N° 7 92
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 6a
Cohésion des territoires - Logement et ville
(Programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville »)
Rapporteur spécial : M. Jean-Baptiste BLANC
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le maintien des places d'hébergement d'urgence continue à accroître les coûts de cette politique . Ce coût porte principalement sur l'hébergement d'urgence hors centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), et en particulier sur l'hébergement en hôtel.
2. Une ouverture de crédits d'un montant exceptionnel de 700 millions d'euros a ainsi été nécessaire sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». Toutefois, contrairement aux années précédentes, elle a eu lieu en milieu d'année et non en fin d'année, ce qui a permis de mettre les crédits plus tôt à la disposition des administrations.
3. Le nouveau mode de calcul des aides au logement en fonction des revenus perçus dans l'année, mis en oeuvre après plusieurs années de retard, a réduit les coûts du programme 109 « Aide à l'accès au logement », qui a aussi bénéficié d'un versement exceptionnel de 1 milliard d'euros de la part d'Action Logement.
4. Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » a vu son périmètre augmenter considérablement en raison de la rebudgétisation partielle du financement des établissements publics fonciers (EPF) et du transfert de crédits du plan de relance pour la mise en oeuvre d'actions de construction ou de rénovation de logements sociaux ou d'urgence.
5. Cette rebudgétisation partielle , conséquence des réformes récentes de la fiscalité locale, ne devra pas conduire à l'application de mesures de régulation budgétaire à l'activité des EPF , essentielle à la mise en oeuvre des politiques locales de maîtrise du foncier, notamment pour atteindre l'objectif de sobriété foncière.
6. Les agréments de logements sociaux n'augmentent que faiblement par rapport au niveau historiquement bas atteint en 2020, ce qui confirme la diminution importante de la production de logements sociaux depuis 2017 .
7. Le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU), malgré le faible engagement budgétaire de l'État, commence à produire des engagements importants.
8. Le modèle de financement du NPNRU , de même que celui du fonds national des aides à la pierre (FNAP) pour la construction de logements sociaux, devra être mieux défini et préservé pour les années à venir alors qu'une nouvelle convention quinquennale avec Action Logement, financeur majeur de ces politiques, doit être conclue cette année.
I. I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION
La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes portant des politiques de natures diverses, allant de la politique du logement à celle de l'aménagement du territoire :
- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;
- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte principalement les crédits des aides personnelles au logement ;
- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance, via des fonds de concours, les aides à la pierre et, au moyen de crédits budgétaires, d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;
- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance une partie des contrats de plan État-régions ainsi que divers dispositifs, dont les maisons France Service ;
- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) porte sept actions spécifiques de portée régionale ou interrégionale ;
- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).
A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » REGROUPE DES POLITIQUES VARIÉES POUR UN MONTANT DE CRÉDITS TOTAL SUPÉRIEUR À 17 MILLIARDS D'EUROS
Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2021 à 17,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 17,2 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente une diminution de 0,1 milliard d'euros , soit 0,8 %, en autorisations d'engagement , et de 0,6 milliard d'euros , soit 3,2 %, en crédits de paiement par rapport à 2020.
Cette diminution assez limitée résulte d'effets plus importants allant en sens opposé. Une forte augmentation des crédits consommés sur les programmes 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » (+ 431,1 millions d'euros en crédits de paiement, dus pour l'essentiel à des effets de périmètre décrits infra ) et 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » (+ 463,9 millions d'euros en crédits de paiement, liés notamment au maintien de places d'hébergement et au paiement de charges reportées) est plus que compensée par la diminution des crédits consommés sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (- 1 456,1 millions d'euros en crédits de paiement, avec en particulier la mise en oeuvre du versement contemporain des aides au logement).
Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2021
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution 2021 / 2020 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||
|
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables |
AE |
1 965,4 |
2 411,9 |
+ 22,7% |
2 878,3 |
2 876,6 |
-1,7 |
- 0,1% |
+ 464,7 |
+ 19,3% |
|
CP |
1 991,2 |
2 434,0 |
+ 22,2% |
2 909,0 |
2 897,9 |
-11,1 |
- 0,4% |
+ 463,9 |
+ 19,1% |
|
|
109 - Aide à l'accès au logement |
AE |
12 038,9 |
13 893,5 |
+ 15,4% |
12 438,3 |
12 438,3 |
0,0 |
+ 0,0% |
- 1 455,2 |
- 10,5% |
|
CP |
12 038,9 |
13 893,5 |
+ 15,4% |
12 438,3 |
12 437,4 |
-0,9 |
- 0,0% |
- 1 456,1 |
- 10,5% |
|
|
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
AE |
814,4 |
592,6 |
- 27,2% |
1 725,6 |
1 395,6 |
-330,0 |
- 19,1% |
+ 803,1 |
+ 135,5% |
|
CP |
816,0 |
510,1 |
- 37,5% |
1 544,7 |
941,2 |
-603,4 |
- 39,1% |
+ 431,1 |
+ 84,5% |
|
|
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
AE |
223,1 |
225,2 |
+ 1,0% |
319,6 |
300,6 |
-19,1 |
- 6,0% |
+ 75,4 |
+ 33,5% |
|
CP |
259,1 |
266,6 |
+ 2,9% |
308,6 |
282,5 |
-26,1 |
- 8,5% |
+ 15,9 |
+ 6,0% |
|
|
147 - Politique de la ville |
AE |
469,7 |
563,5 |
+ 20,0% |
527,7 |
523,3 |
-4,4 |
- 0,8% |
- 40,2 |
- 7,1% |
|
CP |
494,7 |
565,1 |
+ 14,2% |
530,2 |
523,9 |
-6,4 |
- 1,2% |
- 41,2 |
- 7,3% |
|
|
162 - Interventions territoriales de l'État |
AE |
65,4 |
83,7 |
+ 28,0% |
267,9 |
87,1 |
-180,8 |
- 67,5% |
+ 3,5 |
+ 4,1% |
|
CP |
58,6 |
55,5 |
- 5,3% |
93,3 |
68,0 |
-25,3 |
- 27,2% |
+ 12,5 |
+ 22,5% |
|
|
Total mission |
AE |
15 576,9 |
17 770,3 |
+ 14,1% |
18 157,4 |
17 621,6 |
-535,9 |
- 3,0% |
- 148,8 |
- 0,8% |
|
CP |
15 658,5 |
17 724,7 |
+ 13,2% |
17 824,1 |
17 150,8 |
-673,3 |
- 3,8% |
- 573,9 |
- 3,2% |
|
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » comprend 72,5 % des crédits de paiement consommés sur la mission en 2021, contre 78,4 % en 2020, en raison de la diminution du coût des aides au logement par rapport aux dépenses d'hébergement et à celles du programme 135 en faveur de l'urbanisme et de la construction.
