A. UN RENFORCEMENT DU PREMIER DEGRÉ QUI DOIT ÊTRE POURSUIVI À LA FAVEUR DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES EN COURS
1. Une politique de recrutement qui doit s'adapter aux évolutions déjà en cours
Une baisse drastique des effectifs d'élèves découle des évolutions démographiques en cours , dont les effets ont déjà atteint l'enseignement primaire et qui devrait s'étendre au second degré dans les prochaines années. À défaut d'un rebond démographique, il importe d'avoir une vision de long terme de la gestion des enseignants . La diminution du nombre d'élèves devrait permettre de diminuer le taux d'encadrement pour améliorer la qualité de l'enseignement et, à terme, la productivité du système scolaire français.
a) Une chute du nombre d'élèves qui devrait atteindre le second degré en 2023
Le rapporteur spécial considère qu'il est désormais impératif de tenir compte des évolutions démographiques à venir dans la définition de la politique d'emploi de la mission.
On constate sur la décennie précédente une chute brutale du nombre de naissances, le pic ayant été atteint en 2010 avec 832 000 enfants, qui vont désormais rentrer en sixième. Le nombre de naissances est passé sous le seuil des 800 000 en 2015 et décroît ensuite (743 000 naissances en 2019). La diminution du nombre de naissances devrait se poursuivre jusqu'à atteindre 734 000 naissances en 2022 .
Évolution des effectifs d'élèves
de l'enseignement préélémentaire
et
élémentaire, en milliers
Source : DEPP
En d'autres termes, les effectifs du premier degré sont amenés à décliner structurellement , et ce en dépit de l'abaissement de l'âge de scolarisation obligatoire à 3 ans (+ 25 000 élèves en 2019) qui devrait contribuer à ralentir cette contraction des effectifs mais non pas l'inverser.
Le premier degré aura perdu près d'un sixième de ses élèves en cinq ans.
Évolution des effectifs d'élèves dans l'enseignement primaire entre 2009 et 2023
(en millions d'élèves)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DEPP et des documents budgétaires
Ces évolutions devraient gagner progressivement le second degré, à commencer par le collège. L'augmentation des effectifs constatée en collège depuis la rentrée 2017 pourrait se poursuivre jusqu'à la rentrée 2021 et serait suivie d'une très légère baisse en 2022 avant de diminuer sensiblement en 2023 et 2024 . Les perspectives démographiques du lycée ne devraient toutefois évoluer à la baisse qu'après 2024, correspondant au passage du pic de naissance de 2010.
Évolution des effectifs du second degré
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2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
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Total collège |
3 374 409 |
3 413 156 |
3 432 898 |
3 439 060 |
3 437 693 |
3 429 580 |
3 421 519 |
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Total lycée professionnel |
648 851 |
643 763 |
645 926 |
653 478 |
661 005 |
668 589 |
670 237 |
|
Total lycée général et technologique |
1 621 758 |
1 619 564 |
1 620 206 |
1 634 870 |
1 647 921 |
1 664 394 |
1 664 104 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DEPP et des documents budgétaires
b) Un recours accru aux heures supplémentaires permettant d'adapter les recrutements à ces évolutions et de développer certains dispositifs
Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de mettre en oeuvre une vision de moyen et long terme dans la politique de recrutement des enseignants , qui implique d'anticiper la « bosse » démographique . En effet, l'augmentation des effectifs qui a pu être constatée au cours des dernières années ou qui le sera dans un horizon temporel rapproché est appelée à se résorber.
Par conséquent, le ministère de l'éducation nationale doit inscrire sa gestion des personnels dans une logique pluriannuelle . Le rapporteur spécial considère que la politique de recours aux heures supplémentaires dans le second degré, en lieu et place de recrutement de personnels supplémentaires, permettra effectivement d'anticiper la baisse du nombre d'élèves à venir. Un ETP correspond à 648 heures supplémentaires par an .
Il convient de discerner les heures supplémentaires années (HSA) , intégrées dans l'emploi du temps des enseignants et qui sont en quelque sorte des heures « pérennisées » des heures supplémentaires effectives (HSE) , qui sont des heures ponctuelles, notamment pour du remplacement.
Le nombre d'HSA que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été porté à deux en 2019 14 ( * ) . Cette évolution semble avoir été acceptée par les enseignants, ce dont se félicite le rapporteur spécial.
