Projet de loi de finances pour 2022 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »

La mission « Gestion des finances publiques » , placée sous l'autorité du ministère de l'économie, des finances et de la relance, porte l'essentiel des crédits du pôle économique et financier de l'État.

Dotée de 10 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) dans le présent projet de loi de finances, elle se compose de trois programmes :

- les programmes 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local » et 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » sont les deux programmes opérationnels de la mission. Ils portent les crédits des deux grandes directions de réseau que sont la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Ils représentent plus de 91 % des crédits de la mission ;

- le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » porte les crédits du secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance (SG-MEFR), ainsi que d'une pluralité de structures ^{1 ( * )} . Le secrétariat général n'interfère pas avec ces entités et n'agit pas à leur égard comme un donneur d'ordres. Il joue un rôle de fonction support et budgétaire, son objectif étant de permettre, dans un contexte de ressources contraintes, aux administrations du ministère de disposer des moyens nécessaires à leur fonctionnement.

Répartition des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques » en 2022

(en pourcentage et en millions d'euros, en CP)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Une nouvelle mesure de périmètre prendra par ailleurs effet au 1 ^er janvier 2022 , après le rattachement l'an dernier du programme 148 « Fonction publique » à la mission « Transformation et fonction publiques » et, a contrario , l'intégration de la direction de la législation fiscale (DLF) au programme 156 ^{2 ( * )} .

Elle consiste en un transfert des crédits et des emplois de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) du programme 218 vers les programmes 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques » (titre 2, dépenses de personnel - 30,8 millions d'euros), 148 « Fonction publique » (crédits hors titre 2 du CISIRH - 18,1 millions d'euros) et 349 « Transformation publique » (crédits hors titre 2 de la DITP - 12,6 millions d'euros) de la mission « Transformation et fonction publiques ». Ce transfert se justifie par la volonté de regrouper sous une même mission les moyens d'action et les directions relevant du ministère éponyme .

I. EN 2022, LA STABILISATION DES CRÉDITS DE LA MISSION S'APPUIE SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET SUR LA TRANSFORMATION DES ADMINISTRATIONS

Le premier constat dressé par les rapporteurs spéciaux, qui reprend une observation faite chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances, est la singularité de la mission dans le budget général de l'État . C'est l'une des seules missions dont l'évolution des crédits soit cohérente avec l'objectif de rationalisation de la dépense publique affirmé au début du quinquennat. La diminution des crédits constatée depuis plusieurs années est portée par la baisse des effectifs et s'appuie sur la numérisation des procédures et processus mis en oeuvre par les administrations dans leurs actions quotidiennes. Cette dynamique se poursuivrait en 2022, avec une prévision à - 1,41 % pour les AE et - 0,91 % pour les CP . Toutefois, après retraitement des mesures de périmètre, la tendance est plutôt celle d' une stabilisation du niveau des crédits, à- 0,81 % en AE et - 0,31 % en CP .

Évolution des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques »

(en millions d'euros et en pourcentage)

		Exécution 2020	LFI 2021 (périmètre 2021)	LFI 2021 (périmètre 2022)	PLF 2022	Évolution 2022/2021 (courant)	Évolution 2022/2021 (constant)
[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local	AE	7 665,67	7 651,85	7 651,85	7 583,58	- 0,89 %	- 0,89 %
	CP	7 576,72	7 591,36	7 591,36	7 548,63	- 0,56 %	- 0,56 %
[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	AE	889,21	942,70	881,44	860,85	- 8,68 %	- 2,34 %
	CP	893,73	938,96	877,51	887,92	- 5,44 %	1,19 %
[302] Facilitation et sécurisation des échanges	AE	1 565,42	1 572,62	1 572,62	1 579,85	0,46 %	0,46 %
	CP	1 557,30	1 564,94	1 564,94	1 566,60	0,11 %	0,11 %
Total	AE	10 120,30	10 167,18	10 105,92	10 024,28	- 1,41 %	- 0,81 %
	CP	10 027,75	10 095,26	10 033,81	10 003,15	- 0,91 %	- 0,31 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En outre, contrairement à de nombreuses missions, les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques » ont témoigné d'une relative imperméabilité aux effets de la crise sanitaire et économique en 2020 et en 2021 . La direction générale des finances publiques (DGFiP - programme 156), la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI - programme 302) et le secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance (SG-MEFR - programme 218) ont certes été très mobilisés pour pallier les conséquences de la crise sur les acteurs économiques et sur les projets du ministère, mais sans que cela ne se traduise par une hausse des crédits dédiés. Ils se sont adaptés, en reportant certains processus de transformations ou en priorisant d'autres - par exemple l'équipement numérique des agents. Lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2021, les rapporteurs spéciaux avaient estimé que ces processus devaient désormais être poursuivis et achevés. L'examen du présent PLF leur donnera donc l'occasion, dans un second temps, d'en faire le bilan .

