B. LES FONDS DE GARANTIE DE BPIFRANCE, DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DÉSORMAIS UN PEU PLUS TRANSPARENTES
1. La réorganisation de Bpifrance en fin d'année 2020
L'ordonnance n° 2020-739 du 17 juin 2020 portant réorganisation de la Banque publique d'investissement et modifiant l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d'investissement a autorisé l'absorption de Bpifrance SA par sa filiale, Bpifrance Financement.
Cette fusion poursuit plusieurs objectifs :
- renforcer les fonds propres de l'entité de financement, devenue entité de tête pour améliorer les ratios de solvabilité ;
- permettre à la nouvelle entité faîtière de lever de la dette afin de réaliser une augmentation de capital au sein de sa filiale Bpifrance Participations (opération réalisée à hauteur de 3 milliards d'euros) 44 ( * ) ;
- simplifier les modalités de gouvernance et les flux financiers au sein de Bpifrance.
Les capitaux propres de l'entité de financement sont, du fait de la fusion, passés de 4 à 25 milliards d'euros, soit une augmentation de la capacité de financement de l'ordre de 50 milliards d'euros à horizon 2024.
2. La question de l'abondement des fonds de garantie portés par Bpifrance : le renforcement de l'information du Parlement
L'activité de garantie directe de prêts accordés aux PME et aux TPE est une mission centrale de Bpifrance. Cette garantie est indispensable pour financer des projets de création ou de transmission d'entreprise ou pour aider à l'acquisition d'actifs immatériels.
Les fonds de garantie de Bpifrance sont principalement financés au titre des années 2021, 2022 et 2023 par :
- les dotations budgétaires issues du plan de Relance ouvertes en loi de finances pour 2021, 2022 et 2023 (pour un montant total de 481 millions d'euros) ;
- les « résidus futurs probables » correspondant aux crédits rendus disponibles par une exécution en risque constatée moins importante qu'attendue. Depuis juin 2021, les résidus futurs probables des fonds de garantie de Bpifrance sont en hausse ;
- les produits financiers générés par la trésorerie du « fonds de réserve » et du « fonds de mutualisation des fonds de garantie de Bpifrance » ;
- d'autres sources de financement telles que le recyclage de dividendes ou l'abondement de BpiFrance sur la base d'une trésorerie excédentaire.
Pour reprendre les termes employés par le directeur général adjoint de Bpifrance en 2021, les fonds de garantie se trouvent ainsi financés par « divers subterfuges », ce qui n'est aucunement satisfaisant pour les parlementaires.
En particulier, les redéploiements entre les différents fonds sont opaques, la variation des coefficients de risque définis avec la tutelle (la DG Trésor) donnant lieu à des redéploiements massifs d'argent public. Alors que les fonds de garantie doivent justement permettre d'éviter une intervention de l'État en cas de crise, les rapporteurs spéciaux estimaient l'année dernière que l'information des parlementaires mériterait d'être beaucoup plus complète, d'autant plus que le besoin de financement annuel des fonds de garantie est élevé, de 200 à 250 millions d'euros.
C'était notamment le sens de l'engagement pris, devant le Sénat, par la secrétaire d'État près du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargée de l'Économie sociale, solidaire et responsable, Mme Olivia Grégoire : « mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement prend devant vous l'engagement non seulement de maintenir cette pratique à l'avenir, mais également d'augmenter le niveau d'information disponible dans les documents budgétaires. Je vous propose ainsi que cela fasse l'objet d'un jaune dédié aux liens entre Bpifrance et l'État, ce qui garantit la transmission des informations précises sur les activités de Bpifrance en la matière . Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement, mais sur le fondement d'un engagement ferme, qui, bien au-delà de ma personne, se traduira par un jaune budgétaire . »
La loi de finances initiale pour 2022 a effectivement créé un nouveau « jaune budgétaire » relatif aux liens financiers entre l'État et le groupe BpiFrance . Il s'agit d'une avancée notable qui éclaire la Représentation nationale. Néanmoins, les rapporteurs spéciaux constatent que les informations qu'il contient mériteraient d'être approfondies, notamment s'agissant des justifications de l'évolution des coefficients de risque pour chacun des fonds.
D'un point de vue budgétaire, le montant de résidus futurs probables des fonds de garantie de Bpifrance permet de financer l'année 2023 (à hauteur de 439 millions d'euros), sans qu'il soit nécessaire de mobiliser des crédits au sein de la mission « Économie ». Néanmoins, l'abondement par la mission devrait reprendre à compter de 2024.
* 44 De plus, comme l'a alors relevé notre collègue Bernard Delcros dans son rapport sur le projet de loi de ratification de l'ordonnance la fusion « a pour effet de sortir l'entité de financement de la catégorie des organismes divers d'administration centrale (ODAC), dont le solde est intégré à celui des administrations publiques (APU) au sens du droit européen. Ainsi, tout en conservant la garantie de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) Bpifrance, soit, indirectement, de l'État sur ses émissions, la nouvelle entité pourra émettre des obligations pour souscrire à une augmentation de capital de Bpifrance Participations, pour un montant de 3 milliards d'euros d'après les informations transmises au rapporteur ».