C. UNE NÉCESSAIRE RÉÉVALUATION DU FINANCEMENT DU CINÉMA FRANÇAIS
Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture. Il lui a été confié une triple mission :
- économique, au travers du soutien à une industrie soumise à une très forte concurrence. L'industrie cinématographique représente 0,9 % du PIB et 1 % de l'emploi total en France ;
- culturelle, via la valorisation de la diversité et de l'originalité de la création française ;
- stratégique et réglementaire, par l'intermédiaire d'une participation directe à la définition de la politique de l'État pour ce secteur et à l'élaboration des textes de nature législative ou réglementaire visant ce secteur.
Le CNC ne bénéficie, en principe, d'aucun crédit budgétaire. Son budget annuel - 829 millions d'euros en 2023 - est abondé par quatre taxes affectées :
- la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs (TST-E) ;
- la taxe sur les services de télévision due par les distributeurs de services de télévisions (TST-D) ;
- la taxe sur la diffusion en vidéo physique et en ligne de contenus audiovisuels (TSV) ;
- la taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA).
Le CNC dispose également de ressources propres, à hauteur de 22,5 millions d'euros en 2023.
Répartition des recettes du CNC issues de taxes affectées pour 2024
Source : commission des finances
1. Un fort dynamisme des recettes du CNC qui confirme celui du secteur
S'agissant de la fréquentation des cinémas, l'exercice 2022 est demeuré en demi-teinte, avec 152 millions d'entrée (contre 213 millions en 2019, qui constituait il est vrai un sommet historique). En revanche, 2023 confirme la très bonne reprise du secteur, plus rapide qu'anticipée, le CNC tablant sur environ 210 millions de tickets vendus.
En conséquence, les ressources du CNC devraient être en large hausse en 2024 par rapport aux années précédentes. Le produit des taxes perçues par le CNC en 2023 est estimé à 712,7 millions d'euros, soit une stabilité par rapport à 2022. En revanche le montant devrait remonter à 746,3 millions d'euros en 2024, le CNC anticipant pour les années suivantes le maintien à un plateau historiquement haut.
Évolution des ressources du CNC depuis 2014
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après le CNC
Le budget du CNC devrait également largement dépasser en 2023 le niveau d'avant crise sanitaire. Il devrait en 2023 être supérieur de plus de 80 millions d'euros à celui du centre en 2019, de même que le fonds de roulement de l'établissement, équivalent à près d'une année de budget.
Évolution du budget du CNC
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après le CNC
2. Quel rôle pour les plateformes dans le financement du cinéma ?
Le décret n° 2021-793 du 22 juin 2021 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande, entré en vigueur le 1er juillet 2021, transpose en droit français la directive dite « Services de médias audiovisuels - SMA »15(*). Le décret cible les éditeurs de service de média audiovisuel à la demande (« SMAD ») établis en France ou à l'étranger mais diffusant leurs programmes en France, dès lors qu'ils dépassent certains seuils de diffusion (10 oeuvres cinématographiques de longue durée ou 10 oeuvres audiovisuelles diffusées). Les plateformes de partage de vidéos créées par des utilisateurs ne constituent pas nécessairement des SMAD. Un compte de partage de vidéos sur ces services peut être considéré comme un SMAD s'il remplit les conditions de la définition, et son éditeur devra donc en respecter les règles.
Aux termes du décret, les éditeurs sont tenus de financer et promouvoir des « oeuvres européennes » à savoir des « oeuvres » réalisées dans un pays européen et particulièrement les oeuvres en français. Les éditeurs de services par abonnement (à l'image de Netflix, Amazon Prime Video, Disney + , HBO) devront ainsi consacrer entre 20 et 25 % au moins de leur chiffre d'affaires au développement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes. Le taux établi à 20 % du chiffre d'affaires est porté à 25 % pour les services qui proposent des films de moins de douze mois. 85 % de ces sommes doivent être dédiées aux oeuvres en français (soit 17 % à 21,25 % du chiffre d'affaires).