La très grande majorité des crédits de la mission correspondent soit à des dépenses de guichet (aides au logement du programme 109), soit à des dépenses largement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale (dépenses d'hébergement et de veille sociale portées par le programme 177) et donc difficilement pilotables .
En outre, la mission comporte très peu de dépenses de personnel . Le montant des crédits de paiement de titre 2 exécuté en 2021 est de 1,3 million d'euros, exclusivement imputés sur le programme 147 « Politique de la ville » au titre de la masse salariale des délégués du préfet.
Comme chaque année, le programme 135 est celui qui a été le plus concerné par les mouvements de crédits en cours d'année , en raison du financement par fonds de concours des projets relevant du fonds national d'aide à la pierre (FNAP, voir infra ), des transferts en provenance de la mission « Plan de relance » et de la nature pluriannuelle des projets qui a pour conséquence un niveau élevé de reports de crédits d'année en année.
L'année 2020 a enfin été marquée par l'adoption de deux lois de finances rectificatives qui ont ouvert au total 800,7 millions d'euros . La plus grande partie de ces crédits, soit 700,0 millions d'euros, ont concerné le financement de l'hébergement d'urgence sur le programme 177.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2021
(en millions d'euros)
|
Ouverts LFI
|
Ouverts / annulés après la LFI |
Total crédits ouverts |
Crédits consommés |
Crédits annulés en loi de règlement |
Crédits reportés à 2021 |
|||||
|
Reports de la gestion précédente |
Mouvements
|
FDC et ADP |
LFR |
|||||||
|
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables |
AE |
2 174,5 |
3,7 |
700,0 |
2 878,3 |
2 876,6 |
- 0,1 |
- 1,6 |
||
|
CP |
2 200,0 |
9,0 |
700,0 |
2 909,0 |
2 897,9 |
- 11,1 |
||||
|
109 - Aide à l'accès au logement |
AE |
12 439,3 |
- 1,0 |
12 438,3 |
12 438,3 |
|||||
|
CP |
12 439,3 |
- 1,0 |
12 438,3 |
12 437,4 |
- 0,4 |
- 0,5 |
||||
|
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat |
AE |
523,5 |
115,7 |
+ 436,6 |
566,6 |
83,3 |
1 725,6 |
1 395,6 |
- 123,6 |
- 206,4 |
|
CP |
523,5 |
397,0 |
+ 62,5 |
478,4 |
83,3 |
1 544,7 |
941,2 |
- 603,4 |
||
|
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
AE |
175,0 |
2,1 |
+ 122,5 |
25,9 |
- 5,8 |
319,6 |
300,6 |
- 11,1 |
- 8,0 |
|
CP |
230,0 |
9,2 |
+ 51,6 |
25,9 |
- 8,0 |
308,6 |
282,5 |
- 14,0 |
- 12,1 |
|
|
162 - Interventions territoriales de l'État |
AE |
40,8 |
26,4 |
+ 6,7 |
195,7 |
- 1,6 |
267,9 |
87,1 |
- 28,9 |
- 151,9 |
|
CP |
40,4 |
11,0 |
+ 6,7 |
36,9 |
- 1,6 |
93,3 |
68,0 |
- 0,9 |
- 24,4 |
|
|
147 - Politique de la ville |
AE |
512,9 |
2,7 |
- 15,0 |
0,1 |
27,0 |
527,7 |
523,3 |
- 1,8 |
- 2,6 |
|
CP |
512,9 |
5,2 |
- 15,0 |
0,1 |
27,0 |
530,2 |
523,9 |
- 1,9 |
- 4,5 |
|
|
Total mission |
AE |
15 866,0 |
150,5 |
+ 549,8 |
788,3 |
802,8 |
18 157,4 |
17 621,6 |
- 165,5 |
- 370,4 |
|
CP |
15 946,0 |
431,3 |
+ 104,8 |
541,4 |
800,7 |
17 824,1 |
17 150,8 |
- 15,0 |
- 658,3 |
|
Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances et l'annexe 1 au projet de loi de règlement pour 2021. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit