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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 14 Rapporteur spécial : M. Olivier PACCAUD |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU
RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. En 2023, les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 81,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 82 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Les crédits sont très légèrement sous-consommés, à hauteur de 99,3 % en AE et de 99,6 % en CP.
2. Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ont subi une augmentation particulièrement forte de 4,5 % en exécution entre 2022 et 2023, soit une hausse de 3,5 milliards d'euros.
3. Les dépenses de personnel en particulier ont augmenté de 6 % entre 2022 et 2023, en raison essentiellement de la revalorisation de 1,5 % du point d'indice à l'été 2023, qui a occasionné une hausse des dépenses de 1,2 milliard d'euros.
4. Les crédits alloués à l'école inclusive ont augmenté de 15,8 % entre 2022 et 2023, et s'élèvent à 2,63 milliards d'euros. Ils ont été multipliés par plus de trois en 10 ans, suscitant des interrogations sur la soutenabilité budgétaire de cette politique.
5. La sous-consommation des dépenses liées à la formation des personnels s'élève à 1,1 milliard d'euros. Un tel niveau de sous-consommation des dépenses interroge d'une part sur la sincérité de la programmation budgétaire, et d'autre part sur la nécessité de la prévision de telles dépenses.
6. Au total, le Parlement n'est donc pas en mesure de suivre, au stade de la loi de finances, la programmation par action de 9,5 milliards d'euros de dépenses.
La mission « Enseignement scolaire » comporte six programmes :
- le programme 140 - « Enseignement scolaire public du premier degré » ;
- le programme 141 - « Enseignement scolaire public du second degré » ;
- le programme 230 - « Vie de l'élève ». Celui-ci comporte une nouvelle action destinée à prendre en compte les conséquences de la généralisation de la scolarisation dès trois ans ;
- le programme 139 - « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;
- le programme 214 - « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ;
- le programme 143 - « Enseignement technique agricole ».
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2023
En 2023, en tenant compte de la contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions », les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 81,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 82 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
A. UNE HAUSSE PARTICULIÈREMENT IMPORTANTE DES CRÉDITS DE LA MISSION
1. Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ont été sous-consommés malgré les mesures de revalorisation salariale décidées à l'été 2023
À l'échelle de la mission, l'exécution est globalement conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI). Les crédits sont très légèrement sous consommés, à hauteur de 99,3 % en AE et de 99,6 % en CP, soit un montant de 399 millions d'euros, par rapport aux prévisions votées en LFI. En incluant les ouvertures et les annulations de crédits intervenues au cours de l'année, le taux de consommation de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 98,9 % en AE et à 99,2 % en CP.
Évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2023
(en millions d'euros et en pourcentage
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ce constat masque toutefois comme les années précédentes des disparités selon les programmes. Le programme 143 « Enseignement technique agricole » fait l'objet d'une sous-consommation de ses crédits en AE et en CP de 2,7 %. Dans le prolongement des années précédentes, le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est le plus largement sous-exécuté, à hauteur de 5,4 % en AE.
L'exécution est également variable selon la nature des dépenses : les CP ont été consommés à 97,4 % sur les dépenses hors titre 2, et à 99,3 %1(*) sur les dépenses de titre 2. Les dépenses de personnel représentent toutefois 92,5 % des crédits de la mission.
De plus, la sous-consommation des crédits de la mission « Enseignement scolaire » est en réalité plus élevée. À l'issue des annonces du 12 juin 20232(*), des mesures salariales interministérielles ont été mises en oeuvre, occasionnant des dépenses supplémentaires de 853 millions d'euros, qui n'avaient pas été prises en compte au stade de la LFI. Ces dépenses ont pu être exécutées sans ouverture de crédits. La masse salariale a ainsi été sous-consommée à hauteur de 454 millions d'euros, en prenant en compte les mouvements de gestion intervenus en cours d'année. Au total, la sous-consommation des dépenses de personnel s'élève en réalité à 1,31 milliard d'euros.
Cette sous-consommation des crédits de la mission est due dans une large mesure à la sous-exécution des dépenses de formation, comme développé plus bas dans le rapport, ainsi qu'à la sous-exécution importante du schéma d'emplois de 2022, qui a permis des reports vers 2023, et à un glissement vieillesse-technicité (GVT) moindre qu'attendu. La sous-consommation des mesures du Pacte enseignant est également pour partie responsable de la sous-exécution des crédits.
2. Une hausse particulièrement forte des crédits de la mission « Enseignement scolaire »
L'année 2023 est marquée par une augmentation particulièrement forte des crédits de la mission « Enseignement scolaire », de 4,5 % en exécution entre 2022 et 2023, soit une hausse de 3,5 milliards d'euros. Si les crédits de la mission augmentent tendanciellement depuis quelques années, la hausse est particulièrement forte en 2023 : les crédits de la mission n'avaient augmenté que de 2,6 milliards d'euros en 2022 et de 1,9 milliard d'euros en 2021.
Décomposition par programme de la hausse
des crédits de la mission
« Enseignement
scolaire »
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La hausse des crédits de la mission est liée essentiellement à l'augmentation de 1,063 milliard d'euros du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » et de 1,416 milliard d'euros du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », qui s'expliquent par les revalorisations salariales des personnels, comme expliqué plus bas. Toutefois, les crédits du programme 230 « Vie de l'élève » ont augmenté de 594 millions d'euros, représentant 17 % de la hausse des dépenses de la mission, alors que le programme ne représente que 9 % des crédits totaux de la mission. Cette augmentation des crédits du programme 230 est liée à la mise en oeuvre de l'école inclusive, comme développé plus bas dans le rapport.
* 1 Par rapport aux prévisions en LFI.
* 2 Ayant donné lieu au décret n° 2023-519 du 28 juin 2023 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation.