LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Le Gouvernement, dans le cadre du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, a retenu deux amendements identiques n° II- 1852 et II-1800 de M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial de la mission « Justice », et de Mme Perrine Goulet et de plusieurs de ses collègues (Horizons). Avant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement, ces deux amendements avaient été examinés en séance publique, avec un avis favorable du Gouvernement qui en avait levé le gage.
Les amendements majorent de deux millions d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de l'action 1 « Aide juridictionnelle » du programme 101 « Accès au droit et à la justice » et minorent en conséquence de deux millions d'euros les AE et les CP de l'action 9 « Action informatique ministérielle » du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice »58(*).
La majoration vise à rehausser les crédits de l'aide juridictionnelle pour tirer les conséquences de l'article 26 de la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants59(*), qui autorise les présidents des conseils départementaux à demander à ce qu'un enfant soit accompagné d'un avocat lors de la procédure d'assistance éducative.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons à présent les crédits de la mission « Justice ».
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - Il me revient de vous présenter les crédits demandés en 2024 sur la mission « Justice », qui comprend l'ensemble des moyens de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire, de la protection judiciaire de la jeunesse, du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et du secrétariat général du ministère de la justice.
Je commencerai en rappelant le constat accablant dressé par le comité des États généraux de la justice, celui d'un service public de la justice en crise majeure, d'un bateau naufragé qui a pris l'eau progressivement. La loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, votée il y a quelques semaines, s'inscrit dans ce contexte. C'est bien à l'aune de ce constat que nous devons apprécier la trajectoire des crédits alloués à la justice.
Les hausses budgétaires significatives constatées depuis 2021 paraissent essentielles pour commencer à combler les retards accumulés par la justice. L'année 2024 se place dans cette tendance : les autorisations d'engagement s'élèveraient à 14,8 milliards d'euros, en hausse de 13,8 %, tandis que les crédits de paiement atteindraient 12,2 milliards d'euros, en hausse de 5,2 %. En dix ans, le budget de la justice aurait ainsi augmenté de plus de 54 %, avec une accélération très nette depuis 2021. Entre 2021 et 2024, les crédits alloués à la justice ont augmenté deux fois plus vite que sur la période 2015-2020.
Tous les programmes connaîtraient une augmentation de leurs crédits, en large partie du fait des dépenses de personnel. Le ministre de la justice s'est en effet engagé à procéder à la création de 10 000 emplois sur la période 2023-2027, dont 1 500 postes de magistrats et 1 800 postes de greffiers, une cible relevée sur l'initiative du Sénat. L'année 2024 marquerait la deuxième tranche de mise en oeuvre de ce plan de recrutement, avec un schéma d'emplois positif de 1 925 équivalents temps plein (ETP). Ainsi, il serait créé 305 postes de magistrats, 340 postes de greffiers et 447 postes pour l'administration pénitentiaire. Les opérateurs de la mission, à savoir l'École nationale de la magistrature (ENM) et l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP) bénéficieraient respectivement du renfort de 33 et 3 personnes.
De même, des crédits supplémentaires sont en parallèle accordés aux deux écoles pour étendre leurs emprises immobilières. Lorsqu'on parle de recrutements supplémentaires, il ne faut en effet pas oublier la logistique, notamment pour former ces nouveaux personnels dans des conditions correctes.
La professionnalisation de la gestion des ressources humaines, recommandée par le comité des États généraux de la justice, ne peut pas se résumer à une hausse des effectifs. Elle implique également de prendre en compte les questions relatives au vivier de recrutement et à la revalorisation de métiers en perte d'attractivité. Les efforts budgétaires seraient particulièrement soutenus sur ce dernier aspect.
Le montant total des mesures indemnitaires et statutaires s'élèverait ainsi à 203,3 millions d'euros en 2024, soit 40 % de la hausse des dépenses de personnel. Elles comprennent des mesures attendues et réclamées de longue date, telles que la hausse du traitement des magistrats, de l'ordre de 1 000 euros par mois depuis octobre 2023, le passage des surveillants pénitentiaires de la catégorie C à la catégorie B et des officiers pénitentiaires de la catégorie B à la catégorie A, ou encore le nouveau protocole d'accord avec les greffiers, qui prévoit également la création d'un corps de catégorie A pour environ 3 200 d'entre eux.
