Projet de loi de finances pour 2024 : Les moyens des politiques publiques et dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

III. - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 40

Plafond des autorisations d'emplois de l'État

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2024 à un niveau de 1 987 484 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Ce plafond a été diminué de 2 216 ETPT lors de l'examen du projet de loi de finances en première lecture à l'Assemblée nationale, principalement en application de règles techniques résultant de la loi de programmation des finances publiques.

La commission des finances propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES PRÉVOIT LA FIXATION EN LOI DE FINANCES DU PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS DE L'ÉTAT

Aux termes de l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances^13(*), les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère.

L'article 43 de la loi organique prévoit que les plafonds des autorisations d'emplois font l'objet d'un vote unique. Le 2° du II de l'article 34 dispose en conséquence que la seconde partie de la loi de finances fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations d'emplois.

Les autorisations d'emploi s'expriment en équivalents temps plein travaillé (ETPT), qui prennent en compte la quotité de temps de travail et la période d'activité sur l'année. À titre d'exemple, un agent à temps partiel à 80 %, recruté le 1^er juillet (donc présent pendant la moitié de l'année), correspond à 0,4 ETPT.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE PLAFOND DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS DE L'ÉTAT EST FIXÉ À 1 987 484 ETPT

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2024.

Ce plafond était, aux termes du projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale, de 1 987 484 ETPT, soit une augmentation de 26 195 ETPT par rapport au plafond de 1 961 289 ETPT fixé par la loi de fin de gestion pour 2023^14(*).

L'augmentation par rapport aux plafonds autorisés par la loi de finances initiale pour 2023 est de + 26 391 ETPT dus, selon l'exposé des motifs de l'article, à l'impact des schémas d'emplois 2024 pour + 892 ETPT, à l'effet en année pleine sur 2024 des variations d'effectifs prévues en loi de finances initiale pour 2023 pour + 4 342 ETPT, aux mesures de transfert et de périmètre pour + 20 549 ETPT (liées principalement au transfert sur le titre 2 d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) et d'assistants d'éducation (AED) relevant de l'éducation nationale et de l'agriculture) et, enfin, à des corrections techniques nettes à hauteur de + 608 ETPT.

L'exposé des motifs indique que le solde global des créations et des suppressions d'emplois sur l'État (schéma d'emplois) s'élève à + 6 695 équivalents temps plein (ETP), résultant principalement de l'augmentation des moyens dédiés à la sécurité intérieure (+ 2 653 ETP), à la justice (+ 1 925 ETP), à l'éducation nationale (+ 560 ETP), aux armées (+ 456 ETP) et à la transition écologique et la cohésion des territoires (+ 417 ETP).

III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE DIMINUTION TECHNIQUE DU PLAFOND D'EMPLOIS DE 2 016 ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉS

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution a retenu un amendement issu d'une initiative du Gouvernement, qui fixe le plafond d'emploi de l'État à un niveau de 1 985 468 ETPT, en diminution de 2 016 ETPT par rapport à celui présenté dans le texte initial.

D'une part, il met en oeuvre les dispositions de l'article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoit que le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus. Cette disposition permet de mettre à jour les plafonds d'autorisations d'emploi en fonction de la consommation réelle d'emplois et entraîne une diminution de 2 110 ETPT des autorisations d'emploi, les corrections portant sur le ministère des armées (- 1 298 ETPT), le ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (- 574 ETPT), le ministère de la justice (- 213 ETPT), le ministère du travail, du plein emploi et de l'insertion (- 10 ETPT) et les services de la Première ministre (- 15 ETPT).

D'autre part, il tire les conséquences sur le plafond des autorisations d'emplois de l'État pour 2024 d'ajustements effectués en gestion en 2023, entraînant des modifications mineures du plafond d'emplois.

Enfin, l'amendement du Gouvernement ajuste notamment les plafonds d'emplois :

- du ministère de l'intérieur et des outre-mer (+ 198 ETPT) pour renforcer la 4^e unité d'intervention et d'instruction de la sécurité civile (UIISC) ;

- du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (- 66 ETPT) ;

- du ministère des solidarités et des familles (+ 17 ETPT).

Évolution des plafonds d'autorisation d'emplois des ministères au cours
de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale

(en équivalents temps plein travaillés ou ETPT)

Ministère ou budget annexe	Texte initial	Texte transmis au Sénat	Évolution
Budget général	1 976 561	1 974 545	- 2 016
Agriculture et souveraineté alimentaire	30 458	30 459	+ 1
Armées	271 852	270 554	- 1 298
Culture	9 163	9 161	- 2
Économie, finances et souveraineté industrielle et numérique	125 789	125 212	- 577
Éducation nationale et jeunesse	1 060 503	1 060 503	-
Enseignement supérieur et recherche	5 119	5 119	-
Europe et affaires étrangères	13 761	13 761	-
Intérieur et outre-mer	303 839	304 040	+ 201
Justice	94 916	94 698	- 218
Services du Premier ministre	10 421	10 405	- 16
Solidarités et des Familles	5 040	5 059	+ 19
Sports et jeux olympiques et paralympiques	1 442	1 442	-
Transformation et fonction publiques	514	514	-
Transition écologique et cohésion des territoires	35 945	35 831	- 114
Travail, plein emploi et insertion	7 799	7 787	- 12
Budgets annexes	10 923	10 923	-
Contrôle et exploitation aériens	10 439	10 439	-
Publications officielles et information administrative	484	484	-
Total général	1 987 484	1 985 468	- 2 016

Source : commission des finances, à partir du présent projet de loi de finances

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER L'ARTICLE TEL QUE MODIFIÉ À LA SUITE DES VOTES DU SÉNAT

Dans la mesure où le niveau des plafonds d'emplois par ministère est lié aux choix effectués sur les missions en matière d'emploi, le rapporteur général propose de l'adopter sans modification.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Plafond des emplois des opérateurs de l'État

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État pour 2024 à un niveau de 408 281 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

Ce plafond a été diminué de 3 402 ETPT lors de l'examen du projet de loi de finances en première lecture à l'Assemblée nationale, principalement en application de règles techniques résultant de la loi de programmation des finances publiques.

La commission des finances propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat sur les missions.

I. LE DROIT EXISTANT : LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES PRÉVOIT LA FIXATION EN LOI DE FINANCES DU PLAFOND D'AUTORISATION DES EMPLOIS DE L'ÉTAT

Le 2° bis de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe le plafond d'autorisation des emplois des opérateurs de l'État par mission.

Les autorisations d'emploi s'expriment en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE DIMINUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L'ÉTAT

Le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution a retenu un amendement issu d'une initiative du Gouvernement, qui fixe le plafond d'emploi des opérateurs de l'État à un niveau de 404 879 ETPT, en diminution de 3 402 ETPT par rapport à celui présenté dans le texte initial.

Cette diminution est principalement une mesure de sincérisation.

L'article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 prévoit en effet que le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État prévu en loi de finances initiale, spécialisé par mission, ne peut excéder de plus de 5 % en 2024, 4 % en 2025 et 2026 et 3 % en 2027, la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus. 

En conséquence, l'amendement procède à un abattement de 3 556 ETPT, qui porte à titre principal sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » (- 3 404 ETPT) et sur la mission « Enseignement scolaire » (- 138 ETPT).

Par ailleurs, certains plafonds sont ajustés en coordination avec le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 ou au titre de transferts n'ayant pas pu être pris en compte dans le texte initial du projet de loi de finances. En particulier, le plafond d'emplois du programme « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » est rehaussé de 110 ETPT afin de permettre au réseau des oeuvres universitaires et scolaires de faire face à ses besoins en recrutements infra-annuels.

Évolution des plafonds d'autorisations d'emploi des opérateurs de l'État lors de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale

(en équivalents temps plein travaillé)

Mission	Texte déposé	Texte adopté	Évolution
Action extérieure de l'État	5 975	5 975	-
Administration générale et territoriale de l'État	458	458	-
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	13 447	13 458	+ 11
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	1 205	1 205	-
Cohésion des territoires	823	823	-
Culture	16 915	16 916	+ 1
Défense	12 078	12 078	-
Direction de l'action du Gouvernement	932	919	- 13
Écologie, développement et mobilité durables	19 760	19 773	+ 13
Économie	2 828	2 828	-
Enseignement scolaire	2 998	2 860	- 138
Immigration, asile et intégration	2 245	2 245	-
Justice	791	796	+ 5
Médias, livre et industries culturelles	3 129	3 129	-
Outre-mer	127	140	+ 13
Recherche et enseignement supérieur	256 793	253 499	- 3 294
Régimes sociaux et de retraite	287	287	-
Santé	131	131	-
Sécurités	312	312	-
Solidarité, insertion et égalité des chances	8 452	8 452	-
Sport, jeunesse et vie associative	752	752	-