La répartition entre oeuvres cinématographiques et oeuvres audiovisuelles doit être fixée par une convention conclue avec l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), chacun des genres devant représenter au minimum 20 % de l'obligation totale. Les éditeurs établis en France dont le chiffre d'affaires annuel net est supérieur à 1 million d'euros sont ainsi tenus de conclure une telle convention, dont l'objet est de préciser leurs obligations en la matière, mais aussi concernant l'offre et la mise en valeur effective de ces oeuvres, ainsi que l'accès des ayants droit aux données d'exploitation relatives à leurs oeuvres. Les éditeurs installés hors de France ont simplement la faculté de conclure une telle convention.
75 % des investissements dans le cinéma et 66 % au sein des productions audiovisuelles doivent se faire auprès de producteurs indépendants. Les SMAD ne pourront avoir aucun lien capitalistique direct ou indirect dans une société de production et la durée des droits ne peut excéder trente-six mois. Ils ne peuvent pas non plus disposer du droit à recette, de mandats de distribution et des droits secondaires. Des clauses de diversité sont, en outre, prévues pour éviter que la contribution ne soit fléchée que vers les grosses productions ou certains genres.
Les autres services, notamment les services de « vidéo à la demande à l'acte » (VOD ou VAD), doivent consacrer 15 % au moins de leur chiffre d'affaires à des dépenses contribuant au développement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes. 12 % de ces sommes devront être spécifiquement dédiées aux oeuvres en français.
Les éditeurs de services de media audiovisuel à la demande établis en France, lorsqu'ils ont un chiffre d'affaires et une part de marché suffisamment importants en France dans leur catégorie, ainsi que les éditeurs de services de télévision de rattrapage, sont également tenus de mettre en valeur les oeuvres européennes et françaises sur leurs plateformes. 60 % de leur catalogue doit être consacré aux oeuvres européennes et 40 % aux oeuvres françaises.
Le décret a été doublé d'une refonte de la chronologie des médias, de façon à assurer à ces plateformes, en contrepartie de leurs nouvelles obligations, des créneaux plus courts pour la diffusion des films après leur sortie en salle.
Le CNC estime à 250 millions d'euros annuels la participation des plateformes induite par l'entrée en vigueur du décret SMAD. Les obligations de financement des autres acteurs de l'audiovisuel français sont aujourd'hui estimées à 1,3 milliard d'euros. Seuls 20 % sont cependant fléchés vers le cinéma. L'essence même des plateformes, tournées vers le format série, explique en large partie cette répartition.
Cet apport sera en partie compensé par la possibilité pour les plateformes d'accéder aux financements du CNC pour les productions qu'elles appuient. Le coût est estimé à 20 millions d'euros, soit 10 % environ des dépenses de soutien automatiques dédiées à la seule production audiovisuelle.
Si un seul film agréé avait été financé par une plateforme en 2021, cela a été le cas de 17 films, tous d'initiative française, en 2022, dont huit films préachetés par Netflix, cinq par Prime Video et quatre par Disney+ , pour un total de 21,0 millions d'euros (soit 2,3 % du total des apports des diffuseurs). Le nombre de films concernés ainsi que le niveau des investissements devraient continuer à progresser en 2023.
3. Une explosion à venir de la dépense fiscale
a) La fin du régime de dépenses exceptionnelles pendant la crise sanitaire
L'intervention financière du CNC, au travers de son Fonds de soutien, revêt principalement deux aspects :
- les aides automatiques, indexées sur la performance d'un producteur, d'un distributeur ou d'un exploitant ;
- les aides sélectives, appelées à soutenir la création et attribuées après avis de commissions composées de professionnels divers.
Les prévisions budgétaires du CNC pour 2023 tablent sur une diminution des dépenses du fonds de soutien. Celles-ci sont en effet indexées sur les recettes du CNC, qui jouent le rôle de stabilisateurs automatiques. L'étiage équivaut néanmoins à celui de 2019.
