Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

N° 34

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2023,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 6b
Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

(Programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État »)

Rapporteur spécial : M. Bernard DELCROS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3

Sénat : 32 (2024-2025)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2023 à 18,01 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 18,83 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 3,0 % en autorisations d'engagement et de 3,5 % en crédits de paiement par rapport à 2022.

2. Au sein de la mission dans son ensemble, les deux programmes territorialisés 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État » ne pèsent que 2,6 % des crédits de paiement exécutés en 2023, même si leur importance dans les politiques menées par les acteurs locaux va bien au-delà de cette donnée statistique.

3. Les deux programmes font l'objet d'une hausse des dépenses constatées entre 2022 et 2023. S'agissant du programme 112, la hausse est pour partie liée à la montée en puissance de plusieurs dispositifs, comme le programme France Services.

4. Le rapporteur spécial note, comme chaque année, pour les programmes 112 et 162, l'importance des mouvements de crédits infra-annuels, aboutissant à des surconsommations ou à des sous consommations selon les actions par rapport à la loi de finances initiale. Ceux-ci rendent peu fiables les prévisions initiales et incertaines les lignes de conduite suivies par les différentes politiques publiques concernées.

5. Enfin, il note avec satisfaction la création d'une huitième action sur le programme 162 « Plan sargasses II », qui traduit une réelle prise en compte du problème des algues brunes dans les Antilles, tout en souhaitant que les insuffisances constatées dans la lutte contre les algues vertes en Bretagne ne se reproduisent pas.

I. UNE EXÉCUTION QUI MOBILISE TOUJOURS DAVANTAGE DE CRÉDITS

La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes portant des politiques de natures diverses, allant de la politique du logement à celle de l'aménagement du territoire :

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte principalement les crédits des aides personnelles au logement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance une partie des contrats de plan État-régions ainsi que divers dispositifs, dont « France Services » ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance, via des fonds de concours, les aides à la pierre et, au moyen de crédits budgétaires, d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) porte sept actions spécifiques de portée régionale ou interrégionale ;

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » vise à répondre aux situations d'hébergement d'urgence et à permettre l'accès au logement.

A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » REGROUPE DES POLITIQUES VARIÉES POUR 18 MILLIARDS D'EUROS, EN HAUSSE DE 3 %

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2023 à 18,01 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 18,83 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 3,0 % en autorisations d'engagement et de 3,5 % en crédits de paiement par rapport à 2022.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2023

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2022			2023		Exécution / LFI 2023		Exécution
									2023 / 2022
		LFI	Exécution		LFI	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 785,8	2 976,4	+ 6,8 %	2 825,8	3 068,7	+ 242,9	+ 8,6 %	+ 92,3	+ 3,1 %
	CP	2 677,5	2 885,4	+ 7,8 %	2 850,6	3 076,5	+ 225,9	+ 7,9 %	+ 191,1	+ 6,6 %
109 - Aide à l'accès au logement	AE	13 079,4	13 078,5	- 0,0 %	13 371,3	13 290,8	- 80,5	- 0,6 %	+ 212,3	+ 1,6 %
	CP	13 079,4	13 079,4	- 0,0 %	13 371,3	13 290,8	- 80,5	- 0,6 %	+ 211,4	+ 1,6 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	1 064,5	962,1	- 9,6 %	1 567,1	1 395,6	- 171,5	- 10,9 %	+ 433,5	+ 45,1 %
	CP	1 064,5	891,7	- 16,2 %	1 145,8	1 089,2	- 56,6	- 4,9 %	+ 197,5	+ 22,1 %
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	282,2	382,5	+ 35,6 %	380,8	396,8	+ 16,1	+ 4,2 %	+ 14,3	+ 3,7 %
	CP	284,9	338,0	+ 18,6 %	313,8	340,1	+ 26,3	+ 8,4 %	+ 2,1	+ 0,6 %
147 - Politique de la ville	AE	558,3	551,5	- 1,2 %	597,9	565,4	- 32,5	- 5,4 %	+ 13,9	+ 2,5 %
	CP	558,3	551,8	- 1,2 %	597,9	565,5	- 32,4	- 5,4 %	+ 13,7	+ 2,5 %
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	147,1	328,1	+ 123,0 %	158,0	116,4	- 41,6	- 26,4 %	- 211,7	- 64,5 %
	CP	176,4	137,7	- 21,9 %	104,5	148,5	+ 44,0	+ 42,1 %	+ 10,8	+ 7,8 %
Total mission	AE	17 917,4	18 279,1	+ 2,0 %	18 900,9	18 833,7	- 67,1	- 0,4 %	+ 554,6	+ 3,0 %
	CP	17 841,1	17 884,0	+ 0,2 %	18 383,8	18 510,6	+ 126,8	+ 0,7 %	+ 626,6	+ 3,5 %