A. LA STABILISATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022 S'EXPLIQUE PAR LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES CRÉDITS AFFECTÉS À LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES

1. La maîtrise des dépenses de personnel compense le dynamisme des dépenses de fonctionnement

a) Un schéma d'emploi négatif à l'échelle de la mission

Comme tend à le montrer le graphique ci-dessous, la légère baisse des crédits de la mission constatée entre 2021 et 2022 s'explique à hauteur de 91 % par la diminution des dépenses de personnel (titre 2). Ces dernières jouent un effet un rôle prépondérant dans l'évolution des crédits demandés sur la mission puisqu'elles représentent près de 85 % de ses dépenses.

Évolution des crédits de la mission « Gestion des finances publiques »
par titre de dépenses (périmètre courant)

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les données transmises en réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux

Le transfert sortant du programme 218 vers trois programmes de la mission « Transformation et fonction publiques » se traduit par un transfert de crédits à hauteur de 61,4 millions d'euros, dont 30,8 millions d'euros pour le titre 2. Retraité de cette mesure, les dépenses de personnel diminuent de 1,27 % entre la LFI 2021 et le PLF 2022 .

La baisse des dépenses de titre 2 résulte du schéma d'emploi négatif de la mission , qui ralentit toutefois par rapport aux années passées. La DGFiP est la plus grande contributrice aux réductions de poste opérées sur la mission et, mécaniquement, sur le périmètre du ministère de l'économie, des finances et de la relance. Elle a toujours sur-exécuté son schéma d'emploi, négatif depuis 2017, tandis que les effectifs supportés par les autres programmes ont davantage varié ces cinq dernières années.

Évolution du schéma d'emplois de la mission
« Gestion des finances publiques »

(en équivalents temps plein)

	Exécution 2017	Exécution 2018	Exécution 2019	Exécution 2020	LFI 2021	PLF 2022	Écart 2022/2021	Total 2017-2022
[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local	- 1 630	- 2 038	- 2 203	- 1 860	- 1 800	- 1 506	294	- 11 037
[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	- 68	- 65	- 99	- 22	- 55	81	136	- 228
[302] Facilitation et sécurisation des échanges	250	201	220	- 168	- 178	33	211	358
Total	- 1 448	- 1 902	- 2 082	- 2 050	- 2 033	- 1 392	641	- 10 907

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

À titre de comparaison, selon les éléments transmis dans le présent projet de loi de finances, le solde global des créations et des suppressions d'emplois s'élèverait à - 509 ETP en 2022, dont + 767 ETP dans les ministères et - 1267 ETP dans les opérateurs. Les administrations de la mission, et plus particulièrement la DGFiP, font donc partie de celles qui contribuent le plus à la rationalisation de la masse salariale publique, et viennent compenser le renfort sur les missions régaliennes (défense, justice, intérieur).

Il est difficile de quantifier précisément les gains de productivité issus de la dématérialisation de certaines procédures, des réformes entreprises en matière de fiscalité (passage au prélèvement à la source ^{3 ( * )} , disparition de la taxe d'habitation) ou de la mise en oeuvre des projets de transformation (mise en place du nouveau réseau de proximité, développement de la donnée, transfert du recouvrement de certaines taxes et impositions de la Douane vers la DGFiP, etc.).