Évolution des dépenses du fonds de soutien dédiées principalement ou en partie au cinéma entre 2019 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le document stratégique de performance du CNC - Perspectives 2023
La diminution annoncée des dépenses de soutien entre 2022 et 2023 tient à la fin de mesures d'accompagnement conjoncturelles, prévues au sein des mesures de soutiens sélectifs. Ces mesures d'accompagnement prises dans le cadre de la crise sanitaire n'avaient pas vocation à perdurer (dotation supplémentaire pour l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles - IFCIC, accompagnement de certains secteurs à l'instar des documentaristes ou des exportateurs, fonds de développement de la cinéphilie jeune initialement prévu en 2021 et reporté, en raison de la crise, en 2022).
266,5 millions d'euros ont été versés par le Centre national du cinéma et de l'image animée au secteur sur la période 2020-2023 afin de répondre aux incidences des mesures sanitaires sur l'exploitation (fermeture des salles, couvre-feu, jauges, mise en place du pass sanitaire et restriction des consommations), la distribution et la production. 63 % de ces crédits ont été fléchés vers le soutien aux salles.
Le programme 363 « Compétitivité » de la mission « Plan de relance » prévoyait par ailleurs 165 millions d'euros à destination du CNC sur la période 2021-2022 :
- 48,5 millions d'euros pour le réarmement financier de l'établissement, dont l'équilibre du budget avait été affecté par la crise sanitaire ;
- 116,5 millions d'euros pour des mesures de soutien à destination des secteurs du cinéma, de l'audiovisuel et du numérique.
Un projet d'ampleur : la « grande fabrique de l'image »
Le huitième objectif du plan France 2030, présenté en octobre 2021, consiste à placer la France en tête de la production des contenus culturels et créatifs. 350 millions d'euros de subventions vers la filière cinéma et audiovisuel sont dévolus à cet objectif. Ces crédits sont appelés à être complétés par une intervention des collectivités territoriales et du secteur privé, afin de parvenir à un financement total de 2 milliards d'euros.
Cette ambition passe par une modernisation conséquente de l'appareil de production, confronté tout à la fois à un manque d'infrastructures de tournage et à une insuffisance de main d'oeuvre. Il s'agit d'aboutir, selon le président du CNC, à la constitution de plusieurs « grandes fabriques de l'image », à l'instar de ce qui est mis en place au Royaume-Uni où les « one-stop-shop » regroupent sur un même site studios de tournage, production numérique (animation, effets spéciaux, jeu vidéo) et écoles de formation d'auteurs et de musiciens. Un appel à projets « La grande fabrique de l'image » a été publié en avril 2022, à partir d'un étude menée par le CNC.
L'ambition poursuivie est triple :
- intégrer à la filière de production un public très large en doublant le nombre annuel de diplômés, qui passerait de 5 700 à 10 300 par an ;
- doubler le nombre d'emplois dans la filière de production pour atteindre 92 000 personnes ;
- faire passer le poids de la filière de 4,2 milliards d'euros à 7,6 milliards d'euros, ce qui permettrait de tripler sa contribution au commerce extérieur.
Les résultats de cet appel à projet sont attendus en 2023. Les projets soutenus par l'État seront orientés vers :
- l'aménagement ou la modernisation d'une dizaine de grands studios de tournage, compétitifs avec les plus grands studios internationaux, comportant en un même lieu un nombre important de services (location de matériel, décors, services numériques, post-production, services financiers, immobilier d'entreprise, etc.). Le président de la République avait au préalable annoncé en septembre 2021 à Marseille, la création de « grands studios de la Méditerranée », destinés à attirer les tournages internationaux de films et de série. L'arc méditerranéen - de Montpellier à Nice - accueillerait ainsi différents studios. Les Hauts-de-France, l'Île-de-France et l'Occitanie pourraient également accueillir de tels sites de production ;
- le passage de 10 à 20 studios de production numérique (animation, effets visuels numériques, jeu vidéo) et l'accompagnement de la mise en oeuvre de projets présentant une forte dimension d'innovation à forte valeur ajoutée et d'ambition internationale ;
- le développement de 20 à 30 organismes de formation, dont le projet pédagogique répond aux besoins des filières en volume et en typologie de métiers.
L'appel à projets a fait l'objet d'une seule session de sélection des projets, à la suite d'un dépôt de dossiers unique dont la date limite était fixée au 31 octobre 2022. 68 projets ont été sélectionnés sur les 175 candidatures reçues.
