Projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire

Rapports législatifs

Rapport n° 834 (2020-2021), déposé le

TITRE III
DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE

Article 11 A
Autorisation des bâtonniers de visiter les lieux de privation de liberté

Cet article autorise les bâtonniers, ou leurs délégués, à visiter à tout moment les lieux de privation de liberté.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Un droit de visite reconnu aux bâtonniers

L'article 11 A du projet de loi résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté par la députée Naïma Moutchou, la présidente Yaël Braun-Pivet et plusieurs de leurs collègues du groupe La République en Marche.

Il modifie l'article 719 du code de procédure pénale, qui autorise les députés, les sénateurs et les députés européens élus en France à visiter à tout moment différents lieux de privation de liberté : locaux de garde à vue, établissements pénitentiaires et centres éducatifs fermés (CEF). Les lieux de rétention administrative et les zones d'attente, qui concernent les étrangers en situation irrégulière, ne sont plus visés à l'article 719 précité depuis mai 2021, le droit de visite des parlementaires ayant été inscrit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) 98 ( * ) .

L'article 11 A tend à faire bénéficier de ce droit de visite les bâtonniers, dans la limite toutefois du ressort du tribunal judiciaire dont ils dépendent, ou leur délégué spécialement désigné au sein du conseil de l'ordre.

Rappelons que le bâtonnier est l'avocat élu tous les deux ans par l'assemblée générale des avocats inscrits au barreau institué dans le ressort de chaque tribunal judiciaire, pour assurer la présidence du conseil de l'ordre.

La rédaction de l'article 719 du code de procédure pénale serait par ailleurs modifiée pour y faire figurer à nouveau les lieux de rétention administrative et les zones d'attente, bien que le droit de visite soit également prévu par le Ceseda. Il en résulte une redondance qui peut cependant se justifier par un gain en termes de lisibilité.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement présenté par le député Ugo Bernalicis et plusieurs de ses collègues du groupe La France insoumise afin d'ajouter les locaux des retenues douanières à la liste des lieux de privation de liberté dans lesquels peut s'exercer le droit de visite.

Prévues à l'article 323-1 du code des douanes, les retenues douanières peuvent être décidées par les agents des douanes en cas de flagrant délit douanier puni d'une peine d'emprisonnement, à condition que cette mesure soit justifiée par les nécessités de l'enquête douanière. La durée de la retenue ne peut en principe excéder vingt-quatre heures, mais elle peut être prolongée pour vingt-quatre heures supplémentaires sur décision du procureur de la République.

2. Une mesure qui renforce la transparence sur les lieux de privation de liberté

Les avocats représentés par leur bâtonnier jouent un rôle éminent pour le respect des droits de la défense et comptent parmi leurs clients des personnes qui peuvent être placées en garde à vue, en détention ou en rétention. Il n'est donc pas illégitime que les représentants de la profession puissent contrôler l'état des lieux de privation de liberté afin notamment de s'assurer du respect de la dignité et des droits des personnes privées de liberté.

Les visites qu'ils pourront effectuer seront complémentaires de celles déjà effectuées par les parlementaires et de l'activité du Contrôle général des lieux de privation de liberté.

Au cours de leurs auditions, les rapporteurs ont constaté que ce nouveau droit reconnu aux bâtonniers ne suscitait pas d'opposition, notamment de la part de l'administration pénitentiaire qui comprend la nécessité que ses établissements soient régulièrement contrôlés.

La commission a donc approuvé cet article qui précise également les prérogatives des parlementaires en visant les lieux des retenues douanières qui avaient jusque-là été omis.

La commission a adopté l'article 11 A sans modification .

Article 11
Modification des dispositions générales
relatives au travail des personnes détenues

Cet article supprime la mention figurant dans le code de procédure pénale selon laquelle les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail afin de tenir compte du nouveau régime prévu par le projet de loi.

La commission a adopté cet article sous réserve d'un amendement visant à préciser que l'administration pénitentiaire travaille en partenariat avec Pôle emploi et les missions locales pour favoriser la réinsertion professionnelle des détenus.

1. Des principes généraux concernant le travail et la formation des détenus

L'article 11 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article 717-3 du code de procédure pénale.

1.1. Le droit en vigueur

Cet article du code de procédure pénale pose des principes généraux concernant le travail et la formation en détention.

Il rappelle d'abord que les activités de travail et de formation générale ou professionnelle sont prises en compte pour apprécier les gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés.

Il précise ensuite que toutes dispositions sont prises dans les établissements pénitentiaires pour assurer une activité professionnelle ou une formation aux personnes incarcérées qui en font la demande.

Le troisième alinéa dispose que les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail, même s'il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l'extérieur des établissements.

L'article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit en effet que la relation de travail est formalisée par l'établissement d'un acte d'engagement unilatéral, signé par le chef d'établissement et par le détenu. Cet acte énonce les droits et obligations de la personne qui travaille en détention et fixe ses conditions de travail et sa rémunération.

Les deux derniers alinéas traitent de la rémunération des détenus. Celle-ci ne peut faire l'objet de prélèvements pour frais d'entretien en établissement pénitentiaire et est répartie dans des conditions précisées par décret 99 ( * ) . Elle ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le Smic.

1.2. Le dispositif proposé

La nouvelle rédaction confirme d'abord que le travail et la formation professionnelle sont pris en compte pour apprécier les efforts sérieux de réinsertion et de bonne conduite des condamnés.

Elle reprend ensuite la mention selon laquelle toutes dispositions sont prises dans les établissements pénitentiaires pour assurer une activité professionnelle ou une formation aux personnes incarcérées qui en font la demande. La commission des lois de l'Assemblée nationale a cependant adopté, avec l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, un amendement de la députée LREM Christine Cloarec-Le Nabour indiquant que toutes dispositions sont également prises pour assurer aux détenus qui en font la demande l'accès à une validation des acquis de l'expérience (VAE).

En séance publique, l'Assemblée nationale a de plus adopté, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de la députée LREM Caroline Abadie pour préciser que les détenus ont accès aux ressources pédagogiques, y compris par voie numérique, nécessaires à leur formation. Alors que l'accès à internet est en principe prohibé en milieu carcéral, cet amendement vise à conduire l'administration pénitentiaire à définir dans quelles conditions sécurisées les personnes incarcérées pourraient avoir accès aux ressources numériques, qui sont devenues un support incontournable dans la plupart des parcours de formation.

Enfin, un dernier alinéa prévoit que le chef d'établissement s'assure que les mesures appropriées sont prises pour l'accès des personnes handicapées détenues à une activité professionnelle.

Les dispositions relatives à l'absence de contrat de travail ne sont en revanche pas reprises puisque l'article 12 du projet de loi entend précisément instituer un contrat d'emploi pénitentiaire, qui a vocation à se substituer à l'actuel acte d'engagement unilatéral. Les dispositions relatives à la rémunération sont également reprises à l'article 12 du projet de loi.

2. Affirmer l'importance du partenariat avec les acteurs du service public de l'emploi

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 717-3 du code de procédure pénale est cohérente avec les modifications envisagées avec l'article 12. Elle ne soulève donc pas de difficultés de principe.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a cependant souhaité compléter l'article, qui pose des grands principes, afin d'insister, par un amendement COM-91 , sur la nécessité d'un travail partenarial entre l'administration pénitentiaire et les acteurs du service public de l'emploi, notamment Pôle emploi, les missions locales et Cap emploi, pour favoriser la réinsertion professionnelle des détenus après leur libération.

L'administration pénitentiaire a conclu une convention-cadre avec les missions locales en 2017 et une convention-cadre avec Pôle emploi en 2020 pour le suivi des personnes placées sous main de justice. Mais la qualité de la coopération varie sur le terrain tandis que les financements ne sont pas toujours versés avec suffisamment de régularité. Il n'est donc pas inutile de souligner à l'occasion de l'examen de ce texte que les efforts de formation et de promotion du travail en détention doivent être prolongés par une coordination efficace avec le service public de l'emploi pour déboucher sur une insertion professionnelle pérenne après l'exécution de la peine.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12
Création d'un contrat d'emploi pénitentiaire

Cet article introduit dans le code de procédure pénale une nouvelle section qui réforme le régime juridique applicable au travail en détention en créant un contrat d'emploi pénitentiaire.

La commission a précisé le contenu du contrat d'emploi pénitentiaire et adopté des amendements de précision rédactionnelle.

1. Une relation d'emploi de nature contractuelle

Le I de l'article 12 du projet de loi tend à introduire dans le code de procédure pénale une nouvelle section intitulée « Du travail des personnes détenues », insérée dans le chapitre relatif à l'exécution des peines privatives de liberté. Elle comporterait seize articles numérotés 719-2 à 719-17.

1.1. Dispositions générales

L'article 719-2 pose d'abord les grands principes puis indique quels sont les objectifs du travail en détention : le travail en détention vise à préparer la réinsertion de la personne détenue, en améliorant son employabilité, et il contribue à la prévention de la récidive.

Les prérogatives de l'administration pénitentiaire sont rappelées. Elle assure la surveillance des personnes détenues, la discipline et la sécurité sur les lieux de travail. En conséquence, des motifs disciplinaires ou liés au maintien du bon ordre ou de la sécurité des établissements peuvent conduire l'administration pénitentiaire à suspendre l'activité de travail ou à y mettre un terme.

Les conditions d'exercice de l'activité sont adaptées à la personnalité du détenu et aux contraintes inhérentes à la détention. Elles doivent également préparer la personne détenue aux relations de travail auxquelles elle pourra participer après sa sortie de prison, ce qui justifie l'abandon de l'actuel acte d'embauche unilatéral au profit d'un contrat d'emploi pénitentiaire, plus proche du contrat de travail de droit commun.

L'article 719-3 précise ensuite pour quels donneurs d'ordre le travail en détention peut être accompli. Il reprend, pour l'essentiel, des dispositions qui figurent déjà à l'article D. 719-3 du code de procédure pénale.

Comme c'est le cas actuellement, il est ainsi prévu que le travail puisse être accompli soit pour le compte de l'administration pénitentiaire, au service général, soit pour le compte d'un employeur extérieur, qui peut être un concessionnaire, une entreprise délégataire, une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE), une entreprise adaptée ou un service de l'État ayant pour mission de développer le travail et l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice 100 ( * ) .

Les différents donneurs d'ordre pour le travailleur en détention

Environ 52 % des détenus qui travaillent exercent leurs tâches au sein du service général. Ils occupent des emplois d'entretien des locaux et de maintenance, assurent la restauration collective et font fonctionner des lieux de vie dans la prison, la bibliothèque par exemple 101 ( * ) .

Environ 42 % des détenus travaillent pour le compte d'opérateurs privés, des entreprises principalement, mais aussi huit SIAE qui ont employé 190 personnes en 2020. Les SIAE cherchent à favoriser l'insertion professionnelle de personnes particulièrement éloignées de l'emploi. Les entreprises adaptées, quant à elles, se caractérisent par le fait qu'elles emploient une majorité de travailleurs handicapés dans leurs effectifs de production.

Enfin, 6 % des détenus travaillent dans le cadre du service de l'emploi pénitentiaire, intégré au sein de l'Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle (Atigip).

À l'Assemblée nationale, la liste des possibles donneurs d'ordre a été complétée en commission, sur proposition du député Didier Paris et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, pour viser trois types de structures :

- les personnes morales de droit privé mentionnées au 1° du II de l'article 1 er de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire et poursuivant un but d'utilité sociale au sens de l'article 2 de la même loi, à l'exception des associations ; il s'agit concrètement de coopératives, de mutuelles, de sociétés d'assurance mutuelles ou de fondations ayant pour objectif d'apporter un soutien à des personnes fragiles, de renforcer le lien social et la cohésion territoriale, de contribuer à l'éducation à la citoyenneté, en concourant le cas échéant au développement durable ;

- une société commerciale mentionnée au 2° de l'article 1 er de la même loi ; il s'agit de sociétés commerciales qui poursuivent un but d'utilité sociale et qui respectent certaines règles en matière de répartition des bénéfices et de gouvernance démocratique ;

- une société remplissant les conditions mentionnées à l'article L. 210-10 du code de commerce ; il s'agit des sociétés à mission, dont les statuts précisent un ou plusieurs objectifs sociaux ou environnementaux, contrôlés par un organisme tiers indépendant.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Didier Paris et plusieurs de ses collègues modifiant la rédaction approuvée en commission afin d'éviter un risque d'interprétation a contrario et pour réintégrer les associations oeuvrant dans le secteur de l'économie sociale et solidaire.

En ce qui concerne le régime juridique de la relation de travail, l'article 719-3 précise que le travail est accompli dans le cadre d'un contrat d'emploi pénitentiaire , dont le régime sera précisé ci-après.

La relation de travail est régie par les dispositions pertinentes du code de procédure pénale ainsi que par les dispositions du code du travail auxquelles le code de procédure pénale renvoie expressément . L'exigence d'un renvoi exprès vise à éviter qu'il soit fait application à des détenus de dispositions du code du travail sans que cela ait été prévu. La relation de travail en détention ne saurait être assimilée à une relation de travail de droit commun entre un employeur privé et un salarié.

L'article 719-4 précise que les personnes détenues peuvent travailler pour leur propre compte, après y avoir été autorisées par le chef d'établissement. Cette faculté leur est déjà ouverte sur le fondement du troisième alinéa de l'article D. 432-3 du code de procédure pénale.

L'article 719-5 précise le champ d'application ratione loci de la section relative au travail des personnes détenues : elle s'applique lorsque le lieu de travail de la personne détenue se situe, en tout ou partie, sur le domaine affecté à l'établissement pénitentiaire ou à ses abords immédiats.

1.2. Classement au travail et affectation sur un poste de travail

Avant de pouvoir signer un contrat d'emploi pénitentiaire, la personne détenue devra bénéficier d'une décision de classement au travail prise par l'administration pénitentiaire, destinée à vérifier notamment son aptitude au travail, et qui précise pour quel donner d'ordre elle peut travailler.

La procédure de classement au travail existe déjà aujourd'hui. Prévue par voie de circulaire, elle confie la décision au chef d'établissement, ou à son délégataire, après avis de la commission pluridisciplinaire unique (CPU).

La commission pluridisciplinaire unique

Prévue à l'article D. 90 du code de procédure pénale, la CPU est présidée par le chef d'établissement ou son représentant.

En sont membres le directeur du Spip, un responsable du secteur de détention du détenu dont la situation est examinée, un représentant du service du travail, un représentant du service de la formation professionnelle, un représentant du service d'enseignement.

En fonction de l'ordre du jour, peuvent également être convoqués, pour siéger avec voix consultative, le psychologue, un représentant de la protection judiciaire de la jeunesse, un membre de l'équipe soignante, un représentant des structures intervenant dans le cadre du travail ou de l'insertion professionnelle.

Actuellement, la décision de refus de classement est insusceptible de recours et n'a pas à être motivée. En pratique, les raisons d'un refus de classement sont toutefois généralement présentées au détenu.

L'article 719-6 du code de procédure pénale tend à encadrer plus rigoureusement la procédure de classement.

Il prévoit qu'une demande soit adressée par la personne détenue à l'administration pénitentiaire. La demande donne lieu à une décision de classement ou de refus de classement prise par le chef d'établissement, après avis de la CPU, comme c'est le cas aujourd'hui. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité que la décision précise pour quel type de donneur d'ordre le détenu peut travailler (service général, concessionnaire, etc .). Elle a également décidé que, si un travail n'est pas immédiatement disponible, une liste d'attente d'affectation soit constituée dans l'établissement.

Principale innovation par rapport au régime aujourd'hui en vigueur, la décision de classement est motivée et susceptible de recours devant le juge administratif.

Une fois la décision de classement obtenue, s'ouvre l'étape de l'affectation du détenu sur un poste de travail déterminé.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que cette procédure peut commencer par une demande adressée à l'administration pénitentiaire par la personne détenue, sans que ce soit obligatoire.

Puis des entretiens professionnels sont organisés avec le service, l'entreprise ou la structure qui va fournir le travail. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé utile de préciser que les entretiens se déroulent en tenant compte, outre l'avis de la CPU sur le classement au travail, de l'éventuelle demande d'affectation formulée par la personne détenue.

Au vu des résultats des entretiens, le chef d'établissement prend, le cas échéant, une décision d'affectation, tenant compte des possibilités locales d'emploi. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté que « la structure chargée de l'activité opère un choix », ce qui semble indiquer qu'elle peut choisir entre les différentes candidatures si plusieurs détenus ont exprimé un intérêt pour le poste de travail ou qu'elle peut refuser le candidat unique s'il ne lui paraît pas convenir.

Le chef d'établissement conserve en tout état de cause la possibilité d'opposer un véto au choix effectué par le donneur d'ordre en refusant l'affectation, par exemple s'il estime que des conditions de sécurité s'opposent à ce qu'un détenu fasse partie de la même équipe de travail que d'autres détenus.

L'article 719-7 envisage ensuite les différentes hypothèses dans lesquelles le classement au travail et l'affectation sur un poste peuvent être suspendus ou interrompus.

En cas de faute disciplinaire commise par la personne détenue, le chef d'établissement peut mettre fin au classement au travail ou le suspendre pour une durée déterminée ; sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a ajouté la possibilité de mettre fin à l'affectation sur un poste de travail. Ces décisions du chef d'établissement sont soumises à la procédure disciplinaire prévue à l'article 726 du code de procédure pénale.

L'affectation sur un poste de travail peut être suspendue dans différentes hypothèses :

- pour des motifs liés au maintien du bon ordre, à la sécurité de l'établissement pénitentiaire ou à la prévention des infractions ; en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Ugo Bernalicis et plusieurs de ses collègues du groupe La France insoumise précisant que la durée de la suspension doit être strictement proportionnée ;

- pour la durée d'une procédure disciplinaire ;

- pour des motifs liés à la translation de la personne détenue (c'est-à-dire son transfèrement dans un autre établissement) ou, pour les prévenus, pour des motifs liés aux nécessités de l'information judiciaire ;

- enfin, à la demande de la personne détenue.

L'affectation sur un poste de travail est liée à la conclusion d'un contrat d'emploi pénitentiaire. En bonne logique, l'affectation prend fin quand le contrat est rompu et elle est suspendue quand le contrat est lui-même suspendu. Les hypothèses dans lesquelles le contrat peut être suspendu ou résilié sont exposées ci-après.

1.3. Le contrat d'emploi pénitentiaire

Les articles 719-8 à 719-13 fixent le régime du nouveau contrat d'emploi pénitentiaire, qui se substituerait à l'actuel acte d'engagement.

L'article 719-8 indique tout d'abord que la personne détenue ne peut conclure un contrat d'emploi pénitentiaire sans avoir été au préalable classée au travail et affectée sur un poste de travail.

L'article 719-9 précise quelles sont les parties au contrat. Le contrat est conclu entre le chef d'établissement et la personne détenue si le donneur d'ordre est l'établissement pénitentiaire, ce qui est la situation la plus simple.

Si le donneur d'ordre est un employeur extérieur, le contrat est conclu entre la personne détenue et le représentant légal de ce donneur d'ordre. Une convention, signée par la personne détenue, le représentant légal et le chef d'établissement, est alors annexée au contrat. Cette convention annexe détermine les obligations de chacun des signataires et prévoit notamment les modalités de remboursement par le donneur d'ordre des rémunérations et cotisations avancées par l'établissement 102 ( * ) .

Cette obligation d'établir une convention annexe ne représente pas un grand changement par rapport à la pratique qui est aujourd'hui suivie. L'article D. 433-1 du code de procédure pénale impose en effet déjà la conclusion d'une convention entre l'administration pénitentiaire et le donneur d'ordre pour fixer les conditions d'emploi et de rémunération des personnes détenues. La convention aujourd'hui bipartite serait à l'avenir signée par trois personnes.

Concernant la durée du contrat, il pourrait être à durée indéterminée ou à durée déterminée si le service ou la mission confiée à la personne détenue n'est pas pérenne. La durée est stipulée dans le contrat.

Enfin, un décret en Conseil d'État doit préciser le contenu du contrat, en tenant compte des finalités de l'activité de travail des personnes détenues prévues à l'article 719-2 du code de procédure pénale présenté supra.

L'article 719-10 prévoit que le contrat d'emploi pénitentiaire commence par une période d'essai . La période d'essai permet au donneur d'ordre de vérifier que la personne détenue possède les compétences lui permettant d'exercer les tâches qui lui sont confiées et à la personne détenue de s'assurer que le poste occupé lui convient.

La durée de la période d'essai est de deux semaines si la durée du contrat est au plus égale à six mois. En droit du travail, la durée de la période d'essai est fonction de la durée du contrat, sans pouvoir excéder deux semaines pour un CDD de six mois. La règle retenue pour le contrat d'emploi pénitentiaire à durée déterminée est donc plus simple - la durée de la période d'essai est fixe - sans que la durée apparaisse excessive.

La durée de la période d'essai atteint un mois si le contrat dure plus de six mois ou est à durée indéterminée. Elle peut être prolongée pour deux mois au maximum si la technicité du poste l'exige.

Cette durée est plus brève qu'en droit du travail, où elle atteint deux mois, renouvelables une fois, pour un ouvrier ou un employé embauché en CDI, trois mois renouvelables pour un agent de maîtrise ou un technicien et quatre mois renouvelables pour un cadre.

Comme l'Atigip l'a reconnu devant les rapporteurs, la majorité des tâches confiées aux personnes détenues sont peu qualifiées et répétitives. Une courte période d'essai devrait donc suffire pour vérifier leur aptitude. De surcroît, la durée de la période d'essai revêt une importance en entreprise car la rupture du contrat est soumise, pendant la durée de l'essai, à un régime beaucoup plus souple qu'en droit commun. Dans le contexte de l'emploi pénitentiaire, la période d'essai constitue un moindre enjeu dans la mesure où la rupture du contrat d'emploi pénitentiaire est soumise à un faible formalisme. Pour ces raisons, il ne paraît pas opportun d'allonger la durée de la période d'essai.

L'article 719-11 expose dans quelles conditions le contrat peut être rompu.

Conformément aux principes généraux du droit des obligations, il peut d'abord être rompu d'un commun accord entre la personne détenue et le donneur d'ordre. Il peut aussi être rompu à l'initiative de la personne détenue , ce qui s'apparente à une démission.

D'autres motifs de rupture sont directement liés à la situation carcérale : le contrat prend fin lorsque la détention arrive à son terme où lorsque le détenu est transféré définitivement dans un autre établissement.

Il y a également une résolution de plein droit du contrat lorsque l'administration pénitentiaire met fin au classement au travail ou à l'affectation sur un poste de travail dans les conditions prévues à l'article 719-7, c'est-à-dire essentiellement dans un contexte disciplinaire.

L'Assemblée nationale s'est attachée à sécuriser la continuité des parcours professionnels des personnes détenues en cherchant à favoriser leur embauche à l'issue de leur détention ou leur affectation sur un nouveau poste en cas de transfèrement. En commission, quatre amendements présentés par Pacôme Rupin et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche ont été adoptés en ce sens. En séance publique, deux amendements des mêmes auteurs ont été adoptés pour prévoir des règles poursuivant les mêmes objectifs mais dont la mise en oeuvre est plus simple.

Ainsi, lorsque la détention prend fin, la conclusion d'un contrat de travail entre l'ancien détenu et le donneur d'ordre serait facilitée par une information donnée sur les emplois disponibles. Le donneur d'ordre doit examiner la possibilité de conclure un contrat de travail avec l'ancien détenu. Cette disposition est d'une faible portée normative et on peut supposer qu'un employeur qui est satisfait du travail accompli par une personne lorsqu'elle était en détention songera à l'embaucher après sa libération.

En cas de transfèrement vers un autre établissement, il est précisé que le bénéfice du classement au travail est conservé et que « toutes les dispositions sont prises pour prioriser son affectation vers un poste de nature comparable, compte tenu des possibilités locales d'emploi ». Cette disposition est également peu normative et laisse beaucoup de latitude à l'administration pénitentiaire pour décider de la conduite à tenir.

Enfin, le contrat peut être rompu par le donneur d'ordre pour des motifs qui rappellent ceux qui sont prévus en droit du licenciement :

- en cas d'inaptitude ou d' insuffisance professionnelle de la personne détenue ;

- si le donneur d'ordre est une structure d'insertion par l'activité économique ou une entreprise adaptée, en cas de non-respect par la personne détenue de l'accompagnement socioprofessionnel proposé.

Dans ces deux hypothèses, le donneur d'ordre doit avoir mis la personne détenue en mesure de présenter ses observations avant de mettre fin au contrat.

Le donneur d'ordre peut également mettre fin au contrat :

- en cas de force majeure ;

- pour un motif économique ou, lorsque le détenu travaille pour l'administration pénitentiaire, pour un motif tenant aux besoins du service.

L'article 719-12 envisage des hypothèses de suspension du contrat d'emploi pénitentiaire.

La suspension est de plein droit lorsque le classement au travail ou l'affectation à un poste de travail sont suspendus en application de l'article 719-7, c'est-à-dire essentiellement dans un contexte disciplinaire.

Elle peut être décidée par le donneur d'ordre en cas d'incapacité temporaire de travail pour raison médicale ou en cas de baisse temporaire de l'activité.

L'article 719-13 donne compétence au juge administratif pour connaître des éventuels litiges liés au contrat ou à la convention qui lui est éventuellement annexée.

Le contrat d'emploi pénitentiaire est ainsi un contrat administratif par détermination de la loi, même lorsqu'il est signé entre deux personnes de droit privé, comme l'a noté le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi.

1.4. Durée du travail, repos et rémunération

L'article 719-4 est relatif à la rémunération des personnes détenues. Il renvoie à un décret le soin de fixer son montant minimal et ses règles de répartition. Il précise que le produit du travail des personnes détenues ne peut faire l'objet d'aucun prélèvement pour frais d'entretien en établissement pénitentiaire, bien que cette règle soit déjà prévue au quatrième alinéa de l'article 717-3 du code de procédure pénale.

Pour une meilleure lisibilité, la commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé, sur proposition de son rapporteur, de faire figurer à l'article 719-14 deux autres dispositions qui figurent actuellement à l'article 717-3 du même code : la rémunération ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le Smic ; ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées 103 ( * ) .

Cette volonté de réaffirmer les règles applicables à la rémunération peut s'expliquer par le constat qu'elles demeurent mal appliquées sur le terrain. Depuis la loi pénitentiaire de 2009, les détenus doivent en principe être rémunérés en application d'un taux horaire. Pourtant, de nombreux ateliers de production continuent à appliquer une rémunération à la pièce. Même au sein du service général, des irrégularités sont parfois constatées, avec le maintien d'un forfait journalier.

Il en résulte que les rémunérations versées ne sont pas toujours conformes aux minima prévus par les textes. Les rémunérations sont plus faibles au service général, avec un montant moyen mensuel de 250 euros, plus élevées en concession ou au service de l'emploi pénitentiaire (295 euros et 530 euros respectivement).

Concernant le temps de travail , l'article 719-15 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les règles applicables, qu'il s'agisse de la durée du travail à temps complet, du régime des heures supplémentaires, de la durée maximale quotidienne et hebdomadaire, d'un éventuel aménagement du temps de travail, des temps de pause et de repos et des jours fériés.

Dans son avis, le Conseil d'État estime que la loi peut se borner à prévoir l'édiction de ces dispositions par voie règlementaire, dans la mesure où le régime du travail en détention se rattache à l'exécution des peines privatives de liberté et non au droit du travail.

L'étude d'impact annexée au projet de loi donne des indications sur ce que sont les intentions du Gouvernement. Les heures supplémentaires donneraient lieu à une rémunération majorée. Les jours fériés seraient non ouvrés en production mais pourraient en revanche être travaillés au service général, ce qui peut se justifier par les impératifs de continuité du service, sans donner lieu à une majoration de la rémunération, sauf pour le 1 er mai 104 ( * ) . Les règles relatives au repos seraient identiques à celles prévues en droit du travail : repos quotidien de onze heures et repos hebdomadaire de vingt-quatre heures.

1.5. Dispositions diverses et dispositions d'application

L'article 719-16 ouvre la possibilité pour la personne détenue d'effectuer une période de mise en situation en milieu professionnel au sein d'une structure d'accueil dans le cadre d'une permission de sortir, d'un placement à l'extérieur ou selon les modalités prévues pour le travail à l'extérieur.

Cette mise en situation obéirait aux modalités de droit commun prévues par le code du travail (articles L. 5135-1 à L. 5135-8). Elle permettrait à une personne de découvrir un métier ou un secteur d'activité, de confirmer un projet professionnel ou d'initier une démarche de recrutement.

L'article 719-17 renvoie enfin à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'application de la section du code de procédure pénale relative au travail des personnes détenues.

1.6. Coordinations et application outre-mer

Le II de l'article 12 supprime, par coordination, l'article 718 du code de procédure pénale, dont le contenu est repris dans le nouvel article 719-4.

Le III et le IV sont issus de l'adoption par l'Assemblée nationale, en séance publique, d'un amendement des députés du groupe Agir ensemble.

Le III précise que, pour l'application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, les références au code du travail sont remplacées par les références aux dispositions applicables localement ayant le même objet. Le code du travail national ne s'applique pas dans ces territoires et il convient donc d'y faire application des règles locales concernant les structures d'insertion par l'activité économique, les entreprises adaptées ou les mises en situation professionnelle.

Le IV procède à une mesure de coordination.

Le V est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance publique d'un amendement du rapporteur. Il procède à une autre coordination.

2. La position de la commission

L'idée de rapprocher les règles d'emploi des personnes qui travaillent en détention est défendue depuis plusieurs années par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), afin de mieux garantir leurs droits fondamentaux et de favoriser leur réinsertion à l'issue de leur peine.

La commission n'est pas hostile à cette évolution à condition que les nombreuses précisions qui seront apportées par la voie règlementaire n'instaurent pas un régime trop contraignant et trop rigide, qui pourrait décourager les opérateurs économiques de proposer du travail en détention. Les représentants des concessionnaires entendus par les rapporteurs ont fait part de leur préoccupation à ce sujet.

Le principal point de vigilance porte sur le contentieux qui pourrait se développer autour de la rupture du contrat de travail, avec une contestation de l'insuffisance professionnelle ou du motif économique alléguée par le donneur d'ordre. Un contentieux trop abondant pourrait décourager l'offre de travail en détention. Or la priorité doit être de développer cette offre, la proportion de détenus au travail ayant fortement baissé depuis vingt ans comme cela a été rappelé dans l'Essentiel du présent rapport. L'administration pénitentiaire et l'Atigip doivent également veiller à diversifier les emplois proposés, beaucoup de tâches étant répétitives et très peu qualifiées, ce qui prépare mal les détenus à s'insérer sur le marché du travail après la fin de l'exécution de leur peine.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels COM-92 et COM-93 des rapporteurs et un amendement de précision COM-95 mentionnant la possibilité d'effectuer des heures complémentaires 105 ( * ) et non seulement des heures supplémentaires.

Elle a également adopté l' amendement COM-94 des mêmes auteurs qui précise le contenu du contrat d'emploi pénitentiaire, en reprenant les éléments aujourd'hui prévus pour l'acte d'engagement : le contrat devrait ainsi énoncer les droits et obligations professionnels de la personne détenue, ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. Le décret en Conseil d'État pris pour l'application de la loi pourra apporter des précisions mais il serait curieux que la loi reste muette sur le contenu du contrat.

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13
Abrogation de l'article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 relatif à l'acte
d'engagement encadrant le travail des personnes détenues

Cet article procède à une mesure de coordination pour tenir compte des changements introduits à l'article 12.

L'article 33 de la loi pénitentiaire de 2009 prévoit que l'activité professionnelle des personnes détenues donne lieu à l'établissement d'un acte d'engagement. L'acte d'engagement ayant vocation à être remplacé par le contrat d'emploi pénitentiaire, il est logique d'abroger cet article qui n'a plus de raison d'être.

Le dernier alinéa de l'article 33, relatif aux actions devant être mises en oeuvre par le chef d'établissement en faveur de l'emploi des personnes handicapées détenues, est repris à l'article 11 du projet de loi pour être inscrit à l'article 717-3 du code de procédure pénale.

La commission a adopté l'article 13 sans modification .

Article 14
Habilitation à légiférer par ordonnance pour renforcer
les droits sociaux des personnes qui travaillent en détention

Cet article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans huit domaines : protection sociale des personnes détenues, accès des femmes détenues aux activités, lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail en milieu carcéral, accès à la formation professionnelle et valorisation des activités bénévoles, santé au travail, inspection du travail, implantation en détention d'établissements et services d'aide par le travail, commande publique.

La commission a adopté cet article, tout en supprimant une partie de l'habilitation considérant qu'elle ne disposait pas d'éléments suffisants pour en apprécier l'impact sur le coût du travail en détention.

1. Une demande d'habilitation destinée à réformer par ordonnances de nombreuses règles sociales applicables aux détenus

Les ordonnances seraient publiées dans un délai de dix mois à compter de la publication de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire. Chaque ordonnance donnerait lieu au dépôt d'un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

1.1. La protection sociale des personnes qui travaillent en détention

La première demande d'habilitation vise à ouvrir ou faciliter l'ouverture des droits sociaux aux personnes détenues afin de favoriser leur réinsertion. Cinq domaines sont visés.

a) La retraite de base

Les personnes qui travaillent en détention sont affiliées à l'assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale.

Actuellement, les règles de cotisation applicables aux détenus qui travaillent pour le service général sont différentes de celles applicables aux détenus qui travaillent en production. Ces derniers ne constituent que rarement des droits à retraite.

Les cotisations vieillesse appliquées aux détenus qui travaillent en production sont pourtant les mêmes que celles applicables aux salariés travaillant en milieu libre. Mais compte tenu de la faiblesse de leur rémunération horaire (leur rémunération minimale est fixée à 45 % du Smic), et de leur faible durée du travail (dix-sept heures par semaine en moyenne), peu de détenus travaillant en production cotisent en réalité suffisamment pour valider un trimestre et acquérir des droits à prestation.

Pour qu'un trimestre soit validé, la règlementation sociale impose en effet que l'assuré ait perçu une rémunération correspondant au minimum à 150 heures payées au Smic 106 ( * ) . Les cotisations assises sur des rémunérations inférieures à ce seuil n'ouvrent pas de droit à prestation.

Pour les détenus travaillant au service général, ce problème ne se pose pas car l'administration pénitentiaire s'acquitte pour eux d'une cotisation forfaitaire, calculée sur la base d'une rémunération au Smic et de deux cents heures de travail par trimestre. Elle leur permet donc de valider des trimestres de cotisations.

L'habilitation vise à permettre au Gouvernement d'appliquer une assiette minimale de cotisations pour l'acquisition de droits à l'assurance vieillesse pour toutes les personnes travaillant sous le régime du contrat d'emploi pénitentiaire.

Au vu de l'étude d'impact annexée au projet de loi, la réforme pourrait avoir pour effet de mettre fin à la différence de traitement entre service général et production et de réduire le montant de la cotisation forfaitaire en la ramenant aux 150 heures qui sont nécessaires depuis 2013 pour valider un trimestre.

b) La retraite complémentaire

Le Gouvernement demande ensuite à être habilité à affilier les personnes travaillant sous le régime du contrat d'emploi pénitentiaire au régime de retraite complémentaire mentionné à l'article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec).

c) L'assurance chômage

Actuellement, le travail en détention ne permet pas d'acquérir des droits à l'assurance chômage, aucune cotisation n'étant versée à ce titre.

L'habilitation permettrait au Gouvernement d'adapter le régime de l'assurance chômage aux spécificités de la situation des personnes qui travaillent en prison, ce qui permettrait de prendre en compte la période travaillée en détention dans le calcul des allocations, et de prévoir les modalités de financement de l'allocation d'assurance chômage dont ils pourraient bénéficier à l'issue de leur détention .

L'étude d'impact mentionne l'hypothèse de la mise en place d'une cotisation employeur au taux de droit commun de 4,05 %, ce qui occasionnerait une dépense supplémentaire de 1,6 millions d'euros pour l'État et de 1,26 millions d'euros pour les entreprises concessionnaires. Elle indique de manière sibylline que cette charge pourrait être supportée par les entreprises ou par l'État si ce choix « était opéré afin de maintenir une attractivité suffisante du travail pénitentiaire ». Il est gênant que le Gouvernement demande une habilitation sans annoncer clairement ses intentions sur ce point important pour l'équilibre économique des entreprises concessionnaires.

L'habilitation porte également sur l'adaptation de la période de déchéance des droits à l'assurance chômage afin de prolonger les droits constitués au titre d'un travail effectué avant la détention. Actuellement, les droits sont perdus à l'expiration d'un délai égal à la durée de l'indemnisation prolongée de trois ans.

Cette mesure devrait permettre à un plus grand nombre de détenus de bénéficier d'une allocation après leur libération, cette allocation pouvant être d'un montant supérieur à celui du revenu de solidarité active (RSA), ce qui pourrait favoriser la réinsertion de la personne condamnée.

d) Les prestations en espèces de l'assurance maladie-maternité-invalidité-décès

Les personnes détenues sont affiliées au régime général pour la couverture de leurs frais de santé au titre du risque maladie-maternité, en application de l'article L. 381-30 du code de la sécurité sociale. Une participation peut leur être demandée lorsqu'elles disposent de ressources suffisantes.

Les rémunérations versées aux détenus sont soumises à cotisation, à un taux réduit de 4,2 % alors que le taux de droit commun s'élève à 7 % pour les rémunérations jusqu'à 2,5 Smic, et à 13 % au-delà.

Les détenus n'ont pas droit aux prestations en espèces de l'assurance maladie, c'est-à-dire notamment aux indemnités journalières que perçoivent les salariés lorsqu'ils sont en arrêt de travail et qui visent à compenser la perte de leur salaire. En droit commun, le bénéfice des indemnités journalières est subordonné à certaines conditions de durée d'activité ou de niveau de rémunération 107 ( * ) .

L'habilitation vise à ouvrir le droit aux prestations en espèces en prenant en compte à la fois les périodes travaillées en détention et les périodes d'activité antérieures pour les conditions d'ouverture et de maintien des droits, la coordination entre régimes et le calcul des prestations.

Concernant les prestations, sont d'abord visées les prestations en espèces de l'assurance maternité qui bénéficieraient chaque année à une dizaine de femmes qui deviennent mères alors qu'elles travaillent en détention.

Sont ensuite visées les prestations invalidité (pension d'invalidité) et décès (capital décès versé aux ayant droits du défunt).

Enfin sont visées les prestations en espèces de l'assurance maladie qui seraient cependant versées uniquement à l'issue de la détention. Un détenu qui ne serait pas en mesure de travailler après sa libération du fait de son état de santé pourrait ainsi percevoir une indemnité journalière.

L'étude d'impact n'indique pas clairement si l'assurance maladie bénéficiera de ressources complémentaires pour faire face à ces nouvelles charges. L'hypothèse d'un relèvement du taux de cotisation est envisagée sans être présentée comme une option définitivement arrêtée.

e) Les prestations en espèces dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Les personnes qui travaillent en détention ont droit aux prestations en nature de la branche accidents du travail et maladies professionnelles mais pas aux prestations en espèces, l'article L. 433-4 du code de la sécurité sociale prévoyant que l'indemnité journalière n'est pas due pendant la détention. Elle est versée en revanche si le détenu est placé à l'extérieur ou en semi-liberté. Elle est également versée si le détenu est libéré avant sa guérison ou la consolidation de sa blessure. Une cotisation est assise sur le montant total de rémunérations versées aux détenus.

L'habilitation vise à permettre le versement des prestations en espèces pendant la durée de la détention en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle, survenu soit dans le cadre du contrat d'emploi pénitentiaire soit lors de périodes d'activités antérieures, en définissant les règles de calcul des prestations et de coordination entre régimes. Le lien direct entre l'activité professionnelle et la maladie ou l'accident justifient que l'indemnité soit versée pendant la durée de la détention et non à son issue.

L'étude d'impact ne fait pas mention de ressources supplémentaires qui seraient affectées à la sécurité sociale pour compenser cette charge dont le coût n'est pas évalué.

1.2. Favoriser l'accès des femmes aux activités en détention

Le Gouvernement demande à être habilité à prendre par ordonnance des mesures pour favoriser l'accès des femmes détenues aux activités en détention en généralisant la mixité de ces activités, sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité.

L'article 28 de la loi pénitentiaire de 2009 fait aujourd'hui de la mixité l'exception. Elle deviendrait la règle, l'étude d'impact indiquant que les expériences de mixité dans les activités professionnelles ou de formation ont montré que la mixité avait un « caractère positif et apaisant » dans la gestion des détentions.

1.3. La lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail

L'habilitation porte ensuite sur la lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail en milieu carcéral. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Raphaël Gérard, Laurence Vanceunebrock et plusieurs de leurs collègues des groupes La République en Marche, Agir ensemble ou non-inscrits, pour préciser que sont notamment concernées les discriminations fondées sur l'identité de genre ; les auteurs de l'amendement souhaitent notamment attirer l'attention sur les violences subies par les femmes transgenre en détention.

Les mesures prises par ordonnance permettraient de prévenir, poursuivre et sanctionner les différences de traitement à l'occasion du travail en détention qui ne seraient pas justifiées par des objectifs légitimes et ne répondraient pas à des exigences proportionnées.

Elles permettraient également de prévenir, poursuivre et condamner les faits de harcèlement moral ou sexuel commis à l'occasion du travail en détention.

1.4. Accès à la formation professionnelle et valorisation des activités bénévoles

Le Gouvernement demande à être habilité à prendre par ordonnance plusieurs mesures afin de favoriser l'accès à la formation professionnelle des personnes condamnées après la fin de leur détention et de valoriser les activités bénévoles qu'elles peuvent accomplir en détention.

Une première mesure consisterait à permettre l'ouverture en détention d'un compte personnel d'activité (CPA). Prévu à l'article L. 5151-1 du code du travail, le CPA est ouvert automatiquement pour toute personne de plus de seize ans qui occupe un emploi, est en recherche d'emploi, accueillie dans un établissement ou service d'aide par le travail (Esat) ou qui a fait valoir ses droits à la retraite. Le CPA regroupe trois comptes : le compte personnel de formation (CPF), le compte professionnel de prévention (C2P) et le compte d'engagement citoyen (CEC).

Les personnes détenues pourraient ouvrir un CPF et un CEC mais pas un C2P. Le C2P permet à un travailleur en milieu libre d'accumuler des points lorsqu'il est exposé à certains facteurs de pénibilité au travail ; ces points peuvent ensuite être convertis en ressources pour partir en formation, travailler à temps partiel sans perte de salaire ou valider des trimestres au titre de la retraite. Pour l'administration pénitentiaire, l'exclusion du C2P se justifie par le fait que les activités pratiquées en détention ne répondent pas aux critères de pénibilité prévus par la loi et par le fait que le C2P ne s'applique pas dans la fonction publique.

Concernant le CPF, l'étude d'impact annexée au projet de loi évoque l'idée de mettre en place au profit des personnes détenues un dispositif spécifique de financement et d'alimentation, proche toutefois de celui appliqué aux agents publics. Le fait d'exercer une activité professionnelle permet d'accumuler des droits à formation 108 ( * ) , qui peuvent ensuite être utilisés pour suivre une formation s'inscrivant dans un projet d'évolution professionnelle. À sa sortie de détention, la personne condamnée pourrait ainsi mobiliser les droits acquis sur son compte pour partir en formation, ce qui est de nature à favoriser sa réinsertion professionnelle.

Les personnes détenues pourraient également abonder leur CEC si elles accomplissent des activités bénévoles en détention, l'exercice de ces activités permettant, sous réserve de conditions de durée, d'acquérir des droits à formation.

L'administration pénitentiaire encadre déjà des activités bénévoles qui concernent un millier de détenus, principalement dans le cadre du dispositif des codétenus de soutien, qui vise la prévention du suicide, d'activités de traduction et de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées ou handicapées.

Ces activités bénévoles seraient exercées dans le cadre d'une réserve civique thématique, créée selon les modalités prévues à l'article 1 er de la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté.

La réserve civique offre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en participant, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d'intérêt général. Elle comporte des réserves thématiques. La loi mentionne la réserve citoyenne de défense et de sécurité, les réserves communales de sécurité civile, la réserve citoyenne de la police nationale, la réserve citoyenne de l'éducation et la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires. D'autres réserves thématiques peuvent être créées après avis du Haut Conseil à la vie associative. La création d'une réserve thématique dédiée au bénévolat en détention est censée mieux « valoriser les activités bénévoles et les pratiques d'entraide » d'après l'étude d'impact.

L'impact budgétaire de l'ouverture du CPF en détention est évalué par l'étude d'impact à 250 000 euros par an au maximum et celui du CEC à 12 600 euros par an.

1.5. Le suivi de la santé des personnes qui travaillent en détention

Le Gouvernement demande ensuite à être habilité à prendre des mesures pour déterminer les personnes et services ayant pour mission de prévenir toute altération de la santé des détenus qui pourrait survenir du fait de leur travail en détention, ainsi que les règles relatives à l'intervention de ces personnes et services, y compris pour l'évaluation de l'aptitude au travail des détenus.

En pratique, il s'agit de permettre à la médecine du travail d'intervenir en détention, ce qui n'est pas autorisé aujourd'hui et qui pose un problème pour l'exercice de certains métiers ou pour l'inscription à certaines formations. La réforme envisagée permettrait de résoudre ces difficultés, ce qui devrait favoriser l'emploi en détention et l'inscription dans des formations qualifiantes débouchant sur des métiers en tension.

1.6. Les pouvoirs de l'inspection du travail

L'habilitation porte également sur les prérogatives et moyens d'intervention des agents de contrôle de l'inspection du travail au sein des établissements pénitentiaires.

L'inspection du travail ne peut aujourd'hui intervenir qu'à l'invitation du chef d'établissement et elle peut émettre des injonctions dont le non-respect n'est pas assorti de sanctions.

Sans aller jusqu'à appliquer les règles de droit commun en détention, le rôle de l'inspection du travail serait renforcé afin de veiller à l'application des dispositions régissant le travail en détention. L'article D. 433-7 du code de procédure pénale prévoit notamment que les mesures d'hygiène et de sécurité prévues par les livres I à V et VII de la quatrième partie du code du travail sont applicables aux travaux effectués par les personnes détenues.

1.7. Les établissements et services d'aide par le travail

Le Gouvernement demande une habilitation pour permettre à des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) de s'implanter en détention.

Les ESAT, couramment appelés centres d'aide par le travail, sont des établissements médico-sociaux régis par le code de l'action sociale et des familles. Ils offrent aux personnes handicapées des activités diverses à caractère professionnel et un soutien médico-social et éducatif.

Dans le cadre d'une expérimentation, un ESAT est implanté au centre de détention de Val-de-Reuil depuis 2014. Doté d'une dizaine de places, il permet à des détenus d'exercer des activités de conditionnement et de reprographie-imprimerie. Un autre a été ouvert dans la maison centrale d'Ensisheim en 2019. L'habilitation permettra de pérenniser leur cadre juridique et rendra possible le cas échéant l'ouverture de nouveaux ESAT.

1.8. La commande publique

Le Gouvernement demande à être habilité à introduire dans le droit de la commande publique de nouvelles modalités de réservation de marchés ou de concessions au bénéfice des opérateurs économiques employant des personnes sous le régime d'un contrat d'emploi pénitentiaire.

Le code de la commande publique permet déjà d'inclure dans un marché une clause sociale permettant de favoriser les entreprises oeuvrant en faveur de l'insertion professionnelle des publics éloignés de l'emploi. Les personnes travaillant en détention peuvent être visées par une telle clause, le travail en détention poursuivant un objectif d'insertion.

En revanche, le travail en détention n'est pas visé aux articles L. 2113-12 et L. 2113-13 du code de la commande publique sur les marchés réservés, qui prévoient que des marchés publics peuvent être réservés à des entreprises adaptées, à des ESAT ou à des SIAE. Les opérateurs économiques qui font travailler des personnes en détention seraient donc ajoutés à cette liste.

1.9. Adaptation outre-mer

La dernière demande d'habilitation vise à autoriser le Gouvernement à adapter dans les collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution les mesures prises sur le fondement des précédentes habilitations.

Les collectivités mentionnées à cet article sont l'ensemble des départements d'outre-mer ainsi que les collectivités d'outre-mer comme Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.

2. La position de la commission

Les mesures proposées à cet article sont de nature à faire bénéficier les personnes qui travaillent en détention de nouveaux droits sociaux qu'elles pourront mobiliser après leur sortie de détention. Bénéficier d'un revenu sous la forme d'une allocation chômage peut favoriser la réinsertion de l'ancien détenu.

Il reste à vérifier toutefois que les prestations servies seront supérieures aux minima sociaux (revenu de solidarité active, allocation de solidarité aux personnes âgées...), sans quoi la réforme n'aura pas d'impact sur les ressources des personnes concernées. Les effets de la réforme seront sans doute très différents selon le profil de la personne détenue, la situation d'une personne condamnée à une très longue peine n'étant pas comparable à celle d'une personne condamnée à une courte peine au regard des régimes sociaux.

Les rapporteurs n'ont pas été en mesure d'obtenir beaucoup de précisions s'agissant du contenu des futures ordonnances. Un travail interministériel se poursuit et de nombreuses options demeurent ouvertes. Certaines hypothèses envisagées dans l'étude d'impact annexée au projet de loi ne semblent déjà plus d'actualité. En matière d'assurance vieillesse de base, une assiette minimale de cotisations pourrait être définie, qui ne serait pas nécessairement celle prévue par le code de la sécurité sociale. L'affiliation à l'Ircantec est une piste qui pourrait être abandonnée. Concernant l'assurance chômage, les personnes détenues pourraient être soumises à des règles inspirées de celles applicables aux salariés du secteur privé ou à celles des contractuels de droit public, ce qui pourrait impliquer que l'administration aurait la possibilité de s'auto-assurer. Le Gouvernement n'a pas non plus décidé si l'administration pénitentiaire prendrait à sa charge certaines cotisations ou si elles seraient acquittées en intégralité par les donneurs d'ordre.

Compte tenu de ces nombreuses incertitudes, il n'est pas non plus possible d'évaluer le surcoût qui pourrait résulter pour les donneurs d'ordre des mesures envisagées. Or ces donneurs d'ordre peuvent être des SIAE ou des acteurs de l'économie sociale et solidaire parfois fragiles économiquement et sensibles à une hausse du coût du travail.

Dans ces conditions, la commission a estimé qu'il ne lui était pas possible d'accorder l'habilitation faute de pouvoir en mesurer les effets. Dans l'attente que le Gouvernement apporte des précisions, elle a adopté l' amendement COM-96 de ses rapporteurs qui supprime l'habilitation en ce qui concerne l'affiliation à l'assurance chômage et aux régimes de retraite de base et complémentaires, qui sont potentiellement les mesures les plus coûteuses.

La commission a également adopté l' amendement COM-45 présenté par Henri Leroy, qui supprime, concernant la lutte contre les discriminations, la référence à l'identité de genre ajoutée à l'Assemblée nationale, considérant que cette précision n'était pas utile sur le plan juridique.

La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 14 bis
Allongement de la durée de l'expérimentation
de l'apprentissage en détention

L'article 14 bis du projet de loi a pour objet de prolonger pendant deux ans l'expérimentation de l'apprentissage en détention.

La commission l'a adopté sans modification.

1. L'expérimentation de l'apprentissage dans les établissements pénitentiaires

L'article 12 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel autorise l'expérimentation d'actions de formation par apprentissage au sein des établissements pénitentiaires , pour une durée de trois ans à compter du 1 er janvier 2020.

Cette expérimentation s'adresse aux détenus âgés au plus de vingt-neuf ans révolus et vise ceux qui exécutent des peines de moyenne et de longue durée .

Elle vise à faciliter leur réinsertion sur le marché du travail en leur permettant d'obtenir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle 109 ( * ) durant leur période de détention. Cette expérimentation complète ainsi d'autres dispositifs déjà existants en détention (enseignements, formation professionnelle, travail d'intérêt général, ateliers de production etc .).

Par dérogation au code du travail, la participation d'un détenu à une formation par apprentissage donne lieu à la signature d'un acte d'engagement par le détenu et par le chef de l'établissement pénitentiaire 110 ( * ) , et non à un contrat d'apprentissage. Cet acte détermine notamment les droits et obligations de l'apprenti ainsi que ses conditions de travail et de rémunération.

Une fois l'acte d'engagement signé, le détenu peut alors débuter sa formation, laquelle fait alterner des périodes d'enseignements dispensés par un centre de formation des apprentis et des périodes d'activité professionnelle dans des secteurs d'activité variés 111 ( * ) . Le détenu peut éventuellement bénéficier d'un aménagement de peine ou d'une permission de sortir pour suivre ses enseignements ou exercer son activité professionnelle à l'extérieur.

En cas de libération de l'apprenti avant la fin de son apprentissage, il est mis fin à l'acte d'engagement. Un contrat d'apprentissage de droit commun peut alors être signé afin de lui permettre de poursuivre son apprentissage à l'issue de sa période de détention.

2. Le dispositif proposé : l'allongement de la durée de l'expérimentation

Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, avec l'adoption en commission d'un amendement de Fadila Khattabi et de plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche 112 ( * ) , avec un avis favorable de la commission, l'article 14 bis du projet de loi tend à prolonger pendant deux ans l'expérimentation de l'apprentissage en détention .

Lancée le 1 er janvier 2020, l'expérimentation doit en principe prendre fin le 1 er janvier 2023. Toutefois, son déploiement a pris du retard en raison de la crise sanitaire .

Ainsi, les premiers projets de recrutement d'apprentis détenus n'ont été lancés qu'en juillet 2021 : quatre apprentis ont ainsi été recrutés au centre de détention de Melun afin de préparer un baccalauréat professionnel dans le domaine de l'imprimerie et deux autres apprentis ont été recrutés à la maison d'arrêt de Bourges pour obtenir un certificat d'aptitude professionnelle en cuisine. D'après l'Agence du travail d'intérêt général et d'insertion professionnelle, sept à huit autres apprentis devraient être recrutés d'ici la fin de l'année 2021.

En raison de cette mise en oeuvre tardive, il paraît difficile d'évaluer l'expérimentation de l'apprentissage en détention avant le 1 er janvier 2023. Il est donc proposé de prolonger la durée de l'expérimentation , afin de pouvoir apprécier ses effets sur la formation et l'emploi en détention.

3. La position de la commission

La commission souscrit à l'objectif d'insertion professionnelle des jeunes détenus et est favorable à la prolongation de l'expérimentation de l'apprentissage en détention, afin de pouvoir évaluer correctement ce dispositif une fois qu'il sera déployé.

Elle estime que le nombre très faible de jeunes actuellement entrés dans le dispositif ne permettrait pas de tirer des conclusions statistiquement significatives, ce qui plaide pour la prolongation demandée.

La commission a adopté l' amendement COM-53 rectifié présenté par Thani Mohamed Soilihi et par les membres du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI), qui tend à favoriser les transitions entre l'apprentissage en détention et l'apprentissage en milieu libre ; l'amendement procède à quelques ajustements aux dispositions qui régissent le contrat d'apprentissage en ce qui concerne la durée du contrat, la durée de la formation et l'âge de l'apprenti.

La commission a adopté l'article 14 bis ainsi modifié .

Article 15
Habilitation à légiférer par voie d'ordonnance
pour l'adoption de la partie législative du code pénitentiaire

Cet article habilite le Gouvernement à élaborer un code pénitentiaire.

La commission l'a adopté sans modification.

Cet article habilite le Gouvernement à prendre, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, les mesures nécessaires à l'élaboration de la partie législative d'un code pénitentiaire.

Ce nouveau code aurait vocation à rassembler et organiser les dispositions relatives à la prise en charge des personnes détenues, à leurs droits et obligations, au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements pénitentiaires.

Ces dispositions sont aujourd'hui principalement contenues dans le code de procédure pénale et dans la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009.

Cette codification s'effectuerait à droit constant, sous réserve des ajustements nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et de la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet.

L'ordonnance serait prise dans un délai de dix mois suivant la publication de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire et le projet de loi de ratification serait déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Les rapporteurs ont constaté au cours de leurs auditions que le projet de créer un code pénitentiaire était bien accueilli par les professionnels. Il donnerait une meilleure lisibilité aux dispositions applicables en milieu pénitentiaire, aujourd'hui éparses et parfois anciennes. La rédaction d'un tel code avait d'ailleurs été préconisée, dès 2015, par la commission présidée par Bruno Cotte qui avait travaillé sur la refonte du droit des peines.

La rédaction du code pénitentiaire a déjà commencé puisque la commission supérieure de codification a examiné, en juin 2021, le projet de plan de ce nouveau code. Elle prévoit de consacrer quatre autres séances à ce projet, dont le Conseil d'État pourrait être saisi avant la fin de l'année.

La commission a adopté l'article 15 sans modification .

Article 16
Modification des règles applicables
dans les îles Wallis et Futuna en matière pénitentiaire

Cet article tend à mettre fin au régime dérogatoire applicable à Wallis-et-Futuna en matière de détention.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Le dispositif proposé : mettre en oeuvre le service public pénitentiaire à Wallis-et-Futuna dans les conditions de droit commun

Actuellement, la gestion du service public pénitentiaire dans ce territoire ultra-marin obéit à des règles dérogatoires. Elle est assurée sous l'autorité de l'administrateur supérieur du territoire, qui est à la fois le représentant de l'État et le titulaire du pouvoir exécutif de la collectivité.

La détention est réalisée dans les locaux de la gendarmerie à Mata-Utu, où trois cellules permettent d'accueillir six détenus. Cinq agents placés sous la direction du commandant de gendarmerie sont affectés aux missions de surveillance et de greffe. Il n'existe pas de service pénitentiaire d'insertion et de probation (Spip), le président du tribunal de première instance assumant certaines tâches qui lui sont normalement dévolues.

Depuis plusieurs années, le service public pénitentiaire à Wallis-et-Futuna tend à se rapprocher du régime de droit commun. Une convention prévoit depuis 1997 la prise en charge de ses dépenses de fonctionnement par le ministère de la justice. Les cinq gardes territoriaux en charge de la surveillance des détenus ont été intégrés en mars 2019 dans le corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire. Ils sont mis à la disposition du territoire par le biais de conventions individuelles.

Dans le cadre du programme immobilier de la justice, il est par ailleurs prévu de construire un nouvel établissement pénitentiaire dans les îles Wallis-et-Futuna, répondant aux normes actuelles et doté de dix places.

Prolongeant ces évolutions, le 1° du I de l'article 16 du projet de loi vise à rendre applicable à Wallis-et-Futuna certaines dispositions de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 pour lesquelles une exception avait jusqu'ici été prévue.

L'article 2-1 de la loi pénitentiaire, qui dispose que le service public pénitentiaire est assuré par l'administration pénitentiaire sous l'autorité du garde des sceaux, y deviendrait applicable, de même que l'article 3 de la même loi qui confie à l'administration pénitentiaire les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires.

Le 2° maintient certaines exceptions concernant la réserve civile pénitentiaire et le rôle des agences régionales de santé en matière d'offre de soins en milieu pénitentiaire.

Le 3° procède à une adaptation concernant la liste des partenaires avec lesquels des conventions peuvent être passées pour faciliter l'accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun. Il s'agit de viser « le territoire » et les « circonscriptions territoriales », qui sont propres à l'organisation de la collectivité de Wallis-et-Futuna.

Le 4° rend applicable à Wallis-et-Futuna l'article 27 de la loi pénitentiaire, relatif à l'obligation d'activité des personnes détenues.

Le 5° rend applicable à Wallis-et-Futuna l'article 46 de la même loi, ce qui implique que la prise en charge de la santé des personnes détenues s'effectuera dans les conditions prévues par le code de la santé publique, et non plus selon la règlementation applicable localement. Le 6° procède à un ajustement en prévoyant que les attributions normalement dévolues au directeur général de l'ARS seront assumées par le directeur de l'agence de santé présente sur le territoire.

Le II de l'article 16 modifie l'article L. 6431-4 du code de la santé publique pour ajouter aux missions de l'agence de santé l'évaluation et l'identification des besoins sanitaires des personnes détenues et la définition et la régulation de l'offre de soins en milieu pénitentiaire.

Le III abroge l'article 844-2 du code de procédure pénale qui attribue au président du tribunal de première instance certaines fonctions normalement dévolues au Spip en matière d'aménagement des peines. Il est en effet prévu, d'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, de doter le territoire d'un conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation au plus tard le 1 er juin 2022.

Enfin, le IV abroge le 12° de l'article 387 du code électoral qui confiait au commandant de la gendarmerie les missions dévolues par le code électoral au chef de l'établissement pénitentiaire.

2. Une modernisation bienvenue

La commission approuve ces évolutions qui confortent la modernisation du service public pénitentiaire à Wallis-et-Futuna et le rapprochent du droit commun.

La commission a adopté l'article 16 sans modification .

Article 16 bis
Dignité et respect de l'identité de genre en détention

Cet article vise une meilleure prise en compte de la dignité des personnes transgenres placées en détention.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Un ajout apporté à la loi pénitentiaire de 2009

L'article 16 bis a été introduit en séance publique à l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, d'un amendement présenté par les députés Raphael Gérard, Laurence Vanceunebrock et plusieurs de leurs collègues membres des groupes La République en Marche, Agir ensemble et non-inscrits.

Il modifie l'article 22 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Ledit article 22 prévoit que « l'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L'exercice de ceux-ci ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l'âge, de l'état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue ».

Il est proposé d'ajouter « l'identité de genre » à la liste des critères devant être pris en compte par l'administration pénitentiaire lorsqu'elle apporte des restrictions à l'exercice de leurs droits par les personnes détenues.

2. Une disposition symbolique qui invite à une réflexion plus large

Les auteurs de l'amendement ont justifié cet ajout en expliquant que les femmes transgenres font régulièrement l'objet de conditions de détention peu compatibles avec le respect de leur dignité. C'est notamment le cas lorsqu'une personne a obtenu une modification du sexe inscrit à l'état civil sans avoir subi une opération de réattribution sexuelle. Ses organes génitaux demeurent ceux du sexe opposé.

Ces femmes sont souvent incarcérées dans un établissement pénitentiaire pour hommes, où elles sont placées à l'isolement pour assurer leur sécurité. Leur accès aux loisirs, aux activités culturelles, au travail s'en trouve réduit. Elles ont parfois du mal à maintenir leur apparence féminine en raison de restrictions liées au code vestimentaire ou à l'absence de produits d'hygiène féminine.

Face à ces difficultés, la modification suggérée par l'Assemblée nationale n'apporte qu'une réponse très imparfaite : elle invite l'administration pénitentiaire à mieux prendre en compte les besoins de ce public spécifique, sans lui fixer de règles claires.

Cette disposition doit donc déboucher sur une réflexion plus large, associant l'ensemble des parties prenantes, afin de définir les meilleures pratiques, qui pourraient ensuite être diffusées par voie de circulaire et être intégrées dans la formation des agents pénitentiaires. Entendue par les rapporteurs, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Dominique Simonnot, a recommandé de mener d'abord des études permettant de mieux comprendre les difficultés auxquelles les personnes transgenres sont confrontées en détention, avant d'adopter des normes respectueuses, par exemple en ce qui concerne les fouilles ou les affectations en établissement pénitentiaire 113 ( * ) . Il s'agit là d'une feuille de route que la commission suggère au Gouvernement de retenir afin d'améliorer rapidement les conditions de détention des personnes transgenres.

La commission a adopté l'article 16 bis sans modification .

* 98 Article L. 343-5 pour les zones d'attente et article L. 744-12 pour les lieux de rétention administrative.

* 99 Le commentaire de l'article 9 ter rappelle que la rémunération est versée sur un compte nominatif qui comprend plusieurs parts.

* 100 Le service qui assume aujourd'hui cette mission est l'Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle.

* 101 Lors de son déplacement à Rennes, le rapporteur Agnès Canayer, accompagnée de Dominique Vérien et Françoise Gatel, a ainsi échangé avec une détenue de la prison des femmes qui travaille depuis cinq à la médiathèque. D'autres détenues travaillaient pour des opérateurs extérieurs, par exemple un centre d'appels.

* 102 Le donneur d'ordre ne rémunère pas directement la personne détenue. Il verse la rémunération à l'administration qui procède au paiement des cotisations sociales et verse la rémunération nette sur le compte nominatif du détenu (article D. 433-4 du code de procédure pénale).

* 103 Le taux minimal de rémunération est fixé à l'article D. 432-1 du code de procédure pénale. Il est fixé à 20%, 25% ou 33% du Smic pour les détenus qui travaillent au service général, en fonction du degré de qualification des tâches qui leur sont confiées. Il s'élève à 45% du Smic pour ceux qui sont affectés à des activités de production.

* 104 Le code du travail fait du 1 er mai le seul jour férié chômé.

* 105 Les heures complémentaires sont celles effectuées par une personne travaillant à temps partiel au-delà de la durée normalement prévue par son contrat.

* 106 Article R. 351-9 du code de la sécurité sociale. Avant 2013, le seuil minimal était de deux cents heures.

* 107 Pour avoir droit aux indemnités journalières dans le cas d'un arrêt de travail pour maladie inférieur à six mois, l'assuré doit avoir travaillé pendant 150 heures au cours des trois mois précédant l'arrêt ou avoir cotisé sur un salaire au moins égal à 1015 fois le Smic horaire au cours des six mois précédant l'arrêt de travail. Au-delà de six mois d'arrêt, l'assuré doit avoir travaillé au moins 600 heures ou avoir cotisé sur un salaire au moins égal à 2030 fois le Smic horaire au cours des douze derniers mois précédant l'arrêt. Il est également demandé une durée minimale d'immatriculation d'un an.

* 108 Vingt-cinq heures par année de travail pour un agent à temps complet.

* 109 Les détenus peuvent par exemple obtenir un certificat d'aptitude professionnelle (CAP), un baccalauréat professionnel, un brevet de technicien supérieur (BTS) ou encore une licence.

* 110 Article 3 du décret n° 2019-1463 du 26 décembre 2019 relatif à l'expérimentation des actions de formation par apprentissage dans les établissements pénitentiaires

* 111 Artisanat, industrie, secteur agro-alimentaire, transports, banque etc.

* 112 Amendement n° CL420

* 113 En juillet 2021, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a publié un avis et une enquête sur la prise en charge des personnes transgenres dans les lieux de privation de liberté qui ouvrent d'intéressantes pistes de réflexion (https://www.cglpl.fr/tag/transgenre/).

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