Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

Rapports législatifs

Rapport n° 723 (2020-2021), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
LA DIFFÉRENCIATION TERRITORIALE

Articles 1er et 1er bis
Définition et mise en oeuvre du principe de différenciation

L'article 1 er du projet de loi a pour objet d'inscrire dans la loi et de définir le principe de différenciation.

La commission a adopté cet article, mais le jugeant de faible portée normative, elle a souhaité l'enrichir, d'une part, en prévoyant explicitement que le principe de différenciation ainsi défini constitue un objectif pour les pouvoirs tant législatif que réglementaire et, d'autre part, en permettant aux collectivités territoriales de formuler des propositions de modifications à cette fin.

1. La différenciation, un principe déjà reconnu par le droit

Le principe de différenciation n'est pas étranger au droit régissant les collectivités territoriales. Il en constitue au contraire un élément central, déjà mis en oeuvre dans de nombreux domaines .

1.1. Un principe reconnu par la jurisprudence constitutionnelle

La jurisprudence constitutionnelle a déjà reconnu au législateur la possibilité, dans le cadre constitutionnel actuel, de différencier l'attribution des compétences comme les règles de leur exercice au sein d'une même catégorie de collectivités territoriales .

Largement reconnu au sein des sources constitutionnelles du droit français 1 ( * ) , le principe d'égalité est parfois invoqué pour remettre en cause la possibilité pour le législateur de différencier les règles applicables aux collectivités territoriales . Pourtant, tel qu'entendu par les juges constitutionnel 2 ( * ) et administratif, ce principe n'a nullement pour effet de contraindre les pouvoirs législatif et réglementaire, dans l'édiction des normes dont ils ont la charge, à traiter uniformément en droit l'ensemble des situations de fait se présentant à eux. D'une part, si ce principe implique que soient traitées de façon identique en droit des situations identiques dans les faits, il peut y être dérogé pour des raisons tenant à l'intérêt général. D'autre part, il implique également que puissent être traitées différemment en droit des situations différentes dans les faits.

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel estime ainsi que le principe d'égalité ne s'oppose nullement à ce que le législateur « règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général » . Dans un cas comme dans l'autre, le Conseil constitutionnel a assorti cette faculté d'une réserve : la différence de traitement qui en résulte doit être « en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».

Extrait de la décision du Conseil constitutionnel n° 2007-557 DC du 15 novembre 2007, « Loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile »

« En ce qui concerne le principe d'égalité :

« 7. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits » ;

« 8. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; »

Se fondant sur cette interprétation, dans son avis du 7 décembre 2017 3 ( * ) , le Conseil d'État a ainsi souligné que si les règles d'attribution et d'exercice des compétences étaient en principe applicables à une même catégorie de collectivités territoriales 4 ( * ) , il n'en résultait pas pour autant que lesdites règles soient tenues d'être identiques pour toutes les collectivités relevant de la même catégorie.

Extrait de l'avis n° 393651 du 7 décembre 2017
sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales
relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences

« Les règles d'attribution des compétences et les règles d'exercice des compétences sont, en principe, les mêmes au sein de chaque catégorie de collectivités territoriales de droit commun, communes, départements, régions.

« A l'inverse des collectivités territoriales à statut particulier et des collectivités de l'article 73, la Constitution ne prévoit pas l'adaptation des lois et règlements pour prendre en compte des "caractéristiques" ou des "contraintes particulières" qui seraient propres à l'une ou à plusieurs collectivités relevant d'une des catégories de droit commun de l'article 72. »

« Il n'en résulte pas pour autant que les règles applicables aux compétences des collectivités territoriales doivent être identiques pour toutes les collectivités relevant de la même catégorie.

« Le principe constitutionnel d'égalité, applicable aux collectivités territoriales " ... ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit..." 5 ( * ) . »

Le Conseil d'État a ainsi rappelé que les règles et principes constitutionnels « n'imposent pas un cadre légal uniforme et figé aux compétences des collectivités territoriales de droit commun - bien que celles-ci soient un élément constitutif de leur statut, mais ont au contraire permis des évolutions importantes et la prise en compte de situations différentes ».

Il revient en conséquence au législateur, dans le respect des principes d'égalité d'indivisibilité de la République 6 ( * ) et de souveraineté nationale, de déterminer « les principes fondamentaux [...] de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » 7 ( * ) .

1.2. Un principe dont l'application est déjà prévue par la loi

La loi a ainsi pu reconnaître, dans le cadre constitutionnel actuel, de premières formes de différenciation, tant des compétences des collectivités que de leurs conditions d'exercice .

S'agissant des règles d'attribution des compétences , comme le relevaient les rapporteurs à l'occasion de l'examen des des propositions de loi constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales 8 ( * ) , deux exemples de prise en compte des spécificités locales peuvent en particulier être avancés :

« - avec la coopération intercommunale, les communes n'exercent pas les mêmes compétences en fonction de la catégorie d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à laquelle elles appartiennent ;

« - la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace a quant à elle attribué au département alsacien des compétences spécifiques en matière notamment transfrontalières du fait de sa situation géographique particulière . »

S'agissant des règles régissant l'exercice des compétences, le même rapport relevait qu'une « forme de différenciation plus développée existe déjà ». En premier lieu, le législateur a déjà différencié « les modalités d'exercice des compétences en fonction des différences de situation objectives entre les collectivités territoriales, même si celles-ci appartiennent à la même catégorie » : la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « SRU ») a ainsi dispensé les communes non urbanisées, les communes isolées ainsi que les petites communes de l'obligation de disposer d'au moins 20 % de logement sociaux, du fait de leur différence de situation face à l'obligation instituée. En second lieu, le renvoi par le législateur au pouvoir réglementaire local, consacré, depuis la révision constitutionnelle résultant de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, conduit les collectivités territoriales à définir elles-mêmes les conditions d'exercice de leurs compétences.

