Projet de loi de finances pour 2024 : Enseignement scolaire

B. UNE REVALORISATION PLUS QU'INDISPENSABLE DES RÉMUNÉRATIONS DES ENSEIGNANTS

1. Rémunération des enseignants : redresser la barre, un enjeu crucial

a) Le constat des dernières années : une paupérisation du monde enseignant

Si, comme cela sera développé plus bas, des moyens importants ont été consacrés à la rémunération des enseignants au cours des trois dernières années, il est certain qu'il ne peut s'agir que d'un rattrapage au vu du constat effarant de l'érosion du pouvoir d'achat des enseignants au cours des dernières années.

Dans l'enseignement élémentaire public, en 2019, le salaire effectif brut moyen des enseignants est plus faible en France qu'en Allemagne et dans la plupart des pays du nord de l'Europe, mais aussi qu'en Angleterre et au Portugal. Dans le premier cycle du second degré, il est en dessous des salaires constatés en Allemagne et dans la plupart des pays d'Europe du Nord (Finlande, Danemark, Pays-Bas). Il est proche de ceux des enseignants suédois et anglais, et dépasse ceux des enseignants italiens. Dans le second cycle général de l'enseignement secondaire, les enseignants français ont toutefois un salaire effectif supérieur à celui de leurs homologues anglais et suédois, mais toujours inférieur à ceux des enseignants finlandais, danois, néerlandais et surtout allemands.

Le rapport annuel du réseau européen Eurydice^6(*) montre que, en France, entre 2014 et 2019, les salaires statutaires bruts des enseignants en début de carrière ont augmenté de 2,3 % en euros constants pour les professeurs des écoles et 3,2 % pour les professeurs certifiés. Cette augmentation reste toutefois inférieure à celle observée ailleurs en Europe.

Salaire moyen net mensuel des enseignants
selon leur statut en 2021

(en euros)

Source : commission des finances d'après la DEPP

Salaires mensuels moyens des enseignants du secteur public, 2020

(en euros)

	Traitement indiciaire brut	Primes et indemnités			Salaire brut	Salaire net	Salaire net EQTP^7(*)
		Montant	dont heures sup.	Part de primes (en %)^(1^)
Ensemble	2 748	411	137	12,8	3 220	2 596	2 686
Moins de 30 ans	2 039	318	77	13,3	2 390	1 929	1 998
50 ans ou plus	3 312	452	159	11,9	3 804	3 061	3 135
Enseignants du premier degré public	2 643	284	n.s.	9,5	2 990	2 397	2 479
Moins de 30 ans	2 038	255	n.s.	11,0	2 323	1 867	1 919
50 ans ou plus	3 192	312	n.s.	8,8	3 541	2 833	2 888
Dont enseignants titulaires	2 650	283	n.s.	9,4	2 996	2 402	2 482
Moins de 30 ans	2 040	250	n.s.	10,8	2 321	1 864	1 918
50 ans ou plus	3 200	310	n.s.	8,7	3 547	2 838	2 890
Professeurs des écoles	2 651	283	n.s.	9,4	2 997	2 403	2 483
Moins de 30 ans	2 040	250	n.s.	10,8	2 321	1 864	1 918
50 ans ou plus	3 210	310	n.s.	8,7	3 557	2 847	2 897
Classe normale	2 490	273	n.s.	9,6	2 831	2 271	2 357
Hors classe	3 440	295	n.s.	7,8	3 772	3 016	3 064
Classe exceptionnelle	3 839	465	n.s.	10,7	4 343	3 481	3 503
Dont enseignants non titulaires	1 856	447	n.s.	19,0	2 348	1 896	1 980
Enseignants du second degré public	2 843	525	251	15,3	3 426	2 774	2 875
Moins de 30 ans	2 040	385	152	15,6	2 463	1 997	2 090
50 ans ou plus	3 395	550	263	13,8	3 988	3 219	3 309
Dont enseignants titulaires	2 942	540	263	15,2	3 542	2 867	2 939
Moins de 30 ans	2 072	388	157	15,5	2 502	2 028	2 099
50 ans ou plus	3 491	563	272	13,7	4 098	3 307	3 375
Professeurs de chaire supérieure	4 395	2 160	1 834	32,5	6 651	5 575	5 574
50 ans ou plus	4 535	2 110	1 770	31,4	6 723	5 621	5 620
Professeurs agrégés	3 546	733	481	16,8	4 361	3 546	3 626
Moins de 30 ans	2 369	500	299	17,2	2 908	2 366	2 462
50 ans ou plus	4 144	734	466	14,9	4 938	3 998	4 064
Classe normale	3 225	722	480	17,9	4 038	3 290	3 376
Hors classe	4 223	727	466	14,5	5 009	4 053	4 122
Classe exceptionnelle	4 708	898	565	15,8	5 668	4 597	4 669
Professeurs certifiés	2 806	474	209	14,2	3 335	2 694	2 769
Moins de 30 ans	2 033	365	138	15,0	2 439	1 975	2 044
50 ans ou plus	3 365	490	218	12,6	3 896	3 137	3 210
Classe normale	2 475	458	199	15,3	2 992	2 422	2 495
Hors classe	3 514	484	226	12,0	4 041	3 251	3 325
Classe exceptionnelle	3 792	624	267	14,0	4 470	3 606	3 670
Professeurs d'EPS	2 824	487	197	14,4	3 370	2 723	2 781
Moins de 30 ans	2 057	405	138	16,1	2 508	2 033	2 102
50 ans ou plus	3 516	478	187	11,9	4 034	3 244	3 305
Classe normale	2 483	484	197	16,0	3 033	2 457	2 514
Hors classe	3 530	472	197	11,7	4 048	3 255	3 317
Classe exceptionnelle	3 807	581	203	13,1	4 434	3 571	3 626
Professeurs de lycée professionnel	2 920	593	255	16,6	3 573	2 899	2 948
Moins de 30 ans	2 039	415	179	16,6	2 503	2 035	2 100
50 ans ou plus	3 327	596	238	15,0	3 964	3 205	3 257
Classe normale	2 577	580	260	18,0	3 226	2 625	2 673
Hors classe	3 554	587	243	14,0	4 180	3 375	3 433
Classe exceptionnelle	3 851	749	252	16,1	4 655	3 764	3 810
Dont enseignants non titulaires	1 970	391	142	16,3	2 402	1 952	2 128
Moins de 30 ans	1 895	370	126	16,2	2 286	1 857	2 021
50 ans ou plus	2 046	366	136	15,0	2 447	1 987	2 182

