Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 15a

Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Crédits non répartis

Action et transformation publiques

Rapporteurs spéciaux : MM. Albéric de MONTGOLFIER et Claude NOUGEIN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

1. L'exécution des crédits de la mission en 2020 n'a pas été affectée par la crise sanitaire, en dépit de la mobilisation des administrations pour répondre aux conséquences de la crise. Ainsi, la consommation des crédits poursuit la baisse tendancielle observée ces dernières années : - 1,2 % pour les autorisations d'engagement et - 1 % pour les crédits de paiement. La mission s'inscrit donc à rebours de la tendance constatée sur le budget général de l'État, hors effets de la crise, avec une hausse des dépenses ordinaires de près de 2 % entre 2019 et 2020.

Pourtant, les administrations de la mission ont pleinement joué leur rôle dans la crise sanitaire, en conjuguant l'exercice de missions traditionnelles et nouvelles. La direction générale des finances publiques (DGFiP) était ainsi chargée de l'instruction des demandes et de l'octroi des aides aux entreprises éligibles au fonds de solidarité , tandis que la Douane a été mobilisée pour contrôler rapidement les équipements sanitaires importés . Le secrétariat général du ministère de l'économie, des finances et de la relance (MEFR) a quant à lui, en interne, coordonné les plans de continuité d'activité des administrations du ministère et, en externe, servi de support à la cellule de continuité économique , qui coordonnait la réponse du Gouvernement à la crise.

2. Les dépenses de personnel, qui représentent près de 83 % des crédits de la mission, jouent un rôle déterminant pour apprécier la bonne exécution des crédits ouverts . Elles ont diminué d'1,4 % entre 2019 et 2020, poursuivant là-aussi une trajectoire entamée depuis plusieurs années. De nouveau, le schéma d'emploi de la mission a été sur-exécuté, avec 397 suppressions d'équivalents temps plein (ETP) supplémentaires par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale
pour 2020 (- 2 050 ETP au total, contre - 1 693 ETP en prévision). Toutefois, sur la masse salariale, une partie de cet effet volume a été compensé par des mesures catégorielles de revalorisation.

3. Les rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction la sanctuarisation des dépenses informatiques , le budget informatique de la mission s'élevant à 432 millions d'euros en 2020, un montant inédit. Le programme 156, qui correspond aux crédits octroyés à la DGFiP, a particulièrement bénéficié de cette hausse. Dans le cadre de son contrat d'objectifs et de moyens, la DGFiP s'est en effet engagée à résorber sa dette technologique, avec une trajectoire ambitieuse pour ses crédits informatiques (163 millions d'euros en CP prévus en 2020).

Toutefois , les dépenses d'investissement, dont toutes ne relèvent pas du domaine informatique, ont été largement sous-exécutées au niveau de la mission : l'écart par rapport à l'autorisation donnée en loi de finances initiale pour 2020 s'élève
à 38 %, contre 33 % en 2019 et 34 % en 2018. Elles ont cependant augmenté entre 2019 et 2020 (+ 16,4 millions d'euros) et les rapporteurs spéciaux espèrent qu'il s'agit là d'un signal positif pour les années à venir.

La mission « Crédits non répartis »

1. En 2020, près de 1,65 milliard de crédits de paiement (CP) ont été exécutés sur la mission « Crédits non répartis ». La mission, initialement dotée de 140 millions d'euros en CP, a fait l'objet d'une ouverture de crédits à hauteur de 1,62 milliard d'euros sur le programme 552 «Dotations pour dépenses accidentelles et imprévisibles » pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire.

Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », initialement doté de 16 millions d'euros en CP pour 2020, a fait l'objet d'une exécution à hauteur de 6 millions d'euros , afin de financer les mesures de revalorisation du régime indemnitaire de la filière sociale interministérielle décidées dans le cadre des rendez-vous salariaux de juillet 2019.

2. Les rapporteurs spéciaux constatent que la mobilisation de crédits du programme pour financer des mesures décidées dans le cadre de ces rendez-vous salariaux, plusieurs mois avant la programmation budgétaire, tend à se systématiser. Ils insistent de nouveau sur la nécessité de ne recourir à ce programme que pour financer des mesures n'ayant pas pu faire l'objet d'une définition précise en amont de la programmation budgétaire. Ils seront donc vigilants à ce que la provision relative aux rémunérations publiques ne soit pas utilisée à l'avenir par le Gouvernement comme une solution de facilité .

3. Les crédits du programme 552 « Dotations pour dépenses accidentelles et imprévisibles », exécutés à hauteur de 1,648 milliards d'euros, ont exclusivement été utilisés pour répondre à la crise sanitaire . Ainsi, pour la première fois depuis 2008, aucun crédit n'a été utilisé pour abonder les fonds spéciaux.

L'utilisation des crédits du programme a par ailleurs été conforme au critère du dernier recours , selon lequel ces crédits doivent être utilisés uniquement si les procédures d'emploi de gestion de droit commun ont été mobilisées. L'information du Parlement dans le cadre de la répartition des crédits de ce programme par voie réglementaire a été globalement respectée, mais gagnerait à être plus précise, en indiquant le respect de la condition de dernier recours.

La mission « Action et transformation publiques »

1. L'exécution des crédits de la mission « Action et transformation publiques » s'est une nouvelle fois révélée décevante et très inférieure au volume des crédits autorisés par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2020. La sous-consommation sur les crédits de paiement (CP) s'élève ainsi à 73,9 %,
contre 4,7 % pour les autorisations d'engagement (AE).

Le seul motif de satisfaction sur cette mission provient de la hausse des crédits consommés entre les années 2019 et 2020 (+ 97 % en AE et + 104 % en CP), même si leur niveau reste très en-deçà de la montée en charge attendue par le Gouvernement sur cette mission.

2. Au regard des sous-consommations récurrentes et des lacunes des indicateurs de performance de la mission, les rapporteurs spéciaux avaient décidé de mener un contrôle budgétaire sur les programmes de la mission, dont les résultats sont retracés dans cette contribution. En effet, si le Gouvernement s'appuie en grande partie sur la crise sanitaire pour expliquer le niveau de sous-exécution des crédits en 2020, les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il s'agit là d'une explication incomplète et insatisfaisante : la mission « Action et transformation publiques » souffre en effet de problèmes structurels depuis sa création en 2018, difficultés qui alimentent les discussions sur sa pérennisation.

Ce n'est pas la crise sanitaire qui explique que seuls trois projets, sur les 39 sélectionnés sur le programme 348 de rénovation des cités administratives, aient été lancés en 2020. Les délais très longs de contractualisation pour les bénéficiaires des crédits du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP - programme 349) s'observent également depuis 2019. De même, les problèmes de dimensionnement du programme 352 (Fonds pour l'accélération des start-up d'État) et de mobilisation des crédits du programme 351 (Fonds pour l'accompagnement interministériel RH) sont soulevés par les rapporteurs spéciaux depuis la création de ces fonds, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019.

3. Parmi leurs recommandations, les rapporteurs spéciaux insistent sur une triple nécessité :

- modifier les indicateurs de performance des programmes 348 et 349 . En l'état, ils ne répondent pas aux exigences de l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances : ils ne permettent pas de suivre concrètement l'avancée des projets et le décaissement des crédits, ils ne se prêtent pas à une mesure annuelle et ils ne s'appuient que sur des estimations quant aux économies attendues ;

- faire preuve de davantage de transparence sur le devenir de la mission , en particulier après la modification de sa maquette, avec le rattachement du programme 148 « Fonction publique ». Au regard du retard accumulé sur les projets financés par les programmes 348 et 349, l'existence de restes à charge
après 2022 reste plausible : si la mission n'est pas pérennisée, où ces crédits seront-ils portés ? ;

- accroître la sincérité des prévisions inscrites en projet de loi de finances initiale, afin de respecter l'autorisation parlementaire . Cet effort de sincérisation doit s'accompagner d'une rationalisation des programmes de la mission, les crédits des programmes 351 et 352 n'ayant pas vocation, selon les rapporteurs spéciaux, à continuer d'être portés par des programmes ad hoc , mais plutôt à être rattachés à des programmes existants.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » S'EST DÉPLOYÉE SANS DIFFICULTÉ MAJEURE EN 2020

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020 S'INSCRIT DANS LA TENDANCE OBSERVÉE CES DERNIÈRES ANNÉES, CELLE D'UNE DIMINUTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS

1. Une mission qui porte les crédits des deux administrations de réseau du ministère de l'économie, des finances et de la relance

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » porte les politiques publiques relevant du ministère de l'action et des comptes publics , ainsi que l'essentiel des effectifs des ministères économiques et financiers . Elle se compose de quatre programmes :

- le programmes 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », qui porte les crédits alloués à la direction générale des finances publiques (DGFiP) ;

- le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », qui porte les crédits alloués à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ;

- le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières », qui est placé sous la responsabilité de la secrétaire générale des ministères économiques et financiers. Il retrace les crédits et les effectifs des cabinets des ministres et secrétariats d'États, des directions et services en charge de missions transversales (le budget, les achats de l'État...), de l'inspection générale des finances, du secrétariat général du ministère et de toutes les directions et entités exerçant des missions nécessaires au pilotage des politiques publiques ministérielles transversales ou interministérielles (expertise, conseil, contrôle). La direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a par ailleurs été rattachée au programme en 2019 ;

- le programme 148 « Fonction publique » , placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Il retrace les crédits alloués à la formation et à l'apprentissage dans la fonction publique d'État, les subventions pour charges de service public aux opérateurs en charge de cette formation (École nationale d'administration, instituts régionaux d'administration), ainsi que les crédits alloués à l'action sociale interministérielle. Il est rattaché à compter de l'année 2021 à la mission « Transformation et fonction publiques », issue de la modification du périmètre de la mission « Action et transformation publiques ». À compter de cette même date, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » devient la mission « Gestion des finances publiques ».

Les quatre programmes de la mission sont de poids inégaux, les programmes 156 et 302 portant près de 90 % des crédits de paiement (CP) consommés en 2020 .

Répartition par programme des crédits de paiement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » consommés en 2020

(en % et en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

2. Une exécution 2020 qui s'inscrit dans la trajectoire de baisse tendancielle des crédits consommés

L'écart constaté entre la prévision des crédits de la mission en loi de finances initiale pour 2020 et l'exécution des crédits en 2020 est plutôt satisfaisant : il s'élève à - 1,8 % en autorisations d'engagement (AE)
et à - 2,1 % en crédits de paiement (CP) .

Exécution par programme des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2020

(en % et en millions d'euros)

Programme		Exécution 2019	LFI 2020	Exécution 2020	Exécution 2020 / exécution 2019	Exécution 2020 / LFI 2020
[ 156] Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	AE	7 753,0	7 773,0	7 655,7	- 1,25 %	- 1,51 %
	CP	7 678,5	7 697,6	7 576,7	- 1,32 %	- 1,57 %
[ 218 ] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières	AE	905,9	929,6	889,2	- 1,84 %	- 4,35 %
	CP	905,7	947,6	893,7	- 1,32 %	- 5,68 %
[302] Facilitation et sécurisation des échanges	AE	1 569,5	1 585,8	1 565,4	- 0,26 %	- 1,29 %
	CP	1 541,7	1 588,8	1 557,3	1,01 %	- 1,98 %
[148] Fonction publique	AE	203,9	209,9	200,3	- 1,78 %	- 4,61 %
	CP	198,8	209,9	198,4	- 0,22 %	- 5,51 %
TOTAL MISSION	AE	10 432,2	10 498,3	10 310,6	- 1,17 %	- 1,79 %
	CP	10 324,7	10 444,0	10 226,1	- 0,95 %	- 2,09 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Surtout, l'exécution en 2020 s'inscrit dans la tendance observée ces dernières années, soit une baisse des crédits consommés , que ce soit en AE (- 1,2 % par rapport à 2019, après - 2,78 % entre 2018 et 2019 et - 1,4 % entre 2018 et 2017) ou en CP (- 0,9 % par rapport à 2019,
après - 1,5 % entre 2018 et 2019 et - 1,2 % entre 2018 et 2017).

a) Les dépenses de personnel, un enjeu fondamental pour la mission

Les dépenses de personnel (titre 2) occupent une place prépondérante dans les crédits de la mission. Si leur montant a diminué de 1,4 % entre 2019 et 2020 , pour s'établir à 8,47 milliards d'euros , leur part dans les crédits de la mission s'est stabilisée, à près de 83 %, confirmant par-là leur rôle déterminant pour apprécier la bonne exécution de la mission.