2. Le dispositif du projet de loi : une disposition de faible portée, à cadre constitutionnel constant

2.1. Les attentes nées d'une possible révision constitutionnelle

Si le législateur a déjà fait usage des possibilités dont il dispose en matière de différenciation, celles-ci pourraient être élargies par une révision du cadre constitutionnel actuellement applicable .

Le Gouvernement s'est montré favorable, sur le principe, à une telle évolution. Reprenant les préconisations du Conseil d'État formulées en la matière 9 ( * ) , il a ainsi inclus dans deux projets de loi constitutionnelle 10 ( * ) des dispositions tendant à introduire un « un droit à la différenciation entre collectivités territoriales ». Ce « droit » aurait été décliné à la fois dans les règles d'attribution des compétences et dans celles régissant l'exercice de ces dernières :

- s'agissant de la répartition des compétences entre collectivités territoriales d'une même catégorie , le constituant aurait prévu que, « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti », le législateur aurait la possibilité de prévoir que « certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l'ensemble des collectivités de la même catégorie » ;

- s'agissant des règles régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements , « sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti », aurait été ouverte aux collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de déroger, « pour un objet limité, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences, éventuellement après une expérimentation autorisée dans les mêmes conditions », dès lors que la loi ou le règlement l'a prévu.

Ces initiatives n'ayant pas prospéré, le Sénat a entendu porter lui-même cette évolution du cadre constitutionnel dans le cadre de la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales 11 ( * ) .

S'agissant de la possibilité de déroger aux règles régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales, le Sénat a ainsi maintenu une phase d'expérimentation obligatoire, permettant « d'évaluer les modifications souhaitées, ainsi que la pertinence de leur maintien sur une partie seulement du territoire » 12 ( * ) . En ce qui concerne la différenciation des compétences attribuées aux collectivités territoriales, le Sénat a adopté, à l'initiative de la commission des lois, une rédaction poursuivant les mêmes objectifs que celle proposée par le Gouvernement dans le cadre des deux projets de loi constitutionnelle évoqués ci-dessus, garantissant la limitation du nombre de compétences dérogatoires que la loi peut attribuer à des communes, départements et régions et renvoyant pour l'application de cette disposition à la loi organique.

La possibilité d'une révision constitutionnelle ouvrant pour de bon le champ de la différenciation des compétences et règles régissant leur exercice pour les collectivités territoriales a fait naître chez les élus de légitimes attentes, tenant à la meilleure prise en compte dans le droit des spécificités de leur territoire.

Le Gouvernement n'a néanmoins pas jugé utile de créer les conditions d'un examen de ce texte par l'Assemblée nationale, démontrant son peu d'empressement - sinon son opposition - à engager notre pays dans une différentiation renforcée, seule à même de répondre à la diversité des besoins des territoires.

2.2. Dans la lignée des dispositions organiques récemment adoptées, un dispositif décevant

En premier lieu, à droit constitutionnel constant, le récent assouplissement des conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent prendre part à des expérimentations s'avère de faible portée , comme l'avait relevé la commission 13 ( * ) lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

En second lieu, faute de s'inscrire dans une réforme d'ensemble appuyée sur une révision constitutionnelle, l'article 1 er du présent projet de loi ne répond pas aux attentes des élus en matière de différenciation . Outre la réorganisation proposée du chapitre I er du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), l'article prévoit ainsi que « les règles relatives à l'attribution des compétences et à leur exercice applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées dans le respect du principe d'égalité . »

Ce faisant, il reprend une recommandation formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Ce dernier, « tout en relevant la faible normativité de cette disposition », n'a pas émis « d'objection de principe » à son insertion parmi les premiers articles du CGCT. Il a néanmoins insisté pour que cette disposition ne se borne pas à l'explicitation du « principe constitutionnel d'égalité appliqué à la loi », mais énonce l'objectif que se donne le législateur « pour mieux tenir compte, dans le respect du principe d'égalité, des différences de situations, en vue de donner plus de souplesse au cadre de l'action des collectivités territoriales ». Il a également souhaité que soit précisée l'applicabilité de la disposition aux lois relatives à l'exercice des compétences - non leur seule attribution - et à des mesures applicables à des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie.

Malgré ces précisions utiles, force est de constater que la principale portée de la disposition est moins normative que pédagogique . Auditionnée par la commission, la ministre a ainsi défendu la nécessité du présent article au motif que « la jurisprudence du Conseil constitutionnel est, s'agissant du principe de différenciation, méconnue . » L'on peut ainsi s'étonner que la loi soit ainsi considérée comme un outil de communication...

3. La position de la commission : affirmer la différenciation comme objectif du législateur

Si elle ne peut que déplorer la faible portée de la disposition prévue à l'article 1 er du présent projet de loi, la commission n'a pas pour autant jugé utile d'en prévoir la suppression . Au demeurant, l'énonciation, au début d'un code, de principes généraux s'appliquant en particulier aux personnes publiques dans le champ concerné, n'est ni nécessairement vaine ni inconnue de la législation actuelle 14 ( * ) . Il pourrait par exemple être déduit de l'ajout prévu par l'article que le principe de différenciation constitue une composante à part entière du principe de libre administration des collectivités territoriales, tel qu'il est entendu par le législateur ; néanmoins, un tel raisonnement ne lierait en aucun cas le juge constitutionnel , pourtant chargé à titre principal de l'interprétation de ce principe.