Calendrier de décaissement des crédits
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
b) Une dynamique sans précédent des crédits d'impôts
L'action du CNC est appuyée, au niveau fiscal, par cinq crédits d'impôts au rendement dynamique. Ces dispositifs ont permis de réduire le phénomène de délocalisation des tournages - 15 % en 2019 et 10 % en 2021, contre 27 % en 2015 - et auraient permis, d'après le CNC, la création de 20 à 30 000 emplois. Plus du tiers des emplois créés depuis 2015 sont liés à des tournages en régions, hors Île-de-France.
Le CNC assure la gestion des quatre dispositifs :
- le crédit d'impôt « cinéma » (CIC)16(*), mis en place depuis le 1er janvier 2004, prévoit une déduction fiscale représentant de 20 à 30 % du montant total des dépenses éligibles, dans la limite de 30 millions d'euros par film ;
- le crédit d'impôt « audiovisuel » (CIA)17(*), entré en vigueur le 1er janvier 2005, prévoit un crédit d'impôt équivalent à 25 % du montant total des dépenses éligibles pour les oeuvres de fiction et d'animation et à 20 % pour les oeuvres documentaires ;
- le crédit d'impôt « international » (C2I)18(*) est dédié aux oeuvres étrangères tournées en France depuis 2009. Il prévoit une déduction fiscale de l'ordre de 30 % des dépenses éligibles. Initialement appelé à s'éteindre fin 2016, le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2024 après accord de la Commission européenne ;
- le crédit d'impôt « jeux vidéo »19(*), créé en 2009, vise les dépenses afférentes à la création de ce type de programme. Le crédit d'impôt est égal à 30 % des dépenses éligibles, dans la limite de 6 millions d'euros par exercice et par entreprise.
Dépense fiscale en faveur du cinéma
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Le montant total de la dépense fiscale a été chiffré à 472 millions d'euros en 2023, soit un niveau a peu près équivalent à celui constaté en 2022. Les montants prévisionnels pour 2024 dénotent une nette progression - + 55 millions d'euros - atteignant des niveaux inédits.
Le montant record de 591 millions d'euros de dépenses éligibles a été atteint en 2022. Ce sont 346 millions d'euros de dépenses supplémentaires par rapport au niveau de 2019, soit une progression de 141 %. La dépense fiscale est donc très dynamique depuis 2022, ce qui témoigne de la reprise des tournages et d'une attractivité réelle du territoire français. On note à cet égard un accroissement massif de la dépense éligible au C2I : en 2022, les dépenses en France éligibles représentent 591 millions d'euros, contre 245 millions en 2019. Le nombre d'oeuvres bénéficiaires a doublé sur la même période (101 en 2022 contre 55 en 2019).
Nombre de productions agréées au C2I et montant moyen de dépenses en France depuis 2010
(en millions d'euros)
|
Année d'agrément |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Nombre d'oeuvres |
24 |
12 |
17 |
14 |
13 |
22 |
36 |
52 |
53 |
55 |
56 |
62 |
101 |
|
Moyenne de dépenses en France |
3 |
5 |
4 |
11 |
3 |
8 |
5 |
4 |
5 |
6 |
7 |
11 |
10 |
Source : CNC
4. Une évaluation du soutien public
La commission des finances a consacré une analyse détaillée à la situation du CNC et plus largement aux financements publics accordés à la filière du cinéma20(*).
Ce rapport indique qu'en agrégeant les soutiens automatiques et sélectifs versés par le CNC, les subventions attribuées par les collectivités territoriales, les investissements de France Télévisions, la dépense fiscale liée au crédit d'impôt cinéma ou à la réduction d'impôt afférente aux investissements dans les SOFICA, il apparaît que la production cinématographique d'initiative française a été financée à hauteur de 31 % par des fonds publics en 2021. Ainsi, en 2021, le montant de la dépense publique (budgétaire et fiscale) en faveur du cinéma a atteint 747 millions d'euros, hors mesures d'urgence et Plan de relance.