Le constat est le même pour les emplois de la Douane : le schéma d'emploi (+ 33 ETP en 2022) correspond d'une part à des créations de postes. Elles sont liées au Brexit, à la mise en place de la nouvelle règlementation européenne en matière de TVA et de commerce électronique ou encore au renforcement de la fonction informatique de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED). Elles se retrouvent toutefois partiellement compensées par les gains de productivité, du fait de la dématérialisation des procédures, ainsi que du recours accru à l'intelligence artificielle et à la valorisation de la donnée.

Évolution du plafond d'emplois de la mission
« Gestion des finances publiques »

(en équivalent temps plein travaillé)

	Exécution 2019	Exécution 2020	LFI 2021	PLF 2022	Écart 2022/2021
Programme 156	99 257	96 991	97 358	96 369	- 989
Programme 302	16 964	16 905	16 965	16 689	- 276
Programme 218	5 278	5 217	5 337	4 964	- 373
Total	121 499	119 113	119 660	118 022	- 1 638

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux

b) Une masse salariale qui continue de progresser

La maîtrise des dépenses de personnel sur la mission, et plus précisément sur le programme 156 en 2022, provient exclusivement d'un effet volume , avec la diminution des effectifs. Cet effet se retrouve ainsi partiellement compensé par des mesures salariales , qui conduisent à une augmentation de la masse salariale, de 64 millions d'euros pour la DGFiP, alors même que l'impact du schéma d'emploi 2022 et l'impact en année pleine du schéma d'emploi 2021 devraient conduire à une diminution de 70,5 millions d'euros. Sur cette hausse, 18 millions d'euros proviennent des mesures d'accompagnement des agents affectés par les transformations du réseau et des processus de l'administration fiscale, ces primes étant prévues dans le contrat d'objectifs et de moyens conclus entre la DGFiP et la direction du budget pour la période 2020-2022.

L'évolution de la masse salariale pour chacun des trois programmes retrace également l'engagement de prendre progressivement en charge la protection sociale complémentaire des fonctionnaires (18,2 millions d'euros pour la DGFiP, 3 millions d'euros pour la Douane et 0,9 million d'euros pour l'ensemble des administrations portées par le programme 218).

Enfin, pour la Douane, 1,35 million d'euros sont encore prévus au titre des mesures inscrites dans le protocole d'accord de négociation, signé avec les organisations syndicales le 17 mai 2019 après un important mouvement de grève et de protestation.

2. Le programme 156 et la direction générale des finances publiques sont des « contributeurs nets » à la rationalisation des crédits de la mission

D'après les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux, aucun problème de gestion grave, lié au contexte de crise sanitaire et économique, n'a été constaté sur l'exécution des crédits en 2020. Il devrait en être de même en 2021. Certaines dépenses ont pu être affectées à la marge, telles celles relatives aux frais de déplacement ou aux formations. De la même façon, un léger décalage sur les engagements et les paiements de certains projets, concentrés dans les domaines informatique et immobilier, sont probablement à prévoir, en particulier dans un contexte de difficultés d'approvisionnement en matières premières. Les dépenses d'équipement informatique se sont, elles, révélées dynamiques alors que le recours au télétravail a rendu plus que nécessaire l'amélioration des ratios d'équipement des agents.

a) Hors titre 2, les dépenses de fonctionnement se distinguent par leur dynamisme

Les autres postes de dépenses de la mission « Gestion des finances publiques » connaissent eux aussi une stabilisation de leurs crédits, voire une diminution, à l'exception notable des dépenses de fonctionnement.

Évolution des dépenses de la mission
« Gestion des finances publiques » par titre

(en millions d'euros)