La commission a donc souhaité affirmer avec davantage de force la différenciation comme objectif à part entière du législateur et du pouvoir réglementaire . La commission a ainsi, par un amendement COM-1076 adopté à l'initiative des rapporteurs , clarifié la valeur d'objectif du principe de différenciation ainsi défini. En précisant qu'il est « tenu compte » des différences de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant d'une même catégorie, pour la définition des règles relatives à l'attribution et à l'exercice de leurs compétences, elle a entendu préciser que la différenciation est un objectif que s'applique le pouvoir législatif et qui s'impose au pouvoir réglementaire, dans l'édiction des normes dont ils ont la charge .

Soucieuse de donner un contenu procédural et concret à des dispositions particulièrement générales , la commission a inséré, par l'adoption d'un amendement COM-1077 des rapporteur s, un article 1 er bis visant à adosser l'application du principe de différenciation à une procédure spécifique.

Ainsi, afin que la déclaration de principe prévue à l'article 1 er ne demeure pas lettre morte, l'article 1 er bis généralise la procédure de proposition de modifications législatives et réglementaires , déjà applicable pour certaines catégories de collectivités territoriales, et prévoit que les propositions de modifications ainsi formulées sont adressées, en sus du Premier ministre et du représentant de l'État, aux présidents des assemblées parlementaires . Ce faisant, il reprend l'article 49 de la proposition de loi pour le plein exercice des libertés locales 15 ( * ) .

Cet article 1 er bis prévoit en outre explicitement, lorsque c'est applicable, que ces propositions de modifications peuvent porter sur la différenciation des règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales, afin de prendre en compte les différences de situations dans lesquelles elles se trouvent.

La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié et l'article 1 er bis ainsi rédigé .

Articles 2 et 2 bis (nouveau)
Extension du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales

L'article 2 tend à étendre les domaines dans lesquels il est reconnu aux collectivités territoriales un pouvoir réglementaire.

Constatant le caractère extrêmement restreint des dispositions du projet de loi en la matière et dans l'attente d'un travail plus approfondi de recensement conduit par le Gouvernement, la commission a étendu les champs de compétences dans lesquels est reconnu le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Elle a en conséquence adopté l'article ainsi modifié.

Elle a également inséré un article 2 bis relatif aux modalités d'application par les collectivités de certaines de leurs compétences.

1. L'insuffisante reconnaissance du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales

Reconnu de longue date, mais consacré depuis la révision constitutionnelle résultant de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales concourt aujourd'hui à deux principes structurants du droit des collectivités territoriales :

- la libre administration des collectivités territoriales : dès avant sa consécration au sein du texte constitutionnel, le Conseil constitutionnel avait lié sa reconnaissance du pouvoir réglementaire local au principe de libre administration des collectivités territoriales 16 ( * ) ;

- la différenciation : les collectivités définissant elles-mêmes les conditions d'exercice de leurs compétences, il en résulte une différenciation sur le terrain des règles définies au niveau national par le législateur 17 ( * ) .

La reconnaissance de marges de manoeuvre accrues aux collectivités territoriales serait gage d'une plus grande efficacité de l'action publique locale . Le Conseil d'État avait ainsi souligné dans son avis du 7 décembre 2017 précité que les avantages attendus d'une plus grande souplesse en matière de différenciation, notamment s'agissant du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, étaient de deux ordres :

- la différenciation « serait de nature à renforcer la démocratie locale et à permettre aux collectivités territoriales d'exercer leurs compétences avec une plus grande efficacité grâce aux responsabilités supplémentaires données aux élus pour innover et adapter leur action aux réalités des territoires et aux besoins de la population et de l'économie » ;

« - elle serait de nature à donner son effectivité au principe de subsidiarité énoncé au deuxième alinéa de l'article 72 . »

Malgré le consensus sur ses évidents bienfaits pour l'action publique au niveau local, le pouvoir réglementaire local reste insuffisamment utilisé . Ainsi, s'il est reconnu, essentiellement au niveau communal, dans des domaines précis tels que le pouvoir de police ou l'urbanisme, le pouvoir réglementaire demeure trop souvent exercé au niveau national . À l'issue des travaux conduits par le groupe de travail du Sénat placé sous la présidence de Gérard Larcher, le rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales » s'était ainsi fait l'écho de remarques similaires.

Extraits du rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales »

« Au cours des dernières années, l'État, entraîné par sa structure centralisatrice héritée de notre histoire, n'a pas permis l'épanouissement du mouvement décentralisateur. Il s'est immiscé toujours davantage, par l'exercice de son pouvoir réglementaire, par l'intervention de son administration et par ses choix budgétaires, dans la gestion des compétences transférées aux collectivités territoriales .

« Renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales est un impératif pour développer les libertés locales. Le pouvoir réglementaire local doit devenir le pouvoir réglementaire de droit commun dans les domaines de compétence des collectivités territoriales. »

Garantie fondamentale du principe de libre administration des collectivités territoriales, gage de l'efficacité de l'action publique locale, le pouvoir réglementaire gagnerait à être largement renforcé.