Ces mesures sont primordiales pour revaloriser ces métiers et pour pallier leur défaut d'attractivité. À titre d'exemple, la rémunération des magistrats n'avait pas été revalorisée depuis 1996. Dans le même temps, les taux de vacance demeurent élevés, de 4 % à 7 % selon les métiers.
Concernant ensuite les dépenses de fonctionnement et d'investissement, leur évolution est contrastée. Les crédits alloués au fonctionnement augmentent, ceux alloués aux investissements baissent. Cette diminution s'explique principalement par le plus faible nombre d'établissements pénitentiaires qui seraient livrés en 2024 dans le cadre du plan de construction de 15 000 places de détention supplémentaires, par rapport à 2023. Mes travaux de contrôle sur la mise en oeuvre du plan 15 000 montrent qu'il y aurait un creux en 2024, la majeure partie des livraisons étant reportée à 2026 et, surtout, à 2027.
Au regard de la nature même des métiers de la justice, articulés autour des juridictions, des établissements pénitentiaires et de la prise en charge des mineurs, l'immobilier constitue bien un aspect essentiel pour apprécier la programmation budgétaire. Les crédits immobiliers alloués à l'administration pénitentiaire s'élèveraient ainsi à 658,7 millions d'euros en 2024, dont 518,7 millions d'euros pour le seul plan 15 000. Je ne reviendrai pas sur les décalages calendaires et budgétaires constatés sur ce plan, je soulignerai simplement que l'on observe les mêmes décalages sur le parc immobilier judiciaire. Pour les 21 plus grandes opérations, le coût révisé excède de 36 % le coût prévisionnel initial, tandis que les délais de livraison seraient supérieurs de 24 % à ceux initialement envisagés.
Un point positif doit être souligné, les administrations ont obtenu de préserver des enveloppes spécifiques de crédits pour les opérations d'entretien et de maintenance, ainsi que pour accroître la performance énergétique des bâtiments. C'est d'autant plus primordial que, par exemple, pour l'administration pénitentiaire, la surpopulation accélère le vieillissement des bâtiments et contribue à la dégradation des conditions de prise en charge des détenus, pour lesquelles la France est régulièrement condamnée.
Je ferai les mêmes constats pour le budget informatique : l'évolution dynamique des crédits est très positive au regard des besoins du ministère de la justice, mais encore faut-il que les projets soient correctement menés. Les personnels ont trop souvent critiqué des applications vétustes, complexes ou sources de nouvelles contraintes. L'usager doit être placé au centre des développements informatiques et numériques.
Une de nos recommandations est enfin entendue : rapprocher les cellules de soutien informatique au plus proche des juridictions. L'année 2024 sera marquée par le déploiement des techniciens informatiques de proximité. Dans chaque juridiction, les magistrats auront un référent auquel s'adresser pour résoudre les difficultés informatiques qu'ils rencontrent au quotidien.
S'agissant des dépenses d'intervention, elles augmenteraient de 3 %, ce qui correspond principalement à l'évolution tendancielle de l'aide juridictionnelle. Cette dernière, qui s'apparente à une dépense de guichet, représenterait près de 62 % des crédits d'intervention. C'est un poste de dépenses dynamique : encore dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG), que nous avons examiné lundi, il est prévu une moindre annulation de la réserve de précaution sur ce programme, pour pallier la forte consommation des crédits alloués à l'aide juridictionnelle. En dix ans, ces dépenses ont plus que doublé alors que le nombre de bénéficiaires n'a augmenté que de 15 %.
L'évolution des crédits demandés sur la mission « Justice » est très dynamique, pour la quatrième année consécutive. Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de paiement s'élèveraient à 10,08 milliards d'euros, ce qui est conforme à la trajectoire que nous avons votée il y a quelques semaines dans le cadre de la loi de programmation. La première année de programmation n'est souvent pas difficile à tenir, nous verrons ce qu'il en sera ces prochaines années, d'autant que l'inflation doit maintenant être pleinement intégrée à la prévision. Sur la période 2023-2027, les crédits progresseraient de 12 % en valeur mais seulement de 4 % en volume, en raison de l'inflation.
