989)

Jean Maheu (février 1989 - novembre 1995).

Radio-France Internationale (RFI)

Jacqueline Baudrier (janvier 1975 -juillet 1981)

Michèle Cotta (juillet 1981 - août 1982)

Jean-Noël Jeanneney (septembre 1982 - décembre 1986)

Henri Tezenas du Montcel (décembre 1986 - décembre 1989)

André Larquié (décembre 1989 - novembre 1995).

Société nationale de radio télévision française d'outre-mer (R.F.O.)

René Mahé (janvier 1983 - novembre 1985)

Jacques Vistel (novembre 1985 - décembre 1986)

Jean-Claude Michaud (décembre 1986 - avril 1989)

François Giquel (avril 1989 - février 1994)

Gérard Bélorgey (février 1994).

Institut national de la communication audiovisuelle (INA)

Pierre Emmanuel (juin 1976 - mai 1979)

Gabriel de Broglie (mai 1979 - septembre 1981)

Joël Le Tac (septembre 1981 -janvier 1983)

Jacques Pomonti (janvier 1983 -janvier 1987)

Janine Langlois-Glandier (janvier 1987 -janvier 1990)

Georges Fillioud (janvier 1990 -juillet 1994)

Jean-Pierre Teyssier (juillet 1994).

Il convient de rappeler à titre de comparaison que les dirigeants de TF1 et de M6 sont restés en place depuis la création de ces deux chaînes et que Canal Plus a conservé le même président de 1984 à 1994.

La nécessité d'une gestion à moyen terme des organismes du secteur audiovisuel public n'impose pas d'installer leurs présidents pour de telles durées, mais du moins d'aligner celle de leur mandat sur ce qui apparaît comme le droit commun des entreprises publiques depuis l'adoption de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. En son article 11, celle-ci dispose que « la durée du mandat des membres des conseils d'administration ou de surveillance est de cinq ans ». Le décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 relatif aux conseils et aux dirigeants des établissements publics et entreprises du secteur public précise de son côté que « nonobstant toute disposition réglementaire contraire (...) le président du conseil d'administration est, dans les entreprises auxquelles est applicable l'article 11 de la loi du 26 juillet 1983 susvisé, nommé pour la durée de son mandat d'administrateur

L'objet de la proposition de loi n° 213 est d'appliquer aux organismes du secteur public de l'audiovisuel, en la matière, le droit commun du secteur public en modifiant en tant que de besoin les dispositions de la loi du 30 septembre 1986 qui régissent la durée du mandat des dirigeants des cinq sociétés nationales de programmes ainsi que de la Cinquième et de l'Institut national de l'audiovisuel.

II. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Votre commission n'a entendu en rien modifier la portée ni le champ d'application de la proposition de loi tels que les avaient définis ses auteurs.

Elle a cependant été conduite à en retoucher le dispositif, afin d'assurer qu'il parvienne au résultat recherché.

En effet, il ne semble pas que la modification de la durée du mandat des administrateurs de l'établissement public et des sociétés concernées garantisse, ipso facto, que le même terme soit assigné aux mandats de leurs présidents.

Certes, comme l'indique l'exposé des motifs de la proposition de loi, l'article premier du décret n° 94-582 du 12 juillet 1994, relatif aux conseils et aux dirigeants des établissements publics et entreprises du secteur public, prévoit que, dans les entreprises auxquelles est applicable l'article 11 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, le président du conseil d'administration est nommé « pour la durée de son mandat d'administrateur », durée que ce même article 11 fixe à cinq ans.

Mais suffit-il d'aligner la durée des mandats des administrateurs des organismes du secteur public de l'audiovisuel pour les faire entrer dans le champ d'application de l'article 11 de la loi relative à la démocratisation du secteur public et, partant, des textes réglementaires pris pour son application ?

Il semble que la réponse à cette question doive être négative, puisque l'application aux sociétés et établissements du secteur public de l'audiovisuel du chapitre de la loi de 1983 dont fait partie l'article 11, -le chapitre I (composition et fonctionnement des conseils) du titre II (démocratisation des conseils d'administration et de surveillance) - est exclue par l'article 89 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ^{1 ( * )} .Au demeurant, une référence implicite à une disposition réglementaire n'offrirait peut-être pas une base suffisamment solide pour garantir le respect des intentions du législateur.

Pour ces raisons, votre commission a expressément mentionné, dans le texte qu'elle a adopté, la durée du mandat du président des conseils d'administration des organismes concernés.

En revanche, il ne lui a pas paru indispensable de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de la proposition de loi, qui peut parfaitement être d'application directe.

Le texte adopté par la commission comporte donc trois articles :

• l'article premier propose une nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l'article 45 de la loi du 30 septembre 1986, relatif à la société anonyme Télévision du savoir, de la formation et de l'emploi -autrement dite« La Cinquième ».

Le texte proposé fixe à 5 ans la durée du mandat des administrateurs de la société, et précise que le président du conseil d'administration est élu en son sein, et pour la durée de son mandat d'administrateur. Il lève donc en même temps l'option laissée par le législateur, quant au mode de gestion de la société, entre la formule « conseil d'administration et président » et la formule « directoire et conseil de surveillance », consacrant le choix que traduisent les statuts de « La Cinquième », approuvés par le décret n° 95-70 du 20 janvier 1995.

• l'article 2 modifie l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986,relatif au régime juridique des sociétés nationales de programmes prévues par l'article 44 de la loi : Radio-France, France 2, France 3, RFO et RFI :

- le paragraphe I porte, au deuxième alinéa de l'article 47, de trois à cinq ans la durée du mandat des administrateurs de ces sociétés ;

- le paragraphe II propose une nouvelle rédaction des dixième et onzième alinéas de l'article 47, afin de préciser que les présidents des sociétés nationales de programmes sont nommés par le CSA pour la durée de leur mandat d'administrateur.