Les économies constatées sur les dépenses de personnel ont par ailleurs permis de financer certaines dépenses supplémentaires, liées notamment au versement de la prime exceptionnelle aux agents publics particulièrement mobilisés durant la crise sanitaire . Cette prime était exonérée d'impôt sur le revenu et de toutes cotisations et contributions sociales d'origine légale ou conventionnelle ^{1 ( * )} .

De nouveau, les rapporteurs spéciaux observent qu'il est encore très difficile de distinguer, dans l'évolution de ces dépenses de personnel, ce qui relève des effets des transformations engagées dans les administrations de la mission , notamment au sein de la DGFiP (mise en oeuvre du prélèvement à la source, suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales), mais également de la DGDDI (progression de la dématérialisation des procédures, unification du recouvrement et transfert de la gestion et du recouvrement de certaines taxes de la DGDDI vers la DGFiP). La Cour des comptes a ainsi réitéré sa recommandation de mieux documenter l'évolution des schémas d'emploi en fonction des transformations des missions en cours ^{2 ( * )} , une recommandation à laquelle ne peuvent que souscrire les rapporteurs spéciaux (cf. infra ).

b) Une sous-exécution très importante des dépenses d'investissement

Les rapporteurs spéciaux relèvent, pour la troisième année consécutive, une très forte sous-exécution des dépenses d'investissement , avec un écart de - 38,4 % (en CP) par rapport à l'autorisation donnée en loi de finances initiale pour 2020, après - 33,5 % en 2019 et - 34,4 % en 2018. Le seul motif de satisfaction provient de leur hausse entre 2019 et 2020,
de 15,7 % (+ 16,4 millions d'euros) , alors même qu'elles avaient baissé entre 2018 et 2019 (- 17 %).

Si la crise sanitaire a sans doute conduit à reporter certains projets, et que des dépenses exécutées ont pu être requalifiées en fonctionnement, ces taux de sous-exécution suscite quelques inquiétudes au regard des chantiers que doivent mener à bien les administrations de la mission , notamment en matière informatique.

Exécution par titre des crédits de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2020

(en % et en millions d'euros)

Titre		Exécution 2019	LFI 2020	Exécution 2020	Exécution 2020 / exécution 2019	Exécution 2020 / LFI 2020
Titre 2 - Personnel	AE	8 559,9	8 590,0	8 471,1	- 1,04 %	- 1,38 %
	CP	8 559,9	8 590,0	8 471,1	- 1,04 %	- 1,38 %
Titre 3 - Fonctionnement	AE	1 663,4	1 606,8	1612,3	- 5,06 %	0,34 %
	CP	1 565,0	1 579,2	1 534,3	- 1,96 %	- 2,85 %
Titre 5 - Investissement	AE	114,1	223,8	128,1	12,19 %	- 42,77 %
	CP	104,9	197,1	121,3	15,65 %	- 38,44 %
Titre 6 - Intervention	AE	94,4	110,7	98,9	4,74 %	- 10,63 %
	CP	94,6	110,6	99,2	4,85 %	- 10,33 %
Titre 7 - Opérations financières	AE	0,4	0,3	0,3	- 27,73 %	- 17,31 %
	CP	0,4	0,3	0,3	- 26,17 %	- 15,53 %
TOTAL MISSION	AE	10 432,2	10 531,6	10 310,6	- 1,17 %	- 2,10 %
	CP	10 324,7	10 477,2	10 226,1	- 0,95 %	- 2,40 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

3. Une mission très peu bouleversée par la crise sanitaire

La crise sanitaire n'a que très peu affecté les crédits de la mission, même si ses administrations ont été pleinement mobilisées pour répondre à ses conséquences (cf. infra ). Aussi, les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion ont été très limités , correspondant pour l'essentiel à des annulations sur la réserve de précaution (taux de réserve
de 3 %). La différence entre l'autorisation donnée en loi de finance initiale et l'exécution n'est que de 0,3 %, ce qui témoigne d'un pilotage rigoureux

Mouvements de crédits intervenus en gestion
au cours de l'exercice 2020

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'exécution s'étant déroulée de manière quasi-conforme à ce qui avait été voté par le Parlement, le plafond inscrit dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ^{3 ( * )} pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
en 2020, calculé hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », a été respecté (7,56 milliards d'euros contre 8,04 milliards d'euros).

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* ¹ Article 11 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 .

* ² Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2020 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » , avril 2021.

* ³ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 .