Note : AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement ou de résultats de la gestion.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation résulte d'une augmentation en volume des crédits consommés dans tous les programmes :

- les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » poursuivent leur augmentation (+ 191,1 millions d'euros en crédits de paiement, après une augmentation de 207,9 millions d'euros en 2022) ;

- de même les crédits des programmes 147 « Politique de la ville », 109 « Aide à l'accès au logement » et 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sont en augmentation en volume, respectivement de 2,5 %, 1,6 % et 0,6 %. Cela correspond néanmoins à une réduction en euros constants, dans la mesure où l'inflation^1(*) atteignait en 2023 4,9 % ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », après une diminution en 2022, connaît une augmentation importante en lien notamment avec l'augmentation de la subvention allouée à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État », bien que connaissant une diminution importante des autorisations d'engagement ouvertes, voit les crédits consommés augmenter de 7,8 % (+ 10,8 millions d'euros), en raison d'une structure de crédits constituée en grande partie par des reports, des transferts en gestion et des crédits de fonds de concours.

La très grande majorité des crédits de la mission correspond à des dépenses largement contraintes : dépenses de guichet (aides au logement du programme 109, qui représentent 75 % des crédits de la mission en 2023), ou fortement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale (dépenses d'hébergement et de veille sociale portées par le programme 177) et donc difficilement pilotables.

La mission comporte très peu de dépenses de personnel. Le montant des crédits de paiement de titre 2 exécuté en 2023 est de 1,4 million d'euros, exclusivement imputés sur le programme 147 « Politique de la ville » au titre de la masse salariale des délégués du préfet pour 275 équivalents temps plein travaillés (ETPT). En effet, l'essentiel des dépenses de personnel est en fait porté par la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Comme chaque année, le programme 135 est celui qui a été le plus concerné par les mouvements de crédits en cours d'année, en raison du financement par fonds de concours des projets relevant du fonds national d'aide à la pierre (FNAP, voir infra), des transferts en provenance de la mission « Plan de relance » et de la nature pluriannuelle des projets qui a pour conséquence un niveau élevé de reports de crédits d'année en année.

Enfin, la loi de finances de fin de gestion (LFG), promulguée le 30 novembre 2023, a annulé les crédits de la réserve n'ayant pas connu de dégel pour les programmes 109, 162 et 135. En revanche, elle a permis d'ouvrir 218,74 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement dans le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », afin d'accroître le nombre de places d'hébergement d'urgence - passé de 200 000 en 2022 à 203 000. En outre, cela a permis d'ouvrir des places pour les femmes victimes de violences, de financer le soutien aux réfugiés ukrainiens et de compenser une partie des effets de l'inflation.

Au sein de la mission dans son ensemble, les deux programmes territorialisés de la mission ne pèsent que 2,6 % des crédits de paiement exécutés en 2023. Il faut toutefois souligner que leur perception par les acteurs locaux va bien au-delà de cette donnée statistique.

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* ¹ Indice des prix à la consommation, mesuré par l'Insee.