Source : commission des finances d'après la DEPP, panorama statistique des personnels de l'enseignement scolaire

Les salaires effectifs des enseignants français sont en deçà du revenu du travail des actifs ayant atteint au moins le niveau licence. En 2021-2022, le salaire effectif moyen des enseignants de l'enseignement élémentaire âgés de 25 à 64 ans représente 74 % du revenu moyen des actifs diplômés de l'enseignement supérieur. En revanche, les enseignants en lycée ont un niveau de salaire effectif quasiment égal à celui de la population totale des actifs (92 %), ce qui est notamment dû au poids des professeurs agrégés.

Salaires effectifs moyens bruts des enseignants par niveau d'enseignement, rapportés aux revenus des actifs travaillant et diplômés
de l'enseignement supérieur en 2021-2022

(indice des actifs diplômés en base 100)

Source : DEPP, État de l'école 2023

En outre, les évolutions de salaires doivent être analysées en tenant compte de l'inflation, qui relativise les légères hausses constatées facialement. Ainsi, entre 2002 et 2022, la rémunération des enseignants a diminué pour tous les corps et à tous les stades de la carrière, à l'exception des enseignants débutants. Le salaire en euros constants diminue sur la même période de 8 % pour les enseignants du premier degré et de 5 % pour ceux du second degré. La dégradation de pouvoir d'achat atteint 12 % en 20 ans pour les enseignants en fin de carrière.

Dès lors, les augmentations doivent avant toute chose permettre de combler cet important retard, et ne sauraient donc être assimilées à des moyens intégralement nouveaux.

Évolution des salaires mensuels bruts statutaires des enseignants
du secteur public entre 2002 et 2022

(en euros)

Source : DEPP

b) Une perte d'attractivité du métier qui découle notamment de la dégradation des conditions salariales

Il est certain que la dégradation des conditions d'exercice du métier d'enseignant, le climat scolaire de plus en plus tendu et dans lequel la pression sur les professeurs se fait toujours plus sentir, ainsi que les enjeux de reconnaissance de leur métier par la société, pèsent sur le manque d'attractivité des concours enseignants.

Mais il ne faut pas méconnaître le poids du facteur salarial dans cette désaffection. Ainsi, d'après les dernières études de la DEPP, 55 % des enseignants du premier degré et 60 % de ceux du second degré mentionnent le pouvoir d'achat comme l'un des trois aspects les plus problématiques de leur métier. Cette proportion est encore accentuée pour les enseignants en milieu de carrière.

Part des enseignants qui considèrent le pouvoir d'achat comme l'un des trois domaines à améliorer prioritairement pour l'exercice de leur métier

(en %, sur une liste de 14 domaines)

Source : commission des finances d'après la DEPP, baromètre du bien-être au travail des personnels de l'Éducation nationale, printemps 2022

Plus largement, le niveau de rémunération n'est noté qu'en moyenne à hauteur de 3,4/10 par les enseignants, selon le dernier baromètre de la DEPP. Il est vrai que la gestion de la carrière obtient une note encore plus basse, de l'ordre de 3 %.

Note sur 10 attribuée par les enseignants sur les domaines à améliorer prioritairement pour l'exercice de leur métier

Source : commission des finances d'après la DEPP, baromètre du bien-être au travail des personnels de l'Éducation nationale, printemps 2022

En conséquence, et sans mettre de côté les autres enjeux liés à l'exercice concret du métier, la revalorisation du métier doit impérativement passer par des moyens financiers supplémentaires, ce qui est le cas en 2024, dans le prolongement de ce qui a été mis en place au cours des années précédentes.

c) Des rémunérations trop peu avantageuses pour les débuts et milieux de carrière

L'OCDE^8(*) distingue quatre types de gestion des carrières enseignantes :

- le premier regroupe les pays ayant fait le choix d'une hausse forte au cours des débuts de carrière, puis d'une relative stabilité salariale. C'est le cas de la Belgique, des Pays-Bas, du Luxembourg ou de la Pologne ;

- le deuxième groupe inclut les pays où les augmentations salariales ont principalement lieu en fin de carrière. Cette catégorie inclut la Grèce, le Portugal ou l'Autriche ;

- le troisième concerne les pays où les rémunérations enseignantes augmentent modestement en début de carrière puis se stabilisent. C'est le cas du Danemark, de la Norvège, de la Finlande ou de la Suisse ;

- enfin, les rémunérations des enseignants sont relativement stables tout au long de la carrière des enseignants dans un nombre conséquent de pays européens : en Allemagne, Espagne, Italie ou encore en République Tchèque. Ce sont donc des structures de carrière dites « plates ».

