EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 12 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial, et Mme Ghislaine Senée, rapporteure spéciale, sur la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport sur la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ». - Les crédits de la mission « Travail, emploi et administration et des ministères sociaux » demandés pour 2025 s'élèvent à 21,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 21,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une diminution respective de 6,4 % et de 4,5 %.
Cette mission est l'une de celles qui contribuent le plus fortement à la réduction des dépenses publiques. L'ampleur exacte de cette contribution n'est pas aisée à appréhender, car l'administration des ministères sociaux s'est ajoutée cette année au périmètre de la mission. Avec le transfert des crédits supports de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », le programme 155 a ainsi vu ses crédits quasiment multipliés par trois. Pour prendre la mesure de la diminution des crédits de la mission par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2024, il convient de raisonner à périmètre constant ; on constate alors une diminution encore plus importante des crédits de la mission, de 11,9 % en AE et de 10,5 % en CP.
Les crédits de la mission ont déjà diminué durant l'exercice 2024, du fait du décret d'annulation pris en février dernier, qui l'a amputée de 1,1 milliard d'euros de crédits en AE et en CP. En tenant compte de ces annulations et des annulations demandées dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), l'ampleur de la diminution des crédits de la mission doit être nuancée.
Comme les années précédentes, l'évolution des dépenses de la mission dépend, pour une large part, de celle des crédits du programme 103 dédiés notamment au financement de l'apprentissage, engagement phare de la mission. Si l'on prend en compte l'ensemble des dépenses en faveur de la formation en alternance - c'est-à-dire les aides aux employeurs d'apprentis, les exonérations de cotisations en faveur de l'apprentissage, la dotation de l'État à France compétences -, les crédits dédiés à cette politique sur le budget de l'État s'élèvent à environ 7 milliards d'euros.
Si l'on élargit encore la focale et que l'on s'intéresse au coût de l'apprentissage pour l'ensemble des finances publiques, on prend conscience de l'effort colossal. En tenant compte des coûts pédagogiques financés par France compétences, des diverses exonérations non compensées par la mission - telle que celle de la contribution sociale généralisée (CSG) - ou encore le coût des droits ouverts par les apprentis à l'assurance chômage, on aboutit à un coût estimé à 25 milliards d'euros.
À l'heure où la réduction du déficit public est une priorité, l'ampleur de ce soutien peut poser question. Le Gouvernement semble du même avis, puisque le projet de loi de finances (PLF) pour 2025 intègre une diminution de 663 millions d'euros en AE des crédits dédiés aux aides aux employeurs d'apprentis, qui traduit sa volonté de réaliser une économie de 1,2 milliard d'euros par rapport à l'évolution tendancielle de ces dépenses. Le Gouvernement n'a pas précisé s'il optait pour une diminution du montant de l'aide à l'embauche de 6 000 à 4 500 euros, ou s'il préférait cibler des types d'entreprises ou d'apprentis.
Selon nous, la meilleure manière de diminuer les dépenses publiques tout en améliorant la pertinence de la dépense consiste à cibler les aides aux employeurs d'apprentis. Nous vous proposons donc, comme l'année dernière, d'adopter un amendement prévoyant que les contrats signés entre une entreprise de plus de 250 salariés et un jeune préparant un diplôme supérieur à bac + 2 ne donnent plus droit au versement de l'aide exceptionnelle.
Il s'agit d'un recentrage modeste. Cet amendement est sans effet sur les petites et moyennes entreprises (PME) qui, par définition, ont moins de 250 salariés. Il ne change rien non plus à la situation des entreprises de plus de 250 salariés qui emploient des apprentis de niveau inférieur à bac + 3, comme, par exemple, des jeunes en brevet de technicien supérieur (BTS) ou en diplôme universitaire de technologie (DUT). Il vise, pour assurer une meilleure efficience des dépenses en faveur de l'apprentissage, à orienter prioritairement ces crédits vers les entreprises et les jeunes qui en ont le plus besoin.
Nous vous proposons également un amendement de crédits qui en tire les conséquences sur les crédits de la mission. Notre démarche étant d'entrer dans un dialogue avec le Gouvernement qui prévoit déjà une diminution des crédits, nous avons délibérément retenu un montant d'économies plus faible que l'année dernière. Sous réserve de l'adoption de cet amendement, ainsi que de celui qui sera présenté ultérieurement par Ghislaine Senée, je vous propose d'adopter les crédits de la mission ainsi modifiés.
