III. EXAMEN DU RAPPORT (3 NOVEMBRE 2021)
Réunie le mercredi 3 novembre 2021 sous la présidence de M. Dominique de Legge, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur les principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2022.
M. Dominique de Legge , président . - Nous examinons, comme chaque année, les grandes lignes du projet de loi de finances (PLF) pour 2022 et son contexte économique et financier, c'est-à-dire le tome premier du rapport général. Nous examinerons la semaine prochaine les articles de la première partie.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - En introduction, je voudrais vous signaler que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rendra public son avis relatif au projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin de gestion, et à la révision des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2022.
En effet et j'y reviendrai plusieurs fois, le scénario macroéconomique et de finances publiques a été profondément modifié depuis le dépôt du PLF.
Aussi, j'ai tenu compte, dans mes analyses et dans cette présentation, de l'ensemble des éléments portés à ma connaissance concernant la révision des prévisions de croissance, de recettes et de dépenses, parfois davantage par voie de presse que par le Gouvernement, ce que je regrette.
L'avis du HCFP de cet après-midi et les déclarations du Gouvernement concernant une éventuelle révision de l'article liminaire pourraient conduire à modifier les chiffres que je vais vous présenter. Toutefois, mon rapport tiendra compte au moment de sa publication de l'ensemble des révisions nécessaires et je vous tiendrai informé des conséquences de ces dernières.
Je commencerai, comme c'est l'usage, par vous présenter le contexte macroéconomique.
Le projet de loi de finances prévoyait au moment de son dépôt que la croissance économique s'établirait à 6 % en 2021 et à 4 % en 2022.
Concernant l'année 2021, cette prévision, qui revenait déjà sur celles du débat d'orientation des finances publiques et du PLFR, s'est révélée caduque dès l'ouverture de la discussion générale à l'Assemblée nationale, le 11 octobre.
En effet, le ministre de l'économie, des finances et de la relance a indiqué à cette occasion que le Gouvernement retenait désormais l'hypothèse d'une croissance de 6,25 % en 2022 et qu'il saisirait le Haut Conseil des finances publiques de cette nouvelle situation.
J'ai pris acte de cette révision de la croissance en 2021 et, pour la suite de cette présentation, vous saurez, mes chers collègues, qu'elle constitue mon hypothèse de travail et d'analyse.
Toutefois, comme vous le savez, il est plus que probable que cette cible soit dépassée. En effet, les dernières données trimestrielles publiées par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) le 29 octobre indiquent que l'activité s'est vivement redressée au 3 e trimestre et aurait retrouvé son niveau d'avant-crise. Si l'activité ne progressait plus au 4 e trimestre, ce qui est une hypothèse excessivement prudente, la croissance atteindrait déjà 6,6 % en 2021.
L'ampleur de la reprise en 2021 constitue une bonne nouvelle, y compris pour l'économie en 2022, car elle lui offre une « rampe de lancement » particulièrement favorable.
Ainsi, l'acquis de croissance en 2022 devrait être particulièrement important, quel que soit le scénario testé concernant le niveau d'activité qui serait constatée au quatrième trimestre 2021. J'ai ainsi retenu trois scénarios dans le rapport et vous constaterez que rien qu'avec le scénario le plus défavorable où je fais l'hypothèse pessimiste que l'activité ne progresse pas au quatrième trimestre 2021, l'acquis de croissance en 2022 s'élèverait à 1,8 %, niveau qui n'a été dépassé que trois fois en trente ans.
Conforté par un acquis de croissance probablement très favorable, le Gouvernement prévoit que le PIB en volume progresserait de 4 % en 2022.
L'essentiel de cette croissance s'expliquerait par l'accélération des dépenses de consommation, tandis qu'à l'inverse la contraction des dépenses des administrations résultant de l'extinction des mesures d'urgence, d'une part, et notre déficit commercial, d'autre part, joueraient négativement.
Les conjoncturistes estiment, toutefois, que la prévision du Gouvernement présente un caractère optimiste. Il est vrai qu'une forte croissance en 2021 témoigne simplement d'un rattrapage plus précoce, mais pas d'une amélioration de nos fondamentaux économiques.
En tout état de cause, je relève que plusieurs aléas pèseront à la hausse comme à la baisse sur le niveau de la croissance en 2022.
D'abord, l'ampleur avec laquelle les ménages consommeront la sur-épargne accumulée pendant la crise est centrale. L'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) estime dans une récente publication qu'une consommation équivalente à un cinquième de cette épargne augmenterait la croissance de plus de 2 points de pourcentage en 2022.
Ensuite, l'éventuelle poursuite de la hausse des prix de l'énergie pourrait réduire la croissance en pesant sur la consommation des ménages et l'investissement des entreprises. La direction générale du Trésor et l'Insee estiment, à cet égard, qu'une hausse de 10 dollars des prix du pétrole réduit le PIB d'environ 0,1 point de pourcentage l'année suivante.
Enfin il faut envisager, même si nous ne le souhaitons évidemment pas, le risque d'une reprise de l'épidémie de covid-19. Dans ce cas, l'institut Oxford Economics estime que la croissance pourrait être au moins réduite de deux points de pourcentage en 2022.
Quoi qu'il en soit, j'observe que le Gouvernement comme le Fonds monétaire international (FMI) considèrent que cette crise, dont nous espérons qu'elle est derrière nous, a engendré une perte probablement définitive de PIB potentiel. Cette hypothèse n'est, toutefois, pas partagée par l'OFCE et il faudra sans doute encore quelques mois pour tester la solidité des estimations sur ce point.
En revanche, ce qui constitue, toutefois, un constat partagé et positif, c'est que la croissance potentielle n'aurait pas été atteinte par la crise.
Or comme vous le savez, cette croissance reflète la croissance de long terme et rend donc essentiellement compte de nos capacités d'innovation, de notre capital éducatif et de notre capacité d'investissement. Il est donc heureux que les prévisionnistes ne considèrent pas que notre économie ait perdu en capacités à long terme en traversant cette crise.
Je souhaite dire un mot rapide sur les hypothèses d'inflation et de taux d'intérêt retenues par le Gouvernement.
Le Gouvernement prévoyait lors du dépôt du PLF que l'inflation, mesurée par l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), atteindrait 1,7 % en 2021 et 1,6 % en 2022. Ces hypothèses étaient consensuelles au regard des estimations fournies par d'autres conjoncturistes. Toutefois, les données publiées par l'Insee à la fin du mois d'octobre invitent à considérer que, pour 2021 au moins, les prévisions gouvernementales sont dépassées. En effet, compte tenu des données de l'Insee, il apparaît que si les prix n'augmentaient plus en novembre et en décembre, l'inflation attendrait déjà 2 % en 2021, contre 1,7 % prévu par le Gouvernement. Comme pour l'hypothèse de croissance et, ainsi que je l'évoquerai plus tard, pour le niveau des dépenses et des recettes, le Gouvernement va réviser ses scénarios macroéconomiques et de finances publiques qui sont désormais caducs.
Concernant l'hypothèse d'évolution des taux d'intérêt, le Gouvernement fait, comme à l'accoutumée, preuve d'une très grande prudence. Contrairement aux conjoncturistes et aux marchés qui estiment que le taux de l'obligation française à 10 ans devrait être compris entre 0,3 et 0,4 %, le Gouvernement retient la perspective d'une remontée des taux à 0,75 %.
Compte tenu du contexte, je souhaite prendre quelques instants pour analyser l'évolution des prix de l'énergie, qui ne sont pas sans impact sur celle du pouvoir d'achat des ménages, sur la compétitivité des entreprises et sur l'orientation de nos finances publiques.
Comme vous le savez, l'Europe connaît depuis plusieurs mois une augmentation du prix du gaz, de l'électricité et du pétrole. Cette hausse des prix a un impact, c'est mon premier point, sur le pouvoir d'achat des ménages. Ainsi, l'évolution spontanée du prix du gaz devrait conduire, sans ajustement, à une hausse de près de 20 % des tarifs réglementés de vente. L'augmentation des coûts de production de l'électricité ne devrait pas se répercuter avant le mois de janvier pour les particuliers, mais l'ampleur de la hausse pourrait atteindre 20 %. Enfin, on constate que le baril de Brent a augmenté de 36 % sur les neuf premiers mois de l'année, ce qui se répercute directement sur les prix à la pompe.
L'augmentation des prix de l'énergie me paraît également problématique s'agissant de la compétitivité et de la profitabilité des entreprises. Il convient de noter que tous les secteurs ne sont pas également exposés au risque d'un renchérissement des coûts de l'énergie. L'industrie, notamment les secteurs de la chimie et la métallurgie, doivent être particulièrement surveillés.
Les auditions que j'ai conduites m'amènent à penser que la hausse des prix de l'électricité, en particulier, pourrait rapidement se répercuter sur les entreprises, y compris sur celles relevant d'un contrat à long terme censé lisser les variations de prix.
Cette situation suscite le risque de voir les entreprises soit rogner sur les marges, soit réduire le niveau de production. Dans tous les cas, cela pose à terme un enjeu de compétitivité des entreprises ou de niveau d'activité et de croissance.
Il faut, en outre, garder à l'esprit que la question des prix de l'énergie s'articule avec l'augmentation tendancielle des prix des matières premières et des difficultés de recrutement. Autant de facteurs qui ont in fine un impact sur les prix de vente et donc sur l'inflation, ou sur la profitabilité et la compétitivité des entreprises.
Face à ces phénomènes, le Gouvernement a apporté une réponse au fil de l'eau en direction des ménages et des fournisseurs d'électricité.
Il a annoncé une revalorisation du chèque-énergie, la mise en place d'un « bouclier tarifaire » assorti d'un effort fiscal sur l'électricité et peut-être sur le gaz en fonction de l'évolution des prix, ou encore l'institution d'une « indemnité-inflation » - que l'on peut aussi qualifier d'indemnité « carburant-inflation », car c'est bien la hausse des carburants qui a été le facteur déclenchant -, dont nous découvrirons les contours en PLFR.
Nous reviendrons sur chacune de ces mesures en temps voulu, mais je crois pouvoir dire qu'elles ne seront probablement pas suffisantes à plus long terme.
Indépendamment de leur mode de financement, que je crois devoir reposer sur des économies en dépenses par ailleurs, le soutien aux fournisseurs devra être renforcé et un accompagnement des entreprises devra être prévu si la flambée des prix se poursuit.
Nous aurons l'occasion d'évoquer et de préciser ces sujets lors de l'examen des articles du PLF et du PLFR de fin de gestion.
Je passe maintenant à l'état de nos finances publiques. Avant d'en venir à l'analyse du solde et de l'endettement pour cette année et pour 2022, je voudrais préciser l'état d'esprit dans lequel j'aborde ce projet de budget.
Au cours des quasiment deux dernières années, nous avons été soucieux de donner au Gouvernement les moyens d'agir dans l'urgence et face à la crise, y compris dans la relance. Un volume important de dépenses et de baisses de recettes a été engagé pour soutenir notre économie et cela n'a pas été un mauvais choix : au sortir de la crise, nos capacités de production ont été préservées et cela doit être salué.
Pour autant, la situation ne saurait avoir ni effacé la mémoire de notre commission, ni exonéré le Gouvernement de toute responsabilité en matière de maîtrise des comptes publics. C'est pour cette raison que, comme vous le constaterez, j'ai cherché, pour l'analyse de ce PLF, à établir une forme de bilan de ce quinquennat en m'en tenant au seul champ des dépenses hors urgence et relance, lesquelles sont clairement identifiées dans le rapport économique, social et financier.
En premier lieu, je fais le constat que, contrairement à ses engagements pris dans la loi de programmation des finances publiques adoptée en début de quinquennat, le Gouvernement a abandonné tout effort de maîtrise des dépenses publiques à compter de l'année 2019.
Ainsi, alors qu'il avait proposé de respecter un effort en dépense assez ambitieux, il y a finalement totalement renoncé. Au plan pratique, ce relâchement signifie que les dépenses primaires ont poursuivi une trajectoire de hausse très importante tout au long du quinquennat, connaissant une croissance moyenne en volume de l'ordre de 1,2 % par an.
