Projet de loi de finances pour 2022 : Relations avec les collectivités territoriales

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 45

Réforme des modalités d'attribution de la dotation de soutien à l'investissement des départements

. Le présent article prévoit de supprimer la fraction libre d'emploi de la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) pour aligner ses modalités d'attribution sur celles actuellement applicables à la première part de la dotation, c'est-à-dire sous forme de subvention suivant un calcul effectué par le représentant de l'État.

Les critères d'éligibilité à la dotation demeurent inchangés.

La commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT DES DÉPARTEMENTS EST COMPOSÉE D'UNE PART ATTRIBUÉE PAR LE PRÉFET ET D'UNE PART LIBRE D'EMPLOI POUR LES DÉPARTEMENTS

La dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) , créée par l'article 259 de la loi de finances pour 2019 ^{23 ( * )} , a remplacé la dotation globale d'équipement (DGE) des départements, mise en place en 1983. Comme cette dernière, la DSID est destinée à soutenir l'effort d'investissement des départements en fonction des priorités locales. Le montant total de la DSID s'élève à 212 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) depuis 2019 .

Les modalités d'attribution de la DSID figurent à l'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Contrairement aux autres dotations d'investissement local, la DSID est divisée en deux parts .

La première, programmée au niveau régional, est attribuée par les préfets de région. Dotée de 77 % du montant de la nouvelle dotation, celle-ci est destinée au soutien de projets d'investissement « dans un objectif de cohésion des territoires ». Les préfets de régions disposent d'enveloppes régionales calculées :

- à hauteur de 40 %, en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine ;

- à hauteur de 35 %, en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d'un coefficient multiplicateur de 2 ;

- à hauteur de 25 %, en fonction du nombre d'enfants de 11 à 15 ans domiciliés dans les communes de la région.

Par ailleurs, le montant de l'enveloppe régionale ainsi calculée est compris entre 1,5 million et 20 millions d'euros.

La deuxième part (23 % du montant de la DSID), libre d'emploi , est attribuée aux départements éligibles. Sont exclus du bénéfice de la deuxième part les départements :

- dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant ;

- et dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré.

Une quote-part spécifique est prélevée pour Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Barthélemy, qui perçoivent, respectivement, une part égale à la proportion, majorée de 10 %, de leur population dans la population nationale.

Une fois prélevée cette quote-part, la part perçue par chaque département éligible correspond au produit :

- du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant et le potentiel fiscal par habitant du département, ce rapport ne pouvant excéder 2 ;

- du rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré et le potentiel fiscal par kilomètre carré du département, ce rapport ne pouvant excéder 10.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN ALIGNEMENT DES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DES DEUX FRACTIONS DE LA DSID

Le présent article modifie l'article L. 3334-10 du CGCT afin de supprimer la fraction libre d'emploi de la DSID, tout en conservant inchangés les critères d'éligibilité à la dotation . Les modalités d'attribution de la seconde fraction devraient désormais être identiques à celles de la première, c'est-à-dire suivant un calcul effectué par le préfet de région.

Le 1° du présent article prévoit que la DSID est attribuée à tous les départements , en supprimant la mention devenue caduque de collectivités à statut particulier, à savoir la métropole de Lyon, la collectivité de Corse, et la Guyane et la Martinique, dans la mesure où celles-ci se sont substituées aux départements, ce qui n'affecte cependant pas leur éligibilité à la DSID.

Le 3° du présent article crée un I bis à l'article 3334-10 du CGCT qui maintient le bénéfice de la quote-part pour les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint Barthélemy (supprimé au I de ce même article par le c) du 2° du présent article ) et encadre leur enveloppe pour que celle-ci ne soit pas inférieure à 95 % du montant qui leur a été attribué l'année précédent .

Le a) du 2° du présent article prévoit que la DSID est désormais constituée de la somme de deux fractions.

La première fraction correspond à l'ancienne première part de la DSID, soit 77 % du montant de la dotation. Elle est attribuée par le représentant de l'État selon les mêmes critères que précédemment, mise à part une précision figurant au iii) du b) du 1° du présent article , indiquant que la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental prise en compte pour le calcul de la dotation est appréciée au 1 ^er janvier de la pénultième année.

La deuxième part, toujours de 23 %, serait désormais constituée de la somme des parts départementales au niveau régional. Celle-ci ne serait cependant plus libre d'emploi, mais serait également attribuée sous forme de subvention par le représentant de l'État.

L'objectif péréquateur découlant de la rédaction précédente serait maintenu au c) du 2° du présent article , dès lors que cette part départementale est comme précédemment réservée aux départements dont le potentiel fiscal par habitant n'est pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et dont le potentiel fiscal par kilomètre carré n'est pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements. Les modalités de calcul de cette deuxième fraction sont inchangées.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE ET DONT L'EFFET SUR LES MONTANTS PERÇUS PAR LES DÉPARTEMENTS DEVRAIT ÊTRE NEUTRE

La seconde part de DSID représente actuellement un montant de 48,7 millions d'euros . Son effet péréquateur est très limité, dans la mesure où 87 départements la perçoivent , conduisant à ce que pour nombre d'entre eux, le montant soit très restreint. Sa généralisation ne constituera donc qu'un changement de faible ampleur.

La modification apportée par le présent article conduit à ce que l'ensemble de la DSID soit distribuée suivant la logique d'appel à projet qui s'applique aux autres dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales. Ce faisant, elle contribue à simplifier la gestion de la dotation et à harmoniser la DSID avec la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) bénéficiant au bloc communal.

Cette simplification devrait concourir à un meilleur ciblage des projets des départements et, partant, à ce que la politique de soutien à l'investissement local soit plus efficiente, à l'image des autres dotations.

L'impact de la réforme sur les bénéficiaires devrait s'avérer limité , dès lors que les critères d'attribution de la dotation sont inchangés, tout comme l'enveloppe globale qui lui est attribuée.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45 bis (nouveau)

Réformes d'attribution et de notification des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales

. Le présent article prévoit en premier lieu que les différentes dotations de soutien doivent être notifiées par le représentant de l'État à 80 % au cours du premier semestre, alors que l'intégralité des notifications doit actuellement être notifiée au cours du premier semestre pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation politique de la ville (DPV). Cette modification s'appliquerait également à la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et à la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), auxquelles aucun calendrier ne s'applique pour l'heure. En conséquence, la publication des subventions sur le site internet de la préfecture devrait être avancée au 31 juillet.

En second lieu, le présent article uniformise les conditions de publication de l'ensemble des dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales, sur le modèle de celles applicables à la DETR.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN CALENDRIER DE NOTIFICATION ET DES CONDITIONS DE PUBLICITÉ VARIABLES SELON LES DOTATIONS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Créée par l'article 179 de la loi de finances pour 2011 ^{24 ( * )} , la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est versée sous forme de subventions aux communes et à leurs groupements établis en milieu rural « en vue de la réalisation d'investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ». L'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que, si la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention attribuée par l'État est publiée avant le 30 septembre de l'exercice en cours, ces subventions doivent être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l'année civile .

Concernant la dotation politique de la ville , l'article L. 2334-40 du CGCT dispose que le représentant de l'État dans le département attribue les crédits de l'enveloppe départementale afin de financer les actions prévues par les contrats de ville définis à l'article 6 de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014 ^{25 ( * )} . Le calendrier est similaire à celui indiqué pour la DETR , dès lors que l'article L. 2334-40 du CGCT indique que le préfet notifie ces crédits aux collectivités bénéficiaires avant le 31 mars de chaque année. En revanche, aucune obligation de publication de la liste des opérations subventionnées n'est prévue.

S'agissant des autres dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales, le CGCT ne fixe pas de délai de notification d'attribution des subventions.

Concernant la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) , telle que définie à l'article L. 2334-42 du CGCT, elle a vocation à financer les projets d'investissement relatifs à la transition écologique, à la construction d'infrastructures et d'équipements publics et les projets inscrits dans le cadre d'une contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État. L'article 2334-42 du CGCT se limite à préciser que « ces subventions sont attribuées par le représentant de l'État dans la région » .

Enfin, s'agissant de la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) prévue à l'article L. 3334-10 du CGCT, elle est en l'état actuel du droit divisée en deux parts. La première, soit 77 % du montant de la dotation, est destinée au soutien de projets d'investissement des départements et est attribuée par le préfet de région suivant le même schéma que la DETR et la DSIL. La deuxième part, à hauteur de 23 % du montant total, est libre d'emploi pour les départements, sous réserve que leur potentiel fiscal par habitant ne soit pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et que leur potentiel fiscal par kilomètre carré ne soit pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements. L'article 45 du présent projet de loi de finances ^{26 ( * )} prévoit cependant la disparition de cette bipartition, l'intégralité de la dotation devant être attribuée par le préfet. La rédaction proposée à l'article 45, tout comme l'actuel article L. 3334-10 du CGCT, est en revanche silencieuse sur le calendrier de notification des opérations subventionnées .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN CALENDRIER PLUS SOUPLE DE NOTIFICATION DES PROJETS SUBVENTIONNÉS ET DES MODALITÉS DE PUBLICATION IDENTIQUES POUR LES QUATRE DOTATIONS

Le présent article est issu d'un amendement de la députée Christine Pires Beaune, adopté à l'Assemblée nationale avec avis favorable des rapporteurs spéciaux et du Gouvernement.

Il prévoit de modifier le calendrier de notifications des opérations subventionnées au titre de la DETR et de la DPV. Le a) du 1° et le 2° du I du présent article modifient respectivement l'article L. 2334-36 du CGCT pour la DETR et l'article L. 2334-40 du même code pour la DPV. Cette modification vise à prévoir que ces subventions doivent être notifiées, pour au moins 80 % du montant des crédits répartis au profit du département pour l'exercice en cours, au cours du premier semestre de l'année civile .

Le a) du 3° et le 4° du I du présent article étendent cette précision pour la DSID (pour 80 % des crédits répartis au niveau de la région) et pour la DSIL.

D'autre part, le a) du 1° et le 2° du I du présent article modifient la date à laquelle la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de la DETR et de la DSIL doit être publiée sur le site internet officiel de l'État dans le département. Les articles L. 2334 36 du CGCT pour la DETR et L. 2334-42 du même code pour la DSIL prévoient que cette liste doit être publiée avant le 31 septembre de l'année en cours. Cette date est avancée par le présent article au 31 juillet .

Enfin, le présent article introduit les mêmes obligations de publicité de la liste des opérations subventionnées au titre de la DPV et de la DSID que celles qui s'appliquent d'ores et déjà à la DETR et la DSIL . Il modifie respectivement les articles L. 2334-40 et L. 3334-10 du CGCT afin de disposer que la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l'État sont publiés sur le site internet officiel de l'État dans le département avant le 31 juillet de l'exercice en cours. Si cette liste est modifiée ou complétée entre cette publication et la fin de l'exercice, une liste rectificative ou complémentaire doit être publiée selon les mêmes modalités avant le 30 janvier de l'exercice suivant.

Le II du présent article prévoit l'entrée en vigueur de ces dispositions en 2023 .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE UNIFORMISATION SOUHAITABLE POUR DAVANTAGE DE RÉALISME ET DE TRANSPARENCE

Le présent article découle des recommandations formulées par la mission d'information sur les dotations de soutien à l'investissement du bloc communal menée à l'Assemblée nationale.

Selon les travaux de la mission, le calendrier actuel de notification des subventions, qui doivent être intégralement notifiées au premier semestre pour la DETR et la DPV, est inapplicable, notamment car une partie de l'enveloppe est consommée en fin d'année , pour subventionner des projets qui ont nécessité un supplément d'instruction.

Dès lors, la modification proposée par le présent article, conduisant à ce que 80 % des opérations soient notifiées au premier semestre, revient à entériner les pratiques actuellement à l'oeuvre dans la plupart des préfectures pour la DETR . Les rapporteurs spéciaux s'interrogent toutefois sur le seuil de 80 %, dont l'objectif principal semble être de conserver une marge de manoeuvre au représentant de l'État. Si celle-ci est nécessaire afin de s'adapter aux nécessités locales, s'agissant de dotations déconcentrées, le seuil de 80 % est défini par rapport aux conclusions de la mission précitée sur la DETR ^{27 ( * )} . Il aurait sans doute été souhaitable de s'assurer que ce seuil corresponde également aux pratiques s'agissant des autres dotations .

D'autre part, cet article harmonise les conditions de notification des subventions, ainsi que de publicité des informations transmises pour l'ensemble des dotations de soutien à l'investissement. S'agissant de la DSID, l'uniformisation se justifie d'autant plus que l'article 45 du présent projet de loi de finances aligne les modalités d'attribution de cette dotation sur celles applicables à la DETR et à la DSIL .

Le décalage en 2023 de l'entrée en vigueur de la mesure est justifié par les auteurs de l'amendement dont découle l'article par la nécessité de ne pas préempter le rythme de consommation des crédits en 2022 afin de ne pas interférer avec le calendrier électoral , souhait partagé par les rapporteurs spéciaux.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46

Réforme des modalités d'attribution de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité

. Le présent article prévoit un élargissement des bénéficiaires de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité ainsi qu'une augmentation du minimum de dotation pouvant être perçu par les communes bénéficiaires.

Ainsi, le présent article :

- prévoit la création d'une 4ème fraction, égale à 25 % du montant total de la dotation ;

- abaisse le taux de couverture pour pouvoir bénéficier de la part Natura 2000 de 75 % à 60 % du territoire ;

- définit un montant minimum attribué aux communes éligibles au titre de chacune des fractions de 1 000 euros.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA CRÉATION D'UNE DOTATION DE SOUTIEN AUX COMMUNES POUR LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ

A. UNE DOTATION CRÉÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2020 PUIS ÉTENDUE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2021

1. La création d'une dotation « Natura 2000 »

L'article 256 de la loi de finance pour 2019 ^{28 ( * )} a institué une dotation budgétaire destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000. Cette dotation était initialement répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 mentionné à l'article L. 414-1 du code de l'environnement et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, au prorata de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000 au 1 ^er janvier de l'année précédente et de la population.

D'un montant de 5 millions d'euros, cette dotation est financée par prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Réseau Natura 2000

Le réseau de sites Natura 2000 a pour objectif la préservation de la diversité biologique des espèces et des habitats sur le territoire de l'Union Européenne. Pour cela, les états membres prennent l'engagement de restaurer ou de préserver le bon état de conservation des espèces, animales et végétales, et des habitats menacés à l'échelle de l'union européenne, tout en prenant en compte les activités socio- économiques. Ce réseau s'appuie sur deux directives européennes :

- la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux » du 30 novembre 2009 qui impose à chaque État de désigner des Zones de protection spéciale (ZPS) correspondant aux espaces fréquentés par les espèces d'oiseaux nécessitant une protection particulière. Cette directive remplace la première directive oiseaux 79/409/CE du 2 avril 1979 ;

- la directive 92/43/CEE « Habitats » du 21 mai 1992, qui crée des Zones spéciales de conservation (ZSC) au sein desquelles des espèces (flore et faune autre que les oiseaux) et des habitats naturels (milieux à forte richesse en biodiversité) nécessitent une protection particulière à l'échelle de l'Union européenne.

Ces directives imposent aux États d'atteindre des objectifs de conservation tout en tenant compte des exigences économiques, sociales et culturelles locales. Les États membres ont donc une obligation de résultat auprès de l'Union européenne . Ces directives ont été transposées dans le droit français.

En Europe , 27 000 sites ont été désignés, ce qui représente 18 % du territoire de l'Union européenne. En France , après avis des collectivités locales concernées (communes, établissements publics de coopération intercommunale), le préfet transmet sa proposition de désignation de sites Natura 2000 en fonction des enjeux d'intérêt communautaire, au ministre en charge de l'environnement. Un arrêté ministériel portant désignation d'une ZPS ou d'une ZSC précise sa dénomination, sa délimitation ainsi que l'identification des habitats naturels et des espèces qui en justifient la désignation.

1753 sites ont ainsi été désignés, dont 209 sites en mer, soit 12,5 % du territoire national. Ainsi, la France compte 384 ZPS désignées au titre de la directive « oiseaux » et 1 389 ZSC désignées au titre de la directive « habitats ».

Source : commission des finances du Sénat

2. L'extension du dispositif dès 2021

L'année suivante, l'article 252 de la loi de finances pour 2020 ^{29 ( * )} , codifié à l'article L. 2335-17 du code général des collectivités territoriales, a étendu le dispositif existant en instituant une dotation budgétaire destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 ou comprise dans un coeur de parc national ou au sein d'un parc naturel marin. Cette dotation comporte dès lors trois fractions :

- la première fraction de la dotation est égale à 55 % du montant total de la dotation. Elle est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique et dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 mentionné à l' article L. 414-1 du code de l'environnement . L'attribution individuelle est déterminée au prorata de la population et de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000 au 1 ^er janvier de l'année précédente ;

- la deuxième fraction de la dotation est égale à 40 % du montant total de la dotation. Elle est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national mentionné à l' article L. 331-1 du code de l'environnement et qui ont adhéré à la charte du parc national mentionnée à l'article L. 331-3 du même code. L'attribution individuelle est déterminée en fonction de la population et de la superficie de chaque commune comprise dans le coeur de parc national. Pour les communes dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national créé depuis moins de sept ans, l'attribution individuelle est triplée ;

- la troisième fraction de la dotation est égale à 5 % du montant total de la dotation . Elle est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique et dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel marin mentionné à l' article L. 334-3 du code de l'environnement . L'attribution individuelle est calculée en rapportant le montant de cette fraction au nombre de communes concernées.

Tirant les conséquences de l'extension du périmètre de la dotation pour la protection de la biodiversité, les crédits y afférents ont été portés de 5 à 10 millions d'euros par un nouveau prélèvement supplémentaire sur la dotation globale de fonctionnement, le III de l'article 252 de la loi de finances pour 2021 précisant que : « en 2020, la différence entre les sommes réparties et la somme répartie en 2019 en application de l'article 256 de la loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 est prélevée sur la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ».

B. LES COMMUNES BÉNÉFICIAIRES

En 2021, 1540 communes ont bénéficié de la dotation de soutien pour la protection de la biodiversité pour un montant total de 9 999 977 euros répartis comme suit :

- 1 228 communes ont perçu un total de 5 500 000 euros au titre de la part Natura 2000 ;

- 141 communes ont perçu un total de 4 000 000 euros au titre de la part « parcs nationaux » ;

- 219 communes ont perçu un total de 499 977 euros au titre de la part « parc marins ».

32 communes ont bénéficié des parts 1 et 2 et 16 communes ont bénéficié des parts 1 et 3 de la dotation.

Les montants reçus sont compris entre 131 euros (commune de Chateauvieux-les-fosses, dans le Doubs) et 238 735 euros (commune de Plaine-des-Palmistes, à La Réunion).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN ÉLARGISSEMENT NOTABLE DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE LA DOTATION POUR LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ ET DES AJUSTEMENTS MINEURS

B. UN ÉLARGISSEMENT NOTABLE DES BÉNÉFICIAIRES PAR LA CRÉATION D'UNE 4ÈME FRACTION ET PAR ABAISSEMENT DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ

1. La création d'une 4 ^ème fraction

Le f) du 2° du présent article prévoit la création d'une 4 ^ème fraction, égale à 25 % du montant total de la dotation , et répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants, caractérisées au 1 ^er janvier de l'année au titre de laquelle la répartition est effectuée, comme peu denses ou très peu denses au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la même strate démographique et qui ont approuvé la charte d'un parc naturel régional mentionnée à l'article L. 333-1 du code de l'environnement. L'attribution individuelle est déterminée en fonction de la population.

La création de cette nouvelle fraction nécessite une révision de la répartition du montant total de la dotation entre chaque fraction. Ainsi, la répartition issue du présent article est la suivante :

Nouvelle répartition des fractions de la dotation pour la protection
de la biodiversité

Fraction de la dotation	Répartition actuelle	Répartition proposée par le présent article
Natura 2000	55%	52,50%
Parcs nationaux	40%	20%
Parcs naturels marins	5%	2,50%
Parcs naturels régionaux	sans objet	25%

Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2022

2. Un abaissement des critères d'éligibilité et une hausse de la dotation minimale

Le taux de couverture pour pouvoir bénéficier de la part Natura 2000 est actuellement fixé à 75 % du territoire. Le c) du 2° du présent article abaisse ce seuil à 60 % ce qui permettra à un plus grand nombre de communes de pouvoir bénéficier de cette dotation.

Par ailleurs, le a) du 2° prévoit que le montant attribué aux communes éligibles au titre de chacune des fractions ne peut être inférieur à 1 000 euros.

C. LES AJUSTEMENTS PRÉVUS PAR LE NOUVEAU DISPOSITIF

En sus de de la création d'une 4 ^ème fraction, de l'abaissement du seuil de taux de couverture et de l'instauration d'un montant minimum de dotation, le présent article prévoit plusieurs ajustements techniques ou rédactionnels :

- premièrement, il modifie l'intitulé de la dotation qui devient la « dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales » ;

- deuxièmement, il substitue le potentiel financier au potentiel fiscal dans les critères d'éligibilité afin de mieux refléter la richesse mobilisable par les communes ;

- troisièmement, il prévoit une augmentation progressive de la dotation, sur trois ans, pour les communes devenant éligibles du fait d'une adhésion à une charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional afin de lisser dans le temps les effets d'une telle adhésion notamment en termes de charges supplémentaires qu'elle représente pour les communes. Ainsi, il est prévu que la première année d'éligibilité l'attribution est minorée des deux tiers et, la deuxième année, l'attribution est minorée d'un tiers. Cependant, cette disposition ne s'applique pas aux communes nouvellement éligibles en 2022.

D. UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF DONT LE COÛT EST ESTIMÉ À 10 MILLIONS D'EUROS

La création d'une 4 ^ème fraction est estimée à 5 millions d'euros de même que l'abaissement de 75 % à 60 % du taux de couverture d'une zone Natura 2000 sur le territoire d'une commune, soit un total de 10 millions d'euros non gagé par une diminution de la DGF (contrairement aux trois premières fractions d'un montant total de 10 millions d'euros).

Ainsi, avec cette réforme, le montant total de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales est porté de 10 à 20 millions d'euros.

Nouvelle répartition du montant de la dotation par fraction

Fraction de la dotation	Répartition actuelle	Répartition proposée par le présent article
Natura 2000	5 500 000,00	10 500 000,00
Parcs nationaux	4 000 000,00	4 000 000,00
Parcs naturels marins	500 000,00	500 000,00
Parcs naturels régionaux	-	5 000 000,00
Total dotation	10 000 000,00	20 000 000,00

Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2022

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN ABAISSEMENT DU MONTANT MINIMUM DE LA DOTATION ET UN ASSOUPLISSEMENT DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par le gouvernement avec un avis favorable de la commission des finances visant à élargir encore le dispositif.

Ainsi, le taux de couverture abaissé à 60 % par l'article 46 de projet de loi de finances pour 2022 est abaissé à 50 %.

D'autre part, pour les seules communes bénéficiant de la dotation au titre de la fraction « parcs nationaux », le montant minimum de dotation est porté de 1 000 à 3 000 euros.

Enfin, l'amendement adopté sécurise la détermination de l'éligibilité d'une commune à la quatrième fraction, en précisant que les communes devraient uniquement figurer dans un décret portant classement ou renouvellement de classement d'un parc naturel régional et non plus nécessairement avoir adhéré à la charte d'un parc naturel régional.

Afin de neutraliser le coût de ces deux mesures sur les attributions des autres communes, il est prévu d'augmenter le montant de la dotation à hauteur de 4,3 millions d'euros . Cette augmentation sera financée par une diminution à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement, comme en loi de finances pour 2019 et en loi de finances pour 2020.

Un amendement de crédits tire les conséquences de l'amendement II- 1252 en majorant de 4,3 millions d'euros les crédits de paiement et les autorisations d'engagement du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales » de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Cette hausse des AE et CP serait portée sur l'action 1 « soutien aux projets des communes et groupements de communes».

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF À SALUER MAIS QUI DEMEURE LARGEMENT FINANCÉ PAR LES COMMUNES

Le présent article amendé représente une amélioration notable, que les rapporteurs spéciaux saluent, pour les communes supportant des charges pour préserver la biodiversité de leur territoire. Il permet non seulement d'augmenter la dotation des communes bénéficiaires en instaurant un montant minimum de dotation et d'élargir le champs des bénéficiaires en abaissant le taux de couverture Natura 2000 et en intégrant au dispositif les communes situées dans un parc naturel régional.

Cet élargissement représente un coût total de 14,3 millions d'euros dont 10 millions d'euros au titre de l'article 46 initial financés par abondement de nouveaux crédits au programme 119 « concours financiers aux collectivités territoriales » de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et 4,3 millions d'euros au titre de l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, financés, selon les annonces du Gouvernement, par une diminution à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement .

Au vu de la montée en puissance des enjeux environnementaux, l'enveloppe allouée à cette dotation a vocation à se renforcer encore à l'avenir . Cependant, se pose de manière structurelle la question de son financement. En effet, sur les 24,3 millions d'euros de cette dotation prévus pour 2022, 14,3 millions d'euros sont financés par un écrêtement de la DGF.

Ainsi, le renforcement de cette dotation semble davantage s'apparenter à un « verdissement » à enveloppe quasi-constante des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales plutôt qu'à un véritable effort budgétaire de l'État en faveur des communes particulièrement impliquées dans la politique de protection de la biodiversité.

Une réflexion devra être menée, dans le cadre de la prochaine loi de programmation des finances publiques, sur ce nécessaire « verdissement » des concours de l'État aux collectivités territoriales qui ne peut se faire de manière systématique au détriment des dotations classiques.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47

Répartition de la dotation globale de fonctionnement

. Le présent article prévoit diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en 2022 et des fonds de péréquation horizontale.

En premier lieu, il prévoit une hausse de 2020 millions d'euros des composantes péréquées de la DGF, soit 10 millions d'euros de plus que la hausse décidée en 2019 puis en 2020.

En deuxième lieu, il poursuit la réforme des dotations allouées aux communes d'outre-mer, en prévoyant une augmentation de leur niveau et de leur intensité péréquatrice.

En troisième lieu, il prévoit une évolution des modalités de financement des besoins internes de la DGF, dans le sens d'une intensification de leur caractère péréquateur. Considérant que le contexte actuel de réforme des indicateurs financiers ne se prête pas à une telle évolution, dont les conséquences précises sont mal connues à ce jour, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter un amendement n° II-6 supprimant ces dispositions.

En quatrième lieu, cet article poursuit la réforme des indicateurs financiers engagée en 2021 dans le sillage de la suppression de la taxe d'habitation. En particulier, un élargissement du potentiel fiscal et une redéfinition de l'effort fiscal sont proposés. La modification de la formule de calcul de l'effort fiscal, qui n'a fait l'objet d'aucune évaluation précise à ce jour, pourrait s'avérer fortement pénalisante pour les communes appartenant à des intercommunalités fortement intégrées. Dans l'attente de simulations détaillées, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter un amendement n° II-7 supprimant ces dispositions.

En cinquième lieu, cet article prévoit des ajustements marginaux de la DGF des départements.

En sixième lieu, il prévoit plusieurs adaptations du fonctionnement du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements pour tenir compte de la perte de la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour neutraliser l'impact sur les contributions au fonds de l'expérimentation de recentralisation du revenu de solidarité active proposée à l'article 12 du présent projet de loi de finances.

En septième lieu, il prévoit diverses dispositions relatives à la situation particulières de certaines communes : communes nouvelles, communes sans fiscalité et communes forestières touchées par l'épidémie de scolytes en cours dans l'Est de la France.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LA PROGRESSION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALE PROPOSÉE POUR 2022

A. LE DROIT EXISTANT : LES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALE ONT AUGMENTÉ DE 190 MILLIONS D'EUROS EN 2019, 2020 ET 2021

Les dotations de péréquation verticale des communes et des départements sont des composantes de leur dotation générale de fonctionnement (DGF) . En loi de finances initiale (LFI) pour 2021 ^{30 ( * )} , le montant total de la DGF s'élevait à 26,8 milliards d'euros.

La DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) s'élevait à 18,3 milliards d'euros en 2021 . En son sein, les deux principales dotations de péréquation (hors outre-mer) sont :

- la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), qui est répartie en fonction de critères de population, de potentiel financier, de la part de logements sociaux dans le parc total, de la part de personnes couvertes par des prestations logements et de revenu moyen par habitant. En 2021, le montant de DSU réparti s'élevait à 2,5 milliards d'euros ;

- la dotation de solidarité rurale (DSR) , qui est répartie en fonction de critères de population et de potentiel financier. En 2021, le montant de DSR réparti était de 1,8 milliard d'euros .

La DGF des départements s'élevait à 8,4 milliards d'euros en 2021 . En son sein (hors outre-mer), les deux dotations de péréquation sont :

- la dotation de péréquation urbaine (DPU) pour les départements urbains, répartie selon des critères de richesse fiscale et de revenu moyen par habitant. En 2021, le montant de DPU réparti s'élevait à 573 millions d'euros ;

- la dotation de fonctionnement minimale (DFM) pour les départements non urbains, répartie selon des critères de richesse fiscale et de charges (longueur de la voirie). En 2021, le montant de DFM réparti s'élevait à 950 millions d'euros.

Ces dotations s'inscrivent dans une trajectoire d'augmentation puisque les lois de finances initiales pour 2019 ^{31 ( * )} , pour 2020 ^{32 ( * )} et pour 2021 ont successivement prévu :

- une augmentation de 90 millions d'euros de la DSU ;

- une augmentation de 90 millions d'euros de la DSR ;

- une augmentation de 10 millions d'euros des dotations de péréquation départementales.

Au total, ces majorations représentent ainsi une hausse annuelle de 190 millions d'euros de la part « péréquée » de la DGF mise en répartition.

Répartition de la dotation globale de fonctionnement 2021

Source : direction générale des collectivités locales

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AUGMENTATION DE 200 MILLIONS DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALES EN 2022

Le II du présent article propose de modifier l'article L. 2334-13 du code général des collectivités locales (CGCT) pour inscrire en 2022 :

- une augmentation de 95 millions d'euros du montant de la DSU , soit 5 millions d'euros de plus que l'augmentation inscrite les années précédentes ;

- une nouvelle augmentation de 95 millions d'euros du montant de la DSR , soit 5 millions d'euros de plus que l'augmentation inscrite les années précédentes.

Le 3° du III propose de modifier l'article L. 3334-4 du CGCT pour prévoir une nouvelle hausse de 10 millions d'euros des dotations de péréquation départementales. Le 4° du même III prévoit diverses mesures de coordination avec les dispositifs de garantie existants sur l'évolution de ces dotations

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE BIENVENUE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

Pour mémoire, l'article 11 du présent projet de loi de finances prévoit de fixer le montant global de la DGF à un niveau stable, soit 26,8 milliards d'euros.

Selon l'évaluation préalable du présent article, cette nouvelle augmentation des dotations de péréquation aurait pour effet de porter leur montant total à 5,2 milliards d'euros.

Cette évolution s'inscrit dans le cadre d'une forte augmentation de la composante péréquatrice de la DGF, passée de 15 % à 31 % entre 2007 et 2021 .

Les rapporteurs spéciaux prennent acte de cette nouvelle augmentation des dotations de péréquation au sein de la DGF, qui va dans le sens d'une meilleure équité dans la répartition des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, quoique les indicateurs de péréquation existants restent largement perfectibles et reposent encore trop sur les seuls critères de richesse fiscale et insuffisamment sur des critères de charge, comme ils l'ont montré lors de leurs travaux de contrôle menés récemment ^{33 ( * )} .

II. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION VERSÉE AUX COMMUNES DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

A. LE DROIT EXISTANT : DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION OUTRE-MER RÉFORMÉES EN 2020

En matière de péréquation verticale, un régime particulier s'applique aux outre-mer : toutes les communes bénéficient de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM). Cette dotation se compose de quotes-parts de dotation de solidarité urbaine (DSU), de dotation de solidarité rurale (DSR) et de dotation nationale de péréquation (DNP) .

Le montant de ces quotes-parts est calculé en fonction de la part de la population d'outre-mer dans la population nationale, majorée de 35 % , en application de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) .

Avant 2020, aucun critère péréquateur autre que la population n'intervenait dans la répartition de la quote-part DSU et DSR des communes. En revanche, des critères péréquateurs permettent de répartir la DNP entre les communes d'outre-mer à raison de 50 % en fonction de la population de la DGF et de 50 % en fonction du niveau des impôts « ménages » ^{34 ( * )} .

La DACOM était répartie en enveloppes départementales proportionnelles à la population de chaque département, puis répartie entre toutes les communes des départements d'outre-mer ( DOM) , indépendamment de leurs ressources et de leurs charges.

Comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales de 2017 ^{35 ( * )} , la DACOM était répartie en fonction de critères peu ou pas péréquateurs, et ne permet pas de cibler les communes en ayant véritablement besoin . La comparaison des communes éligibles à la péréquation en métropole et des communes d'outre-mer, qui sont toutes éligibles à la DACOM, montre que les premières ont perçu 125,8 euros par habitant en 2016 au lieu de 75,93 euros par habitant pour les secondes. La Cour des comptes indiquait que, d'après la DGCL, les critères d'éligibilité à la DSU et à la DSR, appliqués aux communes des départements d'outre-mer, les classeraient parmi les 250 premières communes à pouvoir bénéficier de ces dotations et qu'elles étaient donc traitées moins favorablement, en matière de péréquation verticale, que les communes de l'hexagone.

C'est la raison pour laquelle, suite aux travaux du comité interministériel des outre-mer du 22 février 2019 et du comité des finances locales au cours de l'année 2019, une réforme de la péréquation verticale applicable aux outre-mer a été engagée dans le cadre des lois de finances pour 2020 et 2021, avec notamment :

- un relèvement du coefficient de majoration de 35 % à 40,7 % en 2020 puis à 48,9 millions d'euros en 2021 de la quote-part DSU-DSR afin d'amplifier l'effort en faveur de l'outre-mer. Ainsi, le montant de la DACOM est passé de 258 millions d'euros en 2019 à 279 millions d'euros en 2020 puis à 306 millions d'euros en 2021 ;

- la création, au sein d'un nouvel article L. 2334-23-1 du CGCT, d'une nouvelle dotation de péréquation outre-mer (DPOM) égale au solde entre l'enveloppe totale résultant de l'application du coefficient précité et, pour les DOM, une enveloppe égale à une fraction de la DACOM perçue en 2019 passée de 95 % en 2020 à 85 % en 2021, pour les COM, d'une enveloppe égale à la DACOM perçue en 2019.

L'article L. 2334-23-2 créé par la loi de finances initiale pour 2020 prévoit que cette DPOM soit répartie en fonction d'un indice synthétique établi sur la base de critères de ressources et de charges :

- le potentiel financier par habitant, majoré des recettes perçues par les communes au titre de l'octroi de mer (environ 80 % de l'indice synthétique) ;

- le revenu par habitant (environ 20 % de l'indice synthétique).

L'article L. 2334-23-1 du CGCT précité a également introduit une clause de garantie assurant à chaque commune de ne pas percevoir un montant par habitant de dotation inférieur au montant par habitant perçu en 2019.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES DOTATION DE PÉRÉQUATION OUTRE-MER ET DE LEUR INTENSITÉ PÉRÉQUATRICE EN 2021

Le a) du 2° du I du présent article propose de relever de 48,9 % à 56,5 % en 2022 le coefficient de majoration des dotations de péréquation en faveur de l'outre-mer.

Le b) du même 2° prévoit d'abaisser de 85 % à 75 % la part de la DACOM au sein de l'enveloppe de dotations de péréquation en faveur de l'outre-mer, relevant ainsi de 15 % à 25 % la part de la DPOM. La situation reste inchangée dans les COM.

La clause de garantie précitée continue de s'appliquer , de telle sorte qu'une collectivité d'outre-mer ne peut se voir attribuer un montant de dotation de péréquation inférieur à celui de 2019.