		Exécution 2020	LFI 2021	PLF 2022	Évolution 2022/2021
[Titre 2] Dépenses de personnel	AE	8 471,07	8 467,84	8 330,16	- 1,63 %
	CP	8 471,07	8 467,84	8 330,16	- 1,63 %
[Titre 3] Dépenses de fonctionnement	AE	1 612,26	1 416,63	1 423,82	0,51 %
	CP	1 534,25	1 349,28	1 407,37	4,31 %
[Titre 5] Dépenses d'investissement	AE	128,06	187,04	182,04	- 2,67 %
	CP	121,31	182,48	177,36	- 2,81 %
[Titre 6] Dépenses d'intervention	AE	98,90	95,34	87,94	- 7,76 %
	CP	99,22	95,34	87,94	- 7,76 %
[Titre 7] Dépenses d'opérations financières	AE	0,27	0,33	0,33	0,83 %
	CP	0,28	0,33	0,33	0,83 %
Total	AE	10 310,56	10 167,18	10 024,28	- 1,41 %
	CP	10 226,12	10 095,26	10 003,15	- 0,91 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses d'investissement font l'objet d'une plus grande attention de la part des rapporteurs spéciaux, eu égard aux défis informatiques et opérationnels que connaissent les administrations de la mission. Or, en 2022, elles diminueraient pour la deuxième année consécutive (- 2,8 % en AE et - 2,8 % en CP) pour s'établir à 182 millions d'euros en AE et 177,3 millions d'euros en CP .

Ce poste avait pourtant connu une très importante montée en puissance entre 2019 et 2020 (+ 15,65 %), quoique l'exécution se soit révélée bien en-deçà de la prévision initiale (- 38,44 %). Les crédits demandés ont ensuite été légèrement abaissés dans la LFI 2021 (- 12,4 % en AE et - 2,2 % en CP). Il est probable que la trajectoire retenue ces deux dernières années tienne compte du fait que plusieurs projets d'investissement n'ont pas pu être réalisés en 2020 et 2021 à cause de la crise sanitaire et qu'il n'y aura pas d'effet de rattrapage en 2022 ^{4 ( * )} .

Toutefois, à l'échelle des programmes, une très forte disparité peut être relevée : si la DGFiP et le SG-MEFR voient effectivement le volume de leurs crédits chuter sur ce titre, respectivement - 12,25 % et - 19,53 %, tel n'est pas le cas de la Douane, avec une progression inédite des crédits anticipée à plus de 40,28 % en AE et de 36,25 % en CP . Selon les informations transmises dans les documents budgétaires, le renforcement de la flotte maritime et aérienne, avec l'acquisition de nouveaux moyens, devrait se poursuivre, justifiant ce niveau de prévision. À titre d'exemple, sur l'action 01 « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière », 8,7 millions d'euros seront engagés pour équiper les ports de scanners à conteneurs.

Les dépenses d'intervention correspondent pour 91 % aux crédits affectés à l'action 08 « Soutien au réseau des débitants de tabac » du programme 302 et destinés à soutenir les buralistes (78,9 millions d'euros en 2022). Le Gouvernement a fait le choix, en raison de la crise sanitaire, de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2022, les dispositions du protocole d'accord qui a conduit à l'instauration d'aides spécifiques pour les débits de tabac (compensation de l'impact de la hausse des prix du tabac sur le volume des ventes, instauration d'un fonds de transformation pour accompagner les mutations d'activité, etc.).

Enfin, si les dépenses de fonctionnement augmentent à l'échelle de la mission (+ 0,5 % en AE et + 4,3 % en CP), celles du programme 218 suivent une trajectoire contraire (- 2,57 %). Toutefois, cette baisse n'est qu'apparente puisque, retraité des mesures du périmètre et du transfert des dépenses attachées à la DGAFP, à la DITP et au CISIRH, le volume de ces dépenses progresse également. Certaines de ces dépenses ont vocation à se pérenniser, par exemple celles dédiées à l'achat d'équipements sanitaires ainsi qu'à l'objectif d'un taux d'équipement en matériel nomade de 100 % des agents pouvant exercer une partie de leur mission en télétravail ^{5 ( * )} .

b) En 10 ans, une diminution des crédits de plus de 7 %

À l'instar des années précédentes, les crédits demandés sur le programme 156 continuent de baisser, après - 0,43 % en 2020 et - 1,46 % en 2021. Les évolutions sont plus contrastées pour la Douane, avec deux années de forte hausse en 2018 (+ 2,53 %) et en 2019 (+ 4,8 %) suivies d'une stabilisation en 2020 (+ 0,31 %) et d'une diminution en 2021 ( -1,41 %). Le niveau des crédits ouverts sur le programme 218, une fois retraité du changement de périmètre, affiche une hausse de 1,19 % en 2022, certes moindre que celle constatée lors de l'examen du PLF 2020 (+ 4,14 %), après une baisse en 2021 (- 0,9 %).

C'est donc de nouveau le programme 156 , et donc la DGFiP, qui, en compensant pour la stabilisation des crédits de la Douane et, à périmètre constant, pour la légère augmentation des crédits constatés sur le programme 218, permet à la mission d'afficher une légère baisse en prévision pour 2022 .

En 10 ans, les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques » pourraient ainsi baisser de 7,6 % , avec un infléchissement plus marqué depuis 2017 (- 6,94 %).

Évolution des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques » depuis 2012

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

c) Des actions financées par le biais de programmes extérieurs à la mission

Les administrations de la mission ont pu bénéficier de crédits issus de la mission « Plan de relance » , et notamment la DGDDI. Cette dernière a déposé plusieurs projets axés sur la rénovation énergétique et bénéficiait également, dans le cadre de la LFI 2021, de 50 millions d'euros au profit du verdissement de son parc automobile. La dotation serait désormais de 25 millions d'euros sur la période 2021-2022, avec l'acquisition de 570 véhicules électriques ou hybrides rechargeables et l'installation de 250 bornes de recharge. Elle bénéficie également, avec la DGDDI, du fonds « Sac à dos de l'agent public », doté de 208 millions d'euros en 2021 et de 140,7 millions d'euros en 2022.

Enfin, elles ont remporté plusieurs appels à projets sur le Fonds pour la transformation de l'action publique , porté par le programme 349 « Transformation publique » de la mission « Transformation et fonction publiques », et doté de 700 millions d'euros sur cinq ans. Au terme du 5 ^e appel à projets du FTAP (premier semestre 2021), 13 projets de la DGFiP sont bénéficiaires, pour un financement total de 101,8 millions d'euros. Parmi les plus emblématiques figurent par exemple le projet de dématérialisation des déclarations foncières des propriétés bâties, le projet Ciblage de la fraude et valorisation des requêtes pour accroître le rôle du datamining dans la programmation des contrôles fiscaux ou encore le projet de modernisation de l'outil de gestion des implantations de la DGFiP sur le territoire, dans le cadre de la mise en place de son nouveau réseau de proximité.

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* ¹ Il s'agit notamment des crédits de la direction du budget (DB), de la direction des achats de l'État (DAE), de la direction des affaires juridiques (DAJ), des cabinets des ministres et secrétaires d'État, de l'inspection générale des finances (IGF), du contrôle général économique et financier (CGEFI), de l'autorité nationale des jeux (ANJ), de l'agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), de l'agence française anti-corruption (AFA), de la cellule française de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (TRACFIN), de la direction des achats de l'État (DAE), de la mission interministérielle de coordination anti-fraude (Micaf), du service commun des laboratoires (SCL), des structures de médiation, de la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), de la commission de certification des comptes des organismes payeurs des dépenses financées par les fonds européens agricoles (CCOP), de la mission France Recouvrement ainsi que du secrétariat général au Plan de relance (SGPR).

* ² Les crédits (18,9 millions d'euros demandés pour 2022) et les emplois (198 équivalents temps plein travaillés) de la direction de la législation fiscale étaient, jusqu'au 31 décembre 2020, portés par le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie ».

* ³ Si la DGFiP se refuse à toute évaluation de l'impact du prélèvement à la source sur les effectifs, et d'après les réponses au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux, l'Inspection générale des finances estimait quant à elle que le gain pourrait aller de 1 466 à 1 621 ETP.

* ⁴ En réponse au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux, il a en effet été indiqué que la sous-consommation des crédits d'investissement constatée en 2020 s'expliquait par le report de certains projets, du fait de la crise sanitaire. De même, il est parfois difficile de classer, avant leur exécution, les dépenses informatiques en fonctionnement ou en investissement.

* ⁵ C'est le 11 ^e engagement pris dans le cadre du cinquième comité interministériel de la transformation publique , qui s'est tenu au mois de février 2021. Cet objectif vaut pour l'ensemble de la fonction publique d'État.