Depuis le 1 er septembre 1999, le montant de la 1 ère HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur volume d'heure obligatoire est majoré de 20 % 15 ( * ) . Depuis le 1 er janvier 2008, les HSE sont rétribuées à raison de 1/36 e d'HSA, majoré de 25 % 16 ( * ) . À titre d'exemple, le montant de l'HSE d'un professeur certifié de classe normale s'élève à 43,6 euros en 2021 .
Le coût total des heures supplémentaires en 2020-2021 était de 1,158 milliard d'euros, en augmentation de 102 millions d'euros par rapport à l'année précédente.
Sur l'année scolaire 2020-2021, dans l'enseignement public du second degré, 559 162 HSA ont été effectuées par 253 892 enseignants et 64 % des enseignants du second degré ont effectué des HSA. Entre 2019-2020 et 2020-2021, le volume a augmenté de 7 890 HSA, ce qui correspond à 438 ETP de professeurs certifiés.
Le recours aux heures supplémentaires permet également de relever le nombre moyen d'heures d'enseignement par professeur, qui aura ainsi augmenté de 13 % sur les 30 dernières années en lycée, et dans une moindre mesure de 7 % au collège.
Selon les informations fournies au rapporteur spécial, 29 600 postes auraient été ainsi économisés en 2019. Cette augmentation des heures supplémentaires permet l'augmentation des moyens d'enseignement dans le second degré, tout en favorisant le pouvoir d'achat des professeurs qui les effectuent.
L'augmentation des heures supplémentaires au cours des dernières années est également liée à l'essor d'un certain nombre de dispositifs mobilisant de nombreuses heures supplémentaires . C'est notamment le cas de « devoirs faits », mais également des « vacances apprenantes » et des stages de réussite.
La mise en place de « devoirs faits »
Le dispositif « devoirs faits » , fonctionnant sur le volontariat des élèves, est proposé au collège ainsi que dans les écoles des académies d'outre-mer depuis la rentrée 2017. Il consiste en un temps dédié, en dehors des heures de classe, à l'accomplissement par le collégien des tâches demandées par ses professeurs dans l'établissement, afin qu'il puisse rentrer chez lui « devoirs faits. » L'objectif visé est d'assurer 3 heures par semaine à chaque élève volontaire dans chaque collège .
Pour l'année scolaire 2019-2020, plus de 707 000 élèves ont bénéficié du dispositif, ce qui représente environ 29,4 % de l'ensemble des élèves des collèges ayant répondu à l'enquête, pour un taux horaire moyen national de plus de 2 heures par élève. La classe de sixième demeurait la plus concernée, soit 40,2 % des élèves bénéficiaires de devoirs faits. En réseaux d'éducation prioritaire renforcés (REP+), 44,3 % d'élèves sont bénéficiaires de devoirs faits.
Part d'élèves participant à « devoirs faits »
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Le financement du dispositif « devoirs faits » est imputé sur les programmes 230 et 139. En 2020, le coût du dispositif sur le titre 2 s'élevait à 58,5 millions d'euros , dont 52,8 millions d'euros en heures supplémentaires effectives (HSE) et 5,7 millions d'euros en vacations. En 2022, l'enveloppe d'heures supplémentaires financée au titre de ce dispositif sur le titre 2 est stable, soit 2,6 millions d'HSE au titre du programme 230 et 104 518 HSE au titre du programme 139.
Le rapporteur spécial considère que le dispositif « devoirs faits » répond à de réels besoins, dont les résultats sont rapidement visibles . Il se félicite que le dispositif commence plus tôt dans l'année, dès la rentrée de septembre, afin de ne pas attendre novembre comme c'était le cas à l'origine. Il souligne toutefois que cette mesure doit encore être davantage adaptée aux zones rurales, même si le développement en cours de « devoirs faits » en visioconférence commence à apporter une réponse .
2. Dont il importe de tirer profit afin d'améliorer la qualité de l'enseignement en alignant les taux d'encadrement avec la moyenne européenne
a) Un taux d'encadrement supérieur à la moyenne européenne mais qui se réduit dans le premier degré
Dans le premier degré, la France présente le taux le plus fort au sein de l'Union européenne avec plus de 19 élèves par enseignant dans l'élémentaire et plus de 23 élèves par enseignant dans le préélémentaire . Si les personnels auxiliaires sont comptabilisés en plus des enseignants (Atsem dans le cas français), comme le fait l'OCDE, le taux d'encadrement descend à 16 élèves par personnel en France et à 12 élèves en moyenne dans l'Union européenne.
Nombre moyen d'élèves par enseignant et par niveau en 2018
1 er degré Second degré
Source : État de l'école 2020, DEPP
Dans le premier cycle du secondaire en France, le taux d'encadrement est meilleur que dans le premier degré et s'élève à 14 élèves par enseignant . Il reste cependant plus élevé que dans tous les autres pays, sauf aux Pays-Bas (16) et au Royaume-Uni (15).
Évolution du nombre moyen d'élèves par classe (1980-2018)
Source : État de l'école 2019, DEPP
Seule exception, dans le second cycle du secondaire, lycées professionnels, généraux et technologiques confondus, le taux d'encadrement en France, à 11 élèves par enseignant est meilleur que celui de la moyenne UE-28 (12) et surtout celui des Pays-Bas (18) et du Royaume-Uni (17).
Ce faible nombre est tiré vers le bas par l'enseignement professionnel, dans lequel l'encadrement est nettement inférieur à la voie générale et technologique. L'enseignement professionnel implique, pour maintenir des filières d'excellence au travers d'une offre d'enseignement large, la dispersion des professeurs sur les différentes branches d'activité. Une réforme est actuellement en cours pour fluidifier la carrière des enseignants en lycée professionnel , qui devrait permettre de mieux adapter l'offre d'enseignement aux besoins de l'économie réelle , ce dont le rapporteur spécial se félicite.
La France a en outre entrepris au cours des dernières années de rattraper son écart sur le reste des pays de l'OCDE concernant le premier degré. Entre 2010 et 2020, les effectifs du premier degré ont augmenté de 2,88 %, quand ceux du second degré ont diminué de 0,79 %.
Évolution du taux d'encadrement dans le premier degré
Source : commission des finances d'après la DEPP
b) Un rééquilibrage vers le premier degré lié à des mesures encore en déploiement
(1) Les effets positifs du dédoublement des classes en éducation prioritaire
À partir de la rentrée 2017, un dédoublement progressif des classes de CP et de CE1 a été mis en oeuvre dans le réseau d'éducation prioritaire (REP) et le réseau renforcé (REP+) avec pour objectif d'atteindre pour chacune un maximum de 12 élèves . Ce processus a été échelonné sur les rentrées scolaires 2017-2019 et a atteint son terme lors de la dernière rentrée scolaire. Cette mesure s'est traduite par la création de 10 800 classes de CP et de CE1 en éducation prioritaire, soit environ 300 000 élèves . Cette évolution traduit à ce titre un effort concret en faveur du premier degré que le rapporteur spécial considère comme nécessaire.
Les premières évaluations menées par la DEPP 17 ( * ) montraient que, antérieurement au dédoublement, en CE1, 40 % des élèves de REP+ étaient en très grande difficulté en mathématiques et en français . Grâce au dédoublement, cette proportion serait abaissée de 7,8 % pour le français et de 12,5 % en mathématiques . En CE1, en 2019, en français, les écarts de performances entre les élèves dans et hors éducation prioritaire diminuent dans tous les domaines.
Selon les évaluations les plus récentes 18 ( * ) , les résultats sont positifs en CP : le dédoublement correspond à une diminution de 16 % en français et de 38 % en mathématiques de l'écart observé en début de CP entre le groupe REP+ et le groupe hors éducation prioritaire . Ainsi, en français, les REP+ rattrapent leur retard initial entre le début du CP et la fin du CE1 par rapport aux élèves d'un niveau proche de REP+ pour arriver à des performances similaires à ces derniers. La DEPP indique ainsi que « les progressions sont un peu plus fortes en REP+, ce qui peut être interprété comme un effet favorable de la réduction de la taille des classes ».
L'effet est en revanche moins significatif en CE1 en français : la proportion d'élèves en difficulté en REP + passe de 22,4 % en début de CP à 21,5 % en fin de CP mais remonte à 22,3 % en fin de CE1. Il est en revanche important en mathématiques : la proportion d'élèves en difficulté en REP+ passe de 21,4 % en début de CP à 18,5 % en fin de CP, 18,5 % en début de CE1 et enfin en fin de CE1.