Par ailleurs, la hausse des crédits alloués à la justice me semble justifiée au regard du retard accumulé ces dernières décennies. Selon les données publiées par la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (Cepej), la France consacrait 72,5 euros par habitant à son système judiciaire en 2020, soit près de deux fois moins que l'Allemagne. Elle est le seul grand pays européen à consacrer moins de 0,30 % de son PIB à la justice. Je rappellerai ici les propos du président Sauvé, avec qui j'avais échangé l'année dernière : « On ne peut plus continuer d'appliquer une multitude de rustines à une chambre à air dont on n'a pas voulu voir qu'elle était usée. »
Pour autant, et j'insiste souvent sur ce point lors des auditions et de mes échanges avec le ministre, soutenir la hausse des crédits octroyés à la justice n'est pas donner un blanc-seing au Gouvernement. L'effort en dépenses doit s'accompagner d'un meilleur suivi des crédits en gestion et, surtout, d'une meilleure évaluation des politiques publiques conduites avec ces moyens supplémentaires. Or la culture de l'évaluation fait souvent défaut au ministère de la justice. J'ai pu m'en rendre compte lors de mes travaux de contrôle sur le plan 15 000 et le plan de création de 20 centres éducatifs fermés (CEF) ; nous ne disposons pas, par exemple, d'étude qualitative sur l'impact des différentes mesures de placement des mineurs sur leur parcours de vie et sur leur probabilité de récidive ou de réitération. Je rejoins ici un constat de la mission commune d'information de nos commissions des lois et de la culture qui avait elle aussi appelé à développer ces évaluations.
Or une loi de programmation, telle que je la conçois, ne se limite pas à la définition d'indicateurs de performance et de lignes de crédits et d'emplois. Elle doit être l'occasion pour le ministère concerné de s'interroger sur le sens des politiques publiques qu'il mène, sur la qualité du service public qu'il soutient et sur sa propre gestion des moyens, budgétaires comme humains.
Je vous proposerai donc d'adopter les crédits de la mission « Justice ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce travail s'inscrit dans le droit fil du rapport de contrôle que le rapporteur spécial nous a présenté récemment sur le « plan 15 000 ».
J'ai souvent évoqué le verdissement du budget, dont la couleur est en réalité plutôt pastel... Récemment, le ministre des comptes publics comparait le nombre de mètres carrés de bureau par collaborateur dans la fonction publique - 24 mètres carrés - contre 16 mètres carrés dans le secteur privé, pour réclamer un alignement du public sur le privé dans un objectif de sobriété. Mais, à Nancy, par exemple, nous avons un tribunal dont la construction présente depuis l'origine de graves défauts ; le nouveau projet est critiqué par les professionnels qui vont l'occuper prochainement en raison de l'exiguïté des locaux. La maintenance, l'entretien et la rénovation des bâtiments de justice - qui sont souvent dans des monuments, parfois classés - sont des opérations d'une grande complexité. Pouvez-vous nous éclairer sur ce qu'envisage le ministère pour gérer cette difficile question de l'amélioration de la consommation énergétique de ces bâtiments ?
M. Michel Canévet. - Je remercie également le rapporteur spécial pour ses éclairages. Nous devrions être très satisfaits de l'augmentation des crédits de la mission « Justice », mais on entend aussi les désillusions de nos concitoyens. Concernant les personnels de la justice, on peut se féliciter de la revalorisation significative des rémunérations des magistrats, mais les greffiers, qui sont un rouage essentiel pour le bon fonctionnement de la justice, attendent également un geste. Que pouvez-vous nous en dire ?
S'agissant de l'immobilier, on regrette le retard pris dans les projets de nouvelles constructions car la surpopulation carcérale crée pour les personnes détenues des conditions de vie inacceptables. Des mutualisations avec les services de l'État spécialisés dans la construction sont-elles prévues ? Ou bien ces opérations sont-elles menées en interne par le ministère de la justice, ce qui expliquerait les délais ?
Enfin, la démultiplication des moyens informatiques est appréciable, mais l'informatisation reste un sujet de tensions au sein du ministère, ce qui explique peut-être le délai important pour rendre la justice. Savez-vous si, là aussi, des mutualisations sont opérées au sein des départements pour assurer un meilleur suivi du parc informatique ?
Mme Isabelle Briquet. - Merci au rapporteur pour son travail. J'ai la même question que M. Canévet sur la rémunération des greffiers, car nous sommes interpellés depuis de nombreux mois sur ce sujet.
Je ferai quelques remarques pour exposer la position du groupe socialiste sur cette mission. L'effort budgétaire est certain, mais notre justice ne se porte pas si bien. L'essentiel des crédits porte sur l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires. La surpopulation carcérale et l'état de délabrement de certains établissements constituent des problèmes qu'il faut bien évidemment résoudre, mais sans politique de régulation carcérale, aucune évolution notable ne pourra être enregistrée.
Par ailleurs, selon la Commission européenne pour l'efficacité de la justice, la France consacre un peu plus de 72 euros par habitant et par an à son système judiciaire quand l'Allemagne en dépense le double. Un rattrapage s'impose. Nous avons 9 000 magistrats, il en faudrait 22 000 pour atteindre les standards européens.
Nous saluons la création de postes de magistrats et le renforcement de l'accès au droit. Mais l'accent mis presque exclusivement sur l'administration pénitentiaire nous conduira à nous abstenir sur le vote de ces crédits.
M. Claude Raynal, président. - Je ne vois pas d'amélioration de la situation sur le terrain, malgré des augmentations de budget significatives depuis des années. Les changements s'inscrivent certainement dans un temps long, mais un travail sur les procédures, c'est-à-dire la façon de rendre la justice, est sans aucun doute nécessaire également. Nous restons sur un système old fashioned. Une justice plus rapide en première instance serait souhaitable, mais je ne vois pas de travail en ce sens.
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Les questions énergétiques dans les cités judiciaires sont en effet un enjeu de taille. Les bâtiments sont souvent anciens - quelquefois ce sont des monuments historiques - et inadaptés. Dans la ville de Laon, le très beau palais épiscopal a bénéficié de travaux d'accessibilité et de modernisation, mais de nombreux efforts restent à faire. Les travaux engagés pour la cité judiciaire de Nancy ont vu leurs coûts augmenter de 26 % et leurs délais de livraison être supérieurs de 35 % à ceux initialement prévus.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Et ce n'est pas fini !
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - À propos des contraintes pesant sur les dossiers immobiliers, l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) est dotée d'une expertise et mon rapport d'information sur la mise en oeuvre du plan de construction de 15 000 places de détention supplémentaires contient des propositions pour améliorer le déroulement des travaux. On a aussi besoin de standardisation, tant pour les établissements pénitentiaires que pour les cités judiciaires car, à chaque fois, avec un cahier des charges quasiment identique, on recourt à des concepteurs ou des architectes différents et on se heurte à de nouveaux problèmes. On pourrait certainement rationaliser ces opérations pour mieux tenir les délais.
Pour les greffiers, les choses avancent, les engagements du garde des sceaux ont été tenus : un protocole d'accord a été signé le 26 octobre dernier pour revaloriser au 1er janvier prochain les rémunérations des greffiers en catégorie B et créer une catégorie A, à laquelle 3 200 greffiers seront éligibles.
Le ministère pilote un plan ambitieux de transformation numérique, il n'y a pas en revanche de transversalité interministérielle, ce qui crée des problèmes d'interopérabilité, comme l'absence de compatibilité entre le logiciel du ministère de la justice et celui du ministère des finances pour le recouvrement des amendes pénales - il faut ressaisir toutes les fiches pour le recouvrement !
Enfin, une politique de régulation carcérale est souhaitable, mais très difficile à mettre en oeuvre. Après un tassement lié au confinement, nous atteignons à nouveau des records de surpopulation carcérale - il y avait plus de 74 500 détenus au 1er juillet 2023- et le plan 15 000 est très attendu pour améliorer la situation des détenus bien sûr, mais aussi pour améliorer les conditions de travail et la sécurité des agents de la pénitentiaire.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».
* 58 La minoration s'explique par le fait que si le garde des Sceaux avait, au nom du Gouvernement, levé le gage en séance, dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, les amendements ont été repris à l'identique de leur dépôt, sans gage levé.
* 59 Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.