2. Le dispositif du projet de loi : un très lacunaire renforcement du pouvoir local

L'article 2 du présent projet de loi procède à une extension du pouvoir réglementaire local dans trois domaines :

- la fixation du nombre d'élus au conseil d'administration des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) ;

- la détermination par le maire du délai dans lequel il transmet à l'Office national des forêts (ONF) l'état de répartition, entre les titulaires du droit d'usage, du nombre de bestiaux admis respectivement au pâturage et au panage ;

- la fixation par une délibération du conseil municipal du régime des redevances dues aux communes pour l'occupation provisoire de leur domaine public par les chantiers de travaux.

Étique, le dispositif du projet de loi apparaît d'une remarquable indigence au regard des ambitions affichées . Auditionnée par la commission des lois, Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a qualifié cet article d' « accroche législative, vouée à être enrichie », notamment par les travaux de l'inspection générale de l'administration en la matière. La commission ne peut que regretter d'être contrainte de se prononcer sur un texte qui, manifestement inachevé, manque son but.

3. La position de la commission : étendre l'application du pouvoir réglementaire local

Reprenant les travaux conduits dans le cadre du rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales », la commission a souhaité enrichir le dispositif proposé en étendant le pouvoir réglementaire local dans plusieurs champs de compétences des collectivités territoriales. Elle a pour ce faire, adopté un amendement COM-1078 à l'initiative des rapporteurs tendant à :

- renforcer la portée juridique du règlement départemental d'aide sociale ;

- autoriser les départements à décider que la prestation de compensation du handicap (PCH) puisse être affectée à d'autres charges que celles qui sont aujourd'hui prévues à l'article L. 245-3 du code de l'action sociale et des familles et dans la partie réglementaire du même code ;

- autoriser la délégation de la tutelle aux biens à un notaire ou à toute personne inscrite sur une liste dressée par le procureur de la République, sur décision du président du conseil départemental ;

- permettre aux régions de définir la composition du CESER par délibération du conseil régional ;

- prévoir que la liste des constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ou soumis à une simple déclaration préalable , aujourd'hui fixée par décret en Conseil d'État, soit désormais fixée par délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire et, à défaut, par décret en Conseil d'État intervenant à titre supplétif ;

- modifier la procédure d'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et plans locaux d'urbanisme (PLU), afin que ceux-ci entrent en vigueur respectivement deux mois et un mois après leur transmission au représentant de l'État , sans que ce dernier ne puisse comme actuellement conditionner leur entrée en vigueur à la prise en compte de ses observations.

Elle a également adopté un amendement COM-458, sur proposition de Philippe Bas, reprenant les articles 2 et 3 de la proposition de loi pour le plein exercice des libertés locales, tendant à assouplir les marges de manoeuvre dont disposent les conseils départementaux dans le cadre du versement des prestations au titre du revenu de solidarité active (RSA). Il tend ainsi à modifier les conditions de ressources auxquelles est soumis le bénéfice des prestations d'aide sociale et à autoriser le département à exercer un recours en récupération des sommes versées au titre du RSA, contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune, contre sa succession ou contre le donataire, le légataire ou le bénéficiaire d'un contrat d'assurance-vie.

La commission a également adopté les amendements COM-437 de Dominique Estrosi Sassone et COM-27 de Max Brisson , renforçant le pouvoir réglementaire des collectivités respectivement en octroyant aux régions la charge de fixer par délibération des quotas de formation pour les professions paramédicales et en ouvrant aux collectivités la faculté d' émettre des voeux sur la mise en oeuvre de la convention entre l'État et les collectivités territoriales sur l'enseignement des langues régionales , afin de favoriser celui-ci.

Enfin, la commission a inséré, par l'adoption d'un amendement COM-1079 proposé par ses rapporteurs, un article 2 bis relatif aux modalités d'application par les collectivités de certaines de leurs compétences, afin de leur accorder davantage de marges de manoeuvre dans l'exercice de celles-ci .

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié et l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 3
Délégation de compétences au sein des conférences territoriales
de l'action publique (CTAP)

L'article 3 a pour objet d'inciter les collectivités territoriales et leurs groupements à recourir davantage aux mécanismes de délégation de compétences dans le cadre de projets structurants, en formalisant une nouvelle procédure ad hoc de délégation au sein des conférences territoriales de l'action publique (CTAP).

Soucieuse de ne pas rigidifier inutilement les mécanismes de délégation de compétences, la commission a procédé à la réécriture de l'article afin de donner plus de poids aux élus locaux dans la définition de la composition de la CTAP, de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dès lors que leurs statuts le prévoient expressément, de déléguer leurs compétences à un département ou à une région dans le cadre d'une « délégation ascendante », et d'assouplir les mécanismes spéciaux de délégation de compétences.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. La délégation de compétences, une souplesse insuffisamment utilisée

Les mécanismes de délégation de compétences ont connu une généralisation progressive : initialement circonscrits à certains champs de compétences précis, ils ont été complétés par l'inscription dans la loi, par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite « RCT »), d'un mécanisme général de délégation des compétences , conçu comme le pendant à la suppression de la clause de compétence générale des régions et départements, comme le rappelait l'un des rapporteurs en 2017.

Historique des délégations de compétences entre collectivités territoriales

• Des dispositifs anciens et circonscrits

Des dispositifs de délégations de compétences entre collectivités territoriales concernant des domaines spécifiques sont depuis longtemps prévus par la loi. Par exemple :

- les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales prévoient depuis 1999 18 ( * ) la possibilité pour le département de déléguer aux communautés urbaines et d'agglomération tout ou partie de ses compétences en matière d'aide sociale, faculté étendue depuis à la voirie ;

- de manière plus générale, l'article L. 5210-4 du même code prévoit depuis 2004 19 ( * ) qu'un établissement public de coopération intercommunale peut, si ses statuts l'y autorisent expressément, se voir déléguer une partie de ses compétences par la région ou le département. Les conditions de la délégation exercée dans ce cadre sont similaires à celles de la délégation définie par l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ;

- un peu différent, le dispositif de l'appel de compétences permet à la commune propriétaire ou à la commune siège d'un collège ou d'un lycée d'obtenir de plein droit la responsabilité de la construction et de l'équipement de ce bâtiment, ainsi que la responsabilité du fonctionnement de l'établissement (articles L. 216-5 et L. 216-6 du code de l'éducation).

• L'introduction d'un dispositif général par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a introduit à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales un mécanisme général de délégation des compétences entre les collectivités territoriales, en même temps qu'elle prévoyait la suppression, à la date du 1 er janvier 2015, de la clause de compétence générale des régions et des départements. Il s'agissait alors, selon le ministre de l'intérieur, « de conjurer tout risque de rigidité » dans le nouveau régime des compétences 20 ( * ) .

Source : commission des lois du Sénat, rapport n° 546 (2017-2018) 21 ( * )

L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre l'exercice d'une compétence dont elle est attributaire, dans le cadre d'une convention 22 ( * ) qui en fixe la durée, les objectifs, ainsi que les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. Les compétences ainsi exercées par la collectivité ou l'EPCI délégataire le sont au nom et pour le compte de la collectivité délégante.

Malgré les encouragements continument apportés par le législateur à l'usage des délégations de compétences, plusieurs limites enserrent inutilement son usage, comme le rappelaient les rapporteurs à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique.

Les limites au mécanisme de délégation prévu à l'article L. 1111-8
du code général des collectivités territoriales

Le mécanisme de délégation prévu à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales connaît deux types de limites.

En premier lieu, sa formulation même prévoit plusieurs limites aux délégations de compétences.

L'article exclut tout d'abord qu'un EPCI puisse déléguer ses compétences, alors qu'il peut être délégataire d'une compétence d'une autre collectivité territoriale. De même, le délégant et le délégataire doivent appartenir à des catégories de collectivités territoriales différentes : les délégations entre communes, entre départements ou entre régions ne sont donc pas autorisées. Par ailleurs, il n'est pas possible de déléguer une compétence de manière partielle afin que le dispositif ne concerne que des blocs homogènes de compétences. C'est l'intégralité de la compétence et non une fraction de celle-ci qui doit être déléguée. Enfin, l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pas de possibilité de subdélégation.

En second lieu, le corpus législatif dispose de plusieurs mécanismes de délégation sectorielle, qui viennent, selon le cas, préciser ou restreindre le champ de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

À titre d'exemple, l'article L. 3111-9 du code des transports prévoit que la région ou l'autorité compétente pour organiser des transports urbains peut confier tout ou partie de l'organisation des transports scolaires à la région, au département, à des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, des établissements d'enseignement ou des associations de parents d'élèves et des associations familiales.

Autre exemple, les délégations en matière de développement économique. L'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales indique que le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Un dispositif de délégation spécifique est ensuite défini, qui exclut les départements des potentiels délégataires.

Le Conseil d'État a confirmé, à plusieurs reprises, que l'existence d'un dispositif de délégation spécifique exclut la possibilité d'appliquer celui existant à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales 23 ( * ) .

Source : commission des lois du Sénat, rapport n° 12 (2019-2020) 24 ( * )

2. Le dispositif du projet de loi : inciter à un usage plus systématique des délégations de compétences

2.1. Une procédure ad hoc de délégation de compétences adossée à la CTAP

L'article 3 du présent projet de loi vise donc à pallier l'insuffisant usage des délégations de compétences par la création d'une procédure ad hoc , adossée aux conférences territoriales de l'action publique (CTAP).

La progressive constitution des conférences territoriales de l'action publique

La conférence territoriale de l'action publique (CTAP) est une institution relativement jeune, née en 2014 de la loi « MAPTAM ». Néanmoins, l'intuition ayant conduit à sa création est plus ancienne. Comme le relève un rapport de 2011 de Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, alors sénateurs, « dès les débuts de la décentralisation, à mesure que les collectivités ont été dotées de nouvelles prérogatives, une meilleure coordination des politiques menées par chaque échelon territorial est apparue nécessaire » 25 ( * ) . Le législateur a ponctuellement prévu de tels dispositifs de coopération, comme en témoignent les conférences d'harmonisation des investissements ou la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse 26 ( * ) . Cette formalisation des instances de concertation a abouti en 2004 à la création des conférences des exécutifs, préfiguration des futures CTAP.

Néanmoins, c'est sûrement à la constitution la même année d'une autre institution que les CTAP ont dû leur création : le Breizh 15 ou « B15 », devenu en 2012 le « B16 ». Comme le rappelaient Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, cette instance « [associait] autour du président du Conseil régional de Bretagne, les présidents des quatre départements composant la région et des dix communautés d'agglomérations bretonnes ». Émanation de la tradition de concertation locale, elle a constitué un exemple réussi de coopération entre collectivités territoriales, qu'il s'est agi de répliquer sur l'ensemble du territoire national.

La diffusion de « l'exemple breton » s'est faite en deux temps. Premièrement, sans faire entièrement droit aux recommandations du rapport dit « Krattinger-Gourault » de 2009 27 ( * ) , la loi « RCT » du 16 décembre 2010 a renforcé les conférences régionales des exécutifs en élargissant leur composition aux présidents des conseils de métropoles et à un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Dans un second temps, ces mêmes conférences ont été finalement supprimées par la loi « MAPTAM », pour laisser place aux CTAP.

