EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 15 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de MM. Vincent Éblé et Didier Rambaud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Culture » (et articles 41 quater et 41 quinquies ).
M. Vincent Éblé , rapporteur spécial de la mission « Culture » . - Le montant global des crédits demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances pour la mission Culture s'élève à 3,736 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,715 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Ces chiffres traduisent une progression des crédits de 7,04 % en AE et 7,36 % en CP. Elle dépasse l'hypothèse d'inflation retenue pour 2023 en projet de loi de programmation des finances publiques, 4,3 %, même si celle-ci devrait être remise en question rapidement.
La mission « Culture » ne résume pas le financement public de la culture et de la communication. Celui-ci devrait atteindre environ 16,5 milliards d'euros en 2022, soit 1,9 milliard de plus qu'en 2019, dernier exercice avant le déclenchement de la crise sanitaire. Cette estimation large intègre les crédits budgétaires et les dépenses fiscales destinés directement et indirectement à la culture et à la communication.
Les crédits prévus en loi de finances initiale pour le programme 131 dédié à la création devraient dépasser le milliard d'euros pour atteindre 1,011 milliard d'euros en AE et 1,006 milliard d'euros en CP. Les dotations sont ainsi majorées de 10 %.
Si la progression des crédits peut être, en première analyse, saluée dans un contexte de reprise délicate de l'activité, l'action du ministère dans le domaine de la création semble brouillée tant par la multiplication des objectifs assignés (16 sous actions pour les actions 01 et 02) et des labels que, dans certains cas, par le caractère résiduel pour ne pas dire marginal qu'elle peut revêtir dans les territoires, où elle se résume à un financement complémentaire des politiques territoriales.
La fin du plan de relance ne signifie par ailleurs pas celle des inquiétudes pour l'ensemble du secteur, confronté à un effet de ciseaux entre reprise progressive mais lente de l'activité et progression du coût des dépenses contraintes, notamment énergétiques. La perspective des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 constitue aujourd'hui une source supplémentaire d'anxiété avec la probabilité renforcée d'annulations de festivals et de concerts, en raison d'un manque de forces de l'ordre et de sociétés privées pour en assurer la sécurité.
Le présent projet de loi de finances prévoit de poursuivre le programme de commande publique « Mondes nouveaux » mis en place dans le cadre du plan de relance. 10 millions d'euros seront dédiés à ce dispositif, qui vise notamment à faire entrer la culture dans des zones où elle n'est plus assez présente : espaces ruraux, périphéries urbaines ou coeurs de ville dégradés. Il conviendra cependant d'être vigilant sur la réalité de l'accompagnement des artistes, la complémentarité avec le 1 % culture et le droit de suite que le ministère doit avoir sur les oeuvres ainsi financées, s'agissant notamment des arts visuels.
Le projet de loi de finances vise également à financer les surcouts énergétiques. Pour les opérateurs du programme, ceux-ci étaient estimés lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2023 à 13 millions d'euros, en progression de 131 % par rapport à 2022. Ce montant devrait être révisé à la hausse dans les prochaines semaines. Il ne sera pas intégralement compensé par la hausse de la dotation prévue dans le projet de loi de finances. Cette absence de compensation intégrale devrait induire une réduction des marges artistiques, soit la part des budgets dédiée à la création, des établissements : 30 % en 2023 et 50 % en 2024. La fermeture de certains opérateurs à la rentrée 2023 est une hypothèse crédible, faute de pouvoir produire certains spectacles.
Dans le cadre de l'action 06, dédiée au soutien à l'emploi, 12,7 millions d'euros financent des mesures nouvelles, dont 7 millions d'euros sont fléchés vers le Fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps). Cette progression s'inscrit dans une trajectoire haussière révélatrice d'une sous-budgétisation à l'oeuvre depuis 2019. Dans ces conditions, nous nous interrogeons sur la fiabilité de la prévision budgétaire pour 2023, même si un retour à la normale semble envisageable après trois exercices marqués par la crise sanitaire.
S'agissant du programme 175 « Patrimoines », il devrait être doté de 1,11 milliard d'euros en AE et d'1,10 milliard d'euros en CP en 2023, ce qui représente une progression de plus de 7 % dans les deux cas.