La France se situe dans le deuxième groupe, l'avancement à l'ancienneté étant limité par l'âge très tardif du premier passage de grade. Il faut ainsi attendre vingt ans pour qu'un enseignant certifié connaisse son premier saut de grade. En conséquence, l'écrasante majorité des enseignants est rattaché à la classe normale : 77 % dans le premier degré, 64 % des certifiés et 66,4 % des agrégés, dans l'ensemble plus âgés. L'âge moyen des enseignants hors classe varie entre 53 et 55 ans, ce qui correspond à des enseignants presque en fin de carrière. Le même constat peut être étendu à la classe exceptionnelle, qui constitue le grade au-dessus du grade hors classe, qui ne concerne que très peu d'enseignants (entre 6 à 7 %).

Les enseignants de plus de 50 ans gagnent en moyenne 50 % de plus que leurs collègues de moins de 30 ans, et jusqu'à 62 % de plus dans le second degré. Un professeur de moins de 30 ans ne gagne ainsi en moyenne que 1 806 euros nets par mois, soit 1,2 fois le salaire minimum de croissance (Smic), contre près de 1 000 euros supplémentaires en fin de carrière.

Répartition des enseignants titulaires du secteur public, en fonction
de leur corps et de leur grade en 2021-2022

		Effectifs	Répartition par grade en %	Age moyen
Professeurs des écoles	Classe normale	271 476	77,3	40
	Hors classe	58 177	16,6	53,5
	Classe exceptionnelle	21 614	6,2	56,4
	Ensemble	351 267	100	43,2
Professeurs certifiés	Classe normale	141 725	64,8	39,8
	Hors classe	60 189	27,5	54,1
	Classe exceptionnelle.	16 967	7,8	55,8
	Ensemble	218 881	100	45,0
Professeurs agrégés	Classe normale	34 748	66,4	40,8
	Hors classe	14 125	27,0	54,8
	Classe exceptionnelle.	3 486	6,7	58,2
	Ensemble	52 359	100,0	45,7

Source : commission des finances d'après la DEPP

Les enseignants français commencent et terminent leur carrière avec un salaire inférieur à la moyenne de l'UE, mais c'est après dix et quinze ans d'ancienneté que l'écart avec la moyenne des pays européens atteint près de 10 000 dollars annuels. Le salaire statutaire en fin de carrière des enseignants du primaire en France est supérieur de 76 % au salaire statutaire des enseignants en début de carrière, la moyenne OCDE étant de 66 %. Selon l'OCDE^9(*), le salaire statutaire des enseignants du primaire et du secondaire après dix ou quinze ans de service est inférieur d'au moins 15 % à la moyenne de l'OCDE. Par comparaison, l'écart avec la moyenne de l'OCDE se situe entre 4 % et 9 % selon le niveau en tout début de carrière.

Au-delà des enjeux de revalorisation salariale au sens strict, il est essentiel d'engager une réflexion de fond sur la structuration de la carrière des enseignants. En d'autres termes, la revalorisation des enseignants ne peut-être être uniquement constituée de mesures indemnitaires, mais doit s'accompagner de nouvelles perspectives sur le déroulement de carrière.

Le ministère semble enfin s'engager dans des avancées sur ce point. Ainsi, plusieurs innovations statutaires sont mises en place cette année afin d'accélérer les promotions en facilitant l'accès aux grades supérieurs. Ainsi, le taux de passage à la hors-classe devrait continuer d'augmenter, passant de 18 % en 2021 à 21 % en 2023, 22 % en 2024 et 23 % en 2025. Selon le ministère, cette mesure devrait avoir un impact dès 2023 pour représenter plus de 5 000 promotions supplémentaires par rapport à 2022.

S'agissant de la classe exceptionnelle, le taux de promotion est également assoupli, passant de 10 % à 10,5 %, soit 3 000 promotions supplémentaires en 2023. À partir de 2024, un ratio entre le nombre de promus et celui d'agents pouvant être promus viendra remplacer la règle du contingentement pour l'accès à la classe exceptionnelle. L'accès à l'échelon spécial de la classe exceptionnelle des corps enseignants, d'éducation et de psychologues, ainsi que le grade unique des professeurs de chaires supérieures se fera à l'ancienneté et ne sera désormais plus contingenté.

Le rapporteur spécial souligne également les enjeux de reprise d'ancienneté, qui vient d'être réformée pour le troisième concours, ce dont il se félicite à l'heure où les recrutements de professeurs ayant déjà exercé une première carrière augmentent. Désormais, tous les lauréats aux concours bénéficient d'une reprise à hauteur des deux tiers de leurs activités professionnelles antérieures. Pour les lauréats qui étaient précédemment contractuels de l'enseignement scolaire, c'est la totalité de l'ancienneté qui est reprise. Dès lors que les contractuels constituent une ressource de plus en plus utilisée par le ministère de l'éducation nationale, il serait utile de leur permettre de capitaliser sur leur carrière précédente, afin d'attirer des profils diversifiés.

d) Les facteurs influant sur la rémunération des enseignants 

(1) Un poids important des primes dans la rémunération

En dépit de niveaux de rémunération peu élevés par rapport à l'OCDE, la France est le pays qui prévoit le plus de primes (13 indemnités et primes sur les 14 comptabilisées par l'OCDE) en plus de la part indiciaire de traitement, suivi de la Slovaquie et de la Croatie (12 indemnités et primes). Dans certains pays, comme l'Ecosse ou l'Allemagne, les compensations financières sont directement intégrées au salaire des enseignants. Les conséquences en matière de calcul des droits à la retraite constituent d'ailleurs un véritable enjeu.

Cela conduit à ce que, bien que la grille de rémunération indiciaire des enseignants du premier degré et des enseignants certifiés du second degré soit identique, la rémunération moyenne est plus élevée dans le second degré du fait du poids des enseignants certifiés et des heures supplémentaires. Les primes représentent en moyenne 9,9 % du salaire brut des enseignants du premier degré et 15,9 % de celui des enseignants du second degré.