Mme Ghislaine Senée, rapporteure spéciale de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ». - J'abonde dans le sens d'Emmanuel Capus : cet amendement permet de rééquilibrer le dispositif en conservant des possibilités aux grandes entreprises sans contraindre les PME.
Entre 2019 et 2024, les crédits de la mission sont passés de 7,7 à 24,5 milliards d'euros. Une telle augmentation n'est plus soutenable et le maintien de cette politique d'apprentissage conduirait à une très mauvaise utilisation de l'argent public.
Dans la même veine, nous vous proposons une autre piste d'économies, inspirée des recommandations de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale des affaires sociales (Igas). Ces dernières recommandent de reconsidérer la prise en charge des coûts pédagogiques des contrats d'apprentissage financés par France compétences au niveau de prise en charge fixé par les branches professionnelles. Elles ont mis en évidence le coût plus élevé des formations de niveau licence et master.
Conformément à ces recommandations et à notre volonté de cibler le soutien public à l'apprentissage vers les niveaux de qualification pour lesquels celui-ci est déterminant, nous vous proposons un amendement visant à limiter le financement des niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage (NPEC) pour ces formations à 90 % pour le niveau licence et à 80 % pour le niveau master. Cette proposition permettrait de baisser de 620 millions d'euros les charges de France compétences, et ainsi de diminuer à due concurrence la dotation que verse l'État à cet opérateur.
J'insiste sur le fait que nous avons délibérément retenu la piste la plus radicale et la plus porteuse d'économies, afin d'engager un dialogue avec le Gouvernement qui a lui-même déposé un amendement à l'Assemblée nationale visant à diminuer les crédits de la mission à hauteur de 675 millions d'euros supplémentaires. Ainsi, le contenu de l'amendement aura vocation à être coordonné avec les pistes d'économies, encore très vagues, du Gouvernement.
La baisse de crédits que subit la mission a pour conséquence de diminuer sensiblement les crédits des divers dispositifs favorisant l'accès à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées. Si la suppression des contrats aidés dans le secteur marchand et celle des emplois francs méritent d'être considérée compte tenu des effets d'aubaine importants suscités par ces dispositifs, je m'inquiète de la diminution - de l'ordre de 22 % entre la LFI 2024 et le présent PLF - des crédits dédiés aux missions locales. Pour avoir entendu plusieurs représentants des missions locales au cours de nos travaux, cette diminution est préoccupante.
De même, si la subvention pour charges de service public versée à France Travail ne diminue pas, les effectifs seraient, quant à eux, amputés de 500 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Certes, le Gouvernement fait valoir qu'il s'agit d'une contribution modeste du premier opérateur de l'État, à hauteur de seulement 1 % de son plafond d'emplois.
Toutefois, je rappelle que la mise en oeuvre de la loi pour le plein emploi, notamment de l'inscription de tous les demandeurs d'emploi à France Travail, entrera en vigueur le 1er janvier 2025. Dans ces conditions, et alors que France Travail devra accompagner un nombre croissant de demandeurs d'emploi, il serait malvenu qu'une diminution de ses effectifs le conduise à externaliser certaines fonctions essentielles, sachant par ailleurs le coût élevé de ces externalisations.
Je souhaitais aussi dire quelques mots de la dette de l'Unédic, qui est estimée à 58,4 milliards d'euros pour fin 2024. Après plusieurs années de déficit, l'Unédic est, depuis 2022, excédentaire. L'association va dégager 20,6 milliards d'euros d'excédent sur la période 2024-2027. Or, depuis 2023, l'État ponctionne une partie de cet excédent : 2 milliards d'euros en 2023, 2,6 milliards d'euros en 2024 et 3,35 milliards d'euros en 2025. Ces ponctions ralentissent la trajectoire de désendettement de l'Unédic. Cela n'est pas anecdotique sachant le rôle de stabilisateur automatique de l'assurance chômage qui s'endette lorsque la conjoncture est défavorable et doit se désendetter lorsque celle-ci présente une embellie, en prévision de la prochaine crise qui impliquera une nouvelle hausse de l'endettement. Nous entrons donc dans un cercle vicieux.
Enfin, je souhaite attirer votre attention sur la situation du secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE). Si les moyens sont globalement préservés, ceux-ci pourraient être insuffisants pour absorber la hausse prévue du Smic et maintenir les effectifs au niveau de 2024.
