N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 14
Enseignement scolaire
Rapporteur spécial :
M. Gérard
LONGUET
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. À l'échelle de la mission, l'exécution est conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI), en AE comme en CP.
2. On constate comme les années précédentes un écart avec les prescriptions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022. Ce dépassement d'1,14 milliard d'euros est toutefois moins élevé que l'année précédente.
3. Les effets de la crise sanitaire sur l'exécution de la mission sont relativement réduits, notamment du fait du poids des dépenses de personnel. La crise s'est essentiellement traduite par une diminution des dépenses relatives aux transports scolaires, à la formation des personnels et à l'organisation des concours et examens.
5. Les dépenses de personnel doivent s'adapter aux évolutions démographiques à venir, en poursuivant l'orientation prioritaire des moyens vers le premier degré.
4. Les dépenses de formation des enseignants restent insuffisantes au regard des enjeux, d'autant plus que la sous-consommation des crédits de formation des enseignants est un phénomène récurrent.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
En 2020, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 74,02 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 73,96 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2020
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
||||||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||||||
|
143 - Enseignement technique agricole |
AE |
1 466,8 |
1 433,3 |
- 2,3 % |
1 477,2 |
1 465,0 |
- 12,2 |
- 0,8 % |
+ 31,7 |
+ 2,2 % |
|||
|
CP |
1 466,8 |
1 432,6 |
- 2,3 % |
1 477,2 |
1 464,2 |
- 13,0 |
- 0,9 % |
+ 31,6 |
+ 2,2 % |
||||
|
139 - Enseignement privé du premier et du second degrés |
AE |
7 600,5 |
7 626,7 |
+ 0,3 % |
7 636,8 |
7 721,6 |
+ 84,9 |
+ 1,1 % |
+ 94,9 |
+ 1,2 % |
|||
|
CP |
7 600,5 |
7 626,7 |
+ 0,3 % |
7 636,8 |
7 721,6 |
+ 84,8 |
+ 1,1 % |
+ 94,9 |
+ 1,2 % |
||||
|
140 - Enseignement scolaire public du premier degré |
AE |
22 542,8 |
22 549,1 |
+ 0,0 % |
23 070,2 |
23 101,8 |
+ 31,7 |
+ 0,1 % |
+ 552,7 |
+ 2,5 % |
|||
|
CP |
22 542,8 |
22 549,4 |
+ 0,0 % |
23 070,2 |
23 101,3 |
+ 31,2 |
+ 0,1 % |
+ 552,0 |
+ 2,4 % |
||||
|
141 - Enseignement scolaire public du second degré |
AE |
33 196,6 |
33 203,5 |
+ 0,0 % |
33 635,6 |
33 451,6 |
- 184,0 |
- 0,5 % |
+ 248,1 |
+ 0,7 % |
|||
|
CP |
33 196,6 |
33 204,0 |
+ 0,0 % |
33 635,6 |
33 452,2 |
- 183,4 |
- 0,5 % |
+ 248,1 |
+ 0,7 % |
||||
|
214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale |
AE |
2 352,6 |
2 319,4 |
- 1,4 % |
2 375,6 |
2 238,1 |
- 137,5 |
- 5,8 % |
- 81,3 |
- 3,5 % |
|||
|
CP |
2 322,0 |
2 263,9 |
- 2,5 % |
2 238,0 |
2 188,0 |
- 50,0 |
- 2,2 % |
- 75,9 |
- 3,4 % |
||||
|
230 - Vie de l'élève |
AE |
5 682,3 |
5 637,8 |
- 0,8 % |
5 968,0 |
6 042,3 |
+ 74,3 |
+ 1,2 % |
+ 404,6 |
+ 7,2 % |
|||
|
CP |
5 682,3 |
5 638,9 |
- 0,8 % |
5 968,0 |
6 041,2 |
+ 73,2 |
+ 1,2 % |
+ 402,3 |
+ 7,1 % |
||||
|
Total mission |
AE |
72 841,8 |
72 769,8 |
- 0,1 % |
74 163,2 |
74 020,4 |
- 142,8 |
- 0,2 % |
+ 1 250,7 |
+ 1,7 % |
|||
|
CP |
72 811,2 |
72 715,6 |
- 0,1 % |
74 025,7 |
73 968,6 |
- 57,1 |
- 0,1 % |
+ 1 253,0 |
+ 1,7 % |
||||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
À l'échelle de la mission, l'exécution est conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI), les crédits étant très légèrement sous-consommés à hauteur de 99,9 % en AE comme en CP .
Ce constat masque toutefois d'importantes disparités selon les programmes . Le programme 214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale - est plus largement sous-exécuté, 5,8 % des AE et 1,2 % des CP n'ayant pas été consommés, ce qui résulte en grande partie de la crise sanitaire, et notamment des moindres dépenses de formation et de remplacement.
Si les deux premières lois de finances rectificatives (LFR) n'ont pas modifié le niveau des autorisations ouvertes en LFI, la troisième 1 ( * ) et la quatrième 2 ( * ) LFR ont procédé à une ouverture de crédits de paiement de 71,5 millions d'euros .