Ce financement est complété par des soutiens hors budget qui mobilisent nos concitoyens. D'abord, le Loto du patrimoine, pour lequel le ministère dégèle ensuite la réserve de précaution chaque année. Il a permis de dégager 100 millions d'euros en quatre ans. Ensuite, les dons pour Notre-Dame de Paris s'élèvent à 849 millions d'euros et devraient dépasser le coût des travaux, estimé à 703 millions d'euros. À ce titre, je rappelle que l'État ne contribue pas budgétairement alors que, depuis la loi de séparation de 1905, l'entretien des cathédrales lui incombe. De plus, compte tenu du prélèvement de la TVA sur le coût des travaux, cette opération représentera même des recettes nettes.
La progression des crédits dédiés au programme 175 relève pour 48,7 % de mesures destinées à tenir compte de l'inflation et de la hausse des coûts, qu'il s'agisse de majorations de dotation de fonctionnement ou de dotation d'investissement. Sur les 37,4 millions d'euros dédiés à cet objectif, 63,4 % sont fléchés vers les opérateurs. La majoration des coûts est déjà constatée sur plusieurs chantiers encadrés par l'État. S'agissant des coûts énergétiques, les dépenses d'électricité du ministère et de ses opérateurs pourraient augmenter en 2023, de 128 à 285 % selon les estimations.
Au-delà de la hausse des dépenses contraintes, nous observons une augmentation conséquente des prix d'acquisition des oeuvres les plus importantes, qui auraient vocation à enrichir les collections publiques. En effet, les niveaux d'adjudication dans les ventes aux enchères s'établissent désormais régulièrement à un niveau au moins quatre à dix fois supérieur à celui des estimations.
Enfin, si la reprise de la fréquentation des établissements publics dédiés au patrimoine a été plus importante que prévue en 2022, l'horizon ne semble pas totalement dégagé en raison de plusieurs incertitudes : l'effet de l'inflation sur les dépenses culturelles, l'absence de retour de la clientèle chinoise et la perspective d'une fermeture le temps des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
M. Didier Rambaud , rapporteur spécial de la mission « Culture » . - Le présent projet de loi de finances (PLF) prévoit une majoration de la dotation du programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de 5,86 % en AE et de 6,72 % en CP par rapport à 2022, les crédits devant atteindre 800,68 millions d'euros en AE et 798,18 millions d'euros en CP.
D'abord, les crédits dédiés aux établissements d'enseignement supérieur culturel et à l'insertion professionnelle devraient progresser de 36 millions d'euros en AE et de 32 millions en CP.
Quatre objectifs sont poursuivis : réévaluer les bourses sur critères sociaux ; renforcer les subventions de fonctionnement et d'investissement des écoles d'art et d'architecture ; faciliter la mise en oeuvre des grands projets d'investissement de ces mêmes écoles ; et conforter le soutien aux établissements territoriaux d'enseignement supérieur, en ciblant notamment le statut de leurs enseignants.
Toutefois, une interrogation demeure quant à la dynamique baissière du taux d'insertion professionnelle des étudiants dans le domaine du spectacle vivant. Afin de répondre à ce défi, il convient de mettre en place un véritable accompagnement, en déclinant le modèle du Jeune théâtre national (JTN), associé au Conservatoire national supérieur d'art dramatique et au Théâtre national de Strasbourg, qui organise rencontres et auditions, prend en charge une partie des jeunes artistes engagés à la suite des auditions, programme des maquettes de premiers spectacles et élabore un annuaire des artistes issus des onze écoles nationales d'art dramatique.
Par ailleurs, 13 millions d'euros sont fléchés vers des investissements structurants au sein des écoles de la création et du patrimoine. Si cet apport doit être salué, nous rappelons néanmoins l'importance des restes à payer sur des chantiers couverts par le programme 361.
De son côté, le pass culture, déployé dans toute la France depuis mai 2021, étendu en 2022 aux jeunes de 15 ans et plus ainsi qu'aux élèves à partir de la quatrième, sera ouvert aux jeunes de sixième et cinquième en 2023. Le présent PLF prévoit une dotation de 208,5 millions d'euros pour le financement du dispositif, soit une majoration des crédits de 9,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2022. Le pass culture représente 25 % des crédits du programme 361 et la société qui le gère est le deuxième opérateur du ministère de la culture, après la Bibliothèque nationale de France (BnF).
Plus de 2,1 millions de jeunes sont aujourd'hui inscrits sur l'application et 14 millions de réservations de produits culturels ont été opérées via le pass, pour un montant total de 235 millions d'euros. Ainsi, 87 % des jeunes concernés ont acquis un bien culturel par cet intermédiaire.
