B. LES FONDS DE GARANTIE DE BPIFRANCE, DES MODALITÉS DE FINANCEMENT QUI MÉRITERAIENT D'ÊTRE CLARIFIÉES
1. La réorganisation de Bpifrance en fin d'année 2020
L'ordonnance n° 2020-739 du 17 juin 2020 portant réorganisation de la Banque publique d'investissement et modifiant l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d'investissement a autorisé l'absorption de Bpifrance SA par sa filiale, Bpifrance Financement.
Cette fusion poursuivait alors plusieurs objectifs :
- renforcer les fonds propres de l'entité de financement, devenue entité de tête pour améliorer les ratios de solvabilité ;
- permettre à la nouvelle entité faîtière de lever de la dette afin de réaliser une augmentation de capital au sein de sa filiale Bpifrance Participations (opération réalisée à hauteur de 3 milliards d'euros) 37 ( * ) ;
- simplifier les modalités de gouvernance et les flux financiers au sein de Bpifrance.
Les capitaux propres de l'entité de financement sont, du fait de la fusion, passés de 4 à 25 milliards d'euros, soit une augmentation de la capacité de financement de l'ordre de 50 milliards d'euros à horizon 2024.
2. La question de l'abondement des fonds de garantie portés par Bpifrance
L'activité de garantie directe de prêts accordés aux PME et aux TPE est une mission centrale de Bpifrance. Cette garantie est indispensable pour financer des projets de création ou de transmission d'entreprise ou pour aider à l'acquisition d'actifs immatériels.
D'après Arnaud Caudoux, directeur général adjoint de Bpifrance, auditionné par les rapporteurs spéciaux, les garanties proposées en fonds propres par Bpifrance ont été moins demandées qu'anticipé en 2020 et 2021, alors que les prêts garantis par l'État continuent à être mobilisés par les entreprises.
Cependant, alors que les PGE devraient bientôt n'être plus distribués, la question du financement des fonds permettant à Bpifrance de distribuer sa garantie doit être posée. Pour 2021 et 2022, des crédits ont été portés par la mission « plan de relance » à hauteur de 464 millions d'euros .
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, aux crédits du plan de relance se sont ajoutés les redéploiements de reliquats des fonds de garantie, redéploiements liés à la fusion de Bpifrance SA et Bpifrance Financement et au recyclage de dividendes non versés à l'État par Bpifrance.
Pour reprendre les termes employés par le directeur général adjoint de Bpifrance, les fonds de garantie se trouvent ainsi financés par « divers subterfuges », ce qui n'est aucunement satisfaisant pour les parlementaires dont l'information sur le sujet est particulièrement limitée.
En particulier, les redéploiements entre les différents fonds se font dans l'opacité la plus complète, la variation des coefficients de risque définis avec la tutelle (la DG Trésor) donnant lieu à des redéploiements massifs d'argent public. Alors que les fonds de garantie doivent justement permettre d'éviter une intervention de l'État en cas de crise, les rapporteurs spéciaux estiment que l'information des parlementaires mériterait d'être beaucoup plus complète.
C'est notamment le sens de l'engagement pris, devant le Sénat, par la secrétaire d'État près du ministre de l'Économie, des Finances et de la Relance, chargée de l'Économie sociale, solidaire et responsable, Mme Olivia Grégoire : « mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement prend devant vous l'engagement non seulement de maintenir cette pratique à l'avenir, mais également d'augmenter le niveau d'information disponible dans les documents budgétaires. Je vous propose ainsi que cela fasse l'objet d'un jaune dédié aux liens entre Bpifrance et l'État, ce qui garantit la transmission des informations précises sur les activités de Bpifrance en la matière . Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement, mais sur le fondement d'un engagement ferme, qui, bien au-delà de ma personne, se traduira par un jaune budgétaire . »
Les rapporteurs spéciaux soutiennent la création d'un nouveau document de politique transversale , dédié au financement des activités confiées à Bpifrance. Alors que le besoin de financement annuel des fonds de garantie est estimé à 200 à 250 millions d'euros, la communication de ces informations apparaît indispensable aux rapporteurs spéciaux.
* 37 De plus, comme l'a alors relevé notre collègue Bernard Delcros dans son rapport sur le projet de loi de ratification de l'ordonnance la fusion « a pour effet de sortir l'entité de financement de la catégorie des organismes divers d'administration centrale (ODAC), dont le solde est intégré à celui des administrations publiques (APU) au sens du droit européen. Ainsi, tout en conservant la garantie de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) Bpifrance, soit, indirectement, de l'État sur ses émissions, la nouvelle entité pourra émettre des obligations pour souscrire à une augmentation de capital de Bpifrance Participations, pour un montant de 3 milliards d'euros d'après les informations transmises au rapporteur ».