D. LA POLITIQUE DE LA VILLE CONDUITE PAR LE PROGRAMME 147 PEINE À ATTEINDRE SES OBJECTIFS
Le programme 147 « Politique de la ville » porte les crédits de plusieurs dispositifs relatifs notamment aux contrats de ville et au renouvellement urbain dans les quartiers de la politique de la ville. Ils n'incluent toutefois qu'une faible part du financement de ces opérations de renouvellement urbain, dont les crédits proviennent à titre principal d'Action Logement et des bailleurs sociaux, ainsi que des collectivités locales qui lancent les projets.
Les crédits consommés par le programme 147 en 2021 sont de 523,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, en augmentation de 10,1 millions d'euros (+ 2,0 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2021, et de 523,9 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 10,6 millions d'euros (+ 2,1 %).
Le programme 147 comprend quatre actions d'importance très inégale.
L' action 01 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville » regroupe les crédits à destination des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), dans le cadre des contrats de ville ou de dispositifs spécifiques tels que le programme de réussite éducative et les adultes-relais. Elle comprend 87,7 % des crédits du programme.
L ' action 02 « Revitalisation économique et emploi » apporte la subvention de l'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) et les crédits dédiés à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU). Les crédits de personnel, limités à la masse salariale des délégués des préfets, sont retracés dans l' action 03 « Stratégie, ressources et évaluation » . Enfin l' action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » retrace la contribution de l'État au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
Évolution des crédits du programme 147 par action
(en millions d'euros et en %)
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2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution 2021 / 2020 |
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Exécution |
Crédits votés LFI |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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01 - Actions territorialisées et Dispositifs spécifiques de la politique de la ville |
AE |
461,9 |
443,0 |
443,4 |
459,8 |
+ 16,5 |
+ 3,7% |
- 2,1 |
- 0,5% |
|
CP |
461,9 |
443,0 |
443,4 |
459,6 |
+ 16,2 |
+ 3,7% |
- 2,3 |
- 0,5% |
|
|
02 - Revitalisation économique et emploi |
AE |
33,1 |
36,0 |
36,0 |
33,7 |
- 2,3 |
- 6,3% |
+ 0,6 |
+ 1,8% |
|
CP |
33,1 |
36,0 |
36,0 |
33,7 |
- 2,3 |
- 6,3% |
+ 0,6 |
+ 1,8% |
|
|
03 - Stratégie, ressources et évaluation |
AE |
43,5 |
18,9 |
18,9 |
15,4 |
- 3,5 |
- 18,6% |
- 28,1 |
- 64,7% |
|
CP |
45,0 |
18,9 |
18,9 |
16,1 |
- 2,8 |
- 14,6% |
- 28,9 |
- 64,2% |
|
|
04 - Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie |
AE |
25,0 |
15,0 |
15,0 |
14,4 |
- 0,6 |
- 4,0% |
- 10,6 |
- 42,4% |
|
CP |
25,0 |
15,0 |
15,0 |
14,4 |
- 0,6 |
- 4,0% |
- 10,6 |
- 42,4% |
|
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Total programme |
AE |
563,5 |
512,9 |
513,2 |
523,3 |
+ 10,1 |
+ 2,0% |
- 40,2 |
- 7,1% |
|
CP |
565,1 |
512,9 |
513,2 |
523,9 |
+ 10,6 |
+ 2,1% |
- 41,2 |
- 7,3% |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a complété les crédits du programme 147 de 27,0 millions d'euros afin de financer le renouvellement de l'opération « Quartiers d'été ».
En sens inverse, des crédits ont été transférés, à hauteur de 15,0 milliards d'euros, pour rembourser à différents ministères les salaires des délégués du préfet, qui représentent l'État dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et proviennent d'autres administrations ou organismes divers.
Exécution budgétaire
du programme 147 en crédits de paiement
pour l'exercice 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données de Chorus
1. La politique de la ville peine à réduire l'écart entre les quartiers et leur agglomération
L'objectif de la politique de la ville est de rapprocher les quartiers de la politique de la ville (QPV) de l'agglomération dont ils font partie .
Or le revenu fiscal moyen dans les QPV tend plutôt à s'éloigner de celui constaté dans les autres quartiers , s'écartant jusqu'en 2020 de la cible fixée qui était pourtant elle-même éloignée de l'égalité, puisqu'elle visait un revenu fiscal moyen égal à la moitié de celui de l'agglomération. En 2021, l'écart de revenu est resté stable à 45,7 %, mais c'est l'ambition fixée par la cible qui a été réduite , passant de 50,0 % à 48,4 %.
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Rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation des QPV et celui de leurs agglomérations (en pourcentage) |
Écart entre le taux de chômage des QPV et celui de leurs agglomérations 8 ( * ) (en pourcentage) |
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Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance. La cible relative à l'écart entre les taux de chômage n'est disponible que depuis 2018, l'indicateur ayant été introduit à cette date
L'un des objectifs des contrats de ville est également de réduire l'écart entre les taux de chômage dans les quartiers et dans leur agglomération . Cet écart tendait à se réduire progressivement jusqu'en 2020, sans parvenir à la cible de 10,8 %. En 2021, alors que le projet de loi de finances, en raison de la crise économique, prévoyait une hausse de cet écart, c'est l'inverse qui s'est produit puisqu'il s'est réduit à 10,4 %. Le rapport annuel de performances indique toutefois que ce rapprochement entre les quartiers et leur agglomération résulte moins de l'amélioration de la situation de l'emploi dans les quartiers que de sa dégradation dans les agglomérations dont ils font partie.
2. Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) reste dans l'attente de la confirmation de son financement
Sur l'action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de la vie », la consommation de crédits budgétaires a été de 14,4 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement, soit un peu moins que l'autorisation donnée en loi de finances initiale (15,0 millions d'euros). L'écart est dû à l'application de la réserve de précaution au taux de 4 % sur ces crédits.
Le montant qui doit être apporté par l'État a également été accru, passant de 1,0 à 1,2 milliard d'euros . Toutefois, les montants apportés depuis 2018, y compris la prévision pour 2022, représentent moins de 95 millions d'euros, ce qui rendra nécessaire une inscription de plus de 1 100 millions d'euros sur le programme 147 d'ici à la fin du NPNRU.
Financement du NPNRU par l'État
(crédits de paiement, en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des lois de règlement et du projet de loi de finances initiale pour 2022
Cet apport annuel de l'État est d'ordre symbolique par rapport à la dimension du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU), dont la dotation gérée par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) a été portée de 10 à 12 milliards d'euros par le conseil interministériel de la ville du 29 janvier 2021.
Le budget de l'ANRU pour 2021 prévoyait ainsi des ressources d'un montant de 596 millions d'euros, dont à titre principal 390 millions d'euros apportés par Action Logement et 184 millions d'euros par la Caisse générale de garantie du logement locatif social (CGLLS), elle-même alimentée par des cotisations des bailleurs sociaux. À ces contributions se sont ajoutées, à hauteur de 10 millions d'euros environ, des recettes propres à hauteur de 22,3 millions d'euros correspondant majoritairement à des recouvrements de subventions dans le cadre de la clôture du programme national de rénovation urbaine (PNRU, prédécesseur du NPNRU) et à des refacturations des budgets annexes (programmes d'investissements d'avenir (PIA) et URBACT) pour les coûts de gestion de ces programmes par l'ANRU.
Les dépenses de l'Agence s'établissent à un niveau de 573,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 428,7 millions d'euros en crédits de paiement, pour l'essentiel en dépenses d'intervention. Les engagements contractualisés sur le NPNRU sont d'ores et déjà de 1 443 millions d'euros et les paiements de 501,5 millions d'euros. Les restes à payer sur le PNRU ne sont plus que de 136 millions d'euros, sur 11,3 milliards d'euros d'engagements, de sorte qu'il est prévu de clore le PNRU au premier semestre 2022.
Si l'Agence dispose actuellement d'un niveau de trésorerie satisfaisant, le rapporteur spécial fait observer que c'est en raison des versements importants faits par Action Logement et les bailleurs sociaux .
Or le financement de l'ANRU , dans la mesure où il repose pour l'essentiel sur des contributions de tiers et non sur des ressources propres, reste à définir sur la longue durée .
L'annonce d'élargissement de 20 % du NPNRU faite l'an dernier doit donc faire l'objet d'une concrétisation dans les mois à venir, notamment dans le cadre de la négociation de la nouvelle convention quinquennale entre l'État et Action Logement.
* 8 La valeur relativement élevée en 2017 de l'indicateur « Taux de réponses positives du SIAO aux demandes de logement adapté » est celle indiquée dans les rapports annuels de performance 2018 et 2019. Le rapport annuel de performance 2017 attribuait toutefois à cet indicateur une valeur de 0,6 % seulement, ce qui fait porter un doute sur sa fiabilité.