Les dispositions actuelles les régissant n'ont pas connu depuis d'évolution significative. Il est d'ailleurs notable que la loi « NOTRe », qui a profondément modifié la répartition des compétences entre collectivités territoriales, n'ait pas davantage révisé le cadre législatif des CTAP.

Source : Rapport d'information n° 706 (2019-2020) de Cécile Cukierman 28 ( * ) .

L'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, relatif aux missions des CTAP, serait ainsi complété d'un paragraphe IX prévoyant une procédure spécifique de délégation des compétences s'agissant de « projets structurants pour les territoires ». Cette procédure se déroulerait en plusieurs temps :

- dans les douze mois suivant le renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional serait tenu de convoquer une CTAP lors de laquelle serait « mis au débat le principe de délégations de compétences » entre une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre et une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou un EPCI à fiscalité propre ou, le cas échéant, un EPCI à fiscalité propre ;

- le préfet de région serait tenu de proposer des projets de délégations à cette occasion , cette compétence n'ayant pas, selon les services de la direction générale des collectivités locales (DGCL) sollicités par les rapporteurs à ce sujet, vocation à être exclusive ;

- la CTAP pourrait, par une résolution adoptée à la majorité de ses membres, se prononcer en faveur des délégations envisagées ;

- cette résolution, valant jusqu'au prochain renouvellement des conseils régionaux, permettrait aux collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre le souhaitant de conclure des conventions de délégation de compétences dans les domaines envisagés ;

- les collectivités ou EPCI à fiscalité propre concernés concluraient par la suite les conventions de délégation de compétences, selon une procédure distincte du droit commun .

2.2. Un dispositif rigide et inutilement complexe

La procédure ainsi créée paraît particulièrement rigide et inutilement complexe. Elle poserait en outre des difficultés de plusieurs ordres :

- la possibilité pour la CTAP de se réunir à plusieurs reprises lors d'un mandat régional pour se prononcer sur ces délégations n'apparaît pas clairement et l'articulation entre plusieurs résolutions contradictoires n'est pas prévue 29 ( * ) ;

- une fois la résolution en faveur du principe de délégations adoptée, les collectivités ou EPCI à fiscalité propre pourraient procéder à des délégations de compétences dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, alors même qu'ils disposent déjà de cette faculté . La valeur ajoutée de cette procédure apparaît en conséquence limitée ;

- corrélativement, comme l'a relevé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, il pourrait être déduit de la rédaction de l'article qu'il revient à octroyer à la CTAP un pouvoir de blocage de certaines délégations , dans le cas où elle se prononcerait en défaveur de leur principe ;

- enfin, tout en faisant référence à la procédure de délégation de droit commun prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, l'article accompagne la conclusion des conventions de délégations de lourdeurs procédurales indues et dont les conventions de délégation de droit commun sont en principe dispensées .

Loin de l'objectif de simplification inscrit dans l'intitulé du projet de loi, et à rebours de l'interprétation formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi selon lequel la mesure a « le mérite de créer un cadre juridique clair, propre à (...) faciliter » les délégations de compétences, les rapporteurs déplorent l'inutile complexité et la rigidification superflue qu'entraîne le dispositif.

3. La position de la commission : faciliter les délégations de compétences, dans la lignée de la position constante du Sénat

Soucieuse de ne pas rigidifier inutilement les mécanismes de délégation de compétences et résolue à ne pas renforcer les CTAP, dont l'inefficacité est rituellement déplorée par les élus locaux, la commission a réécrit dans son intégralité l'article 3, par l'adoption d'un amendement COM-1080 des rapporteurs.

En premier lieu, alors que l'article prévoit dans sa rédaction initiale une rigidification indue du fonctionnement des CTAP, la commission en a assoupli la composition en permettant aux élus locaux de définir celle-ci. Cette faculté serait néanmoins encadrée ; dans le cas où un accord ne serait pas atteint dans les conditions prévues par la loi, la composition de la CTAP serait celle actuellement fixée par la loi.

En second lieu, la commission a ouvert plus largement les possibilités de délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements . D'une part, elle a permis aux EPCI à fiscalité propre, dès lors que leurs statuts le prévoient expressément, de déléguer leurs compétences à un département ou à une région dans le cadre d'une « délégation ascendante ». D'autre part, elle a assoupli les mécanismes spéciaux de délégation en permettant aux départements de se voir déléguer l'octroi et le financement d'aides aux entreprises, et aux métropoles de se voir déléguer, à leur demande, l'attribution de subventions de fonctionnement aux organisations syndicales locales .

Ces dispositions, qui reprennent les articles 17, 21 et 22 de la proposition de loi pour le plein exercice des libertés locales, desserreront les dernières contraintes pesant sur les mécanismes de délégation de compétences et permettront que ces mécanismes constituent l'outil de droit commun de coopération entre collectivités.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau)
Facilitation de la délégation de compétences
entre l'État et les collectivités

L'article 3 bis , ajouté par la commission par l'adoption d'un amendement des rapporteurs, a pour objet d'assouplir les mécanismes de délégation de compétences entre l'État et les collectivités territoriales.

Les délégations de compétences de l'État aux collectivités territoriales permettent d'ajuster la répartition des compétences sur le territoire, en fonction des réalités et des besoins locaux. Comme le rappelait le rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales », ces délégations, prévues à l'article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales, « sont néanmoins aujourd'hui peu utilisées du fait d'une procédure lourde et complexe mais également d'une profonde asymétrie entre les collectivités territoriales et l'État dans la négociation de ces délégations, dans la mesure où celle-ci prend la forme d'un décret. »

Délégation de compétences État-collectivités :
une procédure au long cours

1. La collectivité (ou EPCI) intéressée délibère ;

2. La CTAP émet un avis sur cette demande (dans une séance à laquelle le représentant de l'État participe de droit) ;

3. Le représentant de l'État transmet la demande assortie de l'avis de la CTAP au(x) ministre(s) concerné(s) ;

4. Le(s) ministre(s) concerné(s) notifie(nt) leur accord ;

5. Un projet de convention, reprenant les modalités précises prévues à l'article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales, est élaboré par le représentant de l'État qui le communique à la collectivité dans le délai d'un an à compter de la transmission de sa demande ;

6. Après accord sur son contenu entre le représentant de l'État et la collectivité territoriale le projet de convention est soumis à l'approbation de l'assemblée délibérante du délégataire ;

7. Le projet de convention est ensuite transmis par le représentant de l'État dans la région aux ministres concernés ;

8. Un décret est ensuite pris portant délégation de compétence, auquel est annexé le projet de convention ;

9. La convention est signée par le représentant de l'État et le président de la collectivité après publication du décret portant délégation de compétence auquel est annexé le projet de convention. La délégation prend effet à la date d'entrée en vigueur fixée par la convention et ne peut excéder six ans ;

10. Le décret portant délégation de compétence et la convention signée sont publiés au Journal officiel de la République française et au recueil des actes administratifs de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné.

Source : Inspection générale de l'administration 30 ( * )

La commission a souhaité pallier cette difficulté par l'adoption de l'amendement COM-1154 des rapporteurs , qui tend à assouplir la procédure de délégation en prévoyant que celle-ci pourrait être décidée non par décret, mais par simple convention, comme c'est usuellement le cas s'agissant des délégations de compétences consenties par les collectivités territoriales . Une telle mesure est ainsi de nature à assouplir une procédure jugée excessivement lourde et à renforcer le rôle des services déconcentrés dans celle-ci.

La commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .

Article 3 ter (nouveau)
Compétences des régions en matière d'emploi, d'apprentissage
et de formation professionnelle

L'article 3 ter , ajouté par la commission par l'adoption d'un amendement des rapporteurs, tend à transférer aux régions une compétence en matière de coordination du service public de l'emploi, de formation professionnelle et d'apprentissage.

1. Un affaiblissement problématique des compétences des régions

Dès les premières lois de décentralisation, les régions ont été attributaires de compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage. Le rôle joué par la région dans ces champs de compétences découle pour partie de celui qu'elle joue en matière de développement économique 31 ( * ) .

Comme le rappelait le rapport pour avis de René-Paul Savary sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, « différentes lois ont renforcé cette compétence, comme la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, tout en préservant un noyau résiduel de mesures relevant de la compétence de l'État 32 ( * ) . » Ce mouvement a abouti avec la loi du n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, venue parachever un mouvement de décentralisation initié en 1983, en faisant de la région un acteur incontournable des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes, chargée de « la politique régionale d'accès à l'apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle » 33 ( * ) .

Ce mouvement a néanmoins connu un très net recul à l'occasion de l'examen de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la refonte de la gouvernance des politiques d'apprentissage prévue par cette loi aboutissant à largement déposséder les régions de leur compétence en la matière.

S'agissant des politiques de l'emploi, qui comprennent l'accompagnement et le placement des demandeurs d'emploi, le versement à leur profit d'un revenu de remplacement et la sécurisation professionnelle des salariés, le mouvement décentralisateur est demeuré plus timide. Le Sénat a relevé avec constance le paradoxe que constitue pour les régions l'exercice d'une compétence étoffée en matière de développement économique sans disposer de moyens d'actions en ce qui concerne les politiques de l'emploi. Comme le rappelait l'un des deux rapporteurs dans un rapport de 2018, le Sénat avait proposé lors de l'examen de la loi « NOTRe » de confier « à la seule région le soin de coordonner les acteurs du service public de l'emploi sur son territoire, et en l'associant plus étroitement à la gouvernance de Pôle emploi , ce qui impliquait, d'une part, de soumettre à l'avis des conseils régionaux la convention pluriannuelle d'objectifs que l'institution conclut avec l'État et l'Unédic, d'autre part, d'accorder aux régions un représentant de plein droit au conseil d'administration », seule cette dernière proposition étant reprise dans le texte définitif.

À l'occasion de la loi « NOTRe », l e Sénat avait également jugé avec circonspection la possibilité introduite pour l'État de déléguer à la région « la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants » du service public de l'emploi, ainsi que de mettre en oeuvre « la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences » . Un rapport de l'inspection générale de l'administration a néanmoins montré comment cette possibilité, encadrée par une interprétation abusive de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), avait constitué un exemple de « mise en échec par circulaire » 34 ( * ) d'une disposition législative.

2. La position de la commission : réaffirmer la position constante du Sénat

Constatant que le Gouvernement n'avait jugé utile d'inclure aucune disposition en la matière dans son projet de loi, la commission a tenu à réaffirmer la position constante du Sénat en adoptant l'amendement COM-1176 des rapporteurs .