Ainsi, en comparaison des objectifs fixés en début de quinquennat, la dépense primaire devrait accuser un écart d'au moins 60 milliards d'euros en 2022.
Avant de m'intéresser à l'évolution du solde et de l'endettement, je rappelle que depuis le dépôt du PLF plusieurs éléments ont conduit à modifier son contenu ou ses équilibres. Ainsi, la révision de croissance en 2021 de 6 % à 6,25 % devrait à elle seule entraîner des recettes supplémentaires d'un montant équivalent à 4,7 milliards d'euros. Je rappelle que ce chiffre pourrait bien être encore plus élevé en cas de révision à la hausse de la croissance en 2021.
Parallèlement de nouvelles dépenses ont été soit annoncées soit sont déjà adoptées : indemnité-inflation, revalorisation du chèque-énergie, création d'un revenu d'engagement, etc.
Au final, le coût de ces nouvelles dépenses ou moindres recettes pourrait atteindre 2,1 milliards d'euros en 2021 et 10,6 milliards d'euros en 2022.
En tenant compte de l'ensemble de ces facteurs, le déficit du solde public devrait atteindre 5 % en 2022, contre 4,8 % lors du dépôt du PLF. En sens inverse, l'endettement s'élèverait à 113,7 % du PIB, soit un peu mieux que les 114 % prévu initialement, mais cela uniquement parce que le niveau du PIB se trouvera plus important que prévu et non parce qu'on aurait réduit la dette elle-même. La dépense publique pourrait atteindre 55,6 % du PIB et les recettes publiques représenter 50,6 % du PIB.
Ces valeurs constituent des résultats provisoires dans l'attente d'une révision de l'article liminaire par le Gouvernement. Elles correspondent toutefois bien à ce qui serait constaté avec une hypothèse de croissance de 6,25 % en 2021, que le ministre des finances a indiqué désormais retenir dans la perspective de la nouvelle saisine du Haut Conseil des finances publiques.
Au périmètre du solde inscrit au dépôt du PLF, il apparaît que les administrations de sécurité sociale et les administrations publiques locales présenteraient un solde quasiment nul en 2022.
S'agissant des administrations de sécurité sociale, j'observe que la croissance de leurs dépenses ralentirait en 2022, mais qu'elles seraient tout de même poussées à la hausse par le coût des dépenses liées au Ségur de la santé. Cela doit nous questionner sur les moyens mis en oeuvre à moyen terme pour maîtriser l'évolution de la dépense sociale.
Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales augmenteraient de seulement 0,9 % en volume en 2022, ce qui implique qu'elles auraient progressé de seulement 1,1 % en moyenne depuis 2019. Cela traduit un effort substantiel de maîtrise des dépenses de la part des collectivités territoriales dans la mesure où, sur longue période, ces dépenses croissent tendanciellement d'environ 1,9 % par an en volume.
Le déficit public dans son ensemble pourrait ainsi, je l'ai dit, représenter 5 % du PIB en 2022, soit environ 130 milliards d'euros.
En valeur, le déficit se réduirait de près de 70 milliards d'euros, ce qui doit évidemment être salué. Toutefois, j'observe que ce bon résultat s'explique principalement par l'extinction des mesures d'urgence et de soutien en 2022. Celle-ci permet ainsi de masquer une augmentation autrement plus critiquable de 40 milliards d'euros de dépenses primaires. La dernière fois que nous avions pu assister à une hausse de cette ampleur, c'était en 2017, à l'aube - est-ce une surprise ? - d'une autre campagne.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement n'a pas voulu mettre à profit les gains tirés d'un regain inattendu de la croissance pour réduire notre endettement et assainir nos finances publiques. Or, une rapide simulation montre qu'en s'abstenant d'introduire de nouvelles mesures coûteuses dans le PLF déposé, ou en les finançant, au moins, à moyens constants, le Gouvernement aurait réduit l'endettement à 113,2 % du PIB et limité le déficit à 4,6 % du PIB en 2022.
Je veux d'ailleurs témoigner de ma grande inquiétude s'agissant de la stratégie de maîtrise des comptes publics que propose le Gouvernement pour l'avenir.
Comme je l'avais déjà relevé lors de l'examen du programme de stabilité, le Gouvernement propose de limiter la croissance annuelle de la dépense primaire à 0,4 % par an en volume entre 2022 et 2027.
Un tel résultat serait empiriquement inédit et je ne peux que redire combien il nécessite, pour être crédible, de déterminer et de présenter les moyens envisagés pour y parvenir. Or une telle documentation n'existe pas et le Gouvernement se contente pour l'instant de donner une cible sans préciser comment elle serait atteinte.
Le Gouvernement s'était d'ailleurs déjà engagé sur un objectif comparable à celui-ci en début de quinquennat et il ne l'a pas tenu. Il réitère pourtant aujourd'hui cette promesse. Devant l'absence de résultats, je ne peux considérer la trajectoire proposée par le Gouvernement que comme une simple mesure d'affichage. La maîtrise de la dépense publique et l'assainissement de comptes publics sont pourtant une nécessité absolue. Il y a une véritable urgence à transformer la simple promesse en un véritable engagement.
Je parlerai à présent plus précisément du budget de l'État, qui fait l'objet de l'autorisation parlementaire en loi de finances.
Si l'on revient sur l'année 2021, je vous rappelle que la prévision de déficit avait été fortement aggravée dans le collectif budgétaire du 19 juillet dernier, par l'effet du renforcement des crédits en faveur des mesures d'urgence, mais aussi par la prise en compte des reports de crédits non consommés en 2020 et reportés sur ces mêmes mesures d'urgence. Il s'agit principalement des dépenses du fonds de solidarité.
L'estimation révisée de déficit, pour 2021, est désormais de 197,4 milliards d'euros selon le projet de loi de finances pour 2022, mais pourrait encore évoluer dans le projet de loi de finances rectificative présenté ce matin en Conseil des ministres. Les recettes fiscales bénéficient de l'amélioration, plus rapide que prévu, de la situation économique, et les crédits supplémentaires ouverts en juillet sur les dispositifs d'urgence ne devraient être que partiellement consommés. Ce déficit demeure toutefois nettement plus élevé qu'en 2020, le soutien de l'économie par les mesures d'urgence ayant été plus important alors que l'activité était moins touchée par les restrictions.
En 2022, le déficit budgétaire serait de 143,4 milliards d'euros dans le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale, mais les débats en première partie l'ont dégradé de 5 milliards d'euros, le portant à 148,4 milliards d'euros, chiffre encore provisoire en attendant l'effet des nouvelles mesures en dépenses. Je vais revenir plus en détail sur les évolutions en dépenses et en recettes, mais vous voyez que la fin des mesures d'urgence est le principal facteur d'amélioration du solde.
Or le niveau du déficit, même amélioré et en dépit du retour à la normale de l'économie, reste du même ordre que lors de la crise de 2009-2010. Il en résulte une accumulation des dettes qui pèse de plus en plus sur le financement de l'État. Désormais, celui-ci emprunte chaque année 260 milliards d'euros et, ce qu'on sait moins, il remboursera en 2022 pas moins de 150 milliards d'euros de titres arrivés à échéance.
Au regard de ces montants, le « remboursement » de la dette d'un montant de 1,9 milliard d'euros, proposé par le Gouvernement, n'est en réalité qu'un artifice comptable : au lieu de réduire la dette par des ressources nouvelles, par exemple la vente d'un actif, comme au moment des privatisations de 1986 à 1988, il ouvre des crédits sur le budget général, c'est-à-dire qu'il accroît la dette d'un côté et la diminue de l'autre : le bilan est strictement nul, même s'il entraîne en même temps une augmentation optique du déficit budgétaire, qui devrait persister dans les années à venir puisque 165 milliards d'euros d'autorisations d'engagement sont ouverts sur ce programme.
Pour la deuxième année consécutive, le projet de loi de finances est accompagné d'un rapport « budget vert » qui contient notamment une cotation des dépenses. Celle-ci demeure toutefois incomplète dans son périmètre puisque 20 % des dépenses ne sont pas cotées, et près des trois quarts d'entre elles sont considérés comme « neutres ».
Ce rapport confirme également des analyses que nous avons déjà faites devant cette commission, à savoir que la fiscalité énergétique pèse plus, en proportion, sur les ménages modestes ou sur ceux qui habitent en zone rurale ou à la périphérie des villes. La taxation de l'énergie pèse enfin de manière différente selon les acteurs : plusieurs secteurs économiques, tels que l'énergie, les transports et l'industrie, utilisent une énergie taxée à des taux réduits, voire sont exonérés, ce qui n'est pas le cas des ménages et du secteur tertiaire.
S'agissant des recettes en 2022, je serai assez bref, car le projet de loi de finances, au moins dans sa version initiale, ne propose pas de réforme d'ampleur, et elles bénéficient de la reprise économique que j'ai déjà décrite.
Les recettes fiscales nettes de l'État s'établiraient à un niveau de 292 milliards d'euros, en hausse de 13,4 milliards d'euros par rapport à l'évaluation révisée pour 2021. Certains effets antérieurs poussent à la baisse, comme la poursuite de la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés (IS) et la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, qui, pour sa partie résiduelle, a été affectée au budget de l'État en 2021. Les conséquences de la reprise économique permettent aux recettes de progresser dans leur ensemble, mais l'adoption par l'Assemblée nationale du « bouclier » tarifaire diminue toutefois les recettes. Le chiffrage de 5,3 milliards d'euros, donné à l'Assemblée nationale, doit être pris comme une approximation puisque sa mise en oeuvre dépend de l'évolution des prix de l'énergie et que le montant désormais avancé est déjà supérieur.
Si l'on remet en perspective l'évolution des recettes fiscales au cours du quinquennat, on constate d'abord que le niveau global des recettes fiscales nettes est stable, autour de 290 milliards d'euros. Dans le même temps, la fiscalité affectée à des tiers a, elle, considérablement augmenté, passant de 259 à 335 milliards d'euros, dépassant par conséquent les recettes fiscales revenant à l'État lui-même.
L'évolution par impôt est contrastée. Pour l'impôt sur le revenu, l'institution du prélèvement à la source a conduit à des restitutions de trop-perçu et des acomptes de crédits d'impôt qui induisent une différence importante entre l'impôt brut et l'impôt net. L'impôt net sur les sociétés a augmenté en raison, notamment, des allégements de cotisations, qui ont augmenté le bénéfice imposable, et de la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), malgré la baisse progressive du taux normal d'imposition.
La TVA rapportait à l'État deux fois plus que l'impôt sur le revenu en 2017, et seulement 20 % de plus aujourd'hui. Des transferts successifs ont réduit cette recette pour l'État de plus du tiers. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), elle, a été en partie rebudgétisée avec la fin du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ».
Les recettes non fiscales seraient en 2022 de 18,9 milliards d'euros, en diminution de 3,3 milliards d'euros par rapport au montant estimé en 2021. La raison en est la perception en 2021 de recettes exceptionnelles, avec notamment le reversement des liquidités du fonds Barnier au budget général, les rémunérations perçues au titre des prêts garantis par l'État (PGE) et un produit élevé des amendes de concurrence.
Par ailleurs, les prélèvements sur recettes (PSR) à destination des collectivités territoriales diminuent de 0,5 milliard d'euros en raison de la fin des mesures de soutien exceptionnel. Le PSR à destination de l'Union européenne se situe à un niveau élevé, qui correspond au lancement de la nouvelle période de programmation, mais aussi à une tendance de plus long terme : il est de 26,4 milliards d'euros en 2022, contre 16,4 milliards d'euros en 2017.
J'en viens maintenant aux dépenses de l'État. Il est difficile d'en parler alors que les annonces se multiplient, encore plus que les autres années, le HCFP ayant lui-même constaté que le projet de loi de finances déposé était incomplet.
Ce qui est certain, c'est, d'une part, qu'elles sont en progression pour l'année 2022, et, d'autre part, qu'elles créent des engagements pour les années ultérieures, notamment avec les dernières annonces.
D'abord, examinons les grandes masses du budget général, avant de considérer plus en détail les évolutions des crédits.
Les missions traditionnelles - « Enseignement scolaire », « Défense » - ainsi que la charge de la dette dominent le budget. La mission « Plan de relance », qui faisait partie des « grandes missions » l'an dernier, n'est plus en 2022 qu'une mission moyenne avant de disparaître progressivement par la suite.
Les dépenses de l'État estimées sur la norme de dépenses pilotables, qui n'inclut pas les missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence », seraient en 2022 de 302,5 milliards d'euros, en augmentation de 11,8 milliards d'euros, soit 4,1 %, à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Pour le dire d'une autre manière, le budget 2022 ne marque aucune volonté de réduction des dépenses courantes de l'État.
Presque toutes les missions ordinaires du budget général voient leurs crédits augmenter. Celles dont les crédits diminuent sont surtout les missions « Plan d'urgence » et « Plan de relance », ce qui résulte de la logique propre à ces programmes qui ont vocation à s'éteindre. S'agissant de la mission « Investissements d'avenir », le Gouvernement a déposé hier un amendement qui accroît ses crédits de 34 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3,5 milliards d'euros en crédits de paiement au titre du plan d'investissement France 2030.
Les principales hausses concernent des missions sur lesquelles le Gouvernement a mis en oeuvre des priorités particulières depuis 2017, à savoir les missions « Défense », « Enseignement scolaire », « Sécurités », « Aide au développement » et « Justice ». La charge de la dette devrait augmenter de manière significative en raison des effets de la reprise de l'inflation sur les titres indexés.
Sur l'ensemble du quinquennat, vous constatez l'écart entre l'intention d'une diminution des dépenses de 2,7 % affichée dans la loi de programmation de finances publiques et la réalité de l'augmentation de ces dépenses, qui a été de 7,3 %. Cela représente un écart de 10 % ! Il s'agit des dépenses pilotables, donc, je le rappelle, hors mesures d'urgence et de relance, et sans prendre en compte les dernières annonces.
Les plus grandes missions ont vu leurs crédits augmenter, pour certaines en application des lois de programmation en général dont elles ont fait l'objet. Certaines missions plus petites ont vu en revanche leurs crédits baisser, notamment la mission « Cohésion des territoires », en raison de la réduction du financement des aides au logement par l'État, et la mission « Travail et emploi », compte tenu, en début de quinquennat, d'une diminution de plusieurs dispositifs d'aide à l'emploi.
S'agissant enfin des emplois, 1 276 équivalents temps plein (ETP) sont supprimés chez les opérateurs de l'État, tandis que 850 sont créés dans les ministères au titre des missions du budget général. L'évolution est comparable à celle des années précédentes : c'est une nouvelle fois le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de la transition écologique qui concentrent l'essentiel des baisses d'effectifs, tandis que les ministères régaliens poursuivent leurs recrutements.
Sur l'ensemble du quinquennat, le nombre d'emplois est stable, le Gouvernement ayant abandonné l'objectif initialement fixé de baisse de 50 000 emplois. La masse salariale, elle, est en augmentation de 2 milliards d'euros en 2022 pour atteindre 94,4 milliards d'euros, hors pensions. L'augmentation des dépenses de personnel est une constante de ce quinquennat, qui a pris la suite du quinquennat précédent après des années de tentative de maîtrise de ces coûts.
Mme Christine Lavarde . - Merci pour cet exposé didactique qui mériterait d'être largement diffusé. L'évolution de notre solde structurel est préoccupante : son déficit passera de 1,3 %, en 2020, à 4 % en 2022 ! Les dépenses courantes augmentent.
La stabilité du nombre d'emplois est en trompe-l'oeil, en raison du recours à des intérimaires. Quelle est la contribution de la dépense publique à la croissance ? Autrement dit, la reprise de la croissance est-elle uniquement le fait de la dépense publique ?
M. Vincent Delahaye . - Pour répondre à Mme Lavarde, je pense que la croissance est due pour un tiers à la contribution de la dépense publique : plus on dépense, plus on est riche... Mais, après une récession de 8 % l'an passé, et avec une croissance de 6,25 % cette année, il me semble que le compte n'y est pas, et que la croissance, loin d'être exceptionnelle, comme le prétend le Gouvernement, reste en fait négative sur ces deux dernières années !
On nous dit qu'il y a eu des baisses d'impôt, mais le produit de l'impôt sur le revenu augmente de 7 % et n'a jamais été aussi dynamique. Est-ce lié au prélèvement à la source ? De même, je ne comprends pas l'évolution de la TVA. Le système est devenu très complexe. Je voudrais savoir comment elle évolue par rapport à la croissance. Il est aussi difficile de s'y retrouver dans les dépenses : quelle est leur hausse ? Pour quel montant ?
En définitive, il est bien compliqué d'y voir clair dans ce budget : le Gouvernement fait de nouveaux chèques tous les jours et multiplie les dépenses nouvelles ; en dépit des baisses d'impôts annoncées, les recettes fiscales sont élevées.
M. Albéric de Montgolfier . - Je vous invite à relire les rapports de notre commission sur les différents projets de loi de finances depuis cinq ans. Nous avons toujours exprimé notre inquiétude quant à l'absence de réformes structurelles. Le Gouvernement nous disait de ne pas nous inquiéter, nous renvoyant aux deux dernières années du quinquennat. Finalement, la crise est arrivée et les réformes sont oubliées... En dépit de dépenses publiques élevées, les Français ne semblent pas satisfaits du fonctionnement de leurs services publics. Ce budget contient-il une seule mesure de réforme structurelle ou bien le Gouvernement a-t-il définitivement renoncé ?