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN RENFORCEMENT DE LA PÉRÉQUATION EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER À SALUER, MAIS DONT LE FINANCEMENT REPOSE À NOUVEAU SUR LES AUTRES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Selon l'évaluation préalable au présent article, le montant total des dotations de péréquation attribuées aux communes d'outre-mer devrait s'élever en 2022 à 334 millions d'euros (+ 27 millions d'euros). En leur sein, la DPOM devrait s'élever à 118 millions d'euros (+ 46 millions d'euros).

En particulier, l'augmentation du coefficient de majoration des dotations devrait permettre une hausse de la DACOM de 16,2 millions d'euros en 2022 . La progression sur 2020-2022 serait ainsi de 32,2 millions d'euro, soit environ la moitié de l'objectif fixé en 2020 à horizon 2025 , à savoir celui d'un relèvement de 62 millions d'euros de la DACOM.

Si les rapporteurs spéciaux souscrivent pleinement à l'amélioration de la péréquation en faveur des communes des DOM , poursuivie par le présent article, ils peuvent s'étonner, comme l'année précédente, que cette augmentation de la péréquation soit réalisée au sein de l'enveloppe de péréquation interne à la DGF, sans abondement complémentaire de l'État .

III. UNE ÉVOLUTION DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DES BESOINS INTERNES À LA DGF DES COMMUNES

A. LE DROIT EXISTANT : DES BESOINS INTERNES ASSURÉS PAR UN ÉCRÊTEMENT DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES DONT LE POTENTIEL FISCAL PAR HABITANT EST SUPÉRIEUR À 0,75 FOIS LA MOYENNE NATIONALE

Le montant global de la DGF, qui est un prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, étant fixé en première partie des lois de finances, toute modification de ses règles de répartition intervenant en seconde partie, notamment pour renforcer les dotations de péréquation, doit être « gagée ».

Ainsi, les « contraintes » à financer en interne à la DGF du bloc communal s'élevaient en 2021 à 236,7 millions d'euros.

Ce gage est opéré via un écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle des EPCI (dite « part CPS » intégrée au sein de la dotation de compensation des EPCI). Pour mémoire, la dotation forfaitaire est une composante de la DGF des communes (6,9 milliards d'euros en 2021). Son montant socle est figé depuis 2015 et ses évolutions (hors minoration), ne dépendent que des évolutions de la population des communes, à laquelle s'applique un coefficient logarithmique variant de 1 à 2, afin de refléter les « charges de centralité » qu'elles supportent.

En application du III de l'article L. 2334-7 du CGCT , la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes . Le montant de cet écrêtement est lui-même calculé de façon péréquée en proportion de leur population et de l'écart relatif entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes. Cette minoration ne peut être supérieure à 1 % des recettes réelles de fonctionnement inscrites aux comptes de gestion du budget principal de l'année N-2.

À cet écrêtement sur la dotation forfaitaire des communes s'ajoute également un écrêtement de la « part CPS » de la dotation de compensation des EPCI. Cet écrêtement est appliqué de manière homothétique, au prorata de la part CPS de chaque EPCI. Il revient au comité des finances locales (CFL) de répartir ces écrêtements entre ces deux dotations. En 2021, comme depuis 2015, le comité des finances locales a choisi de faire porter 60% des coûts sur la dotation forfaitaire des communes et 40% sur la « part CPS » des EPCI.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN RELÊVEMENT DU SEUIL À PARTIR DUQUEL LES COMMUNES PEUVENT SE VOIR APPLIQUER LE MÉCANISME D'ÉCRÊTEMENT

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement des rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie tendant à modifier le III de l'article L. 2334-7 du CGCT de façon à relever de 0,75 à 0,85 fois le potentiel financier moyen national le seuil à partir duquel le mécanisme d'écrêtement peut s'appliquer .

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE DE RENFORCEMENT DE L'INTENSITÉ PÉRÉQUATRICE DE LA DGF, DONT LES EFFETS NE SONT PAS PLEINEMENT ÉVALUÉS

Cette mesure de relèvement du seuil à partir duquel le mécanisme d'écrêtement de la dotation forfaitaire s'appliquerait aurait logiquement pour effet de réduire le nombre de communes concernées et, corrélativement, d'augmenter le montant de l'écrêtement.

D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, le nombre de communes concernées devrait ainsi passer de 21 000 à 15 500.

Le montant à écrêter devrait s'élever à 247 millions d'euros en 2022, dont 148,2 millions d'euros qui seraient supportés par la dotation forfaitaire sous réserve de l'adoption par le CFL d'une clé de répartition de cette charge identique aux années précédentes. Ainsi, l'écrêtement moyen de la dotation forfaitaire par commune passerait de 7 057 euros à 9 561 euros.

Il est à craindre que la concentration du prélèvement qui découlerait d'une telle mesure sur la seule base du potentiel financier, soit un indicateur ne tenant pas compte des charges réellement supportées par les communes, ne nuise à l'acceptabilité globale du système de péréquation verticale.

Surtout, les rapporteurs spéciaux considèrent que la période actuelle marquée par une réforme substantielle des indicateurs financiers découlant de la suppression de la taxe d'habitation, aux effets potentiellement déstabilisateurs pour les communes à compter de 2023 (voir infra ), ne se prête pas à une telle évolution.

Pour cette raison, ils proposent d'adopter un amendement n° II-6 supprimant ces dispositions.

IV. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DES INDICATEURS DE PÉRÉQUATION DU BLOC COMMUNAL

A. LE DROIT EXISTANT : LA SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION A NÉCESSITÉ UNE RÉFORME DES INDICATEURS FINANCIERS DU BLOC COMMUNAL DONT LA LOI DE FINANCES POUR 2021 A TRACÉ LES GRANDES LIGNES

1. L'impact de la réforme de la taxe d'habitation sur les indicateurs de péréquation du bloc communal

L'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 a procédé à la réforme de la taxe d'habitation sur les résidences principales . Du point des vue des collectivités territoriales, il est notamment prévu que le produit restant à percevoir de cet impôt - dans l'attente de sa suppression en 2023 - soit versé à l'État dès 2021.

Afin de compenser les collectivités locales des moindres recettes résultant de la disparition de cet impôt, il a été introduit un schéma de financement applicable à compter du 1 ^er janvier 2021. Il est notamment prévu :

- d'attribuer aux communes la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en neutralisant les éventuels écarts de compensation par la mise en péréquation des produits concernés via l'application d'un coefficient correcteur captant une partie de la dynamique des bases mais pas de la dynamique des taux ;

- d'attribuer aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à la métropole de Lyon et à la Ville de Paris une fraction dynamique de TVA équivalente à leurs recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales ;

- d'attribuer aux départements, à la métropole de Lyon et à plusieurs collectivités territoriales uniques (CTU), une fraction de TVA équivalente à leurs recettes de taxe foncières sur les propriétés bâties.

Eu égard aux évolutions proposées à l'article 47, le présent commentaire s'attache spécifiquement à la situation du bloc communal.

a) Le rôle de la taxe d'habitation et de la taxe foncière dans la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation

La taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties interviennent dans la détermination de plusieurs indicateurs de péréquation présentés dans le tableau infra .

Synthèse des indicateurs de péréquation

Indicateur de péréquation	Sous-indicateur	Présentation	Objectif de l'indicateur
Potentiel fiscal	Potentiel fiscal à trois taxes (PF3T)	Le potentiel fiscal à trois taxes (PF3T) est déterminé comme la somme des produits des bases brutes des impositions « ménages » (taxes foncières et taxe d'habitation) et des taux moyens nationaux applicables à chacune d'entre elles. Selon le type de groupement auquel appartient la commune, les impositions perçues par celui-ci peuvent être prises en compte.	Mesure de la richesse « potentielle » d'un territoire
	Potentiel fiscal à trois taxes (PF4T)	Le potentiel fiscal à quatre taxes (PF4T) est déterminé comme la somme du potentiel fiscal à trois taxes et des potentiels fiscaux des impositions « économiques » lesquelles recouvrent des produits potentiels (CFE par exemple) et réels (redevances des mines par exemple). Selon le type de groupement auquel appartient la commune, les impositions perçues par celui-ci peuvent être prises en compte.
	Potentiel fiscal agrégé	Le potentiel fiscal agrégé (PFA) correspond au potentiel fiscal abordé sur le périmètre de l'ensemble intercommunal, c'est-à-dire en tenant compte des impositions levées par les communes et par le groupement.
Potentiel financier		Le potentiel financier est déterminé comme la somme du potentiel fiscal et des dotations forfaitaires perçues par les communes
Potentiel financier agrégé (PFIA)		Le potentiel financier agrégé (PFIA) correspond au potentiel fiscal abordé sur le périmètre de l'ensemble intercommunal
Effort fiscal		L'effort fiscal est égal au rapport entre, d'une part, le montant des recettes de taxe d'habitation, de taxe foncière et de taxe ou redevance d'enlèvement des ordures ménagères majoré du produit des exonérations et, d'autre part, la somme des produits des bases brutes et des taux moyens nationaux de chacune de ces impositions	Mesure de la pression fiscale exercée sur les contribuables locaux
Effort fiscal agrégé		L'effort fiscal agrégé correspond à l'effort fiscal abordé sur le périmètre de l'ensemble intercommunal.
Coefficient d'intégration fiscale		Appliqué aux groupements de communes, le coefficient d'intégration fiscale est mesuré comme le rapport entre le produit de plusieurs impositions - dont le nombre varie selon le type de groupement - et le produit de ces mêmes impositions recouvrées par le groupement et ses communes membres	Sous l'hypothèse que la levée d'une plus forte part d'imposition traduit, pour le groupement de commune, l'exercice d'un nombre plus important de compétences, le coefficient mesure le degré d'intégration des communes au sein du groupement

Source : commission des finances du Sénat

Ces indicateurs de péréquation contribuent eux-mêmes à déterminer l'éligibilité au bénéfice ou à la contribution de nombreux dispositifs de péréquation, comme l'illustre le tableau infra .

Présentation des dispositifs de péréquation par indicateur mobilisé

Indicateur	Dispositif de péréquation
Potentiel fiscal et financier et potentiel financier agrégé (PFIA)	Fonds de soutien interdépartemental (FSID)
	Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)
	Dotation globale de fonctionnement (DGF) forfaitaire des départements
	Dotation de fonctionnement minimale (DFM)
	Dotation de péréquation urbaine (DPU)
	Fonds national de péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux (FNPDMTO)
	Fonds de péréquation de la CVAE (FPCVAE)
	Fonds de solidarité des départements de la région Île-de-France (FSRIF)
	Dotation de solidarité urbaine (DSU)
	Dotation de solidarité rurale (DSR)
	Dotation nationale de péréquation (DNP)
	Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)
	Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)
	Fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF)
	Dotation de solidarité communautaire (DSC)
	Dotation particulière élu local (DPEL)
	Dotation politique de la ville (DPV)
	Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)
	fonds de solidarité en faveur des départements (FSD)
	Fonds de stabilisation des départements
	Dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID)
	Dotation d'intercommunalité
	fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) - utilisation du PFIA
	Dotation globale de fonctionnement (DGF) forfaitaire des communes
Effort fiscal et effort fiscal agrégé (EFA)	Dotation de solidarité urbaine (DSU)
	Dotation de solidarité rurale (DSR)
	Dotation nationale de péréquation (DNP)
	fonds départemental de péréquation de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrements (FDTADEN)
	Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) - utilisation de l'EFA
Coefficient d'intégration fiscale	Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales
	Dotation d'intercommunalité

Source : commission des finances du Sénat

b) Les difficultés soulevées par la réforme de la taxe d'habitation sur la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation

L'application du nouveau schéma de financement des collectivités locales prévu à l'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 poserait, sans correction, plusieurs difficultés, à plus forte raison compte-tenu du poids prépondérant de la TH dans le calcul de ces indicateurs ^{36 ( * )} .

En effet, les simulations réalisées par le CFL quant à l'impact de la réforme sur les indicateurs financiers des communes, mettent à jour deux effets :

- un « effet base » qui pousse à la baisse l'ensemble des potentiels fiscaux. Il découle du fait qu'actuellement les potentiels fiscaux sont calculés en référence aux bases brutes de fiscalité des collectivités territoriales. Or, les différents mécanismes de compensation (« redescente » de la part départementale du foncier bâti ou affectation d'une fraction de TVA) mobilisent un produit (de TH sur les résidences principales - THRP - ou de TFPB) perçus par la collectivité locale lors de l'entrée en vigueur de la réforme, c'est-à-dire des bases nettes ;

- un « effet taux » qui provient de la différence entre le taux de référence retenu pour le calcul des compensations (taux de la TFPB en 2019 pour les départements, par exemple) et du taux moyen national. En effet, le potentiel fiscal d'un impôt local est apprécié comme le produit des bases brutes et du taux moyen national ce qui permet de neutraliser les choix fait par les collectivités territoriales en matière de taux et, ainsi, de pouvoir comparer la richesse potentielle des territoires. Ainsi, à bases égales, l'écart de richesse potentielle entre deux collectivités territoriales est déterminé par l'écart de leur taux respectif au taux moyen national. Alors qu'un territoire dont le taux applicable est très inférieur au taux moyen national devait avoir un potentiel financier plus important qu'un territoire qui, pour les mêmes bases, a délibéré un taux supérieur au taux moyen national, les compensations versées aux collectivités locales dans le cadre de la réforme sont assises sur les taux appliqués et viennent donc « figer » les écarts avec le taux moyen national.

Ces simulations ont ainsi montré que, du fait de la réforme :

- le potentiel fiscal des communes diminuerait au niveau national en raison de l'effet base décrit infra . Au niveau de chaque commune ces deux effets joueraient, par ailleurs, à la baisse (- 5 % au niveau national), principalement pour les petites communes qui sont surreprésentées au sein du groupe des collectivités locales surcompensées et dont le potentiel fiscal baisserait de 8 % à 14 %. D'autre part, le potentiel fiscal des communes membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) serait impacté par la diminution du potentiel fiscal « ventilé » du groupement ^{37 ( * )} qui est pris en compte dans le calcul de leur propre potentiel;

- le potentiel fiscal des EPCI - les simulations montrent que leur potentiel fiscal diminuerait en raison des effets bases et taux présentés supra . Cette baisse serait, au niveau national, de l'ordre de 3 %. Compte tenu du fait que le potentiel fiscal agrégé incorpore les potentiels fiscaux des groupements et de leurs communes membres, le niveau de cet indicateur baisserait également (- 3 %) ;

- L'effort fiscal et l'effort fiscal agrégé des communes et des ensembles intercommunaux augmenteraient de l'ordre de + 7 %. Cela résulte d'une contraction du dénominateur (qui représente schématiquement le potentiel fiscal des « impôts ménages ») en raison du cumul de l'effet base et de l'effet taux mis à jour concernant le potentiel fiscal.

De telles évolutions des indicateurs auraient entraîné des variations importantes et potentiellement déstabilisatrices des dotations de péréquation verticale comme horizontale.

L'ensemble des difficultés présentées ne se manifesterait toutefois qu'à compter de 2022 puisque les indicateurs de péréquation sont déterminés en référence aux ressources perçues l'année précédente.

2. Dans la lignée des travaux du comité des finances locales, la loi de finances initiale pour 2021 a engagé une réforme des indicateurs financiers destinée à neutraliser les effets de la suppression de la taxe d'habitation

a) Une révision de la formule de calcul du potentiel financier des communes pour la prise en compte de la nouvelle ressource de TFPB

Dans la lignée des travaux du comité des finances locales conduits au cours de l'année 2020, l'article 252 de la loi de finances initiale pour 2021 a engagé une réforme de neutralisation des effets de la suppression de la taxe d'habitation sur les indicateurs financiers.

Cet article conserve les indicateurs actuels et leurs finalités, et ne les modifie que dans la stricte mesure de ce qui a été rendu nécessaire par la réforme de la fiscalité locale.

En premier lieu, cet article a prévu le remplacement des produits potentiels de TH sur les résidences principales des EPCI et de TFPB des départements par la fraction de TVA perçue par ces collectivités chaque fois que la construction de l'indicateur l'imposait . La fraction de la TVA n'a en revanche pas été intégrée à la formule de calcul de l'effort fiscal des EPCI, puisqu'il s'agit d'un produit réel que cet indicateur de mesure de la pression fiscale n'a pas vocation à refléter.

S'agissant des communes, la réforme s'est attachée à préserver la notion de ressource potentielle pour l'appréciation de leur richesse . À ce titre, la nouvelle formule de calcul du potentiel financier a visé une prise en compte du caractère composite de la recette de TFPB redescendue aux communes. Celle-ci comporte en effet :

- une part « réelle », égale à l'application du coefficient correcteur au produit des bases nettes de TFPB et de la somme des taux communaux et départementaux de TFPB 2020, assurant la compensation « à l'euro près » de la perte de la TH ;

- une part « potentielle », correspondant au pouvoir de taux que les communes conserveraient sur la TFPB.

En effet, l'application de la formule classique du potentiel financier à cette nouvelle ressource, soit le produit de la base de TFPB et du taux moyen national ne permettrait pas de tenir suffisamment compte de la part « réelle » de la ressource.

Ainsi, les deux termes de la nouvelle formule retenue (ci-dessous) traduisent respectivement les deux composantes de la nouvelle ressource.

Formule de calcul du produit de TFPB pour le calcul du potentiel fiscal communal pour une année n

CoCo : coefficient correcteur.

TMN : taux moyen national.

S'agissant en outre de la Ville de Paris qui présente la caractéristique - en raison du fait qu'elle est un département et une commune - d'avoir conservé son produit de taxe foncière départementale (qui s'ajoute à son produit communal) et d'avoir reçu une fraction de TVA en compensation de la perte de la taxe d'habitation, un régime adapté a été mis en place. Pour le calcul de son potentiel fiscal « communal », le premier terme de la formule supra ferait intervenir le seul montant de la fraction de TVA perçue l'année précédente puisqu'il s'agit bien de la recette qui a remplacé la taxe d'habitation. Le second terme - qui mesure le produit potentiel en tenant compte de l'effet taux - ferait intervenir la part communale de la TFPB de la Ville de Paris et un taux égal à la différence entre le taux moyen national communal de TFPB et le taux moyen national applicable en 2020 des départements. Cette opération permet, en effet, d'isoler la part véritablement communale du taux moyen de la TFPB qui, à compter de 2022, regroupera, en pratique, les anciens taux communaux et départementaux.

b) Un lissage dans le temps des effets de la réforme

L'introduction de cette réforme, si elle permet de conserver la finalité des indicateurs reposant sur la notion de richesse potentielle, n'est en elle-même pas neutre pour les communes, puisqu'elle conduit à une diminution de 5,2 % de leur potentiel financier, particulièrement marqué pour les petites communes.

Impact simulé de la réforme de la fiscalité locale (LFI 2020)
et des modalités de calcul du potentiel financier qui en a découlé (LFI 2021)
sur les potentiels financiers des communes

Source : comité des finances locales

Le III de l'article 255 de la LFI 2021 précité a ainsi mis en place des « fractions de correction » visant à égaliser les variations induites par cette réforme pour chaque commune sur le potentiel financier (et le potentiel financier agrégé) et sur l'effort fiscal (et l'effort fiscal agrégé).

Ces fractions de corrections ne visent à neutraliser que les effets liés au changement de mode de calcul des indicateurs, tandis que les évolutions de richesse pourraient continuer d'être captées.

Ces fractions de correction seront néanmoins multipliées par un coefficient dégressif avec le temps jusqu'à devenir nul en 2028. Celui-ci serait en revanche égal à 1 en 2022, de sorte que les évolutions proposées n'auront aucun impact cette année.

Dégressivité du coefficient appliqué à la fraction de correction de la réforme

des indicateurs financiers des communes et ensembles intercommunaux

Année	Coefficient appliqué à la fraction de correction
2022	1
2023	0,9
2024	0,8
2025	0,6
2026	0,4
2027	0,2
2028	0

Source : commission des finances du Sénat

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DE NOUVELLES ÉVOLUTIONS DES MODALITÉS DE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL ET DE L'EFFORT FISCAL S'INSCRIVANT DANS LA CONTINUITÉ DE LA RÉFORME

1. Un élargissement des ressources prises en compte dans le cadre du potentiel financier

En premier lieu, dans la lignée des travaux du CFL qui se sont poursuivis en 2021 et dans un objectif d'amélioration de la capacité du potentiel financier à refléter la richesse d'une commune, le présent article prévoit d'élargir les recettes prises en compte pour son calcul.

Ainsi, le A du VI du présent article vient modifier l'article L. 2334-4 du CGCT dans sa rédaction en vigueur à compter de 2022 pour intégrer au calcul du potentiel financier :

- la moyenne sur les trois dernières années des produits perçus par les communes au titre de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour les communes de plus de 5 000 habitants et communes touristiques ou dans le cadre du fonds de péréquation départemental prévu à l'article 1595 bis du CGI en faveur des communes de moins de 5 000 habitants (représentant une ressource d'environ 3 milliards d'euros en 2020) ;

- l'imposition forfaitaire sur les pylônes prévue à l'article 1519 A du même code (280 millions d'euros en 2020) ;

- la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) facultative prévue par l'article L. 2333-6 du CGCT (161 millions d'euros en 2020) ;

- la majoration facultative de la TH sur les résidences secondaires dans les zones urbaines caractérisées par des tensions dans l'accès au logement prévue par l'article 1407 ter du code général des impôts (CGI) (131 millions d'euros en 2020) ;

- la taxe sur les déchets stockés prévue à l'article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2020 (16 millions d'euros).

Par ailleurs, le b) du 3° du A du même VI ajuste à la marge le calcul du potentiel financier de la Ville de Paris en supprimant la déduction du montant de la participation obligatoire de la commune de Paris aux dépenses d'aide et de santé du département de Paris, qui ne se justifie plus compte-tenu du fait que la Ville de Paris exerce désormais les compétences des deux strates de collectivités. Le E du même VI prévoit diverses mesures de coordination concernant la Ville de Paris.

Le 1° du D du VI du présent article prévoit, par souci de coordination, de modifier l'article L. 2336-2 du CGCT afin d'inclure ces mêmes ressources dans le potentiel financier agrégé (PFIA) utilisé dans le cadre du fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC).

Les F et G du même VI prévoient diverses mesures de coordination s'agissant du potentiel financier des EPCI et des établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris.

Produit des impôts intégrés au potentiel financier par l'article 47
du PLF pour 2022

(en millions d'euros et en nombre de communes)

	Montant total perçu par les communes (en millions d'euros)	Montant total perçu par les EPCI à fiscalité propre (en millions d'euros)	Montant total perçu par les syndicats (en millions d'euros)	Nombre de communes bénéficiaires
DMTO des communes	3 081	0	0	27 256
Taxe sur les pylônes électriques	280	34	703	8 266
Taxe locale sur la publicité extérieure	161	2	0	2 182
Taxe sur les déchets stockés	16	1	3	193
Majoration de taxe d'habitation sur les résidences secondaires	131	0	0	227

Source : commission des finances du Sénat, d'après les travaux du CFL

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ces dispositions avec deux modifications introduites par un amendement des rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie ayant reçu un avis favorable du Gouvernement :

- la prise en compte des montants perçus par l'EPCI au titre du PSR de compensation de la baisse de la CFE prévue par l'article 29 de la loi de finances initiale pour 2021 dans le cadre de la réforme des impôts de production dans le calcul du potentiel fiscal et, par l'introduction d' un C bis nouveau du VI du présent article dans l'indicateur utilisé pour le calcul de la dotation nationale de péréquation prévue par l'article L. 2334-14-1 du CGCT ;

- un ajustement de l'année de référence prise en compte s'agissant de l'imposition forfaitaire sur les pylônes.

2. Une évolution substantielle des modalités de calcul de l'effort fiscal

Pour mémoire, l'effort fiscal a initialement pour objet de mesurer le degré de pression fiscale des communes sur leurs ménages . Il repose sur le principe qu'une part plus importante de la péréquation doit être dirigée vers des communes fragiles mobilisant déjà fortement leurs bases fiscales qu'en direction de communes qui disposent encore de marges fiscales importantes. Afin de mesurer cette pression fiscale, l'effort fiscal se calcule en divisant les produits effectivement perçus sur le territoire de la commune au titre des taxes sur les ménages par les produits potentiels de ces mêmes taxes. Les produits au numérateur étant des produits réels, ils intègrent les impôts perçus tant par la commune que par l'EPCI au titre des impôts « ménages ».

Formule actuelle de l'effort fiscal des communes

TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties ; TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties ; TH : taxe d'habitation ; TAFNB : taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ; TEOM : taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; REOM : redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

L'écrêtement mentionné concerne le mécanisme prévu aux trois derniers alinéas de l'article L. 2334-5 du CGCT prévoyant un mécanisme de minoration du produit pris en compte lorsque l'augmentation du taux moyen pondéré de la commune est supérieure à celle constatée pour les communes de même importance démographique

Les travaux du CFL ont cependant remis en cause la pertinence de l'indicateur au regard des évolutions de la fiscalité locale . En premier lieu, sa finalité qui est de mesurer la pression sociale exercée sur les ménages se heurterait au fait que, via la prise en compte de la TFPB, l'effort fiscal concerne également la pression exercée sur les entreprises. En second lieu, le mécanisme du coefficient correcteur issu de la suppression de la taxe d'habitation pour les communes entraîne une certaine déconnexion entre les ressources perçues par la commune et celles acquittées par les contribuables qui résident sur son territoire .

Pour cette raison, et dans la lignée de réflexions engagées dans le cadre du CFL, le B du VI du présent article prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 2334-5 du CGCT afin de redéfinir l'effort fiscal dans sa philosophie et dans son mode de calcul . L'indicateur aurait désormais pour fonction non plus de mesurer la pression fiscale exercée par sur les ménages d'une commune donnée mais de mesurer la fiscalité effectivement levée par une commune par rapport à la fiscalité qu'elles peut effectivement mobiliser .

Ces réflexions conduisent à prendre pour référence non plus les ménages mais la commune, écartant ainsi les produits intercommunaux des impôts ménages qui n'auraient plus de pertinence selon cette conception renouvelée de l'effort fiscal .

La nouvelle formule proposée prévoirait ainsi de calculer l'effort fiscal comme le rapport entre les produits réels des impôts sur lesquelles les communes conservent un pouvoir de taux (TH sur les résidences secondaires, TFPB, TFPNB) sur le produit potentiel afférent à ces impôts.

Formule proposée à l'article 47 pour le calcul de l'effort fiscal des communes

Les 2° et 3° du D du VI du présent article assure la coordination de ces dispositions avec l'article L. 2336-2 du CGCT pour le calcul de l'effort fiscal agrégé (EFA) utilisé dans le cadre du FPIC.

Le C du même VI prévoit diverses mesures de coordination.

3. Un lissage dans le temps des effets de ces réformes

Le VII du présent article prévoit de modifier le III de l'article 252 de la loi de finances initiale pour 2021 de façon à ce que les évolutions proposées du calcul des indicateurs financiers dans le cadre du présent projet de loi de finances soient prises en compte pour le calcul des fractions de correction instituées par cet article de façon à lisser dans le temps les effets de ces réformes.

Ainsi, les évolutions proposées auraient un impact nul sur les dotations des communes et ensembles intercommunaux en 2022.

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES RÉFORMES DÉCOULANT DIRECTEMENT DES TRAVAUX DU CFL MAIS QUI SONT SANS DOUTE PRÉMATURÉES S'AGISSANT DE LA REDÉFINITION DE L'EFFORT FISCAL

Les rapporteurs spéciaux relèvent que les évolutions proposées s'appuient très directement sur les réflexions et simulations présentées dans le cadre du CFL.

S'agissant de l'élargissement du périmètre du potentiel financier, la prise en compte de nouvelles ressources doit également permettre une appréciation plus fidèle de la richesse fiscale des communes . Les ajouts les plus substantiels sont ceux du produit de la taxe additionnelle aux DMTO et du fonds départemental de péréquation des DMTO en faveur des petites communes (3 milliards d'euros au total). Leur intégration posait question dans la mesure où il s'agit, au plan des principes, d'une attribution pour partie péréquée et, au plan pratique, d'une ressource volatile car corrélée au dynamisme du marché immobilier. Ce second aspect a été corrigé par la référence à une moyenne pluriannuelle.

Impact simulé sur le potentiel financier par habitant simulé en 2021
du fait de l'élargissement du potentiel financier à de nouvelles ressources
prévu par l'article 47 du PLF pour 2022

Source : commission des finances du Sénat, d'après les travaux du CFL

Comme l'ont relevé certaines associations d'élus, la prise en compte des majorations de TH sur les résidences secondaires et de la TLPE soulève également certaines interrogations dans la mesure où, bien que leur produit soit libre d'emploi et « enrichisse » la commune, ces impôts revêtent une dimension « incitative » et participent de politiques publiques (limitation des logements vacants en zone tendues, limitation des affichages publicitaires). Leur intégration au potentiel fiscal pourrait dissuader les collectivités de les mettre en place. Toutefois, du fait de leur faible produit, les simulations réalisées par le CFL ont montré que l'impact de leur intégration sur les potentiels financiers serait très limité : seules 14 communes connaîtraient une variation de leur potentiel financier de plus de 5 % du fait de l'intégration de la TLPE, et 4 communes du fait de l'intégration des majorations de la TH sur les résidences secondaires.

Nombre de communes connaissant une variation de leur potentiel financier par habitant 2021 du fait de l'élargissement du potentiel financier à de nouvelles ressources prévu par l'article 47 du PLF pour 2022

n.d. : non documenté.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les travaux du CFL

Comme l'avait également préconisé le CFL, n'ont pas été retenues les impositions affectées stricto sensu (versement mobilité, TEOM, taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention de inondations - GEMAPI) ou lato sensu (taxe de séjour, taxe sur les remontées mécaniques). Le fait que leur produit ne soit pas libre d'emploi semble moins compatible avec la vocation de l'indicateur qui est de mesurer la richesse fiscale mobilisable.

La réforme de l'effort fiscal est quant à elle bien plus problématique. L'introduction de celle-ci dès le PLF pour 2022 semble en effet prématurée alors que la délibération n° 2021-12 du CFL du 20 juillet 2021 se limitait à « l'envisager » (là où, selon ses termes, l'élargissement du périmètre du potentiel fiscal constituait une évolution « jugée pertinente » ). Il est à noter que cette solution n'est d'ailleurs présentée que comme transitoire par le CFL, qui estime que l'indicateur pourrait être à terme remplacé par la prise en compte du seul revenu par habitant de la commune, sous réserve d'une évaluation des conséquences d'un tel remplacement.

Contrairement à l'élargissement du périmètre du potentiel fiscal (évolution « jugée pertinente » par la même délibération), cette réforme n'a fait l'objet d'aucune simulation à ce jour. Or, en excluant de sa formule de calcul les produits intercommunaux, celle-ci devrait avoir pour effet de pénaliser très fortement, dès 2023, les communes appartenant à des EPCI fortement intégrés, ce qui va à l'encontre même de la logique de développement de l'intercommunalité.

Dans l'attente de simulations détaillées quant à son impact, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter un amendement n° II-7 supprimant la redéfinition proposée de l'indicateur d'effort fiscal

V. LES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LA DGF DES DÉPARTEMENTS

A. LE DROIT EXISTANT : LA DGF DES DÉPARTEMENTS

En application des articles L. 3334-1 et suivants du CGCT, la DGF des départements (8,4 milliards d'euros en 2021) se compose :

- d'une dotation forfaitaire (4,3 milliards d'euros en 2021) regroupant les montants historiques versés aux départements au titre, notamment, de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle ou encore des dotations générales de décentralisation (DGD) obéissant à une logique de compensation fiscale. Son montant, en grande partie figé, évolue en fonction de la population et des écrêtements destinés au financement des besoins internes à la DGF des départements ;

- d'une dotation de compensation (2,7 milliards d'euros en 2021) agrégeant plusieurs concours anciens versés aux conseils départementaux : concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d'aide sociale, DGD ne correspondant pas à une compensation fiscale, anciennes composantes de la dotation globale d'équipement, etc . Elle est presque intégralement figée ;

- des dotations de péréquation des départements détaillées supra (1,5 milliard d'euros en 2021) .

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES AJUSTEMENTS MARGINAUX DE LA DGF DES DÉPARTEMENTS

Le 1° du III du présent article prévoit de modifier l'article L. 3334-1 du CGCT pour stabiliser le montant de la DGF des départements en 2022 au montant de 2021.

Le 2° du même III tire les conséquences sur la DGF des départements du schéma de financement de la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) à La Réunion en application de l'article 77 de la loi de finances initiale pour 2020, impliquant une reprise partielle de cette ressources par l'État au titre de son droit à compensation.

*

Ces dispositions ont été adoptées en première lecture à l'Assemblée nationale telles que modifiées par un amendement des rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, adopté avec un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement complète la prise en compte du schéma de financement de la recentralisation du RSA à La Réunion et intègre celle de l'expérimentation facultative de recentralisation du RSA proposée par l'article 12 du présent projet de loi de finances et qui devrait, en pratique, concerner en 2022 le département de la Seine-Saint-Denis.

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Les rapporteurs spéciaux prennent acte de ces évolutions proposées, qui n'appellent pas d'observations particulières.

VI. LES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DES DMTO

A. LE DROIT EXISTANT : UN FONDS DE PÉRÉQUATION HORIZONTALE DOTÉ DE 1,6 MILLIARD D'EUROS

Institué par l'article L. 3335-2 du CGCT dans sa rédaction issue de l'article 255 de la loi de finances initiale pour 2020 et doté de 1,6 milliard d'euros, le fonds national de péréquation des DMTO est un fonds de péréquation horizontale visant à redistribuer entre les départements le produit des DMTO perçus par ceux-ci en fonction de critères de ressources et de charges. Il regroupe trois anciens fonds de péréquation : le fonds DMTO « historique », le fonds de solidarité des départements et le fonds de soutien interdépartemental.

Schéma de fonctionnement du fonds national de péréquation des DMTO

Les critères de répartition au titre de ce fonds font intervenir, pour ce qui concerne le reversement, le rapport entre le taux départemental de TFPB de l'année précédente et le taux moyen national . Cet indicateur poursuit en l'espèce la même vocation que l'effort fiscal.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE ADAPTATION TRANSITOIRE DU FONCTIONNEMENT DU FONDS DANS LE CONTEXTE DE LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ LOCALE ET UNE NEUTRALISATION DE L'IMPACT SUR LES DMTO DE L'EXPÉRIMENTATION DE RECENTRALISATION DU RSA

Le IV du présent article prévoit qu'en 2022, compte-tenu du fait que les départements n'ont pas voté de taux de TFPB en 2021 du fait de la redescente aux communes de cet impôt, le taux de TFPB voté en 2020 reste celui pris en compte pour la répartition des attributions au titre du fonds.

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté cette disposition sans modification.

Elle a également adopté, avec un avis favorable des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, un amendement du Gouvernement complétant le présent article par un VIII prévoyant que les recettes de DMTO reprises aux départements expérimentant la recentralisation du RSA dans le cadre prévu par l'article 12 du présent projet de loi de finances au titre du financement du droit à compensation de l'État soient retirées de l'assiette des ressources prises en compte pour la contribution au fonds .

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF NON NÉGOCIÉ AVEC LES DÉPARTEMENTS, AUX CONSÉQUENCES NON MAÎTRISÉES

S'agissant du gel de l'indicateur relatif au taux de TFPB pour le calcul de l'attribution au fonds, les rapporteurs spéciaux relèvent qu'il ne peut s'agir que d'un dispositif transitoire , nécessitant la poursuite d'une réflexion sur la définition d'une méthode pérenne pour mesurer « l'effort fiscal » du département dans le contexte issu de la réforme de la fiscalité directe locale.

Le dispositif de neutralisation des prélèvements au titre du fonds en conséquence de l'expérimentation de recentralisation du RSA est nettement plus problématique. Tout d'abord, en termes de méthode, les rapporteurs spéciaux ne peuvent que regretter l'absence totale de concertation avec l'Assemblée des départements de France.

Ce dispositif, en créant un intérêt financier supplémentaire à se porter candidat à l'expérimentation de recentralisation du RSA (qui ne concernerait en pratique que la Seine-Saint-Denis en 2022 mais s'ouvre potentiellement à tous les départements), risque de porter à terme atteinte à l'ensemble du système de péréquation horizontale, qui est pourtant le fruit de longues années de négociations entre les départements. Il convient par conséquent d'engager pour l'avenir un travail de concertation avec les départements pour déterminer des modalités alternatives d'articulation entre le fonds de péréquation et l'expérimentation de recentralisation du RSA si celle-ci devait prendre de l'ampleur à compter de 2023.

VII. DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À DES SITUATIONS SPÉCIFIQUES À CERTAINES COMMUNES

A. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMMUNES NOUVELLES

1. Le droit existant

En application de l'article L. 2113-20 du CGCT , les communes nouvelles créées avant 2019 ont fait l'objet d'un certain nombre de garanties sur trois ans quant à l'évolution de certaines de leurs dotations.

En application de l'article L. 2113-21 du même code , ces communes font l'objet de modalités de calcul dérogatoires de leur potentiel financier pour leur première année de création.

En application de l'article L. 2113-22-1 du CGCT , les communes nouvelles de moins de 15 000 habitants bénéficient enfin d'une dotation d'amorçage de 6 euros par habitant pour trois ans à compter de leur création.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

Le 1° du I du présent article prévoit de supprimer les dispositifs de garanties devenues caduques de l'article L. 2113-20 du CGCT . Un dispositif de garantie des dotations pour trois ans serait en revanche institué par le 3° du même I à l'article L. 2334-22-2 pour les communes nouvelles d'outre-mer instituées à compter de 2021.

Le 2° du même I prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 2113-21 du même code supprimant les modalités de calcul dérogatoires de leur potentiel financier pour leur première année de création. Il est néanmoins prévu que les modalités de calcul des différents indicateurs financiers existants puissent, pour ce qui concerne les communes nouvelles, être précisées par décret en Conseil d'État, notamment lorsqu'il n'existe que des données antérieures à la création d'une commune nouvelle ou que celles relatives au périmètre de celle-ci ne sont pas disponibles.

*

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

En revanche, plusieurs amendements concernant les communes nouvelles ont été ajoutés.

Un amendement du Gouvernement et un amendement identique de la députée Stella Dupont, adoptés avec un avis de sagesse des rapporteurs spéciaux, ont prévu de compléter le II du présent article afin de modifier les articles L. 2334-14-1 et L. 2334-22-1 du CGCT et d'y insérer après l'article un article L. 2334-22-2 nouveau, de façon à permettre à certaines communes nouvelles qui ont, du fait de la fusion, dépassé le seuil de 10 000 habitants, de continuer à être qualifiées de rurales au regard de critères objectifs (densité de population) et de rester éligibles à la DSR (normalement réservées aux communes de moins de 10 000 habitants). Le bénéfice de la DSR emporterait alors l'inéligibilité à la DSU. D'après les explications données en séance par le Gouvernement, le dispositif ne devrait concerner que treize communes en France.

Un amendement du rapporteur général Laurent Saint-Martin déposé au nom de la commission des finances adopté avec un avis favorable du Gouvernement prévoit de compléter le I du présent article par un 4 bis prévoyant de modifier l'article L. 2113-22-1 du CGCT pour instituer une majoration de 4 euros de la dotation d'amorçage des communes nouvelles .

3. La position de la commission des finances

Les rapporteurs spéciaux prennent acte de ces évolutions.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMMUNES SANS FISCALITÉ

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du député Didier Le Gac avec un avis favorable des rapporteurs spéciaux et du Gouvernement, insérant un 1° bis nouveau après le 1° du II du présent article modifiant l'article L. 2334-14-1 du CGCT de façon à permettre aux communes ne percevant aucune recette de TH sur les résidences secondaires, de TFPB, de TFPNB et de TATFPNB, pour lesquelles le calcul de l'effort fiscal est en particulier impossible, d'être éligibles à la dotation nationale de péréquation (DNP) prévue à l'article L. 2334-14-1 du CGCT .

D'après les auteurs de l'amendement, ce dispositif ne concernerait que trois communes en France .

Les rapporteurs spéciaux prennent acte de ces évolutions.

C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE SOUTIEN CONJONCTUREL EN FAVEUR DE COMMUNES FORESTIÈRES RENCONTRANT DES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES

Dans le contexte d' une épidémie de scolytes en cours dans les forêts de l'Est de la France, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement du Gouvernement insérant un II bis après le II du présent article visant à compléter l'article L. 2335-2 nouveau du CGCT de façon à permettre l'attribution par le représentant de l'État de subventions aux communes forestières touchées par cette crise.

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver cette initiative, dont le coût annoncé par le Gouvernement est de 1 million d'euros.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 47

Institution d'un mécanisme pluriannuel de garantie de sortie du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales

. Le présent article additionnel issu de l'amendement n° II-8 adopté par la commission des finances à l'initiative des rapporteurs spéciaux vise à instituer un mécanisme pluriannuel de garantie de sortie pour les ensembles intercommunaux perdant leur éligibilité à une attribution au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Ce dispositif, issu des recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs récents travaux de contrôle sur le FPIC, vise à donner plus de visibilité aux élus sur l'évolution de leurs ressources. Cela est d'autant plus souhaitable que la période actuelle est marquée par des incertitudes à cet égard liées à la réforme en cours des indicateurs financiers.

I. LE DROIT EXISTANT : UN MÉCANISME DE GARANTIE DE SORTIE DU FPIC LIMITÉ À UN AN

Institué par la loi de finances initiale pour 2012 ^{38 ( * )} et régi par les articles L. 2336-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) , le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est le principal dispositif de péréquation horizontale du bloc communal. Depuis 2016, le montant du FPIC s'élève à 1 milliard d'euros .

La principale spécificité du FPIC est l'échelle à laquelle s'opère la redistribution horizontale des ressources. En effet, dans le cadre du FPIC, celle-ci n'est pas opérée entre les communes mais entre les territoires . En pratique, cette notion de « territoire » est matérialisée par la création d'une catégorie nouvelle, l'ensemble intercommunal (EI) , qui regroupe l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et ses communes membres.

Ainsi, de nouveaux indicateurs financiers ont été institués pour servir de socle aux prélèvements et reversements s'opérant à l'échelle « agrégée » des territoires. La richesse d'un EI est appréciée grâce au potentiel financier agrégé (PFIA) et la mesure de la pression fiscale opérée par les collectivités territoriales sur les ménages de ce territoire est donnée par l'effort fiscal agrégé (EFA) .

La redistribution est ensuite opérée en deux temps :

- au niveau national, les ensembles intercommunaux sont contributeurs et/ou bénéficiaires du FPIC en fonction de critères de ressources agrégés et de charges ;

- le montant ainsi prélevé ou attribué à l'EI donne ensuite lieu à une répartition entre l'EPCI et les communes membres. Les EI ont toutefois la faculté de déterminer eux même les modalités de répartition interne du FPIC à condition qu'une délibération en ce sens ait été adoptée, selon les cas, à la majorité des deux tiers ou à l'unanimité.

Conformément à l'article L. 2336-3 du CGCT, le critère unique établissant l'éligibilité d'un établissement intercommunal (EI) au prélèvement au titre du FPIC est la richesse d'un territoire, ici interprétée comme le fait de disposer d'un PFIA par habitant supérieur à 0,9 fois la moyenne nationale.

Le montant de la contribution du territoire est déterminé en fonction de sa population, multipliée par un indice synthétique de prélèvement qui est lui-même fonction :

- pour 75 %, d'un critère de ressources : l'écart relatif entre le PFIA par habitant et 0,9 fois le PFIA moyen par habitant ;

- pour 25 %, d'un critère de charges : l'écart relatif entre le revenu par habitant et le revenu moyen par habitant.

Après application d'une quote-part réservée aux territoires ultramarins et conformément à l'article L. 2336-5 du CGCT, sont éligibles au reversement au titre du FPIC 60 % des EI métropolitains, classés selon un indice synthétique de reversement qui est fonction :

- pour 60 %, d'un critère de charges : le rapport entre le revenu moyen par habitant en métropole et le revenu par habitant de l'EI ou de la commune isolée ;

- pour 40 %, de deux critères de ressources : d'une part, le rapport entre le PFIA par habitant moyen national et le PFIA par habitant de l'EI ou de la commune isolée (20 %) et d'autre part, pour les raisons évoquées supra , le rapport entre l'EFA de l'EI ou de la commune isolée et l'EFA moyen national (20 %).

L'article L. 2336-6 du CGCT prévoit un mécanisme de garantie de sortie pour les EI perdant l'éligibilité à une attribution au titre du FPIC . Les EI concernés bénéficient ainsi d'une attribution d'un montant égal à 50 % du montant perçu l'année précédente, avant une sortie complète en N+2

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UN LISSAGE PLURIANNUEL DE LA GARANTIE DE SORTIE DU FPIC

Le présent article additionnel vise à instituer un mécanisme pluriannuel de garantie de sortie pour les communes perdant leur éligibilité au titre du FPIC .

Il est directement issu des recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux dans leur récent rapport « Pour un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales » ^{39 ( * )} .

Le manque de visibilité financière pour les collectivités territoriales, qui découle de la réforme en cours des indicateurs financiers suite à la suppression de la taxe d'habitation, plaide pour un renforcement des mécanismes de garantie actuels, afin de donner plus de visibilité aux élus et d'éviter les sorties brusques du FPIC.

Les rapporteurs spéciaux considèrent que la réalisation de cet objectif pourrait comporter deux volets :

- un volet « administratif », en donnant aux préfectures l'instruction de repérer puis d'informer et le cas échéant d'accompagner les collectivités susceptibles de sortir du FPIC à horizon rapproché, afin que celles-ci puissent s'y préparer au mieux, et en prévoyant que l'application du mécanisme de garantie de sortie (ce qui n'est actuellement pas le cas) apparaisse distinctement dans les fiches de notifications FPIC annuelles et soit clairement explicitée dans les courriers du préfet accompagnant ces fiches ;

- un volet « législatif », en réintroduisant un mécanisme de lissage sur plusieurs années de la garantie de sortie du FPIC. Il s'agit d'une demande forte exprimée par certaines associations d'élus. C'est ce second volet que traduit le présent article additionnel que les rapporteurs spéciaux proposent d'introduire au travers de leur amendement n° II-8 modifiant l'article L. 2331-6 du CGCT .

Aussi, sur le modèle de ce qui avait été mis en place entre 2017 et 2020 dans le contexte de la réforme de la carte intercommunale, il est proposé que les EI perdant l'éligibilité à une attribution au titre du FPIC perçoivent une garantie égale :

- en N+1, à 90 % de la dernière attribution perçue ;

- en N+2, à 75 % de cette attribution ;

- en N+3, à 50 % de cette attribution ;

- en N+4, à 25 % de cette attribution.

La perte complète du bénéfice de l'attribution au titre du FPIC n'interviendrait ainsi qu'en N+5.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 47

Modification des modalités de prise en compte de l'effort fiscal agrégé pour le bénéfice d'une attribution au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales

. Le présent article additionnel issu de l'amendement n° II-9 adopté par la commission à l'initiative des rapporteurs spéciaux vise à modifier à la marge les modalités de prise en compte de l'effort fiscal agrégé (EFA) pour le bénéfice d'une attribution au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) de façon à ce que 60 % des ensembles intercommunaux (EI) perçoivent effectivement une attribution. Une telle évolution fait partie des recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs récents travaux de contrôle sur le FPIC.

I. LE DROIT EXISTANT : UN BÉNÉFICE DU FPIC DÉPENDANT ENTRE AUTRES CRITÈRES DE L'EFFORT FISCAL AGRÉGÉ DE L'ENSEMBLE INTERCOMMUNAL

Institué par la loi de finances initiale pour 2012 ^{40 ( * )} et régi par les articles L. 2336-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) , le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est le principal dispositif de péréquation horizontale du bloc communal. Depuis 2016, le montant du FPIC s'élève à 1 milliard d'euros .

La principale spécificité du FPIC est l'échelle à laquelle s'opère la redistribution horizontale des ressources. En effet, dans le cadre du FPIC, celle-ci n'est pas opérée entre les communes mais entre les territoires . En pratique, cette notion de « territoire » est matérialisée par la création d'une catégorie nouvelle, l'ensemble intercommunal (EI) , qui regroupe l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et ses communes membres.

Ainsi, de nouveaux indicateurs financiers ont été institués pour servir de socle aux prélèvements et reversements s'opérant à l'échelle « agrégée » des territoires. La richesse d'un EI est appréciée grâce au potentiel financier agrégé (PFIA) et la mesure de la pression fiscale opérée par les collectivités territoriales sur les ménages de ce territoire est donnée par l'effort fiscal agrégé (EFA) .

Institué par l'article L. 2336-2 du CGCT , ce dernier indicateur est déterminé par le rapport entre :

- d'une part, la somme des produits perçus par l'EPCI et ses communes membres ou par la commune isolée au titre d'un panier de ressources fiscales (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non-bâties, taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties, taxe ou redevance d'enlèvement des ordures ménagère) ;

- d'autre part, un potentiel financier agrégé dit « trois taxes », dont le calcul repose uniquement sur l'application des taux moyens nationaux aux bases brutes de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties).

L'EFA est pris en compte pour le calcul des attributions au titre du FPIC afin de limiter le bénéfice du fonds pour des EI qui disposent de marges de manoeuvres fiscales supérieures à la moyenne nationale et pouvant donc accroître leurs ressources par leurs propres décisions avant de faire appel à la solidarité nationale. La prise en compte de l'effort fiscal agrégé vise ainsi à limiter les effets d'aubaine et les phénomènes de concurrence fiscale entre les collectivités territoriales.

La redistribution au titre du FPIC est ensuite opérée en deux temps :

- au niveau national, les ensembles intercommunaux sont contributeurs et/ou bénéficiaires du FPIC en fonction de critères de ressources agrégés et de charges ;

- le montant ainsi prélevé ou attribué à l'EI donne ensuite lieu à une répartition entre l'EPCI et les communes membres. Les EI ont toutefois la faculté de déterminer eux même les modalités de répartition interne du FPIC à condition qu'une délibération en ce sens ait été adoptée, selon les cas, à la majorité des deux tiers ou à l'unanimité.

Conformément à l'article L. 2336-3 du CGCT, le critère unique établissant l'éligibilité d'un établissement intercommunal (EI) au prélèvement au titre du FPIC est la richesse d'un territoire, ici interprétée comme le fait de disposer d'un PFIA par habitant supérieur à 0,9 fois la moyenne nationale.

Le montant de la contribution du territoire est déterminé en fonction de sa population, multipliée par un indice synthétique de prélèvement qui est lui-même fonction :

- pour 75 %, d'un critère de ressources : l'écart relatif entre le PFIA par habitant et 0,9 fois le PFIA moyen par habitant ;

- pour 25 %, d'un critère de charges : l'écart relatif entre le revenu par habitant et le revenu moyen par habitant.

Après application d'une quote-part réservée aux territoires ultramarins et conformément à l'article L. 2336-5 du CGCT, sont éligibles au reversement au titre du FPIC 60 % des EI métropolitains, classés selon un indice synthétique de reversement qui est fonction :

- pour 60 %, d'un critère de charges : le rapport entre le revenu moyen par habitant en métropole et le revenu par habitant de l'EI ou de la commune isolée ;

- pour 40 %, de deux critères de ressources : d'une part, le rapport entre le PFIA par habitant moyen national et le PFIA par habitant de l'EI ou de la commune isolée (20 %) et d'autre part, pour les raisons évoquées supra , le rapport entre l'EFA de l'EI ou de la commune isolée et l'EFA moyen national (20 %).

Il est à noter que le critère de l'EFA est même susceptible de s'appliquer « une seconde fois », puisqu'en application du même article L. 2336-5 du CGCT sont exclus du reversement les EI ou communes isolées dont l'EFA est inférieur à 1 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UN AJUSTTEMENT MARGINAL DES MODALITÉS DE PRISE EN COMPTE DE L'EFFORT FISCAL AGRÉGÉ VISANT À CE QUE 60 % DES ENSEMBLES INTERCOMMUNAUX BÉNÉFICIENT D'UNE ATTRIBUTION

Le présent article additionnel vise à modifier à la marge les modalités de prise en compte de l'EFA de façon à ce que 60 % des ensembles intercommunaux perçoivent bien une attribution au titre du FPIC.

Il est directement issu des recommandations formulées par les rapporteurs spéciaux dans leur récent rapport « Pour un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales » ^{41 ( * )} .

Au cours de leurs différents travaux, les rapporteurs spéciaux ont en effet insisté sur l'importance de mieux prendre en compte les charges supportées par les collectivités territoriales dans les systèmes de péréquation verticale et horizontale en parallèle de l'appréciation des ressources traduite par les indicateurs de potentiel fiscal et financier.

Or, contrairement à ce qui est prévu en matière de prélèvement, la prise en compte des charges occupe une place prépondérante en matière d'attributions du FPIC, puisque l'indice synthétique de reversement est composé pour 60 % du critère de charges qu'est le revenu moyen par habitant.

Ainsi, dans le souci d'une prise en compte accrue des charges au sein du FPIC, le mécanisme de reversement doit concerner une large majorité des ensembles intercommunaux (EI). C'est en théorie le cas puisque la loi pose que 60 % d'entre eux y sont éligibles.

Néanmoins, dans les faits, la part d'EI bénéficiaires du FPIC est inférieure à ce pourcentage. En effet, comme indiqué supra , le mécanisme d'exclusion du reversement des EI éligibles dont l'effort fiscal agrégé (EFA) est inférieur à 1 prévu par l'article L. 2336-5 du CGCT conduit en pratique à en exclure certains des EI éligibles : en 2020, cela concernait 57 EI, de telle sorte qu'en réalité seuls 55,5 % des EI étaient effectivement bénéficiaires du FPIC au titre de 2020.

Sans remettre en cause le principe légitime d'une prise en compte de l'EFA pour le bénéfice du FPIC, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter un amendement n° II-9 prévoyant de modifier
l'article L. 2336-5 du CGCT de façon à poser que 60 % des EI bénéficient effectivement du FPIC chaque année . L'éligibilité resterait déterminée en fonction de l'indice synthétique de reversement et, d'emblée, du respect du critère d'EFA inférieur à 1. Les rapporteurs spéciaux considèrent que nouvel équilibre est davantage conforme à l'esprit de la loi.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 47 bis (nouveau)

Précision sur les modalités de publication des opérations bénéficiant d'une subvention au titre de la dotation de soutien à l'investissement local ou de la dotation d'équipement des territoires ruraux

Le présent article prévoit que la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de la dotation de soutien à l'investissement local ou de la dotation d'équipement des territoires ruraux doit être publiée dans un format ouvert et réutilisable.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE OBLIGATION DE PUBLICATION EN LIGNE DES OPÉRATIONS AYANT BÉNÉFICIÉ D'UNE SUBVENTION AU TITRE DE LA DETR ET DE LA DSIL

Créée par l'article 179 de la loi de finances pour 2011 ^{42 ( * )} , la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est versée sous forme de subventions aux communes et à leurs groupements établis en milieu rural « en vue de la réalisation d'investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».

Depuis 2019, la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de la DETR, ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l'État, sont publiés sur le site internet officiel de l'État dans le département. Cette disposition a été introduite par l'article L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel que modifié par l'article 259 de la loi de finances pour 2019 ^{43 ( * )} .

Les obligations de transparence sont tout aussi précises s'agissant de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) , instituée par la loi de finances pour 2017 et ayant vocation à financer les projets d'investissement relatifs à la transition écologique, à la construction d'infrastructures et d'équipements publics et les projets inscrits dans le cadre d'une contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État. L'article 2334-42 du CGCT dispose en effet que la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention ainsi que le montant des projets et celui de la subvention attribuée par l'État sont publiés sur le site internet officiel de l'État dans la région. Cette liste doit par ailleurs être publiée avant le 30 septembre de l'exercice en cours.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN ENCADREMENT DU FORMAT DE PUBLICATION DE CES DONNÉES

Le présent article est issu d'un amendement de la députée Christine Pires Beaune, adopté à l'Assemblée nationale avec avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il dispose que la liste des opérations ayant bénéficié de subventions au titre de la DETR comme de la DSIL et devant être publiée sur le site internet officiel de l'État doit l'être « dans un format ouvert et aisément réutilisable » . Il introduit cette même précision à la première phrase du dernier alinéa de l'article L. 2334-36 et la première phrase du dernier alinéa du C de l'article L. 2334-42 du CGCT.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE AMÉLIORATION SOUHAITABLE DE LA TRANSPARENCE DES DONNÉES MAIS RELEVANT DAVANTAGE DE LA GESTION LOCALE

Le présent article traduit une des recommandations formulées par la mission d'information sur les dotations de soutien à l'investissement du bloc communal menée à l'Assemblée nationale.

La mission d'information avait notamment souligné la grande variabilité du format des données dont la publication est désormais obligatoire sur les sites internet des différentes préfectures, ainsi que les écarts concernant leur précision, limitant ainsi l'avancée en matière de transparence que représentait l'obligation de publication de ces données .

Les rapporteurs spéciaux partagent l'analyse de la mission, laquelle figurait également dans le rapport de leur collègue Bernard Delcros sur la proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la DETR ^{44 ( * )} , dès lors que l'unification du format de publication des données concourrait à une amélioration de l'information publique sur la répartition de la DETR et de la DSIL.

Ils s'interrogent toutefois sur la nécessité d'inscrire cette précision au niveau législatif, dès lors qu'elle devrait davantage relever de bonnes pratiques locales.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47 ter (nouveau)

Création d'un fonds de solidarité régional

. Le présent article prévoit la création en 2022 d'un fonds de solidarité régional, en lieu et place de l'actuel fonds de péréquation des ressources régionales.

Il prévoit également de modifier le calcul de la fraction de TVA affectée à chaque région en compensation de la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Celle-ci inclurait les attributions et prélèvements au titre du fonds de péréquation régional et au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

Les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter le présent article tel que modifié par un amendement n°II-10 visant à ajuster le calcul de la fraction du produit de la TVA, revenant au texte initial de l'accord passé entre l'État et les régions.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE PÉRÉQUATION DES RÉGIONS NÉCESSAIRE DU FAIT DE LA RÉFORME DES RESSOURCES RÉGIONALES EN 2021

A. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES RÉGIONALES PERMET DE LISSER LES DIVERGENCES DE DYNAMIQUE DES RESSOURCES DES RÉGIONS

Créé par l'article 113 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, l'article L. 4332-9 du CGCT institue un fonds de péréquation des ressources régionales , au sein duquel sont prises en compte plusieurs ressources fiscales et dotations :

- les recettes de la CVAE perçue en application de l'article 1599 bis du code général des impôts (CGI), soit 50 % du produit national de cet impôt ;

- les recettes des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) perçues par les régions en application des articles 1599 quater A et 1599 quater B du CGI ;

- les attributions ou prélèvements au titre du fonds national de garantie des ressources régionales (FNGIR) issu de la réforme de la taxe professionnelle de 2010, prévues au 2.3. de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;

- les ressources tirées de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) définie au 1.3. du même article 78 de la loi de finances pour 2010.

Les II à IV de l'article L. 4332-9 du CGCT précité précise les modalités de répartition du fonds, fondées sur le différentiel de dynamiques de ces différentes ressources. La mécanique du fonds a ainsi pour effet de faire converger les taux de croissance de ces ressources vers la moyenne nationale .

Le V du même article prévoit que les régions d'outre-mer soient bénéficiaires nettes du fonds, au sein duquel est prélevé une quote-part d'un montant calculé en appliquant au montant des ressources du fonds le rapport multiplié par 3,5 entre la population des régions d'outre-mer et la population de l'ensemble des régions.

B. UN SYSTÈME TEMPORAIRE MIS EN PLACE EN 2021 POUR TENIR COMPTE DE LA SUPPRESSION DE LA PART RÉGIONALE DE LA CVAE ET DE SON REMPLACEMENT PAR UNE FRACTION DU PRODUIT NATIONAL DE TVA

Plusieurs ajustements du fonctionnement du fonds de péréquation des ressources régionales ont été introduits à l'article 252 de la loi de finances pour 2021 ^{45 ( * )} en lien avec la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et son remplacement par une fraction dynamique du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) prévu à l'article 8 de la même loi.

L'article 8 de la loi de finances pour 2021 prévoit en effet que la compensation financière de la suppression de la part de produit la CVAE revenant aux régions passe par l'attribution d'une fraction du produit net de la TVA. En 2021, le montant de TVA issue de cette fraction versé aux régions est égal au produit de la CVAE qu'elles ont perçu en 2020, soit en pratique celle acquittée par les redevables au titre de l'année 2019. Cette mesure de compensation a été négociée dans le cadre d'un accord de méthode signé entre l'État et les régions le 30 juillet 2020.

À compter de 2022, cette fraction est établie en multipliant le produit net de la TVA au titre de l'année considérée par un ratio avec, au numérateur, le montant de la CVAE perçue en 2020 et, au dénominateur, le produit net de la TVA au titre de l'année 2021. Il est précisé qu'au titre des premiers mois de chaque année, ce ratio est appliqué à l'évaluation proposée du produit net de la TVA inscrite en annexe au projet de loi de finances pour l'année, avant qu'une régularisation ne soit opérée dès que ce produit est précisément connu. De ce fait, l'évolution du montant de la compensation doit suivre la dynamique annuelle de la TVA.

Ces évolutions ont impliqué une réforme du fonds de péréquation en deux étapes.

En 2021, dans la mesure où une partie du fonctionnement du fonds de péréquation a déjà été incluse dans la fraction de TVA qui sera versée aux régions, l'article L 332-9 modifié par l'article 252 de la loi de finances pour 2021 vise à n'appliquer le mécanisme de péréquation qu'à la dynamique des ressources composant le fonds entre 2020 et 2021.

L'article 252 précité prévoit à compter du 1 ^er janvier 2022 une nouvelle rédaction de l'article L. 4332-9 du CGCT. Celle-ci indique qu'une refonte du fonds de péréquation des ressources régionales doit être mise en place, en précisant uniquement que la répartition s'effectue selon des critères de ressources et de charges. Les modalités d'application de cet article, notamment pour ce qui concerne la définition de ces critères, sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA MISE EN PLACE D'UN FONDS DE SOLIDARITÉ RÉGIONALE ALLANT DE PAIR AVEC LA MODIFICATION DE LA FRACTION DE TVA ATTRIBUÉE AUX RÉGIONS

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement modifié par deux sous-amendements de la députée Cendra Motin, adopté à l'Assemblée nationale avec avis favorable des rapporteurs spéciaux.

A. UNE RÉFORME EN PROFONDEUR DU FONDS INTERRÉGIONAL DE PÉRÉQUATION, DONT LE VOLUME A ÉTÉ RÉDUIT AU COURS DES DÉBATS À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le I du présent article modifie la rédaction de l'article L.4332-9 du CGCT afin de redéfinir le système de péréquation régional, conformément à l'accord de partenariat signé entre le Gouvernement et les régions le 28 septembre 2020. Le IV du présent article précise que les dispositions relatives au nouveau fonds de solidarité régionale, qui remplace le fonds de péréquation des ressources régionales, entrent en vigueur le 1 ^er janvier 2022.

En 2022, le montant total prélevé au titre de ce fonds devrait être égal à 0,1 % de la fraction de TVA attribuée aux régions. Par la suite, il devrait être égal au montant prélevé l'année précédente, majoré d'un montant égal à 1,5 % de la différence, si elle est positive, entre le montant de la fraction de TVA l'année précédant la répartition et ce même montant attribué la pénultième année, c'est-à-dire par 1,5 % de la dynamique de la TVA. Le Gouvernement avait initialement proposé que ces montants soient égaux à respectivement 0,2 % et 5 %, mais cette rédaction a été modifiée par un sous-amendement afin de revenir à la proposition initiale des régions.

B. LES MODALITÉS DE CALCUL DU FONDS REPOSENT SUR LA CONSTRUCTION D'UN INDICE PRENANT EN COMPTE LES RESSOURCES ET LES CHARGES DES RÉGIONS

Le I du présent article prévoit que le fonds devrait être alimenté par un prélèvement réparti entre les régions au prorata de leur population. Les régions éligibles au prélèvement sont définies en fonction d'un indice de ressources, déterminé en additionnant :

- le produit perçu l'année précédente par la collectivité au titre de la fraction de TVA attribuée en compensation de la suppression de la fraction de CVAE ;

- comme actuellement, les recettes des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) perçues par les régions en application des articles 1599 quater A et 1599 quater B du CGI et les ressources tirées de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) définie au 1.3. du même article 78 de la loi de finances pour 2010.

Le montant du prélèvement est réparti entre les collectivités éligibles en tenant compte de la population, du revenu par habitant, du nombre de personnes âgées de quinze à dix-huit ans établi lors du dernier recensement et de la densité de population.

Afin de renforcer l'aspect péréquateur du fonds, le présent article prévoit que sont exclues d'office du prélèvement les collectivités pour lesquelles l'indice par habitant est inférieur à 0,8 fois l'indice par habitant moyen.

S'agissant de la détermination des régions bénéficiaires, sont éligibles au reversement les collectivités qui ne sont pas éligibles au prélèvement.

Par coordination, le II du présent article abroge le 9° du II de l'article 252 de la loi de finances pour 2021, c'est-à-dire le système de péréquation que remplace le présent article. Il abroge également le 2.3 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 ^{46 ( * )} , c'est-à-dire la part régionale du FNGIR, afin de tenir compte de son intégration dans le nouveau système de péréquation.

C. UNE MODIFICATION DE LA FRACTION DE TVA ATTRIBUÉE AUX RÉGIONS AFIN DE TENIR COMPTE DES SOMMES RÉPARTIES AU TITRE DE LA PÉRÉQUATION HORIZONTALE

Le III du présent article modifie l'article 8 de la loi de finances pour 2021 précitée afin de disposer que le produit de la fraction de TVA perçue par les régions à compter de 2022 est majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2020 et en 2021 au titre du fonds de péréquation.

Il est également majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2021 au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources régionales (FNGIR) défini au 2.3 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010, ce qui revient à intégrer le FNGIR dans le calcul de la fraction de TVA attribuée.

Les modalités d'application du présent article devraient en outre être précisées par décret en Conseil d'État.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA MISE EN PLACE SOUHAITABLE D'UNE RÉELLE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES RÉGIONALES

Les rapporteurs spéciaux partagent l'objectif d'un renforcement de la solidarité financière des régions, qui passe par un effort accru en faveur de la péréquation horizontale de leurs ressources. Cet effort est rendu d'autant plus nécessaire du fait du remplacement de la part régionale de la CVAE par une fraction de TVA.

Les rapporteurs spéciaux avaient considéré que l'ébauche de fonds de péréquation mis en place en loi de finances pour 2021 était problématique pour 2022, à la fois en termes de calendrier et du fait du renvoi général au décret, en particulier sur la définition des critères de ressources et de charges retenus. Ils avaient donc proposé un amendement supprimant ces dispositions, dans l'attente de la proposition par le Gouvernement d'un dispositif complet, sur la base de négociations abouties avec les régions.

À ce titre, ils se félicitent que le présent article constitue la traduction législative de l'essentiel des négociations ayant eu cours entre l'État et les régions en 2021.

Concernant le volume du fonds, il a été considérablement réduit lors des débats à l'Assemblée, à l'initiative des régions qui considéraient que la proposition du Gouvernement, certes ambitieuse, s'éloignait unilatéralement de l'accord conclu entre les régions et le Gouvernement d'une part et d'autre part se serait traduite par un écart final entre les régions très significatif . Selon la version proposée par le Gouvernement, le fonds aurait été doté de 20 millions la première année et complété chaque année par 5 % de la croissance de la TVA. La rédaction actuelle de l'article réduit cette somme à un peu moins de 10 millions la première année, tandis que la part de la dynamique de TVA serait de 1,5 %, soit une augmentation de la péréquation de 3 à 4 millions d'euros chaque année dans l'hypothèse où les recettes de TVA augmenteraient de 2,5 %.

Concernant l'évolution de la fraction de TVA, qui ne relève pas d'une logique de péréquation, il est souhaitable que la répartition tienne compte de la répartition interne aux régions effectuée annuellement. À ce titre, le présent article permet de rééquilibrer les montants de TVA perçus par chaque région, et donc de limiter l'accroissement des inégalités de recettes fiscales entre régions.

Sur ce dernier point, les rapporteurs spéciaux s'interrogent toutefois sur l'écart entre le présent article et le texte de l'accord conclu entre l'État et les régions . Cet accord initial prévoyait notamment que serait appliqué à l'indice par habitant un retraitement conduisant à limiter l'impact de la péréquation pour certaines des régions contributrices. Devaient être ainsi mis en place un plafonnement à 6 millions d'euros pour les Pays de la Loire et une exonération pour la Corse. Ces retraitements n'auraient pas d'impact financier pour l'État, dès lors que les autres régions contributrices compenseraient cette différence de traitement.

En outre, le présent article prévoit que le produit de la fraction de TVA perçue par les régions à compter de 2022 est majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2020 et en 2021 au titre du fonds de péréquation. L'ajout de la prise en compte des contributions au titre de 2021 ne figurait pas dans le texte de l'accord , qui prévoyait uniquement que le produit perçu par chaque régions est majoré des attributions reçues et minoré des prélèvements appliqués en 2020 au titre de l'ancien fonds de péréquation des ressources régionales, et non du nouveau fonds de solidarité.

Afin de revenir au texte initial de l'accord entre l'État et les régions, les rapporteurs spéciaux proposent d'adopter un amendement n° II-10 , excluant du calcul de la fraction de TVA les contributions au titre de 2021 et mettant en place un système de retraitement à destination de certaines collectivités.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 47 quater (nouveau)

Encadrement de la procédure de réduction des attributions de compensation des communes membres d'une EPCI à fiscalité propre

. Le présent article prévoit d'encadrer et de préciser la procédure prévue au 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts qui permet à un EPCI à fiscalité propre de réduire unilatéralement les attributions de compensation de ses communes membres dans le cas où une diminution des bases imposables génère une diminution de ses recettes de fiscalité économique.

Par ailleurs, le présent article apporte une modification à
l'article L5211-28-4 du code général des collectivités territoriales en intégrant au calcul de la dotation de solidarité communautaire le prélèvement sur recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels créée par l'article 29 de la loi de finances pour 2021.

La commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LA POSSIBILITÉ POUR UN EPCI À FISCALITÉ PROPRE DE RÉDUIRE UNILATERALEMENT LES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION DE SES COMMUNES MEMBRES

A. LE CADRE JURIDIQUE DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION

Le mécanisme de l'attribution de compensation (AC) a été créé par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Il a pour objet de garantir la neutralité budgétaire des transferts de ressources opérés lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) opte pour le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) et lors de chaque transfert de compétence entre l'EPCI et ses communes membres.

Ce mécanisme est prévu aux IV et au V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CGI).

1. La substitution de l'EPCI aux communes membres pour la perception de certains impôts locaux

Lorsqu'ils ont adopté le régime de la FPU, les EPCI se substituent aux communes pour la perception de:

- l'intégralité de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

- la totalité de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) revenant au bloc communal ;

- la totalité des fractions d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) revenant au bloc communal ;

- l'intégralité de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) ;

- la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TATFPNB) ;

- des taux additionnels à la taxe d'habitation et aux taxes foncières.

2. Le versement d'une attribution de compensation de l'EPCI aux communes membres

L'EPCI doit reverser à la commune le montant des produits de fiscalité professionnelle perçus par cette dernière, l'année précédant celle de la première application du régime de la FPU, en tenant compte du montant des transferts de charges opérés entre l'EPCI et la commune, calculé par la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT).

Ainsi, le 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que l'EPCI verse à chaque commune membre une attribution de compensation qui ne peut être indexée.

Le montant de l'attribution de compensation peut toutefois être fixé librement sur la base d'un accord entre l'EPCI et ses communes membres. Une fois le montant fixé, le législateur a prévu plusieurs hypothèses dans lesquelles il peut être révisé :

- la révision libre qui requiert des délibérations concordantes entre l'EPCI et ses communes membres ;

- la révision liée à tout transfert de charges entre l'EPCI et ses communes membres ;

- la révision unilatérale opérée sans accord entre l'EPCI et ses communes membres ;

- la révision individualisée qui nécessite un accord entre l'EPCI et une majorité qualifiée de ses communes membres.

Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit.

B. LES CAS PERMETTANT LA RÉVISION UNILATÉRALE D'ATTRIBUTION DE COMPENSATION

La révision unilatérale du montant de l'attribution de compensation (AC) est une révision opérée sans accord entre l'EPCI et la commune intéressée.

Cette procédure de révision implique donc qu'une commune puisse voir le montant de son AC révisé sans avoir au préalable donné son accord. Seul l'EPCI est compétent pour enclencher cette procédure de révision et peut y recourir uniquement dans les deux cas suivants :

- lors d'une diminution des bases imposables de fiscalité professionnelle de l'EPCI (1° du V de l'article 1609 nonies C du CGI) ;

- lors d'une fusion ou en cas de modification de périmètre de l'EPCI ( a) des 1 et 2 du 5° du V de l'article 1609 nonies C du CGI).

Dans ces hypothèses, l'accord des conseils municipaux des communes dont l'AC serait diminuée n'est pas requis . Un vote à la majorité simple de l'organe délibérant du groupement suffit.

La diminution des bases imposables doit découler principalement du départ d'entreprises du territoire de l'EPCI entraînant une diminution du produit de la fiscalité professionnelle mentionnée au premier alinéa du 2° du V de l'article 1609 nonies C du CGI, c'est-à-dire la CFE, la CVAE, l'IFER, la taxe additionnelle à la TFPNB et la TASCOM.

Ces conditions sont appréciées de façon stricte, l'incidence des abattements, exonérations et autres réfactions facultatives adoptés par l'EPCI ne peut pas justifier une modulation à la baisse du montant individuel des AC.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'ENCADREMENT DE LA RÉVISION UNILATÉRALE DE L'ATTRIBUTION DE COMPENSATION LORS D'UNE DIMINUTION DES BASES IMPOSABLES

Cet article est issu d'un amendement déposé au nom de la commission des finances par les députés Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie avec un avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit de compléter le 1° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts par deux alinéas. Le premier vise :

- à limiter la baisse de l'AC afin que celle-ci ne puisse pas être supérieure à la perte de recettes fiscales subie par l'intercommunalité ;

- à limiter la baisse de l'AC afin que celle-ci ne puisse être supérieure au montant le plus élevé entre, d'une part, 5 % des recettes réelles de fonctionnement (RFF) de la commune intéressée l'année précédant la révision et, d'autre part, l'éventuel montant perçu par la commune au titre du prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) institué par l'article 79 de la loi de finances pour 2021 relatif au fonds national de garantie individuelle des ressources ;

- à permettre à l'EPCI de répercuter la baisse de l'AC sur tout ou partie des communes ou sur la seule commune à l'origine de la perte de recettes fiscales, si et seulement si, l'EPCI est en mesure de démontrer que la perte de recettes fiscales est concentrée sur le territoire d'une seule ou de quelques communes.

Le deuxième alinéa prévoit, par ailleurs, des dispositions spécifiques pour les EPCI à fiscalité propre qui bénéficient d'un mécanisme de compensation de la perte de bases générant une diminution conséquente du produit de la contribution économique territoriale (CET) ou de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER ), ainsi que pour les EPCI qui bénéficient du fonds de compensation horizontal destiné à accompagner la fermeture des centrales de production d'électricité d'origine nucléaire ou thermique. Pour ces EPCI, il peut être décidé que la baisse de l'AC s'étalera sur plusieurs années.

Dans ce cas, l'EPCI à fiscalité propre devra limiter la baisse annuelle de l'attribution de compensation à hauteur de la différence entre la perte de fiscalité qu'il a subie et le montant de la compensation qu'il a perçu. En tout état de cause, la baisse cumulée de l'attribution de compensation des communes concernées ne pourra pas être supérieure au montant total de la perte, ni au montant le plus élevé entre 5 % des RRF et le PSR versé au titre du FNGIR conformément au dispositif proposé dans le premier alinéa ajouté au 1° du V de l'article 1609 nonies C du CGI.

Enfin, le présent amendement permet d'intégrer les conséquences de la réforme des impôts de production en prenant en compte l'institution d'un prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État pour compenser la diminution de moitié des bases de la cotisation foncière des entreprises ^{47 ( * )} .

En effet, le III de l'article L5211-28-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que : « Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale soumis aux dispositions fiscales de l'article 1609 nonies C du code général des impôts est signataire d'un contrat de ville il doit, par délibération, adopter, en concertation avec ses communes membres, un pacte financier et fiscal visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières. A défaut d'avoir adopté un pacte financier et fiscal au plus tard un an après l'entrée en vigueur du contrat de ville, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est tenu d'instituer, au profit des communes concernées par les dispositifs prévus dans ce contrat de ville, et tant qu'aucun pacte financier et fiscal n'a été adopté, une dotation de solidarité communautaire, dont le montant est au moins égal à 50 % de la différence entre les produits des impositions mentionnées au I et aux 1 et 2 du I bis du même article 1609 nonies C ^{48 ( * )} au titre de l'année du versement de la dotation et le produit de ces mêmes impositions constaté l'année précédente ».

Or, les produits issus de la CFE ayant été réduits de moitié par la réforme des impôts de production, il convient d'intégrer les PSR versés en compensation dans le calcul de la dotation de solidarité communautaire qui doit être versée aux communes par les EPCI.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ENCADREMENT FAVORABLE AUX COMMUNES

Le présent article permet d'encadrer les procédures de révision unilatérale de l'attribution de compensation en permettant de répartir les éventuelles baisses d'AC sur une ou plusieurs communes et en les limitant dans une fourchette prédéfinie.

Cette modification offre une plus grande visibilité aux communes. Toutefois, la commission rappelle que si cet encadrement n'était effectivement pas codifié au sein de l'article 1609 nonies C du CGI il était précisé dans le guide pratique de l'attribution de compensation rédigé par la direction générale des collectivités locales et mis à jour en février 2019.

Ainsi la fiche 4 du guide susmentionné précise : « il n'est pas possible de diminuer le montant des AC d'un montant supérieur à la perte de bases subies par l'EPCI. Néanmoins, la loi ne précise pas de méthode spécifique de répartition de la baisse des AC entre les communes. Dans ce contexte, il apparaît que deux possibilités s'offrent à l'EPCI lors d'une révision unilatérale à la suite d'une perte de bases imposables :

- soit répercuter la perte sur toutes les communes dans une logique de solidarité au sein de l'EPCI ;

- soit répercuter la perte uniquement sur la ou les communes sur le territoire de laquelle/desquelles la perte de base a été constatée, si l'EPCI est en mesure de démontrer que la perte de recettes fiscales est concentrée sur le territoire d'une seule ou de quelques communes ».

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver cette formalisation de la pratique. Ils prennent par ailleurs acte des ajustements techniques au calcul de la DSC rendus nécessaires par la réforme des impôts de production.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47 quinquies (nouveau)

Reconduction en 2022 du versement d'une fraction de la dynamique de la cotisation foncière des entreprises perçue par les établissements publics territoriaux à la métropole du Grand Paris

. Le présent article propose à titre exceptionnel en 2022, comme en 2021, le versement par les établissements publics territoriaux (EPT) à la métropole du Grand Paris (MGP) d'un montant égal aux deux tiers de la dynamique de la cotisation foncière des entreprises (CFE), afin d'assurer une compensation de ses pertes de recettes au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) attendues pour 2022.

La commission des finances propose d'adopter cet article tel que modifié par son amendement n° II-11 visant à revenir à la rédaction initiale de l'amendement dont cet article est issu, qui avait été proposé par les députés
Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie. Le versement proposé se limiterait ainsi à la moitié de la dynamique de la CFE perçue par les EPT et serait conditionné à une perte de CVAE de 5 % au moins par la MGP en 2022.

I. LE DROIT EXISTANT : LE VERSEMENT EN 2021 D'UNE PARTIE DE LA DYNAMIQUE DE LA CFE À LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE SANITAIRE

A. LA LOI « NOTRE » A INSTITUÉ UN SYSTÈME DE FLUX FINANCIERS COMPLEXE ENTRE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX

1. Un système visant à assurer une neutralité financière pour les établissements publics territoriaux et les communes

Créée au 1 ^er janvier 2016 en application de l'article 12 de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014 ^{49 ( * )} , la métropole du Grand Paris (MGP) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant pour l'essentiel Paris et les communes de la « petite couronne » (départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne). Les communes qui la composent appartiennent également à des établissements publics territoriaux (EPT) qui ont « remplacé », à compter de 2016, les EPCI qui existaient avant la création de la MGP tout en couvrant de nouvelles communes, jusqu'alors isolées.

Ces établissements ne perçoivent plus les ressources dont bénéficiaient les anciens EPCI parmi lesquelles la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) , à l'exception de la cotisation foncière des entreprises (CFE) pour laquelle le 1° du A du XV de l'article 59 de la loi « NOTRE » ^{50 ( * )} du 7 août 2015 prévoyait initialement que, de 2016 et 2020, celle-ci reste établie au profit des EPT, avant que cette exception ne soit prorogée (voir infra ). En lieu et place des autres ressources, le même article a institué un fonds de compensation des charges transférées (FCCT) versé annuellement par les communes et représentant l'équivalent du produit des impôts « ménages » ainsi que de la dotation de compensation de la part salaire (dite « CPS ») issue de la réforme de la fiscalité professionnelle de 2010.

Un principe de « neutralité financière » pour les communes et les EPT a ensuite été retenu, d'où la création de multiples flux financiers.

S'agissant des relations entre la MGP et les communes, ces flux concernent notamment les attributions de compensation (AC) . Celles-ci représentaient 3,37 milliards d'euros de versement de la MGP aux communes en 2019 et en 2020. Le X de l'article L. 519-5 du CGCT précité prévoyait initialement que, à compter de 2021, celles-ci soient figées à leur niveau de 2020.

S'agissant des relations entre la MGP et les EPCI, une dotation d'équilibre ^{51 ( * )} a été créée : il s'agit de comparer les ressources perçues en 2015 par les EPCI préexistants et celles perçues en 2016 par les EPT. Si un EPT perçoit moins en 2016 que ce qu'il percevait en 2015, c'est la MGP qui lui verse la différence sous la forme de cette dotation d'équilibre et inversement. En budget primitif 2021 ^{52 ( * )} , la MGP percevrait 945,7 millions d'euros au titre des dotations d'équilibre versées par les EPT, les recettes totales de la MGP étant estimées à 3,55 milliards d'euros. Parmi les ressources des EPCI prises en compte au titre de 2015, figurent les produits des impôts « ménages » et, à titre transitoire, la dotation d'intercommunalité . Ce montant (55 millions d'euros en 2019) est prélevé sur la dotation générale de fonctionnement perçue par la MGP (1,19 milliard d'euros en budget primitif 2021) et versé aux EPT. Toutefois, il était prévu d'exclure ce montant du calcul de la dotation d'équilibre à compter de 2019, ce qui revient à priver les EPT de cette somme pour l'attribuer à la MGP .

Ces décisions de stabilisation des flux à compter de 2019 ou de 2020 traduisaient la conviction que la répartition des compétences ainsi que le schéma institutionnel de la MGP serait conduit à évoluer entretemps.

2. Faute d'évolution du schéma institutionnel de la MGP, ce système a été prorogé d'un an en 2019 puis à nouveau en 2020

Faute d'évolution du schéma institutionnel de la MGP, l'article 255 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 , avait prorogé le versement de la dotation d'intercommunalité aux EPT en 2019 . Un mécanisme identique de prorogation pour un an de la dotation d'intercommunalité a ensuite a été prévu en 2020 par l'article 257 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 .

L'article 255 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a ensuite stabilisé globalement le schéma de financement de la MGP jusqu'en 2023 , en y intégrant les mesures de gel précitées prévues par les deux dernières lois de finances initiales. Il en découle que jusqu'à cette date, la CFE reste en principe établie au profit des EPT.

B. LE VERSEMENT EN 2021 D'UNE DOTATION ÉGALE AUX DEUX TIERS DE LA DYNAMIQUE DE LA CFE PAR LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX À LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS

La seule exception à la stabilisation du schéma de financement de la MGP prévue par l'article 255 de la loi de finances initiale pour 2021 a été la majoration exceptionnelle de la dotation d'équilibre versée par les EPT et par la Ville de Paris d'un montant égal aux deux tiers de la dynamique de la CFE à la MGP. Le calcul du montant de la dynamique de CFE intégrait le prélèvement sur recettes (PSR) de compensation de la baisse de cet impôt institué dans le cadre de la réforme des impôts de production prévue par l'article 2 de la même loi.

Ce versement exceptionnel était justifié par l'impact de la crise sanitaire sur les recettes de la CVAE perçue par la MGP.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA RECONDUCTION EN 2022 DU VERSEMENT EXCEPTIONNEL D'UNE FRACTION DE LA DYNAMIQUE DE LA CFE À LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS

Le présent article est issu d'un amendement des rapporteurs spéciaux Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement tel que modifié par son sous-amendement.

Dans sa version initiale, l'amendement des rapporteurs spéciaux prévoyait une version légèrement modifiée du dispositif adopté en loi de finances initiale pour 2021. Ainsi, la majoration de la dotation d'équilibre versée à la MGP par les EPT et la Ville de Paris prévue au G du XV de l'article 59 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République serait reconduite en 2022 mais avec deux différences :

- d'une part, elle ne serait versée que si les pertes de recettes de CVAE subies par la MGP dépassaient 5 % ;

- d'autre part, elle serait le cas échéant égale à la moitié de la dynamique de la CFE perçue par les EPT et non les deux tiers.

Le sous-amendement du Gouvernement a prévu le retour au dispositif de la loi de finances pour 2021, avec une majoration inconditionnelle égale aux deux tiers de la dynamique de la CFE .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI NE RÉSOUT PAS LA QUESTION STRUCTURELLE DU SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA MGP

À titre liminaire, les rapporteurs spéciaux relèvent que ces mesures de stabilisation et de gel, année après année, des flux financiers croisés entre les communes, les EPT et la MGP sont la conséquence de la regrettable inertie du système, aboutissant à une situation d'une complexité croissante.

Pour mémoire, dans la version du projet de loi de finances pour 2021 adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, il était prévu que le versement exceptionnel au titre de 2021 soit égal à l'intégralité de la dynamique de la CFE. Ce dispositif avait été rejeté par le Sénat en première lecture, dans le souci de préserver l'équilibre financier des EPT, également fragilisés par la crise. Une version de compromis avait alors été adoptée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, prévoyant de limiter ce versement aux deux tiers de la dynamique de la CFE, comme le prévoit également le présent article. D'après le budget primitif 2021 de la Métropole du grand Paris, le montant versé à ce titre serait de 15 millions d'euros.

Les recettes de CVAE perçues par la MGP n'ayant que faiblement diminué en 2021 (- 2,7 % ^{53 ( * )} ), il est permis de se demander si, rétrospectivement, le versement exceptionnel des deux tiers de la dynamique de la CFE était indispensable à l'équilibre financier de la MGP cette année . Le budget primitif 2021 montre d'ailleurs que la dotation d'équilibre serait supérieure cette année de 15 millions d'euros à celle de l'année 2020 (931 millions d'euros), attestant du fait que le versement exceptionnel n'a pas joué un rôle de compensation mais de renforcement de cette dotation.

Si ce versement exceptionnel, qui représenterait un montant d'environ 15 millions d'euros ^{54 ( * )} , se justifie davantage en 2022, compte-tenu de la baisse de CVAE plus forte attendue cette année (- 5 % au niveau national), le dispositif initialement proposé par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances de l'Assemblée nationale paraît constituer un compromis plus équilibré entre la Métropole du Grand Paris et les territoires qui la composent.

Lors du débat en séance publique, le Gouvernement, pour défendre le dispositif, a d'ailleurs moins mis en avant la nécessité de compenser les pertes de recettes liées à la crise sanitaire que la nécessité pour la Métropole du Grand Paris de faire face aux enjeux de financement des importants projets d'investissements en cours, notamment dans le cadre de l'organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024.

Les rapporteurs spéciaux proposent donc d'adopter un amendement n° II-11 revenant à la rédaction initialement proposée de l'amendement dont le présent article est issu , soit le versement par les EPT d'une fraction égale à la moitié de la dynamique de la CFE perçue conditionnée à une baisse de la CVAE perçue par la MGP de 5 % au moins.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48

Compensation des effets de la baisse des impôts de production sur le dispositif de compensation péréquée

. Le présent article prévoit la création, en 2022, d'une dotation de 51,6 millions d'euros visant à compenser la diminution du dispositif de compensation péréquée des départements en raison de la réforme des impôts de production prévue par l'article 29 de la loi de finances pour 2021.

Cette réforme a, en effet, généré une baisse des frais de gestion perçus par l'État au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties des établissements industriels et transférés aux départements dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité signé entre l'État et les collectivités territoriales le 16 juillet 2013 avec pour objectif le financement des revalorisations exceptionnelles du RSA socle décidées par le Gouvernement.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES DÉPARTEMENTS PAR UN DISPOSITIF DE COMPENSATION PÉRÉQUÉE REMIS EN CAUSE PAR LA RÉFORME DES IMPÔTS DE PRODUCTION

A. LA MISE EN PLACE, EN 2014, D'UN DISPOSITIF DE COMPENSATION PÉRÉQUÉE POUR PERMETTRE AUX DÉPARTEMENTS DE FINANCER LES ALLOCATIONS INDIVIDUELLES DE SOLIDARITÉ

Le dispositif de compensation péréquée (DCP), prévu à l'article 42 de la LFI 2014, vise à attribuer aux départements les recettes, entre autres, issues des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), soit 3 % ^{55 ( * )} , perçus par l'État ^{56 ( * )} afin de compléter le financement des allocations individuelles de solidarité : le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

En effet, les compensations allouées par l'État en contrepartie des transferts de compétence, ne couvraient que partiellement la charge afférente. De surcroit, la détérioration de la situation économique entraînait, d'une part, une augmentation du nombre de bénéficiaires des AIS, d'autre part, une dégradation des recettes départementales (notamment des droits de mutation à titre onéreux fortement élastiques à la conjoncture économique). Dans ce contexte, le pacte de confiance et de responsabilité signé entre l'État et les collectivités territoriales le 16 juillet 2013 a prévu la mise en place de plusieurs mesures en faveur des départements afin de leur assurer un meilleur financement des allocations individuelles de solidarité en complément des mécanismes légaux de compensation et des mesures exceptionnelles mises en oeuvre et permettant de compenser les revalorisations exceptionnelles du RSA socle décidées par le Gouvernement.

Ce dispositif de compensation, défini à l'article L3334-16-3 du code général des collectivités territoriales, est composé de deux parts :

- la première part à hauteur de 70 % de produit des frais de gestion de la TFPB est répartie sur la base du reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité (AIS). Le reste à charge correspond à la différence entre le montant des dépenses relatives au RSA, à l'APA et à la PCH de chaque département et le montant des dotations de compensation qu'il reçoit en contrepartie ;

- la seconde part, représentant 30 % du produit des frais de gestion de la TFPB, est calculée en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges qui est obtenu par addition des rapports entre :

• le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département ;

• la proportion de bénéficiaires de l'allocation personnalisée pour l'autonomie dans la population du département et cette même proportion dans l'ensemble des départements ;

• la proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active dans la population du département et cette même proportion dans l'ensemble des départements ;

• la proportion de bénéficiaires de la prestation de compensation dans la population du département et cette même proportion dans l'ensemble des départements.

Ces rapports sont pondérés respectivement de 30 % pour les deux premiers et 20 % pour les deux suivants.

Le montant attribué à chaque département est enfin calculé en pondérant la somme des attributions au titre des deux parts par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département.

À compter du 1 ^er janvier 2019, la collectivité territoriale de Guyane et le département de Mayotte et, à compter du 1 ^er janvier 2020, le département de La Réunion ne bénéficient plus de ce dispositif en raison de la recentralisation de la compétence relative à l'attribution et au financement du RSA intervenue par l'article 81 de la loi de finances pour 2019 ^{57 ( * )} pour la Guyane et Mayotte et par l'article 77 de la loi de finances pour 2020 ^{58 ( * )} pour la Réunion.

B. LA RÉFORME DES IMPÔTS DE PRODUCTION A ENGENDRÉ UNE BAISSE DU DISPOSITIF DE COMPENSATION PÉRÉQUÉE

L'article 29 de la loi de finances pour 2021 ^{59 ( * )} a modifié l'article 1499 du code général des impôts fixant les modalités de calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties en diminuant de moitié les taux d'intérêt appliqués au prix de revient des différents éléments d'immobilisation.

Ainsi, les taux d'intérêt passent :

- de 8 à 4 % pour les sols et terrains ;

- de 12 à 6 % pour les constructions et installations.

L'allègement d'impôt est estimé à 1,75 milliard d'euros pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et à 1,54 milliard d'euros pour la cotisation foncière soit un total de 3,3 milliards d'euros.

Cette diminution de moitié des valeurs locatives a, de fait, généré une baisse de la TFPB des établissements industriels et, subséquemment une baisse des frais de gestion perçus, à ce titre, par l'État et donc d'une partie la dotation de compensation péréquée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CRÉATION D'UNE DOTATION POUR COMPENSER LA PERTE, POUR LES DÉPARTEMENTS, DES PRODUITS ISSUS DES FRAIS DE GESTION DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES (TFPB)

Le présent article prévoit de créer une dotation de 51 600 000 euros destinée à compenser, en 2022, la perte, pour les départements, des produits perçus au titre du dispositif de compensation péréquée lui-même alimenté, notamment, par les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des établissements industriels perçus par l'État.

Ce montant résulte de l'évaluation faite par le Gouvernement d'une baisse de l'ordre de 5 % du DCP dans le cadre de la réforme des impôts de production.

Cette dotation serait versée aux départements à l'exception de la Guyane, Mayotte et de la Réunion pour lesquelles le RSA a déjà été recentralisé (cf. supra ).

Elle serait versée selon les mêmes modalités que le dispositif de compensation péréquée défini à l'article L3334-16-3 du code général des collectivités territoriales c'est-à-dire un versement en deux parts de respectivement 70 % et 30 %.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF À SALUER MAIS QUI DEMEURE LARGEMENT FINANCÉ PAR LES COMMUNES

La réforme des impôts de production a généré une baisse des valeurs locatives et, en cascade, de la TFPB des établissements industriels, des frais de gestion perçus par l'État à ce titre et, enfin, de la fiscalité transférée aux départements dans le cadre du DCP.

Dans ce contexte, il convient de rappeler l'évolution du DCP sur les trois dernières années. Le montant global alloué aux départements s'est établi à 1,015 milliard d'euros en 2020 et à 1,031 milliard d'euros en 2021 ^{60 ( * )} . En 2022, le DCP s'établit à 974 millions d'euros auxquels s'ajoutent 51,6 millions d'euros de la dotation de compensation proposée par le présent article soit un total de 1,025 milliard d'euros.

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver la création de cette dotation. Il conviendra cependant de veiller à ce que le montant proposé corresponde à l'euro près à la perte subie par les départements. Les rapporteurs spéciaux relèvent à ce titre que le Gouvernement, lors de l'examen de cet article en séance publique en première lecture à l'Assemblée nationale, s'était engagé à ajuster ce montant au besoin en loi de finances rectificative pour 2022.

Les rapporteurs spéciaux relèvent en outre que cette dotation n'est prévue que pour la seule année 2022 le Gouvernement estimant que le DCP retrouvera son dynamisme dès 2023.

Ils se montreront dès lors attentifs à l'évolution du DCP en 2023 pour s'assurer de son dynamisme annoncé, nécessaire afin de compenser la perte des frais de gestion relatifs à la TFBP des établissements industriels qui, elle, est pérenne.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49 (nouveau)

Compensation de la perte des frais de gestion versés aux régions

. Le présent article prévoit la création, en 2022, d'une dotation de 107 millions d'euros visant à compenser l'impact, pour les régions, de la baisse de 50 % de la cotisation foncière des entreprises (CFE) des établissements industriels et la suppression de 50 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

En effet, ces mesures ont entrainé une diminution mécanique des frais de gestion versés aux régions en application de l'article 41 de la
loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 dans la mesure où le montant des frais de gestion de CFE et de CVAE est directement corrélé à l'évolution moyenne des impôts locaux auxquels ils se rapportent.

Pour cette raison, la réforme des impôts de production décidée par le Gouvernement en 2021 induit, en 2022, une diminution des frais de gestion de CFE et de CVAE que la dotation instituée par le présent article a vocation à compenser.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE FINANCEMENT DE LA COMPÉTENCE « FORMATION » DES RÉGIONS PAR L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DE CFE ET CVAE

A. LA MISE EN PLACE, EN 2014, D'UN DISPOSITIF DE COMPENSATION POUR PERMETTRE AUX RÉGIONS DE FINANCER LA FORMATION

Un dispositif de compensation est prévu à l'article 41 de la loi de finances initiale pour 2014 ^{61 ( * )} . Il vise à attribuer aux régions diverses ressources afin de financer l'exercice de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage comprenant les actions en faveur des jeunes, le rééquilibrage et l'aménagement du territoire, la rémunération des stagiaires, les frais liés à la convention entre l'État et l'Agence de services et de paiement.

Les ressources transférées sont constituées :

- d'une fraction des frais de gestion perçus par l'État ^{62 ( * )} , conformément au d du A du I et du II de l'article 1641 du code général des impôts , au titre de la cotisation foncière des entreprises revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- d'une fraction des frais de gestion perçus par l'État ^{63 ( * )} , conformément au XV de l'article 1647 du code général des impôts , au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;

- d'une fraction des produits de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques afférente aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national ;

- d'une dotation de l'État dont le montant est égal au produit versé aux régions en 2020 c'est-à-dire correspondant aux frais de gestion anciennement perçus au titre de la taxe d'habitation due pour les locaux meublés non affectés à l'habitation principale revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (conformément à l'article 1641 du code général des impôts ).

B. LA RÉFORME DES IMPÔTS DE PRODUCTION A ENGENDRÉ UNE BAISSE DES FRAIS DE GESTION PERÇUS PAR L'ÉTAT ET, SUBSÉQUEMMENT, UNE BAISSE DES PRODUITS TRANSFÉRÉS AUX RÉGIONS

En premier lieu, l'article 8 de la loi de finances pour 2021 ^{64 ( * )} a modifié l'article 1586 ter du code général des impôts en abaissant, à compter de 2021, le taux de CVAE (division par deux de ce taux qui passe de 1,5 % à 0,75 %) et en supprimant la part de CVAE (50 %) affectée à l'échelon régional.

La conséquence de cette mesure est ainsi une division par deux du montant de l'imposition due par les entreprises au titre de la CVAE soit une diminution d'environ 7,2 milliards d'euros.

En second lieu, l'article 29 de la loi de finances pour 2021 a modifié l'article 1499 du code général des impôts fixant les modalités de calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties en diminuant de moitié les taux d'intérêt appliqués au prix de revient des différents éléments d'immobilisation.

Ainsi, les taux d'intérêt passent :

- de 8 à 4 % pour les sols et terrains ;

- de 12 à 6 % pour les constructions et installations.

L'allègement d'impôt est estimé à 1,75 milliard d'euros pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et à 1,54 milliard d'euros pour la cotisation foncière soit un total de 3,3 milliards d'euros.

Cette diminution de moitié du taux de CVAE d'une part et des valeurs locatives d'autre part a, de fait, généré une baisse de la CVAE collectée et de la taxe foncière sur la TFPB des établissements industriels et, subséquemment une baisse des frais de gestion perçus, à ce titre, par l'État et donc d'une partie des ressources transférées aux régions.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UNE DOTATION POUR COMPENSER LA PERTE, POUR LES RÉGIONS, DES PRODUITS ISSUS DES FRAIS DE GESTION DE LA CFE ET DE LA CVAE

Cet article est issu d'un amendement déposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec un avis favorable du rapporteur spécial tel que modifié par un sous-amendement rédactionnel.

Il crée une dotation de 107 millions d'euros destinée à compenser, en 2022, la perte, pour les régions, des produits perçus au titre de l'article 41 de la loi de finances pour 2014 à savoir les produits sur les frais de gestion de la CFE et la CVAE transférés par l'État.

Cette dotation sera versée aux régions, au département de Mayotte, à la collectivité de Corse et aux collectivités territoriales de Martinique et de Guyane.

Cette dotation sera versée et répartie entre les collectivités selon les modalités prévues au B du II de l'article 41 de la loi de finances pour 2014 qui prévoit un pourcentage d'affectation pour chaque région.

RÉGION	POURCENTAGE
Auvergne-Rhône-Alpes	9,653 511
Bourgogne-Franche-Comté	4,287 759
Bretagne	3,640 315
Centre-Val de Loire	3,701 089
Corse	0,487 961
Grand Est	7,797 245
Hauts-de-France	13,010 422
Ile-de-France	12,945 384
Normandie	7,545 949
Nouvelle-Aquitaine	8,763 294
Occitanie	8,806 236
Pays de la Loire	4,637 554
Provence-Alpes Côte d'Azur	8,301 023
Guadeloupe	0,964 412
Guyane	0,337 345
Martinique	1,346 064
La Réunion	2,960 443
Mayotte	0,813 994

Source : article 41 de la loi de finances pour 2014

Un amendement de crédits tire les conséquences du présent article en majorant de 107 millions d'euros les crédits de paiement et les autorisations d'engagement du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales » de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Cette hausse des AE et CP sera portée sur l'action 5 « dotation générale de décentralisation des régions ».

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF À SALUER MAIS QUI DEMEURE LARGEMENT FINANCÉ PAR LES COMMUNES

La réforme des impôts de production a généré une baisse des taux de CVAE et des valeurs locatives et, en cascade, de la CVAE et de la TFPB des établissements industriels, des frais de gestion perçus par l'État à ce titre et, enfin, de la fiscalité transférée aux régions pour le financement de la formation professionnelle.

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver la création d'une dotation visant à compenser cette perte de recettes pour les régions. Ils relèvent cependant que cette dotation n'est prévue que pour la seule année 2022.

Dans ce contexte, il convient de rappeler l'évolution du financement de la formation professionnelle sur les trois dernières années. Le montant global alloué aux régions s'est établi à :

- 1,029 milliard d'euros en 2020 dont 306 millions d'euros de quote-part de TICPE et 723 millions d'euros de frais de gestion (TH, CVAE et CFE) ;

- 722 millions d'euros en 2021 dont 306 millions d'euros de quote-part de TICPE et 416 millions d'euros de frais de gestion (CVAE et CFE). La suppression des frais de gestion de TH a été compensée par une dotation inscrite sur la mission « relations avec les collectivités territoriales » d'un montant de 292,7 millions d'euros soit un total de 1,008 milliard d'euros ;

- 590 millions d'euros en 2022 dont 301 millions d'euros de quote-part de la TICPE et 289 millions d'euros de frais de gestion CVAE et CFE soit 127 millions de moins qu'en 2021 en raison de l'impact de la réforme des impôts de production. La dotation de 292,7 millions d'euros en compensation de la perte des frais de gestion de TH est maintenue. Majorée de la dotation de compensation créée par le présent article, le total des financements pour la formation en 2022 s'établit à 989,7 millions d'euros soit 3,8 % de moins qu'en 2020.

La perte de 127 millions d'euros sera compensée ainsi :

- à hauteur de 18 millions au titre de la clause de garantie selon laquelle le montant de la compensation versée aux régions ne peut être inférieur à celui attribué la première année suivant le transfert. La première année la compensation était de 901 millions d'euros contre 882,7 millions d'euros en 2022 soit une garantie automatique de l'ordre de 18 millions d'euros ;

- la dotation de 107 millions d'euros créée par le présent article, soit un total de 125 millions d'euros, deux millions de moins que la perte estimée.

Au regard du caractère non pérenne de cette dotation, les rapporteurs spéciaux se montreront attentifs à l'évolution des ressources transférées au titre de la compétence formation professionnelle afin de s'assurer de sa juste compensation.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

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* ²³ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ²⁴ loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ²⁵ Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ²⁶ Pour plus de détails, se reporter au commentaire de l'article 45.

* ²⁷ Tome I du apport d'information fait par Christine Pires Beaune au nom de la Mission d'information de l'Assemblée nationale sur les dotations de soutien à l'investissement du bloc communal, « La dotation d'équipement des territoires ruraux », 28 octobre 2020.

* ²⁸ Loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018.

* ²⁹ Loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019.

* ³⁰ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ³¹ Article 250 de la loi n 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ³² Article 250 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ³³ Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la réforme des « besoins de financement standard » des collectivités italiennes, 20 novembre 2019 ; communication devant la commission des finances du 8 juillet 2020 sur la refonte de la péréquation.

* ³⁴ Sommes comprises dans les rôles généraux de la commune au titre de l'année.

* ³⁵ Cour des comptes, rapport sur « Les finances publiques locales » de 2017.

* ³⁶ En 2019, la TH représentait près de 40 % du potentiel financier des communes en moyenne nationale.

* ³⁷ En effet, les communes membres d'un EPCI en FPU voient leur potentiel fiscal majoré d'une partie des ressources perçues par l'EPCI et répartie, entre les communes membres, à raison d'un critère démographique.

* ³⁸ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ³⁹ « Pour un fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales », Rapport d'information de MM. Charles Guené et Claude Raynal fait au nom de la commission des finances du Sénat, 20 octobre 2020.

* ⁴⁰ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ⁴¹ « Pour un fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales », Rapport d'information de MM. Charles Guené et Claude Raynal fait au nom de la commission des finances du Sénat, 20 octobre 2020.

* ⁴² loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ⁴³ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019

* ⁴⁴ Rapport n° 35 (2020-2021) de M. Bernard Delcros, fait au nom de la commission des finances, sur la proposition de loi visant à réformer la procédure d'octroi de la dotation d'équipement des territoires ruraux octobre 2020.

* ⁴⁵ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁴⁶ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁴⁷ Prélèvement sur recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels créé par l'article 29 de la loi de finances pour 2021.

* 48 Il s'agit des produits suivants : l'intégralité de la cotisation foncière des entreprises (CFE), la totalité de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) revenant au bloc communal, la totalité des fractions d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) revenant au bloc communal et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TATFPNB).

* ⁴⁹ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ⁵⁰ Article 59 de la loi n° 2015-991 du 15 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ⁵¹ Les modalités de calcul de la dotation d'équilibre sont fixées au 2 du G du XV de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ⁵² Rapport sur le budget primitif 2020 de la métropole du Grand Paris.

* ⁵³ Budget primitif 2021 de la Métropole du Grand Paris.

* ⁵⁴ Budget primitif 2021 de la Métropole du Grand Paris.

* ⁵⁵ Dont 2 % en contrepartie des frais de dégrèvement et de non valeurs que l'État prend à sa charge et 1 % pour les frais d'assiette et de recouvrement.

* ⁵⁶ Au titre de l'article 1641 du code général des impôts.

* ⁵⁷ Loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018.

* ⁵⁸ Loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019.

* ⁵⁹ Loi n°2020-1721 du 29 décembre 2020.

* ⁶⁰ Chiffres extraits du jaune « transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances 2022.

* ⁶¹ Loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013.

* ⁶² L'État perçoit 2 % au titre des frais de dégrèvements et de non-valeurs qu'il prend à sa charge et 1 % de frais d'assiette et de recouvrement.

* ⁶³ L'État perçoit, pour les frais de dégrèvements, de non-valeurs, d'assiette et de recouvrement 1 % du montant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et 1 % du montant de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

* ⁶⁴ Loi n°2020-1721 du 29 décembre 2020.