Néanmoins, l'efficacité du dispositif doit encore être améliorée du point de vue qualitatif. En effet, le pass ne saurait se résumer à une simple plateforme d'achat de biens et de services et doit permettre la mise en place d'un véritable parcours culturel. Il s'agira notamment de vérifier que le pass ne serve pas au financement d'achats liés au parcours scolaire et qu'il contribue bien à faire évoluer les pratiques culturelles, l'accent devant être mis sur l'accès au spectacle vivant.
Au-delà de la question de la médiation culturelle, l'accent doit également être mis sur l'accès des jeunes non-scolarisés au pass. À ce titre, seuls 3,7 % des inscrits sur l'application ont déclarés ne pas être scolarisés. Ce ratio est plus faible que le nombre de jeunes non-scolarisés rapporté à l'ensemble de la population visée.
Il est indispensable que le pass culture ne concentre pas l'intégralité de l'effort fourni par l'État en faveur de l'éducation artistique et culturelle. Ainsi, la montée en charge budgétaire de l'application ne doit pas s'effectuer au détriment des moyens qui lui sont traditionnellement dédiés. Cependant, les indicateurs rattachés au programme mettent en avant une réduction de la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d'une action d'éducation artistique et culturelle ainsi qu'une baisse de l'effort en faveur des territoires prioritaires.
Le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère » se concentre, depuis la loi de finances pour 2021, sur le financement des fonctions de soutien du ministère et, dans une moindre mesure, de l'action culturelle internationale. Piloté par le secrétariat général du ministère, il devrait être doté de 813,5 millions d'euros en AE et de 811,5 millions d'euros en CP.
Comme lors de l'exercice précédent, la masse salariale devrait croître en 2023, son coût passant de 493,6 millions d'euros à 516,1 millions d'euros, soit une augmentation de 4,29 %. Je rappelle que 67 % de cette progression résulte de mesures catégorielles. Le plan de rattrapage indemnitaire mis en place commence à permettre au ministère de renforcer son attractivité et d'éviter des vacances de postes prolongées.
Par ailleurs, le projet immobilier Camus, lancé en 2019, prévoit la rénovation des locaux et l'aménagement de nouveaux bureaux au sein du ministère de la culture dont le nombre de sites devrait ainsi passer de sept à trois. Initialement établi à 36,6 millions d'euros, le budget prévisionnel a été actualisé en 2022 pour être porté à 55,43 millions d'euros, la découverte de plomb justifiant pour partie cette évolution.
De plus, l'exercice 2023 devrait voir la dotation numérique du ministère continuer à progresser pour atteindre 26,52 millions d'euros. Cette somme sera notamment dédiée au renforcement de la transformation numérique et de la cybersécurité, ainsi qu'à la mise en place d'outils permettant de renforcer et de fiabiliser le suivi économique de l'activité des secteurs subventionnés, en ciblant notamment la fréquentation des lieux culturels ou la dynamique du spectacle vivant. La mise en place de ces systèmes d'information devrait contribuer à faciliter la gestion des crédits dédiés aux établissements subventionnés et permettre une meilleure prévision budgétaire.
Enfin, je précise que les crédits consacrés à l'action culturelle internationale sont appelés à progresser en deux temps : en loi de finances initiale puis dans le futur collectif de fin de gestion. Une telle méthode peut étonner.
Mme Sabine Drexler , rapporteur pour avis de la commission de la culture sur le programme « Patrimoines » . - Comme l'a dit Vincent Éblé, l'inflation et le coût des matières premières vont absorber une part de l'augmentation du budget, ce qui pose problème.
Par ailleurs, nous observons un déséquilibre géographique dans l'attribution des aides puisque davantage de moyens sont déployés en Île-de-France.
Enfin, les crédits attribués aux collectivités et aux particuliers restant stables, le petit patrimoine restera le grand oublié de ce budget, ce que nous déplorons.
Mme Sylvie Robert , rapporteure pour avis de la commission de la culture sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » . - Je souscris aux propos des deux rapporteurs spéciaux. Le pass culture doit représenter un point de vigilance puisque cette société par actions simplifiée (SAS) représente un budget très important au sein du ministère de la culture. Une analyse qualitative devrait être conduite sur la question de l'éducation artistique et culturelle, notamment en ce qui concerne la part collective. En effet, les jeunes procèdent à des choix significatifs et la diversification parait importante.
J'en viens à la question énergétique. Pour les grands opérateurs de l'État tels que l'Opéra de Paris, les montants estimés sont assez préoccupants. Il faudra faire des choix. J'ai entendu parler de réduction de marge artistique dans certains établissements, ce qui représente un danger pour les mois à venir.
Pour conclure, votre présentation se rapproche de la philosophie du rapport pour avis que je présenterai la semaine prochaine à la commission de la culture.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - D'abord, je m'interroge sur les difficultés liées à la désaffection relative du public suite à la crise sanitaire, notamment pour certains spectacles ou manifestations.
Par ailleurs, les dépenses énergétiques sont liées à la hausse du prix des énergies mais aussi à l'existence de bâtiments de moins en moins adaptés, ce qui souligne le vieillissement des grands équipements à travers notre pays, auquel on ne répondra que par un programme ambitieux de remise à niveau.
Quant aux dépenses de personnel, elles ont pu augmenter en raison de soutiens apportés pour maintenir l'offre culturelle pendant la crise sanitaire, certaines structures pouvant rencontrer des difficultés à réduire la voilure.
M. Michel Canévet . - Au sujet de Notre-Dame de Paris, vous avez écrit dans votre rapport : « le financement des travaux de conservation et de restauration de la cathédrale relève quasi intégralement du mécénat (...) ce qui semble trahir l'intention des donateurs ». Aurait-il fallu que d'autres crédits soient déployés ? Pourtant, le montant des donations dépasse déjà celui des travaux. Où en est-on de l'avancement de ce chantier, notamment d'un point de vue financier ? La trajectoire financière est-elle respectée ?
Ensuite, j'aimerais aborder la question de la redevance archéologique que paye tout acquéreur de terrain et qui sert notamment à effectuer des travaux préliminaires de fouille. Cependant, lorsqu'il faut engager des travaux de fouille archéologique approfondis, leur coût très élevé pèse sur la faisabilité des opérations à venir. Au sein du ministère de la culture, des lignes de crédits permettent-elles d'accompagner ces propriétaires de terrains ? La solidarité nationale au titre de la redevance archéologique ne devrait-elle pas intervenir ?
Enfin, le pass culture ne serait-il pas plus efficient s'il était géré par les départements ? L'État en région, à travers ses directions régionales situées dans les préfectures, est-il vraiment outillé pour accompagner un tel dispositif ? Ne devrait-on pas préférer des actions de proximité et penser la décentralisation du pass pour le rendre plus opérant ?
M. Éric Jeansannetas . - Les festivals et le spectacle vivant se remettent difficilement de la crise sanitaire et pourraient connaitre une nouvelle crise, liée à la conjoncture particulière des jeux Olympiques et Paralympiques et à l'absence prévue de personnel de sécurité. J'espère que pendant l'été 2024, le rideau ne sera pas baissé sur l'ensemble des festivals. En attendant, tout le secteur est en émoi et les organisateurs préviennent qu'ils ne se remettraient pas d'une telle situation.
Le ministère procède-t-il à une étude d'impact ? Une compensation est-elle prévue en direction des organisateurs de spectacles ? Ces manifestations seront aussi une vitrine de la France lors des Jeux Olympiques et Paralympiques et un territoire vidé de l'ensemble de ses animations musicales et festives de l'été représenterait une aberration.
M. Didier Rambaud , rapporteur spécial . - En ce qui concerne le pass culture, je partage les points de vigilance soulevés par Sylvie Robert. Je suis convaincu qu'il s'agit d'un formidable dispositif d'éveil culturel, qui a eu du mal à monter en puissance en raison des confinements et de la crise sanitaire. À ce titre, nous mènerons, Vincent Éblé et moi, une mission de contrôle en début d'année, qui nous permettra d'affiner le suivi du dispositif.
De plus, j'ajoute un autre point de vigilance s'agissant des jeunes qui vivent dans les quartiers difficiles et les zones rurales. Nous le savons, ces derniers subissent une double peine : l'absence de transport et d'offre culturelle. À ce titre, il faudrait réfléchir aussi à la possibilité de le coupler avec une carte transport par exemple.
Pour répondre à Michel Canévet, je parlerais plutôt de complémentarité avec des dispositifs pouvant être mis en place par des collectivités locales, des départements, des agglomérations ou des petites communes, avant de chercher à déconcentrer le dispositif. Celui-ci est enfin monté en puissance et cette année d'observation sera importante, pour savoir si les objectifs d'éveil culturel auprès du plus grand nombre possible de jeunes sur le plus de territoires possibles seront atteints.
M. Vincent Éblé , rapporteur spécial . - S'agissant du patrimoine, la question du déséquilibre géographique n'est pas nouvelle. De plus, il faut bien reconnaître que, parmi les monuments très coûteux appartenant à l'État, un certain nombre se trouvent à Paris. À titre d'exemple, les coûts de restauration du Grand Palais ont beaucoup fait gloser dans la presse, mais quand un monument de cette importance nécessite de lourds travaux d'investissement, la mobilisation des crédits devient nécessaire pour assumer ces charges, même si un examen attentif du programme et des modalités de restauration doit être conduit afin de ne pas être dans l'excès.
Les crédits pour les collectivités sont stables et, depuis sa création, le fonds incitatif et partenarial a même permis de soutenir 576 opérations dans les régions. Il sera doté de 2 millions d'euros supplémentaires en 2023. Il faudra cependant nous montrer vigilants quant au risque que des fonds en provenance notamment du Loto du patrimoine ne servent en réalité qu'à compenser une baisse des crédits déconcentrés.
En ce qui concerne Notre-Dame de Paris, nous sommes rassurés par le montant des dons, suffisant pour couvrir les charges. Cependant, financer entièrement par des dons une opération de restauration qui relève d'une compétence directe de l'État peut poser un problème philosophique, d'autant que l'État devrait percevoir environ 140 millions d'euros de recettes de TVA sur le coût des travaux financés par les contributions volontaires des donateurs. Ainsi, non seulement l'opération ne lui coute rien, mais elle lui rapporte. Pourtant, en 2019, le ministre de la culture de l'époque, Franck Riester, s'était engagé devant le Sénat à ce que l'établissement public en charge de superviser les travaux ne soit pas financé par les crédits des donateurs. Or l'État ne finance par un centime du fonctionnement de celui-ci.
J'en viens aux opérateurs et à la question de l'emploi. Globalement, nos interlocuteurs, parmi lesquels ceux de la Philharmonie de Paris, ont fait part de leurs difficultés à recouvrer le niveau d'emploi post crise, en raison du défaut de mobilisation des professionnels, singulièrement dans les segments couverts par les intermittents du spectacle. En effet, nombre de techniciens qui s'étaient détournés de leur métier d'origine en raison de la crise n'y reviennent pas. On observe donc une pénurie d'opérateurs dans tous les métiers et une vraie difficulté pour les opérateurs à couvrir leurs besoins en la matière.
Pour répondre à Éric Jeansannetas, l'aide de 10 millions d'euros créée pendant la crise sanitaire pour les festivals se voit pérennisée, ce qui semble rassurant tant que le retour des publics ne s'avère pas certain. Nous constatons pour ces publics une différenciation sensible selon les établissements et leur typologie. Ainsi, les sites patrimoniaux, monuments et musées ont pour l'essentiel retrouvé leurs volumes. Cependant, la situation est différente pour le secteur de la création, des grandes manifestations et du spectacle vivant. Là aussi, les difficultés sont variables en fonction du type d'offres et de la présence ou non de publics internationaux. Toutefois, de manière générale, nous devrions revenir rapidement à une situation proche de la normale.
Enfin, la redevance d'archéologie préventive finance les phases de diagnostic, qui sont très bien prises en charge et sont confiées à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap). En revanche, lorsqu'elle s'avère nécessaire, la phase de fouilles n'est pas financée, ce qui peut constituer une difficulté pour certains opérateurs.
Notre avis sur les crédits de la mission est favorable.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Culture ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Didier Rambaud , rapporteur spécial . - Ce nouvel article et le suivant ont été ajoutés par l'Assemblée nationale. Ils prévoient la préparation de rapports sur le pass culture et les territoires ultramarins.
M. Vincent Éblé , rapporteur spécial . - Notre tradition étant de ne pas nous montrer favorables aux rapports, nous proposons deux amendements de suppression.
L'amendement II-8 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 41 quater .
Article 41 quinquies (nouveau)
L'amendement II-9 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 41 quinquies .
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Culture » et de ne pas adopter les articles 41 quater et 41 quinquies .