M. Marc Laménie . - Je partage les remarques de M. Delahaye sur l'évolution des recettes fiscales et la complexité en ce qui concerne les chiffres de la TVA. Il est dur de s'y retrouver. Le déficit public devrait se réduire, à 128,9 milliards d'euros en 2022, contre 200 milliards d'euros en 2021 : comment l'expliquer ? Les dépenses des grands ministères augmentent. Peut-on dire que l'administration fonctionne mieux pour autant ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - La stabilité du nombre d'emplois est, en effet, en trompe-l'oeil, car la masse salariale augmente de deux milliards d'euros. Quant à l'externalisation, elle accroît la précarité : c'est tout sauf une bonne gestion des ressources humaines ! En 2021, la dépense publique devrait expliquer 1,3 point des 6,25 points de croissance. En 2022, la contribution de la dépense publique à la croissance devrait être négative : pour une croissance attendue de 4 %, la dépense publique devrait contribuer négativement de 0,4 %, car elle baissera. Nous attendons encore le PLFR pour savoir précisément ce qu'il en est en 2021.
Monsieur Delahaye, le niveau d'activité a rattrapé au troisième trimestre le niveau qui était le sien en 2019, et, selon les données dont nous disposons aujourd'hui, il devrait être supérieur de 1,7 % au début de l'année prochaine.
Mon rapport contient des éléments détaillés sur la fiscalité ou les recettes des différents impôts. Le produit de l'impôt sur le revenu augmente grâce à l'amélioration du taux de recouvrement avec le prélèvement à la source tandis que, grâce au soutien de l'État pendant la crise, les acteurs se trouvent dans une situation économique plus favorable, ce qui se traduit finalement par des recettes fiscales supplémentaires. La TVA suit la courbe de l'activité économique et s'est relativement bien maintenue pendant la crise. Les dépenses pilotables augmentent de 11,8 milliards d'euros, même si les dépenses publiques diminuent globalement en raison de la baisse des dépenses de relance.
Je partage évidemment l'analyse de M. de Montgolfier ; on ne constate, en effet, aucune mesure structurelle ayant un impact financier, la seule réelle réforme structurelle étant celle concernant les ordonnateurs et les comptables publics mais elle n'a pas d'incidence budgétaire proprement dite.
M. Éric Bocquet . - Si la dépense publique n'existait pas, il faudrait l'inventer, car je ne sais pas de quoi on pourrait parler ! Il n'est question, ce matin, que de maîtrise de la dépense sociale ou de maîtrise des dépenses publiques... Je constate que la campagne électorale est lancée.
Votre présentation est incomplète, car il y manque des propositions. Je regrette l'absence de ressources nouvelles pour financer les dépenses. Vous évoquez des ventes d'actifs pour réduire la dette, mais la privatisation des autoroutes en 2006 a rapporté 15 milliards d'euros, alors que la dette de la France atteint 2 830 milliards d'euros... C'est bien peu, sans compter qu'il s'agit, en outre, d'actifs rentables. Quels actifs souhaiteriez-vous vendre ? Vous dénoncez aussi l'absence de réduction de l'emploi public, mais le maintien de l'emploi public et le niveau des dépenses publiques ont permis d'atténuer les effets de la crise - chacun le sait. Pourtant, on entend des candidats annoncer des baisses de 150 000 emplois, voire plus. Les enchères sont ouvertes ! À quel niveau faudrait-il placer, selon vous, le curseur ?
M. Jérôme Bascher . - Seul l'État, en 2022, sera déficitaire au sens maastrichtien du terme - c'est remarquable. La sécurité sociale, dont le budget est pourtant plus volatil, revient à l'équilibre avec la fin de la crise, car l' output gap se referme. Les collectivités territoriales affichent un léger excédent. On peut donc critiquer le Gouvernement pour sa gestion de l'État.
Les hypothèses concernant l'inflation ne cessent d'évoluer : celle-ci devait être temporaire, on pense désormais que le temporaire sera plus durable, avec le risque de voir se constituer une boucle prix-salaires. Quel serait l'effet sur le budget d'une hausse de l'inflation de 1 % ? Certaines recettes fiscales augmenteront, mais certaines dépenses devront être sans doute révisées à la hausse.
M. Didier Rambaud . - Je salue notre rapporteur général pour son brillant exposé, même si je ne partage pas l'analyse politique et si je relève plusieurs contradictions. Il a beaucoup insisté sur l'absence de maîtrise des comptes publics. J'ai envie de répondre : « Chiche ! Mais comment fait-on ? »
Lorsqu'en début de quinquennat nous avons pris des décisions douloureuses - suppression de contrats aidés, baisse des aides au logement, révision du financement des chambres de commerce et de l'industrie, ainsi que de l'assurance chômage, etc. -, peu de monde les soutenait ! La hausse des dépenses vise à accompagner les lois de programmation : militaire, relatives à la recherche ou à l'aide publique au développement, etc. De plus, depuis que nous avons commencé à examiner le budget, nos rapporteurs spéciaux déplorent l'absence de moyens pour leurs missions. Vous estimez aussi que l'on n'en fait pas assez pour la transition écologique. Il faut donc davantage de dépenses ! De même, nous créons des emplois de gendarmes, de policiers, de magistrats : faut-il y renoncer ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Oui, monsieur Bocquet, il faut réduire la dépense publique : lorsque nous étions aux responsabilités, nous l'avons fait. Il est vrai que certaines mesures, comme la baisse des effectifs de policiers, ont été douloureuses et je suis prêt à les examiner. Mais on apprend de nos erreurs, et cela ne remet pas en cause l'objectif. Ne pourrait-on pas simplifier notre organisation, en supprimant les doublons, en démêlant l'écheveau de compétences entremêlées entre l'État et les collectivités territoriales ? L'efficacité de l'action publique ne dépend pas uniquement des effectifs.
Monsieur Bascher, les administrations de sécurité sociale et les administrations publiques locales devraient, en effet, présenter un solde quasiment nul en 2022. C'est assez inattendu. Cela s'explique en partie par le dynamisme des recettes, mais cette situation mérite d'être soulignée.
Il y a quelques mois à peine, le gouverneur de la Banque de France affichait son optimisme sur l'inflation. Cependant, les hypothèses sont désormais régulièrement revues à la hausse. Le ministre des comptes publics envisage une « bosse » d'inflation. Nul ne sait quel sera l'effet de la pénurie de matières premières ou des difficultés de recrutement, ni quel est le risque d'une surchauffe économique. Il convient donc de rester prudent en la matière ; en tout cas, on peut s'attendre à un renchérissement de la charge de la dette et des dépenses sociales indexées.
Les propos de M. Rambaud commençaient bien... Nos rapporteurs spéciaux déplorent parfois, en effet, le manque de moyens dans l'examen de leurs missions, mais le flot de dépenses nouvelles annoncées depuis le dépôt du projet de loi de finances est inédit et indécent en ce qu'il ne respecte ni la démocratie ni le Parlement. L'examen du projet de loi de finances doit constituer un moment de transparence. On ne doit pas faire campagne avec le carnet de chèques des Français, c'est dangereux pour tout le monde !
M. Vincent Segouin . - Chaque année on fait le même constat : les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques sont élevés, alors que la qualité des services publics n'est pas au rendez-vous : l'hôpital public va mal, les dépenses de sécurité sont insuffisantes, etc. On continue à s'endetter davantage chaque année, mais combien de temps cela pourra-t-il durer ?
M. Vincent Capo-Canellas . - La question centrale est celle de la maîtrise de la dépense publique, dans un contexte marqué par une hausse de l'inflation et une remontée probable des taux d'intérêt. L'inflation et les pénuries font peser un risque sur la reprise, et il convient, me semble-t-il, de privilégier un scénario prudent. La croissance reste encore fragile. Après la crise de 2008, on avait réduit les dépenses trop rapidement et cassé la reprise. Nous devons trouver le bon réglage.
La hausse des dépenses pilotables sur les grandes missions représente une dizaine de milliards d'euros. Que préconisez-vous ? Faut-il réduire ces hausses ? Les supprimer ? Vous montrez que l'endettement aurait pu être réduit de 0,5 point de PIB en 2022 si le Gouvernement s'était abstenu d'introduire de nouvelles mesures coûteuses depuis le dépôt du projet de loi de finances ou les avait, au moins, financées à moyens constants. Quels objectifs en matière d'économies ou de réduction de la dette préconisez-vous ?
Mme Sophie Taillé-Polian . - On peut s'interroger, en effet, sur les dépenses publiques, et notamment sur leur ventilation. Quant aux recettes, elles augmentent, mais elles augmenteraient davantage si on n'avait pas tant baissé les impôts !
Quel est l'effet de ces mesures sur les différents déciles de population ? Il faut s'interroger sur l'évolution des inégalités. Le saupoudrage de crédits à la veille des élections est problématique, surtout au regard du décalage avec les documents transmis par ce gouvernement à Bruxelles sur l'évolution prévisionnelle de nos finances publiques. On doit donc s'attendre à des coupes sombres les années suivantes... Dans un souci de clarté démocratique, il conviendrait que ceux qui comptent couper, à la hache, dans les dépenses, indiquent précisément celles qu'ils comptent réduire.
L'« indemnité-inflation » a été évoquée. Nous y sommes évidemment favorables. Nous avions d'ailleurs déposé une proposition de loi prévoyant une mesure similaire : le versement d'un complément à l'aide au logement. Simplement, nous proposions de financer ce versement par le décalage de deux ans de l'exonération de la taxe d'habitation pour les 20 % de ménages les plus aisés. Voilà un exemple de mesure de justice fiscale.
M. Michel Canévet . - Ce texte comporte des sujets d'inquiétude et de satisfaction. Parmi les sujets d'inquiétude, il faut mentionner l'évolution des dépenses pilotables. La trajectoire était bonne jusqu'en 2019, mais la crise est arrivée... Notre rapporteur général identifie-t-il certains secteurs où l'on pourrait réduire la dépense ou privilégie-t-il une mesure de rabot général ?
Parmi les sujets de satisfaction, nous devons nous féliciter de la baisse significative des impôts depuis quelques années ; malgré cela les recettes de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés augmentent, preuve que la baisse des impôts est bénéfique pour la croissance économique et qu'elle ne réduit pas nécessairement les recettes de l'État. La TICPE constitue une recette permettant de financer les mesures pour le climat.
Je ne comprends pas l'évolution de la TVA : cette taxe rapportera 155 milliards d'euros en 2022, contre 175 milliards d'euros en 2019. Comment comprendre le différentiel de 20 milliards d'euros alors que le niveau d'activité retrouve son niveau d'avant-crise ?
Mme Sylvie Vermeillet . - Ma question porte sur l'évolution des effectifs. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur la création de 211 postes dans les services du Premier ministre ? En 2019, le Premier ministre avait missionné ses ministres pour réduire le nombre des agences publiques. Officiellement, l'État en compte 1 200 - opérateurs et organismes divers - pour une dépense de plus de 80 milliards d'euros par an ; 458 000 agents sont concernés. Où en est-on ?
M. Pascal Savoldelli . - Je ne comprends pas très bien ce qu'est la croissance « potentielle ». Pourriez-vous m'éclairer ? Vous avez évoqué plusieurs scénarios concernant les taux d'intérêt à dix ans. La France emprunte 260 milliards d'euros chaque année. Quelle serait la conséquence budgétaire d'une hausse des taux d'intérêt ? Inversement, quelle est la conséquence pour le budget des taux négatifs : peut-on dire que la France dispose d'un « matelas », qui serait donc susceptible d'être utilisé ?
La prime inflation représente 8,33 euros par mois pour les ménages. Cela ne suffit pas à compenser la hausse des prix ! Quel serait le coût budgétaire d'un blocage des prix du gaz et de l'électricité ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Dans la loi relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, le Sénat a soutenu l'idée d'un débat sur la dette au printemps plutôt qu'à l'automne, c'est-à-dire lors de la transmission du Programme de stabilité et du rapport préalable au DOFP. Le débat est important car ce n'est pas en faisant l'autruche qu'on pourra identifier les efforts à faire. Partager le constat permettrait de mobiliser toutes les parties prenantes dans le même but : se désendetter. On peut choisir les modalités ou la vitesse de ce désendettement, mais le sujet de la dette ne devrait jamais être mis de côté.
Monsieur Capo-Canellas, je n'ai jamais soutenu le cantonnement de la dette Covid. Quand survient une crise exceptionnelle, l'État fait un effort exceptionnel. Nous sommes nombreux au Sénat et au sein de cette commission à avoir soutenu les mesures d'urgence et de relance. Mais lorsque nous sortons de la crise, il faut faire des efforts qui doivent être partagés le mieux possible.
Je ne crois pas qu'il faille éviter toute mesure nouvelle, mais il faut s'assurer de rester mesuré et d'envisager de les gager, sans bien sûr casser la reprise, comme on l'a reproché a posteriori au Gouvernement lors de la crise de 2009-2010. Il y a malgré tout une différence : à l'époque, nous avions perdu des capacités de production, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Nous devons chercher néanmoins à mieux cibler les dépenses, en nous concentrant sur celles qui concourent à une reprise forte de l'économie : aides aux entreprises, dépenses d'avenir. L'industrie a perdu en trente-cinq ans la moitié de son poids dans l'économie, en passant de 19 % à 10 % de la richesse nationale.
Madame Taillé-Polian, l'impact du budget sur les ménages relève d'un réglage très fin, tel un moteur de formule un ! Selon les déciles, l'impact de la hausse du coût de l'énergie n'est pas le même. Depuis 2017, les mesures de transferts ont cependant bénéficié à tous les déciles selon le rapport économique, social et financier - ce serait sans doute plus nuancé si l'on descendait à un niveau plus fin...
Les aides publiques pour lutter contre la précarité énergétique ne sont pas coordonnées et se répètent année après année. En hiver, les ménages qui, dans leurs déplacements ou dans leur logement, subissent de la précarité énergétique, bénéficient des chèques énergie de l'État et d'autres aides des collectivités ; mais au printemps, la vie reprend et aucun diagnostic n'est fait. Il faudrait traiter les causes de la précarité énergétique une bonne fois pour toutes.
Monsieur Canévet, l'augmentation des recettes d'impôt sur les sociétés est due notamment aux diminutions de cotisations qui ont élargi la base taxable.
Madame Vermeillet, le Sénat a voté votre amendement créant un article du projet de loi de finances récapitulant les emplois publics dans le cadre de l'examen de la proposition de loi organique révisant la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Je ne suis pas certain de parvenir à le maintenir dans le texte de compromis, mon homologue considérant que ces éléments sont déjà disponibles...
Les services du Premier ministre compteront 94 emplois en plus pour le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et 25 de plus pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Nous devrons regarder plus avant avec les rapporteurs spéciaux compétents, car cela ne rend pas compte d'une augmentation de 200 emplois qui, effectivement, n'est pas neutre !
Monsieur Savoldelli, il y a deux PIB : le PIB réel et le potentiel, c'est-à-dire celui qu'un pays pourrait atteindre avec toutes ses capacités de production, compte non tenu des tensions sur les prix.
Si les prix du gaz continuent à augmenter, je ne sais pas comment le Gouvernement pourra tenir durablement avec le principe du bouclier tarifaire, qui protège les consommateurs mais pénalise les fournisseurs. Je rappelle que les tarifs réglementés du gaz naturel sont bloqués à compter du 1 er novembre et jusqu'à la fin juin 2022 à leur niveau constaté en octobre 2021, et le manque à gagner pour les fournisseurs concernés sera rattrapé en cas de baisse des cours du gaz, mais la période de rattrapage ne peut aller au-delà de la fin juin 2023, date de fin des tarifs réglementés de gaz. Mais si les prix ne baissent pas, comment maintenir dans la durée ce dispositif ? Le Gouvernement a annoncé de nouvelles mesures de soutien aux fournisseurs, qui relèveraient de la seconde partie du projet de loi de finances.
Il faut être très prudent sur les taxes, qui sont variables selon les énergies. Elles s'accumulent par un phénomène de sédimentation dans lequel on a du mal à se retrouver. Le soutien de l'État sera peut-être nécessaire au maintien du blocage des prix, mais cela aggravera la dette, ce qui nécessitera des impôts pour la rembourser...
Le Gouvernement fait une hypothèse de taux d'intérêt moyen de 0,75 %, alors qu'il devrait être plutôt de 0,4 % : cela majore la charge de la dette dans la prévision, ce qui dégagerait effectivement un matelas en exécution.
M. Jean-Claude Requier . - Les hypothèses changent en permanence depuis deux ans. Plutôt que de se prononcer sur des hypothèses incertaines, pourquoi ne votons-nous pas sur des fourchettes ou sur divers scénarios ? Mais il faudrait sans doute pour cela changer la loi organique...
Pourquoi n'introduisons-nous pas les hypothèses macroéconomiques dans l'article liminaire du projet de loi de finances ?
M. Jean-Marie Mizzon . - J'observe que l'administration qui fait le plus gros effort de réduction des effectifs est celle qui est chargée de l'économie et des finances. C'est dommage, parce que c'est celle qui est chargée des recettes. Ne pourrait-on pas redéployer les ressources au sein d'une task force , afin que nous soyons un peu moins mauvais dans la lutte contre la fraude fiscale ? Y a-t-il une véritable volonté dans ce sens ?
M. Bernard Delcros . - Michel Canévet l'a pointé, les recettes de l'impôt sur les sociétés augmentent alors que le taux est passé en cinq ans de 33 à 25 %. Le produit de l'impôt sur le revenu augmente aussi. Mais comment expliquer la baisse des recettes de TVA, alors que croissance est satisfaisante ?
Comme Jean-Marie Mizzon, je me demande si nous ne pourrions pas faire mieux sur la fraude fiscale. Même s'il ne s'agit que d'une évaluation, le chiffre est éloquent.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Jean-Claude Requier a répondu lui-même en partie à sa question en rappelant les dispositions de la loi organique...
Sur le fond, il peut être utile en commission d'étudier différents scénarios, comme je l'ai fait dans mon rapport. Mais il est logique, pour la compréhension du grand public, de se fonder sur un seul scénario, pourvu qu'il soit de la plus grande sincérité.
Monsieur Mizzon, Albéric de Montgolfier et Claude Nougein vont nous présenter leur rapport spécial : vous pourrez leur demander si des moyens supplémentaires sont nécessaires pour lutter contre la fraude fiscale. Sur la TVA, j'essaierai de vous transmettre des éléments complémentaires.