Décomposition des facteurs de rémunération brute des enseignants en 2021

(en euros)

Source : commission des finances d'après la DEPP

Pour un professeur du premier degré, le montant moyen des diverses primes et indemnités s'élevait en 2020 à 265 euros. Il atteignait 500 euros dans le second degré. La proportion moyenne des primes dans la rémunération des enseignants tend à croître structurellement au cours des années, et a augmenté de plus de 6 % entre 2019 et 2021. Cette hausse découle des diverses primes, notamment la prime d'attractivité, versées dans le cadre du Grenelle de l'éducation (cf. infra).

Évolution de la part des primes dans la rémunération des enseignants

(en %)

	2019	2020	2021	Évolution 2019/2021
1^er degré	8,8	9,1	9,9	12,50 %
Titulaires	8,7	9	9,8	12,64 %
Non-titulaires	13,2	13,5	14,1	6,82 %
2^nd degré	15,3	15	15,9	3,92 %
Titulaires	15,2	14,9	15,7	3,29 %
Non-titulaires	16,1	16,1	18	11,80 %
Tous enseignants confondus	12,6	12,5	13,4	6,35 %

Source : commission des finances

(2) Une variable de la rémunération des enseignants : le recours accru aux heures supplémentaires

Les heures supplémentaires demeurent un incontournable du temps de service de la majorité des enseignants. Ainsi, 93 % des professeurs agrégés et 89 % des professeurs certifiés sont concernés. Cela représente en moyenne 6 000 euros de plus par an pour les premiers et 2 600 euros de plus pour les seconds.

Tous les professeurs ne sont pas concernés de la même manière par le recours aux heures supplémentaires. De manière générale, moins un enseignant doit effectuer d'heures réglementaires, plus son volume moyen d'heures supplémentaires est élevé. Dans le cas des enseignants agrégés, leur nombre moyen d'heures supplémentaires est accru par les heures d'interrogations : un enseignant en CPGE effectue en moyenne 3,5 heures supplémentaires par semaine, contre 1,25 en collège et 1,73 en lycée.

Les heures supplémentaires des enseignants du second degré sur l'année scolaire 2021-2022

(en euros et en %)

Source : commission des finances d'après la DEPP

Il convient de discerner les heures supplémentaires années (HSA), intégrées dans l'emploi du temps des enseignants et qui sont en quelque sorte des heures « pérennisées », des heures supplémentaires effectives (HSE), qui sont des heures ponctuelles, notamment pour du remplacement.

Le nombre d'HSA que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été porté à deux en 2019^10(*). Cette évolution semble avoir été acceptée par les enseignants, ce dont se félicite le rapporteur spécial. Depuis le 1^er septembre 1999, le montant de la 1^ère HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur volume d'heure obligatoire est majoré de 20 %^11(*). Les HSA sont donc partie intégrante de la rémunération des enseignants : une HSA représentait en moyenne 1 370 euros en 2021, et 1 257 euros pour un enseignant titulaire du Capes. Un enseignant certifié du secondaire qui effectue deux HSA, cas le plus fréquent, voit donc en moyenne s'ajouter à son traitement environ 2 500 euros par an, soit 200 euros par mois.

Depuis le 1^er janvier 2008, les HSE sont quant à elles rétribuées à raison de 1/36^e d'HSA, majoré de 25 %^12(*). À titre d'exemple, le montant de l'HSE d'un professeur certifié de classe normale s'élève à 43,6 euros en 2021.

Concernant le coût total des heures supplémentaires, il s'élevait à 1,523 milliard d'euros en 2022-2023, en hausse de 61 millions d'euros par rapport à l'année précédente

Le montant global de la dépense des heures supplémentaires a progressé de 60,8 millions d'euros par rapport à l'année scolaire 2021-2022, soit une augmentation de 4,2 %. Cette augmentation de la dépense s'explique principalement par une hausse du coût unitaire de l'heure supplémentaire lié à la revalorisation du point d'indice. Cet effet devrait se prolonger sur 2024, le montant des crédits au titre des heures supplémentaires inscrit au PLF 2024 progresse donc de 15,7 millions d'euros par rapport à la LFI 2023.

En outre, la croissance du nombre d'HSA effectuées (+ 1,24 %) permet de compenser une partie des tensions sur les ressources humaines et explique une partie de la progression de la dépense. En revanche, la baisse de la consommation d'HSE (- 4,13 %), s'explique quant à elle par la fin de la crise sanitaire et la moindre mobilisation des enseignants dans certains dispositifs de soutien des élèves mis en place pour remédier aux difficultés scolaires survenues suite à la crise sanitaire.

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires en 2022-2023

(en millions d'euros)

	Enseignement public			Enseignement privé
	2020-2021	2021-2022	2022-2023	2020-2021	2021-2022	2022-2023
HSA	812,3	841,2	881,3	201,8	207,5	219,5
HSE	265,9	283,9	294,8	28,0	31,5	31,5
HI	74,8	73,8	74,5	14,4	13,8	13,4
Autres heures	5,7	9,6	7,1	0,4	0,9	0,8
TOTAL	1158,7	1208,5	1257,7	244,5	253,7	265,3

Source : commission des finances

e) Les effets des revalorisations ciblées des années précédentes

Diverses mesures ont été annoncées par le Gouvernement dans le cadre du Grenelle de l'éducation ayant eu lieu en 2020 à destination des personnels enseignants. Ces mesures « Grenelle » recouvraient initialement :

- 178 millions d'euros de prime d'équipement informatique, soit 150 euros par an net par enseignant ;

- 260 millions d'euros sous forme de prime d'attractivité visant à accélérer l'augmentation du traitement en début de carrière ;

- 50 millions d'euros d'augmentations catégorielles, notamment à destination des chefs d'établissement et directeurs d'école. Ils complètent l'indemnité exceptionnelle d'un montant de 450 euros bruts versée aux directeurs d'école en 2019-2020 ;

- 2,75 millions d'euros pour le passage du taux de promotion à la hors classe de 17 % à 18 %.