Il semble donc aujourd'hui nécessaire d'insister sur une révision des politiques menées en vue de contribuer à une réduction de la production au profit d'une meilleure qualité de celle-ci, même s'il n'existe pas de « bon chiffre » en la matière ou de martingale s'agissant de la réussite d'un film. Il conviendrait sans doute de renforcer l'aide à la formation, qu'il s'agisse de l'écriture ou des techniques, mais aussi l'appui à la distribution, en réduisant a minima à due concurrence les aides sélectives à la production.
Le rapport consacrait une large part de son analyse à la dépense fiscale en faveur du cinéma : « s'il ne remet pas en cause la pertinence des dispositifs mis en place en vue de soutenir l'activité en France, le rapporteur spécial [Roger Karoutchi] invite le CNC à vérifier les risques d'effets d'aubaine qu'induisent nécessairement des mécanismes de plus en plus avantageux ces dernières années, qui bénéficient de surcroît à un nombre croissant d'acteurs depuis leur lancement. Il relève en outre que l'argument d'une forte concurrence fiscale internationale peut être relativisé par d'autres atouts pour attirer des tournages, de la variété des paysages ou de la richesse des sites à la mise en place des fabriques de l'image censées créer un véritable écosystème favorable à la production et pour lesquelles la puissance publique est amenée à dégager des moyens considérables ».
La dynamique des crédits d'impôts interroge néanmoins, dès lors qu'ils tendent à financer des grosses productions qui ne semblent pas, de prime abord, peiner à réunir des financements.
D'autres analyses ont été en outre consacrées au financement du cinéma au cours des derniers mois, notamment un rapport de la commission de la culture du Sénat et un rapport de la Cour des comptes.
L'analyse de la Cour des comptes sur le CNC
La Cour des comptes a consacré une analyse détaillée au CNC, rendue publique en septembre 2023. Ses conclusions générales vont dans un sens relativement positif pour le centre : « force est donc de constater, qu'adossé sur un dialogue constant avec l'ensemble de l'écosystème, doté de pouvoirs réglementaires et d'un cadre d'action reconnus par tous, actif dans ses échanges tant avec les parlementaires qu'avec la tutelle budgétaire et les autorités de régulation, le CNC a fait preuve depuis 2011 d'une vision stratégique et d'une capacité d'adaptation réelles ».
La principale critique du rapport porte sur les aides accordées au secteur : « malgré l'annonce en 2019 par le président du Centre d'une revue générale des aides, le nombre et la complexité des dispositifs n'ont pas diminué bien au contraire, la crise sanitaire ayant conduit à de nombreux nouveaux aménagements. Cette grande complexité des aides et leur éparpillement rendent difficile toute évaluation de leur efficacité respective et de leur mise en oeuvre combinée dans chacun des domaines d'activité concernés ». La Cour appelle donc rapidement à des « réformes concrètes » sur le sujet.
Le rapport met également le « biais « nataliste » de la politique de soutien », conduisant à soutenir un nombre toujours croissant de films dont l'accès au marché est de plus en plus complexe.
La Cour des comptes recommande également une amélioration de la transparence financière du centre : « au vu de l'importance des ressources publiques affectées au CNC et de sa complexité comptable, la Cour recommande que soit mis en place, sans délai, un cadre de gouvernance financière approprié, avec la nomination de commissaires aux comptes, dont le CNC se dispense jusqu'à présent, et l'installation d'un comité d'audit auprès du conseil d'administration ».
Enfin, la Cour conclut sur la nécessité pour le CNC de renforcer son cadre de pilotage, notamment en concluant, à l'instar de la quasi-totalité des opérateurs, un contrat d'objectifs et de moyens avec l'État.
Source : Cour des comptes, Observations définitives sur le CNC, exercices 2011-2022, septembre 2023
* 15 Directive (UE) 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (SMA).
* 16 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.
* 17 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.
* 18 Articles 220 X et 220 quaterdecies du code général des impôts.
* 19 Article 220 Z bis et terdecies du code général des impôts.
* 20 Itinéraire d'un art gâté : le financement public du cinéma, Roger KAROUTCHI, rapport n° 610 au nom de la commission des finances, mai 2023.