Modifications des crédits de la mission Enseignement scolaire en 2020
(en millions d'euros)
|
Crédits cumulés (en AE) |
Ouverture de crédits (en AE) |
Crédits cumulés (en CP) |
Ouverture de crédits (en CP) |
|
|
LFI 2020 |
74 152,0 |
- |
74 014,5 |
- |
|
LFR-1 |
74 152,0 |
- |
74 014,5 |
- |
|
LFR-2 |
74 152,0 |
- |
74 014,5 |
- |
|
LFR-3 |
74 278,5 |
126,5 |
74 141,0 |
126,5 |
|
LFR-4 |
74 230,0 |
- 48,0 |
74 086,0 |
- 55,0 |
|
PLR 2020
|
74 020,5 |
74 020,5 |
73 969,0 |
73 969,0 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Ces modifications sont d'ampleur inférieures à celles ayant eu cours les années précédentes . Comme chaque année, la mission Enseignement scolaire fait l'objet d'une ouverture de crédits permettant essentiellement d'assurer la couverture de la paie du mois de décembre des enseignants, soit 70,8 millions d'euros en AE et CP. Ces ouvertures de crédits sont nettement moindres que celles constatées en 2019 (+ 144 millions d'euros) et en 2018 (+ 316 millions d'euros).
Ces améliorations témoignent d'une sincérité accrue de la programmation budgétaire, et ce malgré l'impact de la crise sanitaire.
Entre 2019 et 2020, les dépenses ont augmenté, en AE comme en CP, de 1,25 milliard d'euros, soit une hausse d'1,7 % . Le programme 230 - Vie de l'élève - est celui qui connaît la plus forte croissance de ses dépenses, de 7,2 % en AE et 7,1 % en CP.
Par ailleurs, ainsi que le rapporteur spécial le fait observer chaque année dans son rapport relatif à l'examen des crédits de la mission « Enseignement scolaire », l'exécution de cette dernière se caractérise par un écart chronique aux prescriptions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 , que la crise sanitaire n'a fait qu'aggraver.
En effet, le montant des crédits autorisés ou exécutés a systématiquement excédé la trajectoire prévue en loi de programmation . L'année 2020 ne fait pas exception, même si le dépassement d'1,14 milliard d'euros est moins élevé que l'année précédente, alors que le niveau anticipé en loi de finances initiale était plus de trois fois inférieure.
A l'instar de la Cour des comptes le rapporteur spécial estime que l'importance des dépenses de personnel dans l'ensemble des crédits de la mission peut expliquer la difficulté à satisfaire aux exigences de la programmation pluriannuelle. Cet exercice doit néanmoins permettre d'assurer une prévisibilité dans l'évolution des dépenses publiques.
Il réitère son souhait que le Gouvernement s'efforce, à l'occasion de la prochaine loi de programmation des finances publiques, de définir une trajectoire crédible d'évolution des dépenses de la mission et s'astreigne à la respecter .
Évolution des dépenses par titre
(y.c
CAS « Pensions »)
(en millions d'euros)
|
Crédits ouverts en 2019 |
Consommation 2019 |
Taux de consommation |
Crédits ouverts en 2020 |
Consommation 2020 |
Taux de Consommation |
Variation
2019-2020 |
||
|
Titre 2 - Dépenses de personnel |
AE |
67 649 |
67 639 |
99,99% |
6 8749 |
68 552 |
99,71% |
101,35% |
|
CP |
67 649 |
67 639 |
99,99% |
6 8749 |
68 552 |
99,71% |
101,35% |
|
|
Titre 3 - Dépenses de fonctionnement |
AE |
722 |
707 |
97,87% |
727 |
702 |
96,56% |
99,29% |
|
CP |
730 |
690 |
94,6% |
704 |
645 |
91,62% |
93,48% |
|
|
Titre 5 - Dépenses d'investissement |
AE |
109 |
127 |
116,58% |
179 |
113 |
63,13% |
88,98% |
|
CP |
78 |
105 |
134,0% |
64 |
113 |
176,56% |
107,62% |
|
|
Titre 6 - Dépenses d'intervention |
AE |
4 310 |
4 295 |
99,67% |
4 508 |
4 650 |
103,15% |
108,27% |
|
CP |
4 302 |
4 280 |
99,5% |
4 508 |
4 654 |
103,24% |
108,74% |
|
|
Titre 7 - Dépenses d'opérations financières |
AE |
0,2 |
1 |
465,10% |
0,2 |
0,7 |
350,00% |
70,00% |
|
CP |
0,2 |
1 |
582,7% |
0,2 |
3,7 |
1850,00% |
370,00% |
|
|
Mission |
AE |
72 790 |
72 770 |
99,97% |
74 163 |
74 020 |
99,81% |
101,72% |
|
CP |
72 760 |
72 716 |
99,9% |
74 026 |
73 969 |
99,92% |
101,72% |
|
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires. La hausse des dépenses d'opérations financières correspond à une erreur d'imputation en PLF 2020
Les dépenses de personnel, qui représentent 92,6 % de l'ensemble des crédits, sont les principales contributrices en volume à la croissance des dépenses de la mission . Toutefois, le rapporteur spécial constate que l'augmentation des dépenses de titre 2, contributions au CAS « pensions » comprises est limitée à 1,3 %, contre 1,7 % en 2019 et 2,1 % en 2018 , signe d'un effort appréciable de modération.
* 1 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 2 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.