À ces mesures générales s'ajoutait une enveloppe indemnitaire ad hoc de 30 millions d'euros destinée à accompagner les mesures de l'agenda social relatives aux ressources humaines.

Ces mesures avaient en 2021 un coût de 440 millions d'euros. Celui-ci a presque doublé en 2022 pour atteindre 726 millions d'euros, dont 600 millions d'euros de mesures nouvelles. Au total, sur 2021-2022, les mesures de revalorisation salariale auront eu un coût de 1,16 milliard d'euros.

Synthèse des revalorisations catégorielles engagées en 2021 et 2022 (hors CAS)

(en millions d'euros)

	Revalorisations 2021	Enveloppe 2022 & protection sociale complémentaire			Total 2021-2022
		Poursuite des mesures de 2021	Mesures nouvelles 2022	Total revalorisations 2022
P139	72	20	87	107	179
P140	130	43	188	232	362
P141	170	62	211	273	443
P214	14	2	16	18	32
P230	33	17	99	116	149
Total	420	144	600	746	1 165

Source : commission des finances

2. Un effort budgétaire incontestable en PLF 2024, malgré une érosion du fait de l'inflation

a) Des mesures statutaires qui commencent à produire des effets sur la rémunération moyenne des enseignants

Le Président de la République et le ministre de l'éducation nationale avaient mis en avant l'objectif que les enseignants débutants puissent bénéficier d'un traitement minimum de 2 000 euros nets à partir de la rentrée 2023. D'un point de vue purement formel, cet objectif devrait être tenu en 2024, à l'exception des enseignants stagiaires. Les enseignants commencent leur deuxième année d'enseignement à 2 121 euros nets par mois, pour atteindre 3 600 euros en fin de carrière.

Comme indiqué plus haut, le principal axe de la revalorisation « socle » mise en place en septembre 2023 et dont les effets en année pleine sont sensibles en 2024 est le doublement des indemnités statutaires. Le montant de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE), versée aux enseignants du 1^er degré, et de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE), attribuée aux enseignants du 2^nd degré, est doublé pour atteindre 2 550 euros bruts par an, soit un gain annuel brut de 1 350 euros à partir de 2023 par rapport à septembre 2022. Les professeurs documentalistes verront leur indemnité de sujétions particulières également relevée à 2 550 euros bruts par an, contre 1 000 euros actuellement. Enfin, les indemnités de fonction des conseillers principaux d'éducation et des psychologues de l'Éducation nationale sont également revalorisées de 1 294 euros bruts annuels, soit le montant de la revalorisation de l'ISOE.

Sur le principe, le rapporteur spécial considère que cette dynamique va dans le sens d'un rattrapage des salaires enseignants qui contribue à normaliser leur situation par rapport à leurs collègues européens. La poursuite des revalorisations est indispensable pour restaurer l'attractivité du métier d'enseignant et compenser les conditions d'exercice du métier dans un contexte de dégradation du climat scolaire.

S'agissant de la hausse de 10 % par rapport à septembre 2022 promise par le Président de la République, ce chiffre recouvre en réalité un certain nombre de hausses déjà annoncées, dont la hausse du point d'indice et les mesures dites « Grenelle ».

La proportion de la hausse est également variable selon le stade de la carrière. Ainsi, sans intégrer les effets du Pacte enseignant, qui dépend de l'adhésion des enseignants, le gain de rémunération pour un professeur des écoles est compris entre 9 % et 12 % sur les huit premières années, puis s'établit entre 4 % et 5,5 % pour la suite de la carrière. Pour un enseignant certifié agrégé, le gain au cours des 11 premières années de carrière est compris entre 11 % et 12 %, puis descend également en dessous de 5 % (jusqu'à 3,7 % pour un enseignant agrégé en fin de carrière).

Enfin, sans nier la réalité de l'amélioration de la situation et comme indiqué plus haut, il ne saurait être oublié que ces hausses salariales s'effectuent dans un contexte de très forte inflation qui conduit mécaniquement à limiter l'effet de rattrapage qui pouvait légitimement en être attendu.

b) Un impact ciblé sur les milieux de carrière

En complément du doublement des primes statutaires, la prime d'attractivité est revalorisée pendant les quinze premières années de carrière, afin de limiter l'effet « carrière plate » décrit plus haut, qui impactait particulièrement les enseignants en milieu de carrière. Cela entraîne un gain compris entre 600 euros et 1 780 euros bruts annuels, jusqu'à l'échelon 7 de la classe normale inclus), c'est-à-dire jusqu'à 14,5 ans d'ancienneté.

Montant net de la prime d'attractivité à partir de septembre 2023

(en euros)

Source : commission des finances d'après les données du ministère de l'Éducation nationale

De plus, la prime d'attractivité est étendue aux professeurs stagiaires, ce qui relève la rémunération des stagiaires de180 euros nets par mois entre septembre 2022 et septembre 2023 (pour un plein temps devant élève). En plus de la hausse des indemnités de fonction, les contractuels bénéficient tous d'une hausse de la prime d'attractivité de 300 euros bruts annuels.

Les effets cumulés de la hausse de la prime d'attractivité en PLF 2023 et de la revalorisation de l'ISOE à la rentrée 2023 entraînent par rapport à septembre 2022 un gain annuel brut de 2 074 euros après titularisation, le gain maximum étant atteint pour les enseignants entre 6 et 8 ans de carrière, pour lesquels la hausse s'élève à 3 074 euros annuels. Une fois passé ce stade de la carrière, le gain annuel moyen diminue et atteint 1 294 euros après 15 ans de carrière.

