II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Une année atypique marquée par la sous-exécution des dépenses d'asile
Les dépenses de l'action n° 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » concentrent à elles seules plus de 73 % des crédits de paiement de la mission. Cette action, qui finance les dépenses relatives à l'asile, fait l'objet d'une sur-exécution chronique, particulièrement importante depuis le début de la crise migratoire, en 2015.
En 2021, les dépenses d'asile font pour la première fois l'objet d'une sous-exécution depuis de nombreuses années.
La sous-exécution des dépenses d'allocation pour demandeur d'asile s'élève cette année à 14,8 %.
Montants prévus et exécutés des dépenses afférentes à l'allocation temporaire d'attente (ATA) et à l'allocation pour demandeur d'asile (ADA)
(en CP, en millions d'euros)
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ATA |
ADA |
|||
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LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
|
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2009 |
30 |
68,4 |
||
|
2010 |
53 |
105 |
||
|
2011 |
54 |
157,8 |
||
|
2012 |
89,7 |
149,8 |
||
|
2013 |
140 |
149,2 |
||
|
2014 |
129,8 |
169,5 |
||
|
2015 |
93,3 |
81 |
||
|
2016 |
0 |
30 |
148,8 |
316,1 |
|
2017 |
0 |
177,3 |
220 |
348,8 |
|
2018 |
0 |
9,9 |
317,7 |
424,23 |
|
2019 |
0 |
5,01 |
335,83 |
492,5 |
|
2020 |
0 |
3,61 |
448 |
481,5 |
|
2021 |
0 |
2 |
454,76 |
387,6 |
Commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Montants prévus et exécutés des
dépenses afférentes
à l'allocation pour demandeur
d'asile en 2021
(en AE/CP, en millions d'euros)
Commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La sous-consommation s'explique par le fait que la loi de finances initiale avait été construite sur l'hypothèse d'une reprise du flux de demandes d'asile qui, après une baisse conjoncturelle en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, était susceptible de retrouver en 2021 son niveau de 2019 (environ 132 800 demandes) . Elle s'appuyait également sur une capacité de l'Ofpra à produire 170 800 décisions, permettant à l'établissement de traiter le flux des demandes entrantes, de réduire le stock de dossiers et d'accélérer les sorties du dispositif de l'allocation.
En raison de la persistance de la crise sanitaire, le niveau des flux de demande d'asile s'est révélé inférieur à celui prévu en loi de finances. Le gouvernement indique ainsi que le nombre de demandes d'asile introduites à l'Ofpra s'élève à 103 011 en 2021. Si les flux ont progressé de 7 % par rapport à 2020 (96 424 demandes), ils sont restés inférieurs de 22 % à ceux de l'année 2019.
L'allocation a ainsi été versée à 87 640 ménages en moyenne et à un coût mensuel moyen de 362 euros par ménage. Le nombre de ménages bénéficiaires a diminué durant l'année : de 101 600 ménages en janvier, il est passé à 78 900 en décembre.
Le rapporteur spécial estime que ce retournement constitue une évolution positive, mais traduit simplement l'ouverture d'une parenthèse dans la sous-évaluation chronique des dépenses d'asile. Il doit être accueilli avec prudence car il se produit dans un contexte migratoire très particulier, de diminution de la demande d'asile. La reprise des tendances observées jusque-là dans les années à venir apparaît plus que probable dans un contexte migratoire en très forte tension, notamment à la suite de la guerre en Ukraine.
2. Une sous-exécution des dépenses liées à l'immigration clandestine qui devra impérativement faire l'objet d'un rattrapage en sortie de crise
La crise sanitaire a entrainé une sous-exécution des crédits destinés à la lutte contre l'immigration clandestine, de plus de 11 % en CP.
Évolution des crédits de l'action
03
« Lutte contre l'immigration
irrégulière »
(en millions d'euros)
Commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière atteignent ainsi 21,8 millions d'euros en CP en 2021, soit plus de 10 millions de moins que prévu en loi de finances initiale (32,6 millions d'euros).
Comme en 2020, l'activité de billetterie, qui permet l'éloignement des étrangers en situation irrégulière par le biais de moyens de transports en commun réguliers ou affrétés, est l'activité qui a été la plus touchée par la crise sanitaire avec une consommation de 13,4 millions d'euros en CP en 2021 contre 15,6 millions d'euros en CP en 2020. Ce niveau de dépense traduit la difficulté rencontrée pour procéder à des éloignements par les vols commerciaux. Dans ces conditions, les éloignements effectués par d'autres moyens se sont accrus. Cette évolution est illustrée par la consommation des activités « autres moyens de transport TMA » (4,9 millions d'euros exécutés en 2021 contre 3,3 millions d'euros en 2020) et « moyens aériens autonomes » (3,5 millions d'euros exécutés en 2021, soit un niveau identique à celui de l'année 2020).
Dans ce contexte budgétaire, le taux d'exécution des OQTF est resté extrêmement bas, puisqu'il ne dépassait pas 6 % sur les six premiers mois 2 ( * ) de l'année 2021.
Évolution du taux d'exécution des OQTF
(en %)
Commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur
Le rapporteur spécial plaide néanmoins pour que ce « retard » dans le nombre d'éloignements fasse l'objet d'un réel rattrapage dans les années à venir . L'augmentation des frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière prévue pour l'année 2022 est toutefois dérisoire, puisqu'ils n'atteignent que 34,7 millions d'euros en CP et en AE, soit une augmentation de 5,2 % par rapport aux crédits prévus pour 2021, ce qui rend peu probable une réelle amélioration en la matière.
Parallèlement à ce nécessaire accompagnement budgétaire, le rapporteur spécial plaide pour que des évolutions juridiques soient apportées afin de lutter contre l'immigration clandestine , à l'instar du rétablissement du délit de séjour irrégulier 3 ( * ) ou de la suppression de la limitation de durée des obligations de quitter le territoire français (OQTF) à un an.
* 2 Les données postérieures n'ayant pas encore été publiées.
* 3 Ce dernier a été supprimé par la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées.