Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 3

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent SEGOUIN et Patrice JOLY

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Avec un niveau de dépenses de 2,886 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et une consommation des autorisations d'engagement (AE) de 2,957 milliards d'euros , les dépenses de la mission AAFAR sur crédits de paiement ont été inférieures en 2020 de 57,4 millions d'euros par rapport au niveau atteint l'année précédente. A l'inverse, les consommations d'AE ont significativement augmenté (+ 180,8 millions d'euros). Cette exécution est inférieure de 55,8 millions d'euros aux ouvertures initiales en CP et de 38,6 millions d'euros en AE.

2. L'exécution des crédits a été en 2020 légèrement inférieure aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale, mais très inférieure aux crédits finalement disponibles : les mouvements de crédits ont accentué la sous mobilisation des moyens. Le programme 149 a été abondé de 63,4 millions d'euros (en CP), tandis que le programme 206 a bénéficié de l'ordre de 7 millions d'euros supplémentaires (+1,2 %), le programme 215 bénéficiant lui aussi d'ouvertures nettes (+11 millions d'euros, soit +1,8 %). Ainsi, la sous-consommation des CP finalement ouverts s'est élevée à 139,1 millions d'euros et celle des AE à 94 millions d'euros. Les programmes ont connu des sorts divers lors de la loi de finances rectificative de fin d'année, le programme 149 bénéficiant alors de nouveaux crédits (+50 millions d'euros) quand les deux autres programmes ont essuyé des annulations de crédits.

3. Les ETPT mobilisés par la mission ont diminué, passant de 11 989 ETPT à 11 801 ETPT, soit une baisse de 1,6 %. L'information fournie sur les emplois mobilisés est très insuffisante. La simple répartition entre catégories et grands niveaux territoriaux de positionnement n'est pas susceptible d'informer réellement sur les métiers exercés ni sur la répartition réelle des emplois sur le territoire. Or, ces informations sont particulièrement importantes s'agissant d'un ensemble d'agents aussi étroitement liés aux territoires et aux spécialités techniques que ceux du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Il convient donc d'améliorer très sensiblement l'information budgétaire en prenant en compte ces spécificités.

4. Les rapporteurs spéciaux demandent que l'information sur les restes à payer (1,2 milliard d'euros en 2020) soit améliorée . Il conviendrait, en particulier, que les lignes d'intervention concernées soient plus précisément identifiables.

5. Les rapporteurs spéciaux souhaitent que l'information budgétaire présentée dans le cadre des projets de loi de règlement comprenne systématiquement une présentation de l'évaluation des risques financiers matérialisés une année donnée pouvant peser sur l'exercice suivant. Cette recommandation vaut évidemment pour les dispositifs de couverture des risques dont la gestion mériterait d'être accélérée.

6. Les dépenses d'aide aux filières agricoles, d'un montant de 159 millions d'euros, relèvent en réalité de deux exercices différents , l'exercice 2021 représentant la majeure partie des soutiens attribués : si 85,6 millions d'euros ont été consommés en 2020 en AE (dont près de 96 % pour le secteur viti-vinicole), seuls 43,6 millions d'euros ont pu être payés (dont 91,7 % pour le même secteur). Les restes à payer sur les crédits engagés en 2020 s'élèvent ainsi à 42 millions d'euros auxquels il faudra ajouter les engagements nouveaux prévus en 2021 (73,7 millions d'euros) pour un besoin de financement en crédits de paiement de 115,7 millions d'euros. Les conditions de financement des aides aux filières sont peu claires, ce qui renvoie à un problème structurel de présentation des opérations budgétaires (mobilisation de « crédits dormants » au sein des opérateurs, redéploiement de crédits destinés à la transition agroécologique ou à un fonds de modernisation des exploitations agricoles, etc).

7. L'exécution budgétaire du programme 149 s'est révélée significativement éloignée de l'autorisation donnée en loi de finances initiale . Cette situation n'est que secondairement l'effet de la situation sanitaire en cours, mais résulte en réalité d'une sous-programmation structurelle des besoins d'accompagnement d'exploitations de plus en plus systématiquement confrontées aux effets des aléas climatiques, sous-programmation qui, ayant mis sous tension le programme 149 en 2020, devrait à nouveau exercer ses effets délétères en 2021 .

8. Pour l'Office national des forêts (ONF), l'année 2020 a été à nouveau marquée par une importante perte d'exploitation (67,8 millions d'euros contre 47,4 millions d'euros en prévision) et une nouvelle augmentation des dettes financières. Les produits d'exploitation se sont repliés, notamment ceux liés à la vente de bois (baisse de 37,4 millions d'euros), en lien avec la situation sanitaire et les mesures de confinement, mais aussi du fait du dépérissement de notre patrimoine forestier attaqué, notamment, par les scolytes. Les rapporteurs spéciaux estiment que la situation de l'ONF doit être clarifiée : il est temps que le nouveau contrat d'objectifs et de performance soit conclu.

9. L'organisation des missions de contrôle sanitaire a été profondément ajustée en 2020 : la priorité a été accordée aux contrôles en abattoir et aux contrôles à l'importation et à la certification à l'export. Toutefois, la mise en oeuvre de nombreux contrôles a été retardée : le nombre de contrôles réalisés en 2020 diminue de 20 % par rapport à 2019.

10. Les rapporteurs spéciaux regrettent enfin la sous-exécution chronique des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) , qui aboutit à l'augmentation continue du solde comptable du compte. De plus, ils souhaitent qu'une évaluation de l'impact des mesures financées par le CASDAR soit effectuée, dans une logique de mesure de la performance des dispositifs financés.

La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend trois programmes budgétaires distincts :

- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » (1 712,1 millions d'euros de crédits de paiement en 2020 contre 1 767,7 millions d'euros en 2019, soit -3,1 %) correspond principalement à la composante nationale des interventions en faveur du développement rural portées au niveau européen par le FEADER mais aussi aux interventions en faveur de la pêche et de la forêt ;

- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (555,6 millions d'euros de dépenses en 2020 contre 550,6 millions d'euros de dépenses en 2019, soit + 0,9 %) couvre pour l'essentiel, en dépit de son intitulé, des interventions visant à assurer l'intégrité des animaux et végétaux, ne réservant qu'une faible partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments proprement dite ;

- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (618,7 millions d'euros de dépenses en 2020 contre 625,5 millions d'euros de dépenses en 2019, soit -1,1 %) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à couvrir les coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation).

Dans ce cadre, la mission concourt au financement d'un grand nombre d'opérateurs, principalement à partir du programme 149, sans compter un nombre difficile à déterminer de partenaires auxquels se trouvent déléguées des missions du ministère et qui sont financés par ce dernier ou, plus ou moins, directement par les exploitants agricoles.

Ces dernières années, la programmation budgétaire avait été marquée par une forme d'insincérité budgétaire consistant à ne pas inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires à des dépenses certaines et obligatoires et aboutissant à des bilans d'exécution éloignés des prévisions.

De ce point de vue, les opérations relatives aux budgets 2018 et 2019 prêtaient moins le flanc à la critique, ces dernières appréciations devant toutefois être formulées avec toute la prudence nécessaire, comme le confirme l'exécution budgétaire de 2020. D'une part, l'état de la consommation de l'enveloppe française au titre du budget européen traduit des situations de tension. D'autre part, compte tenu de la réalité d'une base productive agricole nationale en très grande difficulté, la question de la capacité du budget agricole national à seconder les grands objectifs de la politique agricole doit être posée.

De fait, ni les objectifs de revenu des exploitants, ni les objectifs de transition qualitative des productions ne sont atteints. La question de la qualité de la dépense agricole ne peut être éludée.

L'exercice budgétaire 2020 , qui a été marqué par une série de valses hésitations et de contraintes souvent non anticipées, dans le domaine climatique et des maladies végétales et animales, peut être vu comme le précédent , comme un exercice d'affadissement de la politique agricole incarnée dans le budget ministériel, motif principal du rejet des crédits de la mission par le Sénat.

Or, l'agriculture française ne peut durablement s'accommoder d'un calme plat budgétaire que ni sa situation économique ni les transitions auxquelles elle est appelée ne justifient, transitions auxquelles il convient aujourd'hui d'ajouter l'impératif d'une plus forte souveraineté agricole et alimentaire nationale, mise en exergue par la crise sanitaire .

L'année a évidemment été marquée par la situation sanitaire. Elle a modifié la structuration des interventions au profit des exploitations, dans des conditions qui ne sont pas rendues assez lisibles par la documentation budgétaire, qu'elle soit celle de la mission AAFAR ou de la mission « Plan de relance ». Elle a également gêné l'accomplissement de certaines missions, malgré la mobilisation des personnels, tandis que d'autres circonstances mouvantes, le Brexit en particulier, ont suscité des difficultés de pilotage spécifiques.

I. UNE EXÉCUTION 2020 AU BOUCLAGE OPPORTUNISTE ET AVENTUREUX

A. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRE 2019 ET 2020 APPARAÎT CONTRASTÉE, SUR FOND DE FORTE HAUSSE DES ENGAGEMENTS ET DE CRÉDITS DE PAIEMENTS EN REPLI

1. Une forte hausse de la consommation des autorisations d'engagement

Les ouvertures de crédits de la loi de finances de l'année avaient été supérieures à celles de l'exercice précédent.

Les ouvertures de crédits, à peu près atones en crédits de paiement (+ 0,7 %) avaient en effet été beaucoup plus dynamiques en ce qui concerne les autorisations d'engagement (+ 5,7 %), en particulier pour le programme 149 (+ 134,3 millions d'euros, soit + 8 %).

Cette dernière situation semblait traduire un réel besoin de rattrapage pour solder une programmation pluriannuelle européenne envers laquelle la France accusait un retard d'exécution, non dépourvu de risques de dégagements d'office.

Évolution des crédits de loi de finances initiale par programme
entre 2019 et 2020

Entre 2019 et 2020, les dépenses de la mission ont connu des évolutions nettement contrastées.

Si les crédits de paiement consommés ont baissé de 57,5 millions d'euros (- 2 % ), les autorisations d'engagement ont été dynamiques (+ 180,9 millions d'euros, soit + 6,5 %) , initiant un effet de ciseaux entre ces deux types de consommation.

2. Des économies sur les paiements concentrées sur le programme 149

Si les ouvertures de crédits en LFI étaient supérieures à celles de l'exercice précédent, les dépenses l'ont été encore davantage, malgré la sous consommation constatée, mais pour les seules autorisations d'engagement. En revanche, les crédits de paiement diminuent par rapport à 2019.

Avec un niveau de dépenses de 2,886 milliards d'euros en CP et une consommation des AE de 2,957 milliards d'euros, les dépenses de la mission AAFAR sur crédits de paiement ont été inférieures en 2020 de 57,4 millions d'euros par rapport au niveau atteint l'année précédente, soit davantage encore que par rapport aux ouvertures initiales (- 55,8 millions d'euros).

A l'inverse, les consommations d'AE ont significativement augmenté (+ 180,8 millions d'euros) tout en étant inférieures de 38,6 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire.

De la même manière, les dépenses ont connu des dynamiques contrastées entre programmes.

Le programme 149 a contribué à la quasi-totalité des économies de CP (- 55,6 millions d'euros) quand le programme 206 a été légèrement plus dépensier qu'en 2019 (+ 5 millions d'euros), le programme 215 dégageant moins de dépenses (- 6,8 millions d'euros).

Pour les AE, des évolutions analogues se constatent avec un supplément de 172 millions d'euros pour le programme 149 et une certaine dynamique pour le programme 206 (+ 9,2 millions d'euros), pour une consommation presque inchangée sur le programme 215.

Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2020

(en millions d'euros)

Programmes		Exécution 2019	Crédits ouverts en LFI 2020	Total des crédits ouverts en 2020	Exécution 2020	Variation 2020/2019	Écart exécution 2020/ LFI 2020
149 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »	AE	1 609,2	1 813,5	1 846,2	1 781,2	172	- 32,3
	CP	1 767,7	1 755,5	1 821,0	1 712,1	- 55,6	- 43,3
206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »	AE	548,5	568,9	576,0	557,7	9,2	- 11,2
	CP	550,6	568,4	575,3	555,6	5	- 12,8
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »	AE	618,3	613,0	628,6	618,0	- 0,3	5
	CP	625,5	618,0	629,3	618,7	- 6,8	0,7
Total Mission	AE	2 776,0	2 995,4	3 050,8	2 956,8	180,8	- 38,6
	CP	2 943,8	2 942 ,2	3 025,6	2 886,4	- 57,4	- 55,8

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du RAP 2020 ; prévisions : prévision en loi de finances initiale hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)

3. Des dynamiques différenciées des dépenses par nature marquées par l'alourdissement des dépenses d'opérations financières

Du point de vue des évolutions des dépenses par nature , les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention , dont le poids dans les dépenses de la mission s'allège de 2,8 points, passant de 66,4 % du total à 63,6 %, ont connu les réductions les plus importantes, le repli des dépenses d'intervention atteignant 5,9 % après la chute de 26,2 % observée l'an dernier.

Par contraste, les dépenses liées aux opérations financières, qui reflètent l'alourdissement de besoins conjoncturels de crise, ont subi une forte progression mal anticipée en loi de finances initiale .

a) Un fort alourdissement des dépenses d'opérations financières

Les dépenses d'opérations financières avaient enregistré l'an dernier un recul de plus de 7 % (- 9,6 millions d'euros) du fait d'un repli du niveau de la dotation financière attribuée à l'Agence de services et de paiement (ASP).

En 2020, elles s'accroissent de 65,8 millions d'euros (+55,2 %), un abondement de 150 millions d'euros ayant été alloué au fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) en cours de gestion , en raison d'une situation initiale de défaut de provisionnement du fonds (cf. infra ).

Évolution des dépenses de la mission par titre
entre 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	2019	2020	Variation 2020/2019 (en valeur)	Variation 2020/2019 (en %)
Dépenses de personnel	856,8	859,8	3	0,3
Autres dépenses	2 087	2026,6	- 60,4	- 2,9
Dont :
Dépenses de fonctionnement	830,3	777,7	- 52,6	- 6,3
Dépenses d'investissement	12,9	5,9	- 7	- 54,3
Dépenses d'intervention	1 124,6	1 057,8	- 66,8	- 5,9
Dépenses d'opérations financières	119,3	185,1	65,8	55,2
Total	2 943,8	2 886,4	- 57,4	- 1,9

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2020

Les dépenses d'intervention qui constituent le coeur de la mission ont baissé de l'ordre de 67 millions d'euros , ce qui a permis de compenser l'alourdissement des dépenses d'opérations financières. Parmi ces dépenses, on relève une baisse importante des charges liées aux apurements européens (- 47 millions d'euros) mais aussi des charges de compensation des allègements de cotisations sociales (- 52,7 millions d'euros).

b) Des dépenses de personnel stables malgré une nouvelle baisse des emplois

En ce qui concerne les dépenses de personnel , qui représentent près de 30 % des crédits de la mission, leur montant est stable en 2020 (859,9 millions d'euros contre 856,8 millions d'euros en 2019).

La réduction des ETPT consommés, très significative (- 1,6 %), n'a pas eu tous ses prolongements dans l'évolution des dépenses de titre 2.

L'évolution des emplois s'est en effet inscrite en baisse (- 188 ETPT après - 135 l'an dernier et - 585 ETPT en 2018). Dans ce cadre, les évolutions d'emploi ont été très différenciées selon le programme considéré.

Le programme 206 a connu une augmentation de sa consommation d'ETPT qui est passée de 4 748 ETPT en 2019 à 4 847 ETPT en 2020 (+ 99). Cette évolution a prolongé les recrutements effectués dans la perspective d'un Brexit, qui ne s'étant pas concrétisé au cours de l'année 2019, n'est concrètement entrée en vigueur que depuis le 1 ^er janvier 2021 ^{1 ( * )} . Le ministère indique que les effectifs recrutés ont pu bénéficier entre-temps d'une formation et des mesures nécessaires à leur positionnement géographique auprès des points de contrôle situés sur le territoire.

Toutefois, il faut relever que la consommation du plafond d'emplois, une fois neutralisés les effets d'un transfert dû au retard pris pour constituer des secrétariats généraux communs dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, a été significativement inférieure à la prévision. S'il est fait état de difficultés d'ajustement des moyens du fait de la situation sanitaire (- 53 ETPT), il faut surtout considérer une réelle difficulté à sécuriser les recrutements que le ministère juge nécessaires pour assurer les missions de contrôle sanitaire dans un monde post-Brexit . Un déficit de 74 ETPT est ainsi mentionné, soit un quart des 300 ETPT dont le recrutement avait été envisagé en début d'exercice. Il importe d'autant plus de combler ce déficit que, selon certaines estimations, la jauge prévue en 2020 minorait les besoins .

En ce qui concerne le programme 215 , qui avait perdu 587 ETPT en 2018 et 230 en 2019, soit un repli de 1 207 emplois depuis 2017, il en perd 287 en 2020. Les effectifs du programme sont ainsi passés de 8 448 emplois à 6 954 emplois entre 2016 et 2020 (- 1 494 ETPT).

Cette évolution doit certes être resituée dans une perspective marquée par le recrutement massif d'agents en 2015 et 2016 pour faire face aux difficultés de gestion des aides agricoles (plan FEAGA) mais aussi à la grave crise d'influenza aviaire. Cependant, l'ampleur des réductions de personnel, qui aurait été encore plus forte si un rétro transfert de 154 ETPT du fait du retard pris pour constituer les secrétariats généraux communs prévus dans le cadre de l'adaptation de l'administration territoriale de l'État n'était pas intervenu, dépasse désormais les évolutions prévisibles.

La réduction des effectifs a modérément impacté les fonctionnaires de catégorie A. En revanche, les personnels des catégories B et C qui effectuent des missions techniques ont été amputés de près de 10 %, ce qui doit susciter une forme d'inquiétude dès lors que les agents concernés participent à des missions que les gains de productivité ne peuvent pas nécessairement permettre de maintenir.

Par ailleurs, le plafond d'emplois n'a pas été consommé en totalité, la sous-exécution demeurant assez marginale (autour de 0,9 %).

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué, passant de 11 989 ETPT à 11 801 ETPT , soit une baisse de 1,6 % consécutive à la réduction de 1,1 % observée l'an dernier . Encore faut-il relever l'influence des recrutements liés au Brexit, sans lesquels les ETPT mobilisés auraient subi une réduction encore plus franche de 414 unités (-3,4 %).

L'information fournie sur les emplois mobilisés est très insuffisante. La simple répartition entre catégories et grands niveaux territoriaux de positionnement n'est pas susceptible d'informer réellement sur les métiers exercés ni sur la répartition réelle des emplois sur le territoire. Or, ces informations sont particulièrement importantes s'agissant d'un ensemble d'agents aussi étroitement liés au territoire et aux spécialités techniques que ceux du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Il convient donc d'améliorer très sensiblement l'information budgétaire en prenant en compte ces spécificités.

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* ¹ Échéance à partir de laquelle les règles post Brexit s' appliquent.