Il ne semble cependant pas incohérent que cette hausse ne soit ni linéaire ni identique pour l'ensemble des enseignants concernés, sous peine d'un effet de seuil très désincitatif pour la seconde partie de carrière.

Gains de rémunérations des professeurs en 2024 depuis avril 2022

(en euros et en%)

Grille	Échelon	Durée cumulée de carrière	Rémunération de base au 1^er janvier 2024*	Gains entre avril 2022 et janvier 2024		Gains entre septembre 2022 et septembre 2023
			Nette	Net mensuel	en %	Net mensuel	en %
Mi-temps / élèves	1	de 0 à 1 an	1 771	+ 250	+ 16,4 %	+ 178	+ 11,3 %
Tps plein / élèves	1	de 0 à 1 an	1 862	+ 255	+ 15,9 %	+ 181	+ 10,9 %
Classe normale	2	de 1 à 2 ans	2 121	+ 253	+ 13,5 %	+ 174	+ 9,0 %
	3	de 2 à 4 ans	2 176	+ 293	+ 15,6 %	+ 213	+ 11,0 %
	4	de 4 à 6 ans	2 214	+ 322	+ 17,0 %	+ 239	+ 12,2 %
	5	de 6 à 8,5 ans	2 251	+ 332	+ 17,3 %	+ 247	+ 12,4 %
	6	de 8,5 à 11,5 ans	2 286	+ 321	+ 16,3 %	+ 235	+ 11,6 %
	7	de 11,5 à 14,5 ans	2 321	+ 256	+ 12,4 %	+ 165	+ 7,7 %
	8	de 14,5 à 18 ans	2 391	+ 220	+ 10,1 %	+ 125	+ 5,6 %
	9	de 18 à 22 ans	2 520	+ 226	+ 9,9 %	+ 127	+ 5,4 %
	10	de 22 à 26 ans	2 644	+ 234	+ 9,7 %	+ 129	+ 5,2 %
	11	à partir de 26 ans	2 816	+ 242	+ 9,4 %	+ 132	+ 5,0 %
Hors-classe	1	de 20 à 22 ans	2 491	+ 223	+ 9,8 %	+ 127	+ 5,4 %
	2	de 22 à 24 ans	2 624	+ 229	+ 9,6 %	+ 128	+ 5,2 %
	3	de 25 à 27,5 ans	2 796	+ 238	+ 9,3 %	+ 131	+ 5,0 %
	4	de 27,5 à 30 ans	2 980	+ 247	+ 9,0 %	+ 134	+ 4,7 %
	5	de 30 à 33 ans	3 167	+ 255	+ 8,8 %	+ 136	+ 4,5 %
	6	de 33 à 36 ans	3 335	+ 263	+ 8,6 %	+ 139	+ 4,4 %
	7	à partir de 36 ans	3 394	+ 267	+ 8,5 %	+ 140	+ 4,3 %
Classe exceptionnelle	1	de 25 à 27 ans	2 902	+ 243	+ 9,1 %	+ 133	+ 4,8 %
	2	de 27 à 29 ans	3 058	+ 251	+ 8,9 %	+ 135	+ 4,7 %
	3	de 29 à 31,5 ans	3 214	+ 258	+ 8,7 %	+ 137	+ 4,5 %
	4	de 34 à 37 ans	3 429	+ 268	+ 8,5 %	+ 140	+ 4,3 %
	5	à partir de 37 ans	3 663	+ 279	+ 8,2 %	+ 144	+ 4,1 %
Gains moyens pondérés				+ 258	11 %	+ 158	6,5 %

Source : commission des finances d'après les données du ministère de l'Éducation nationale

3. Le Pacte enseignant, une revalorisation en trompe l'oeil

a) Les premiers retours sur la mise en place du Pacte enseignant

Le Gouvernement avait annoncé en 2022 vouloir mettre en place une rémunération spécifique à destination des enseignants réalisant des missions complémentaires, sous l'appellation de « Pacte enseignant ». Toutefois, les textes d'application du Pacte n'ont été publiés que très tardivement^13(*) au cours de l'été pour une application à la rentrée 2023.

Le pacte fonctionne sur le principe d'un droit d'option des enseignants. Ces derniers peuvent choisir de réaliser une à trois missions spécifiques (dites « briques » de Pacte), rémunérées chacune à hauteur de 1 250 euros bruts annuels, ce qui correspondait au montant moyen d'une indemnité pour mission particulière (IMP). Lorsque l'enseignant opte donc pour trois missions (c'est-à-dire un « Pacte complet »), il peut bénéficier au maximum de 3 750 euros bruts supplémentaires par an. Chaque mission est rémunérée sous la forme d'une part fonctionnelle de l'indemnité de suivi et d'orientation ou d'accompagnement des élèves (ISOE pour le second degré et ISAE pour le premier degré).

Les missions peuvent être de deux ordres. D'une part, un premier ensemble correspond à des missions de « face à face pédagogique » où un certain nombre d'heures d'enseignement ou d'activités pédagogiques est assuré devant un groupe d'élèves. Il s'agit notamment de missions de remplacement (s'agissant des enseignants du second degré), d'aides aux devoirs (dispositif Devoirs faits) ou encore de soutien. Les enseignants du premier degré ont également la possibilité d'intervenir dans le cadre de sessions de soutien ou d'approfondissement en français ou en mathématiques en classe de sixième. Ce type de « briques » est plafonné annuellement à hauteur de 18 heures ou 24 heures selon les missions.

Un second ensemble de missions correspond à un engagement annuel dans une mission qui ne se traduit pas forcément par un temps « devant élèves ». Il peut s'agir d'accompagnement de projets pédagogiques innovants, d'accompagnement renforcé des élèves à besoins éducatifs particuliers (élèves en situation de handicap), ou, dans le second degré, de coordination de la découverte des métiers, etc. Étant donné qu'il s'agit d'engagements annuels, ces missions ne sont pas limitées à un nombre d'heures spécifique. À noter que le Pacte enseignant se traduit différemment dans la voie professionnelle, avec des missions particulières et mieux rémunérées (cf. infra).

Ainsi, sont intégrées dans le pacte enseignant des missions déjà effectuées par certains enseignants, notamment les tâches de coordination ou de suivi, mais non toujours rémunérées ainsi que des missions précédemment rémunérées par une indemnité pour mission particulière (IMP - prise en charge des élèves à besoin éducatifs particuliers par exemple).

Missions du Pacte enseignant

		Missions	Volume horaire annuel
Premier degré	Missions d'enseignement ou à caractère pédagogique assurées en présence des élèves	Session de soutien ou d'approfondissement en mathématiques et en français en classe de 6^e.	18 heures
		Intervention dans le dispositif « devoirs faits ».	24 heures
		Intervention dans les dispositifs « stages de réussite » et » école ouverte ».	24 heures
		Soutien aux élèves rencontrant des difficultés dans les savoirs fondamentaux.	24 heures
	Missions d'accompagnement des élèves ou d'innovation pédagogique effectuées au cours de l'année scolaire	Appui à la prise en charge d'élèves à besoins particuliers.
		Coordination et prise en charge des projets d'innovation pédagogique.
Second degré général	Missions d'enseignement ou à caractère pédagogique assurées en présence des élèves	Remplacement de courte durée.	18 heures
		Intervention dans le dispositif « devoirs faits ».	24 heures
		Intervention dans les dispositifs « stages de réussite » et « école ouverte ».	24 heures
		Intervention dans le cadre de la découverte des métiers au bénéfice des collégiens.	24 heures
	Missions d'accompagnement ou d'orientation des élèves ou d'innovation pédagogique effectuées au cours de l'année scolaire	Appui à la prise en charge d'élèves à besoins particuliers.
		Encadrement de la découverte des métiers dans les classes de 5^e, 4^e et 3^e.
		Coordination et prise en charge des projets d'innovation pédagogique.
Second degré professionnel	Missions d'enseignement ou à caractère pédagogique assurées en présence des élèves	Enseignement et accompagnement dans les périodes post bac professionnel.	24 heures
		Enseignement complémentaire en groupes d'effectifs réduits.	24 heures
	Missions d'accompagnement ou d'orientation des élèves ou d'innovation pédagogique effectuées au cours de l'année scolaire	Accompagnement des élèves en difficulté.
		Accompagnement vers l'emploi.

Source : commission des finances d'après la note de service du ministère

Par ailleurs, les personnels chargés du déploiement du dispositif dans les écoles et les établissements du second degré bénéficieront d'une revalorisation pour compenser la charge qui découle de la mise en place du Pacte. Ainsi, les personnels de direction, les directeurs délégués aux formations professionnelles et technologiques (DDFPT) et les inspecteurs de l'éducation nationale du 1^er degré bénéficient donc à la rentrée 2023 d'une revalorisation de 1 000 euros bruts annuels. Les directeurs d'écoles bénéficient d'un doublement de la part variable de leur indemnité de sujétions spéciales, soit des gains allant de 500 euros à 900 euros bruts annuels selon la taille de l'école.

Les syndicats d'enseignants ont pour la plupart accueilli le Pacte enseignant avec au mieux du scepticisme, la majorité en ayant rejeté le principe. Deux mois après sa mise en place, l'adhésion au Pacte semble très contrastée selon les niveaux d'enseignement et les établissements.

Les premiers chiffres d'adhésion datent de la fin septembre 2023 : parmi l'ensemble des établissements répondant à l'enquête ministérielle, 109 787 enseignants envisageraient de s'engager dans le Pacte, soit près de 25 % de la population éligible considérée. Ce taux monte à 33 % en collège et en lycée professionnel. Leur engagement représenterait 181 102 » briques » de pacte, soit 1,65 mission par personne en moyenne. Cela dit, il est toujours possible pour des enseignants d'y avoir adhéré après septembre, les rémunérations étant imputées sur la rémunération du mois de novembre 2023.

Lors des auditions, le ministère a mis en avant ce qu'il considérait être le « bon démarrage du dispositif », en indiquant que l'objectif de 20 % d'enseignants adhérant au Pacte devrait donc être dépassé. Il est vrai que les ambitions ont été revues à la baisse au cours de l'été, le précédent ministre de l'Éducation nationale ayant à plusieurs reprises indiqué au printemps 2023 espérer que plus d'un tiers des enseignants aurait adhéré en septembre. En outre, le nombre moyen de missions est inférieur à celui anticipé : moins d'enseignants ont souscrit un « Pacte complet » que ce qui était espéré par le ministère. En conséquence, les crédits utilisés devraient être inférieurs à la prévision budgétaire pour 2023 et sans doute également pour 2024.

S'agissant du profil des enseignants et des missions les plus fréquemment choisies, il est encore trop tôt pour disposer de données entièrement consolidées. Cependant, il semblerait, d'après les auditions menées par le rapporteur spécial, que les enseignants les plus concernées soient ceux en début de carrière et que la plupart des missions choisies s'effectuent en fin de journée ou le mercredi. Si le Pacte semble comparativement bien fonctionner dans le premier degré, où il existait précédemment peu de possibilités d'effectuer des missions complémentaires, le ministère indique que son déploiement avance moins bien dans les lycées généraux et technologiques.

Si le Pacte enseignant peut, dans certain cas, financer des missions que les enseignants exerçaient déjà auparavant, il ne saurait être assimilé à une revalorisation salariale en tant que telle. Si le Pacte est présenté par le ministère comme un gain salarial pour les enseignants, il s'agit bien de rémunérer un service supplémentaire rendu par les enseignants.

b) Un enjeu spécifique : l'organisation des missions de remplacement

Le ministère a fait de la réalisation de remplacements de courte durée l'un des objectifs prioritaires du Pacte dans le second degré. Ainsi, les chefs d'établissement ont reçu pour consigne « d'attribuer en priorité » les missions de remplacement pour couvrir le besoin de remplacement de courte durée. La communication sur ce point a cependant fait l'objet d'une certaine confusion, dans la mesure où certains établissements ont pu conditionner l'attribution d'autres missions du Pacte au fait d'avoir accepté une mission de remplacement, ce qui n'est pas prévu par les textes.

Il est certain que le remplacement constitue un enjeu de continuité pédagogique majeur. Si le système de remplacement dans le premier degré est relativement efficace (8 % des enseignants du premier degré sont exclusivement dédiés à des missions de remplacement, permettant d'atteindre un taux de remplacement de plus de 90 %), le système de remplacement de courte durée dans le second degré, censé être effectué sur les ressources propres de l'établissement, est lacunaire.

En 2022-2023, 94,53 % de journées d'absence ont effectivement été remplacées par rapport au nombre total de journées d'absence de 15 jours et plus.

Taux d'efficacité du remplacement et de la suppléance dans le second degré
pour les absences de plus de 15 jours

(en %)

2015-2016	2016-2017	2017-2018	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023
97,47 %	97,35 %	96,95 %	96,84 %	96,35 %	94,73 %	94,03 %	94,53 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Toutefois, les enjeux concernent davantage les absences de courte durée, c'est-à-dire inférieures à 15 jours, et qui supposent une réaction rapide de l'établissement pour une absence le plus souvent peu anticipée en amont.

La mise en place du Pacte permet aux chefs d'établissement de disposer d'un nouveau vecteur indemnitaire qui vient s'ajouter aux heures supplémentaires effectives (HSE) déjà existantes pour rémunérer les enseignants assurant ces missions de remplacement. Étant donné que les 24 heures annuelles de remplacement prévues dans le Pacte sont rémunérées 1 250 euros, l'heure supplémentaire de remplacement sera donc rémunérée 69 euros bruts. Cela représente un montant largement supérieur à celui de l'HSE classique, et constitue une réelle incitation. Les HSE correspondent à une modalité de rémunération qui reste inchangée et qui, selon le ministère, pourra être privilégiée pour les ajustements en cours d'année scolaire ou pour les enseignants qui ne sont pas engagés dans le Pacte.

À la fin septembre 2023, 24 500 enseignants du second degré avaient accepté une mission de remplacement de courte durée, ce qui représente l'équivalent annuel de 804 900 heures d'enseignement.

Enseignants ayant opté pour des missions de remplacement de courte durée
dans le cadre du Pacte en septembre 2023

Source : commission des finances

Récapitulatif des différentes mesures de revalorisation depuis 2022

(en millions d'euros)

		Public cible	Nombre de personnels concernés	Coût LFI 2022	Coût LFI 2023	Coût PLF 2024
Mesures générales	Hausse du point d'indice 2022	Tous personnels	1,2 million	845	845
	Hausse du point d'indice 2023	Tous personnels	1,2 million		379	379
	Majorations spécifiques du point d'indice 2024	Tous personnels	1,2 million		15	400
	Dont majorations ciblées				15	15
	Dont majoration globale de 5 points					385
	Revalorisation des frais de déplacement	Tous personnels	1,2 million		9	9
	Indemnisation des jours CET					1
Mesures « Grenelle »	Prime d'attractivité			329	22
	Éducation prioritaire	Personnels exerçant en REP+ / AESH / AED	50 000	40	74
	Autres mesures « Grenelle » (dont protection sociale complémentaire)	Tous personnels	1,2 million	359
Mesures catégorielles	Revalorisation socle 2023	Tous enseignants, CPE, Psy-EN	877 565		631	1 264
	Pacte enseignant	Tous enseignants, CPE, Psy-EN			300	600
	Revalorisation des AESH (hors point d'indice)	AESH	130 000		80	160
	Prime exceptionnelle de pouvoir d'achat	Tous personnels	735 972		409
	Revalorisation des personnels non enseignants	Personnels administratifs			65	73
Effet d'autres mesures de revalorisation antérieures (hors Grenelle, dont PPCR)				17	17	11
Total				1 591	2 846	2 897

Source : commission des finances

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* ⁶ Teachers' and School Heads' Salaries and Allowances in Europe - 2019-2020, Eurydice, octobre 2021.

* ⁷ En équivalent temps plein.

* ⁸ OCDE 2018 : Les carrières enseignantes en Europe.

* ⁹ OCDE, Regards sur l'éducation 2021.

* ¹⁰ Décret n° 2019-309 du 11 avril 2019 portant création d'une seconde heure supplémentaire hebdomadaire non refusable par les enseignants du second degré.

* ¹¹ Décret n° 99-824 du 17 septembre 1999.

* ¹² Décret n° 2008-199 du 27 février 2008.

* ¹³ Décret n° 2023-627 du 19 juillet 2023 portant création d'une part fonctionnelle au sein de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves et de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves et arrêté du 19 juillet 2023 fixant les montants de l'ISOE et de l'ISAE et précisant les missions ouvrant droit à la part fonctionnelle de ces deux indemnités.