En tout état de cause, le dédoublement ne concerne pour l'instant qu'une minorité d'élèves, plus précisément 10 000 à la rentrée 2020 . Mais les inégalités de résultats à l'entrée en CP sont déjà très marquées selon le niveau social. On constate notamment un écart de vocabulaire de 40 points à l'entrée en CP entre les élèves en enseignement prioritaire renforcé (REP +) et hors enseignement prioritaire.
Afin de tirer les conséquences de ce constat, le dédoublement sera progressivement étendu aux classes de la grande section de maternelle en éducation prioritaire afin de favoriser l'atteinte de l'objectif « 100 % de réussite en primaire ». À la rentrée 2021, il concernait près de 60 000 élèves, soit 50 % des classes de grande section , ayant nécessité le recrutement de 1 900 ETP supplémentaires. Les grandes sections en secteur prioritaire ne seront toutefois intégralement dédoublées qu'en 2023, pour l'ensemble des 150 000 élèves concernés et les 6 000 emplois supplémentaires .
In fine , 2 950 emplois seront nécessaires à la mise en oeuvre du dédoublement sur les trois niveaux depuis la rentrée 2020. Pour 2022, près de 1 200 emplois devraient y être consacrés.
Le rapporteur spécial souligne toutefois que le dispositif ne peut pleinement être efficace que si les pratiques enseignantes s'adaptent au dédoublement, ce qui ne semble pas être le cas actuellement.
(2) Le plafonnement à 24 élèves hors éducation prioritaire
Les effectifs des classes de CP et de CE1 hors éducation prioritaire sont en outre progressivement limités à 24 élèves à compter de la rentrée 2020. La mise en oeuvre de cet objectif se poursuivra jusqu'à la rentrée 2022. 2 660 emplois y sont dédiés pour le seul enseignement public.
En 2021, la mesure a essentiellement concerné les classes de grande section, au travers du recrutement de 1 187 emplois . Le plafonnement des classes de CP et de CE1 sera finalisé à la rentrée 2022. 1 472 emplois au total sont nécessaires pour réaliser la mesure, répartis pour moitié sur les exercices 2021 et 2022.
Ainsi pour l'enseignement public, alors que 73 % des classes de niveau grande section, de CP et de CE1 étaient à 24 élèves ou moins à la rentrée 2019, ce taux s'élève à plus de 86 % à la rentrée 2021.
Le rapporteur spécial considère que cette initiative va dans le bon sens, dans la continuité de ses recommandations exprimées plus haut sur la nécessité d'une baisse du taux d'encadrement.
c) Une gestion des effectifs d'enseignants qui doit être orientée vers une diminution du taux d'encadrement pour accompagner la baisse démographique
Le rapporteur spécial se félicite de la dynamique à l'oeuvre de réduction du taux d'encadrement dans le premier degré . Il estime toutefois que celle-ci doit être approfondie et surtout étendue au secondaire. Du fait des évolutions démographiques mentionnées plus haut, la logique qui doit prédominer est celle de la réduction du nombre d'enfants par classe .
Au-delà d'entraîner des économies potentielles, la baisse des effectifs constitue en effet selon le rapporteur spécial l'occasion de poursuivre la transformation du système scolaire français. Par un effet mécanique, la réduction du nombre d'élèves entraînera une baisse du taux d'encadrement qui est de nature à améliorer le suivi des élèves , dans le prolongement des dédoublements de classe déjà mis en oeuvre. Les évaluations de la DEPP montrent un effet positif du dédoublement en zone prioritaire ( cf. infra ), qui permet d'améliorer la qualité de l'enseignement.
Dans les petites écoles rurales, la question n'est pas tant celle du taux d'encadrement qu'au contraire celle d'un nombre d'élève trop faible. Le Gouvernement mène actuellement une politique de non fermeture des classes en zone rurale sans l'accord du maire . Si le rapporteur spécial ne peut qu'approuver l'attention portée aux petites communes rurales, le coût de cette mesure lui semble difficilement soutenable.
* 14 Décret n° 2019-309 du 11 avril 2019 portant création d'une seconde heure supplémentaire hebdomadaire non refusable par les enseignants du second degré.
* 15 Décret n° 99-824 du 17 septembre 1999.
* 16 Décret n° 2008-199 du 27 février 2008.
* 17 Dédoublement des classes de CP en éducation prioritaire renforcée : première évaluation, étude de la DEPP, janvier 2019.
* 18 Impact de la réduction de la taille des classes de CP et CE1, DEPP, octobre 2021.