Sur ces sujets, je n'ai pas souhaité déposer d'amendement. Il m'a semblé que ce n'était pas le rôle de la commission des finances dans le contexte actuel. Je ne suis toutefois, à titre personnel, pas favorable aux baisses de crédits désignées.
En conclusion, je vous proposer d'adopter les crédits de la mission, sous réserve de l'adoption de nos amendements.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous remercie pour votre analyse et vos propositions d'économies sur des dépenses actuellement insuffisamment ciblées. Les montants sont importants. Ils traduisent une dérive des dépenses en matière de formation et d'apprentissage. Sans doute faudra-t-il regarder de plus près le cas de France compétences. Le ticket modérateur de 100 euros pour les droits à formation, auquel je n'étais pas favorable, a, semble-t-il, produit de véritables effets. Cet accès très simple n'a pas que des vertus, car cela engage des dépenses qui ne répondent pas nécessairement aux besoins des bénéficiaires et aux préoccupations des entreprises.
Durant de nombreuses années, les droits à formation étaient insuffisamment dotés. Aujourd'hui, c'est le sentiment inverse qui domine. Il sera utile de voir comment le dispositif pourra être amélioré dans les prochains mois. Cela participe de notre combat pour une meilleure utilisation de l'argent public.
Naturellement, je soutiens les propositions des deux rapporteurs.
M. Grégory Blanc. - J'émets trois réserves sur ce rapport. La première concerne les crédits affectés aux missions locales. Elles sont des interlocuteurs privilégiés pour l'insertion des jeunes, et la baisse des crédits aura un impact sur l'activité de celles-ci.
Ma deuxième réserve porte sur les contrats aidés. Je déplore la diminution des crédits concernant les emplois francs et les dispositifs d'insertion en secteur marchand. Des rapports ont mis en lumière des effets d'aubaine. À mon sens, les difficultés proviennent plutôt de la lourdeur des dispositifs et de la faiblesse de l'accompagnement. Celui-ci, en effet, n'est pas le même selon que l'on soit éloigné de l'emploi ou que l'on soit dans une situation d'apprentissage.
Ma troisième réserve concerne l'apprentissage. Vous parlez d'effets d'aubaine, mais vous présentez les mêmes amendements que l'année dernière. Le véritable débat devrait être celui-ci : pourquoi observe-t-on une distorsion entre les contrats de professionnalisation et les contrats d'apprentissage ? Ces dispositifs n'ont pas les mêmes atouts, avec notamment des différences en termes de fiscalité, ce qui crée des complexités. Sur ce sujet, une approche d'uniformisation me semble recommandée.
M. Éric Jeansannetas. - Vous avez indiqué que cette mission contribuait le plus fortement à la réduction des déficits publics. Le contexte est en train de changer. Après l'enthousiasme lié à la loi pour le plein emploi, on s'attend à une multiplication de plans sociaux. Des vents contraires s'annoncent et la mission budgétaire subit fortement la réduction des crédits. Les opérateurs seront directement touchés et, si l'on baisse les effectifs, on s'éloigne de la stratégie d'accompagnement individualisé nécessaire aux jeunes gens en formation ou en recherche d'emploi.
Récemment, nous avons constaté un changement de doctrine concernant l'attribution des crédits aux missions locales sur la signature des contrats d'engagement jeune (CEJ). Cette décision prise en cours d'année met en péril le financement des missions locales. Notre commission des finances, en s'appuyant sur le rapport Patriat-Requier, avait pourtant stabilisé le financement. Aujourd'hui, nous changeons les règles alors que les budgets sont en phase d'exécution, et les conséquences peuvent être importantes.
Une baisse de 1 % des effectifs a été annoncée. Aux yeux du Gouvernement, ce n'est pas très important, mais cela représente quand même 500 équivalents temps plein (ETP) pour France Travail. Avez-vous une idée de la suppression du nombre d'emplois dans les missions locales ? Celles-ci auront-elles encore les moyens de répondre aux nouvelles obligations imposées par la loi pour le plein emploi ? Peut-on imaginer un suivi des missions locales pour évaluer l'impact de ces réductions budgétaires sur l'accompagnement des jeunes parfois très éloignés de l'emploi ?
Même si la garantie jeunes me semblait plus efficace que le CEJ, nous mettons en péril une structure qui a montré son efficacité.