• l'article 3 apporte deux modifications à l'article 50 de la loi du30 septembre 1986, relatif à l'Institut national de l'audiovisuel, afin de porter de trois à cinq ans la durée du mandat d'une part des administrateurs (premier alinéa de l'article), d'autre part du président et du directeur général de l'établissement public (sixième alinéa).

Enfin, l'intitulé de la proposition de loi fait référence à la loi de 1986, et tient aussi compte de ce que le champ d'application du texte proposé ne s'étend pas à tous les organismes du secteur public de l'audiovisuel.

Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, et qui figure ci-après.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 8 novembre 1995 sous la présidence de M. Pierre Laffitte, vice-président, la commission des affaires culturelles a examiné la proposition de loi n° 213 (1994-1995) fixant à cinq ans la durée du mandat des dirigeants des organismes du secteur public de l'audiovisuel, sur le rapport de M. Adrien Gouteyron.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Jean Cluzel, signataire de la proposition de loi, après avoir noté que celle-ci s'inscrivait dans la logique de développement de l'initiative législative parlementaire entérinée par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, a indiqué que l'allongement de la durée du mandat des dirigeants de certains organismes du secteur public de l'audiovisuel était justifié non seulement par les exigences de stabilité dans la gestion exposées par le rapporteur, mais aussi par la nécessité de donner à ces organismes les moyens d'une action efficace face aux très importants groupes américains et japonais opérant dans le secteur de la communication. L'allongement à cinq ans de la durée du mandat des présidents est l'un des moyens qu'il convient d'accorder aux organismes publics à cette fin.

Cette nécessité avait été mise en évidence par les travaux de la commission sur l'avenir du secteur public réunie en 1993 par le ministre de la communication de l'époque, elle a été confirmée devant le Sénat le 9 décembre 1994 par M. Nicolas Sarkozy, ministre des finances, chargé de la communication, qui avait souhaité qu'une proposition de loi soit déposée afin d'opérer les ajustements législatifs nécessaires, puis par M. Philippe Douste-Blazy, ministre de la culture, chargé de la communication, à diverses reprises.

M. Jean Cluzel a souhaité que les groupes politiques appartenant à la minorité du Sénat s'associent à sa démarche en permettant l'adoption unanime de la proposition de loi, rappelant que M. Michel Rocard, alors Premier ministre, avait, en avril 1989, estimé que l'audiovisuel public devait passer d'une logique d'administration à une logique d'entreprise.

M. Franck Sérusclat, exprimant son accord sur la stabilité nécessaire des présidents des organismes de l'audiovisuel public, a demandé si l'objectif recherché était la défense du secteur public ou son insertion dans le système concurrentiel apparu au cours des années 1980.

M. Jean Cluzel a noté à cet égard qu'il s'agissait de défendre le secteur public dans le contexte concurrentiel de la communication audiovisuelle en assurant à ses dirigeants une stabilité suffisante. Il a rappelé que les présidents des chaînes privées bénéficiaient d'une pérennité assez forte. Revenant sur son souhait de parvenir à l'adoption unanime de la proposition de loi, il a aussi indiqué qu'en Allemagne, les partis de la majorité et de la minorité parlementaire se préparaient à déposer ensemble une proposition de loi réformant le régime juridique de la communication audiovisuelle, et estimé ce type de démarche justifié par l'intérêt national.

M. Franck Sérusclat indiquant alors que son groupe n'aurait pas de raison majeure de s'opposer à l'adoption de la proposition, a demandé des éclaircissements sur la poursuite du processus législatif à l'Assemblée nationale.

M. Jean Cluzel a souhaité que le président de la commission intervienne auprès du président de la commission compétente de l'Assemblée nationale afin d'obtenir son accord en vue de l'inscription de la proposition adoptée par le Sénat à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

M. Adrien Gouteyron a rappelé que le Gouvernement avait de son côté la possibilité d'inscrire l'examen de la proposition à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée.

MM. Pierre Laffïtte et Albert Vecten ont exprimé leur préférence pour une initiative de l'Assemblée nationale.

M. Jack Ralite a approuvé l'allongement à cinq ans de la durée du mandat des dirigeants des organismes de l'audiovisuel public, estimant cette réforme justifiée par une nécessité de stabilité plus que par celle d'insérer ces organismes dans la logique concurrentielle du secteur audiovisuel.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté à l'unanimité les conclusions proposées par son rapporteur.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi

modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, et relative aux conseils et aux dirigeants de certains organismes du secteur public de l'audiovisuel.

Article premier

Le quatrième alinéa de l'article 45 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication est ainsi rédigé :

« Les membres du conseil d'administration sont nommés pour cinq ans. Le président du conseil d'administration est élu au sein du conseil pour la durée de son mandat d'administrateur. »

Art. 2

L'article 47 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée est ainsi modifié :

I.- Au deuxième alinéa, les mots : « trois ans » sont remplacés par les mots : « cinq ans ».

II.- Les dixième et onzième alinéas sont ainsi rédigés :

« Les présidents des sociétés mentionnées aux 1° à 5° de l'article 44 sont nommés pour la durée de leur mandat d'administrateur.

« Par dérogation aux dispositions de l'article 4, ils sont nommés à la majorité des membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Leur mandat peut leur être retiré dans les mêmes conditions. »

Art. 3

Aux premier et sixième alinéas de l'article 50 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée, les mots : « trois ans » sont remplacés par les mots : « cinq ans »

* ¹ librairie générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1993.

* ¹ Cet article a inclus à cette fin les établissements et sociétés de l'audiovisuel public dans la liste figurant à l'annexe II de la loi du 26 juillet 1983.