Transformation et fonction publiques	651	651	-
Travail et emploi	56 341	56 341	-
Contrôle et exploitation aériens	791	791	-
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers	60	60	-
Total	408 281	404 879	- 3 402

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER L'ARTICLE TEL QUE MODIFIÉ À LA SUITE DES VOTES DU SÉNAT

Dans la mesure où le niveau des plafonds d'emplois des opérateurs est lié aux choix effectués sur les missions en matière d'emploi, le rapporteur général propose de l'adopter tel que modifié à la suite des votes du Sénat sur la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 42

Plafond des emplois des établissements à autonomie financière

Le présent article détermine, pour 2024, le plafond des autorisations d'emploi des établissements à autonomie financière, qui font partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger, à un niveau de 3 411 équivalents temps plein, soit un niveau identique à celui fixé par la loi de finances pour 2023.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ce plafond.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Le 2° bis du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe le plafond d'autorisation des emplois des établissements à autonomie financière.

Les établissements à autonomie financière sont définis à l'article 66 de la loi de finances initiale pour 1974^15(*), qui prévoit que « l'autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements font partie du réseau d'action culturelle de la France à l'étranger.

Depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits alloués aux établissements à autonomie financière sont regroupés au sein du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

Seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements sont comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des Affaires étrangères. Les agents de droit local en sont exclus. Ces établissements ne relèvent pas de la catégorie des opérateurs de l'État car ils n'ont pas la personnalité morale.

C'est pourquoi le présent article prévoit un plafonnement spécifique pour les autorisations d'emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière. Ce plafond est exprimé en équivalents temps plein (ETP) et non en équivalents temps plein travaillés (ETPT) comme les autres plafonds d'autorisations d'emploi. Il s'applique uniquement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale fixe un plafond de 3 411 ETP, identique au niveau fixé par la loi de finances initiale pour 2022 et 2023.

*

* *

Cet article n'a pas été modifié dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Plafond des emplois des autorités publiques indépendantes

Le présent article fixe, pour 2024, le plafond des autorisations d'emploi de diverses autorités publiques à un niveau de 1 744 emplois.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ce plafond.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Le 2° bis du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que la seconde partie de la loi de finances fixe le plafond d'autorisation des emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale.

Le présent article ne retrace plus les effectifs de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui a perdu la qualité d'autorité administrative indépendante lors de l'entrée en vigueur de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes^16(*).

Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale fixe un plafond global de 1 744 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 717 en loi de finances initiale pour 2023 (hors ACPR), soit une augmentation de 27 ETPT.

Évolution du plafond des autorisations d'emplois de diverses autorités publiques

(en équivalents temps plein travaillé)

Nom	LFI 2023	PLF 2024	Évolution
Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)	50	52	+ 2
Autorité de régulation des transports (ART)	102	102
Autorité des marchés financiers (AMF)	515	520	+ 5
Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	370	380	+ 10
Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES)	128	128	-
Haut Conseil du commissariat aux comptes	68	73	+ 5
Haute Autorité de santé (HAS)	438	443	+ 5
Médiateur national de l'énergie (MNE)	46	46	-
Total	1 717	1 744	+ 27

Source : commission des finances, à partir des lois et projets de loi de finances

En particulier, 10 ETPT nouveaux sont prévus pour l'ARCOM afin de répondre à l'élargissement de son périmètre de régulation à de nouveaux acteurs du numérique et d'autres types ou technologies de piratage. L'AMF bénéficie de 5 ETPT supplémentaires afin d'assurer de nouvelles missions dans le cadre de réformes de niveau européen en matière de finance durable et de finance numérique, ainsi que le Haut Conseil du commissariat aux comptes suite à l'élargissement de son champ de compétence résultant de la transposition de la directive dite Corporate Sustainability Reporting Directive (CRSD).

*

* *

Cet article n'a pas été modifié dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹³ Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ¹⁴ Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.

* ¹⁵ Loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973 de finances pour 1974.

* ¹⁶ Malgré la perte de cette qualité, les effectifs de l'ACPR ont continué à être retracés dans l'article fixant les plafonds des autorités publiques indépendantes jusqu'à la loi de finances pour 2023.