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Pour répondre à Grégory Blanc, nous ne voulons pas casser un système qui fonctionne bien, mais nous faisons attention à bien cibler les dépenses pour éviter les dérives. Les coûts sont très importants pour les finances publiques, d'autant plus dans le contexte actuel.
Sur l'apprentissage, on constate des effets d'aubaine pour les contrats concernant les grandes entreprises et les niveaux 5 et 6, c'est-à-dire à partir de la licence et du master. C'est la raison pour laquelle nous vous proposons le même amendement que l'année dernière.
Nous regrettons la suppression des emplois francs et des contrats aidés dans le secteur marchand. Mais les études, ainsi que nos interlocuteurs, rapportent des effets d'aubaine pour 60 % des contrats aidés dans le secteur marchand, et pour 77 % des emplois francs. On peut, à la suite de ces chiffres, s'interroger sur la pertinence financière de ces dispositifs à l'heure où nos finances publiques sont contraintes ; le Gouvernement propose de les supprimer, nous en prenons acte.
Sur les missions locales, nous partageons les inquiétudes. J'ai rédigé un rapport sur l'intérêt des missions locales. Nous sommes sensibles au fait de ne pas déséquilibrer les finances des collectivités territoriales. Le Gouvernement nous précise que les crédits des missions locales ont beaucoup augmenté ces dernières années, et que cela devrait permettre de supporter la diminution actuelle. Celle-ci ne devrait pas entraîner de baisse de l'emploi dans les missions locales. Selon la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle et le cabinet du ministre, seules seraient visées les missions locales excédentaires.
Concernant le plafond d'emplois de France Travail, c'est la première fois que nous vous proposons de valider une baisse. L'année dernière, les effectifs pouvaient compter sur 300 ETP supplémentaires. La loi pour le plein emploi s'appliquera à partir de janvier 2025. À titre personnel, une baisse à hauteur de 1 % du plafond d'emplois ne me paraît pas déraisonnable.
Paradoxalement, les crédits de notre mission augmentent en période de plein emploi et baissent de manière sensible en période plus délicate, de même que les crédits de France Travail. Ce qui coûte le plus cher, ce sont les exonérations de cotisations sociales que nous reversons à la sécurité sociale.
Mme Ghislaine Senée, rapporteure spéciale. - Nous avons trouvé des compromis sur les amendements, mais nous ne partageons pas tout à fait la même vision.
Il est clair que la trésorerie des missions locales sera mise à mal et que des licenciements sont à prévoir. Un certain nombre de missions locales ont répondu à l'appel à manifestation d'intérêt relatif à la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE) ; peut-être vont-elles, par ce biais, récupérer de nouveaux moyens.
En avril dernier, le gel des financements a concerné 200 000 CEJ. Une alerte importante vise également le parcours contractualisé d'accompagnement adapté vers l'emploi et l'autonomie (Pacea).
Le ticket modérateur du compte personnel de formation (CPF), mis en oeuvre en 2024, a rapporté avec d'autres mesures de moindre ampleur près de 312 millions d'euros à France compétences. Mais il existe effectivement une contradiction : lorsque l'entreprise participe au financement de la formation, le ticket modérateur n'est pas dû. De ce fait, un salarié qui souhaite se former dépend aujourd'hui des choix de son employeur. Nous devrons étudier cette question en prenant davantage de recul.
Selon l'Unédic, on constate aujourd'hui une hausse du nombre de demandeurs d'emploi chez les anciens apprentis de bac + 4 et les bac + 5. Les grandes entreprises forment des jeunes et, du fait des avantages procurés par le dispositif, reprennent ensuite un autre alternant.
Article 42
Les amendements II-2 (FINC.1) et II-4 (FINC.2) sont adoptés.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », sous réserve de l'adoption de ses amendements.
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Avec l'amendement II-5 (FINC.3), les aides à l'apprentissage ciblent les entreprises de plus de 250 salariés embauchant des apprentis en dessous des niveaux 6 et 7, c'est-à-dire de la licence et du master.
L'amendement II-5 (FINC.3) est adopté.
Mme Ghislaine Senée, rapporteure spéciale. - L'amendement II-6 (FINC.4) permet une prise en charge à 90 % des formations de niveau 6, et à 80 % des formations de niveau 7.
L'amendement II-6 (FINC.4) est adopté.
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.