Celui-ci reprend la rédaction déjà adoptée par la commission et le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, la reprise d'un dispositif déjà voté au cours de la législature en cours étant admissible au regard des règles de recevabilité financière contraignant l'initiative parlementaire 35 ( * ) . L'article 3 ter ainsi créé :

- inclut la conduite de la politique régionale d'accès à l'apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes ainsi que la coordination des acteurs du service public de l'emploi dans les attributions qu'exerce la région au titre du développement économique ;

- attribue aux régions, sous réserve des missions incombant à l'État, la coordination des acteurs du service public de l'emploi (article L. 5311-3 du code du travail) ;

- élargit le champ des délégations de compétences qui peuvent être conclues entre l'État et les régions en matière de gestion de la politique de l'emploi ;

- renforce le rôle des régions dans la gouvernance de Pôle emploi (articles L. 5312-3, L. 5312-4 et L. 5312-10 du code du travail) ;

- renforce le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), dont la présidence serait assurée par le président du conseil régional (articles L. 6123-3 et L. 6123-4 du code du travail).

La commission a adopté l'article 3 ter ainsi rédigé .

Article 3 quater (nouveau)
Comité État-régions

Reprenant l'une des « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales » formulées par le groupe de travail du Sénat placé sous la présidence de Gérard Larcher, la commission a souhaité inscrire dans la loi, par l'adoption de l'amendement COM-1155 des rapporteurs, le statut du comité État-régions .

Actuellement limité au suivi des fonds européens 36 ( * ) , ce comité pourrait constituer un lieu d'élaboration, de pilotage et d'évaluation communs des grandes politiques publiques partagées. Alors que la contractualisation se développe tout particulièrement entre l'État et les régions, le comité État-régions a vocation à constituer le lieu de négociation et de suivi des politiques contractuelles entre l'État et les régions .

Si la création d'une telle structure par la loi ne suffira pas nécessairement à la faire fonctionner, les rapporteurs forment le souhait que les décideurs concernés se saisissent de l'opportunité ainsi créée et donnent corps à cette instance .

La commission a adopté l'article 3 quater ainsi rédigé .

Article 3 quinquies (nouveau)
Facilitation de l'inscription à l'ordre du jour d'une fusion
de conseil régional et des conseils départementaux

L'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales qu'une région située dans l'Hexagone et les départements qui la composent peuvent, par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, demander à fusionner en une collectivité territoriale unique exerçant leurs compétences respectives .

La commission a souhaité, par l'adoption de l'amendement COM-1073 des rapporteurs , assouplir cette procédure en facilitant l'inscription de la demande de fusion à l'ordre du jour des conseils départementaux comme du conseil régional . Cette demande serait désormais inscrite, par dérogation aux règles de droit commun de l'inscription d'une demande à l'ordre du jour de ces assemblées délibérantes, dès lors qu'elle est sollicitée par 5 % au moins de leurs membres .

Cette modification vise à permettre aux collectivités territoriales concernées de mieux s'approprier cette faculté de fusion, insuffisamment connue et qui n'a jamais été, à ce jour, réalisée.

La commission a adopté l'article 3 quinquies ainsi rédigé .

Article 4
Élargissement de la participation citoyenne locale

L'article 4 tend à élargir les dispositifs de participation citoyenne locale en ouvrant un droit de pétition local.

Partageant l'objectif poursuivi, la commission a adopté cet article en clarifiant sa rédaction aux fins d'en assurer l'opérationnalité et de garantir aux exécutifs de collectivités de petite taille que le droit de pétition ainsi créé ne conduise pas à une paralysie de l'action locale.

1. Un élargissement bienvenu de la participation citoyenne locale

La participation des citoyens aux processus de décision est déjà permise à plusieurs titres au niveau local .

En premier lieu, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent associer les citoyens à leurs décisions par tous dispositifs que le législateur n'a pas prévus (consultations informelles, budgets participatifs, etc .).

En second lieu, le législateur a prévu l'association des citoyens au niveau local par plusieurs moyens :

- l'article L. 131-1 du code des relations entre le public et l'administration, applicable aux collectivités territoriales au titre de l'article L. 100-3 du même code, prévoit les modalités générales à la consultation des citoyens ;

- des consultations sur Internet , encadrées par les articles L. 132-1 à L. 132-3 du code des relations entre le public et l'administration, peuvent être conduites ;

- l'article L.O. 1112-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003 relative au référendum local prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales d'organiser des référendums locaux dans des champs relevant de leurs compétences ;

- l'ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement a créé une procédure de référendum local, portant sur des compétences ne relevant pas des collectivités territoriales , dont il a été fait usage au sujet de la construction de l'aéroport de Notre-Dame des Landes ;

- enfin, l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour les collectivités d'organiser des consultations locales qui, à la différence des référendums locaux, ne lient pas la collectivité organisatrice sur l'issue donnée à la consultation .

L'article 4 du présent projet de loi procède à une triple modification de cette dernière faculté :

- il divise de moitié le nombre d'électeurs requis pour demander que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de sa compétence, passant d'un cinquième à un dixième des électeurs pour les communes et d'un dixième à un vingtième pour les autres collectivités territoriales ;

- il élargit l'objet de la pétition , qui pourrait également inviter l'assemblée délibérante non seulement à organiser une consultation mais aussi à se prononcer en un sens donné sur une affaire relevant de sa compétence ;

- enfin, l'assemblée délibérante serait tenue de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée, celle-ci pouvant faire l'objet d'un recours devant le juge administratif .

2. La position de la commission : assurer l'opérationnalité du dispositif dans le respect des droits des élus

La commission partage l'intention de l'article 4 du présent projet de loi, dont elle note qu'il s'inspire d'une des propositions formulées par le Sénat dans le cadre du rapport « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales ».

La commission a néanmoins souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-1081 des rapporteurs, clarifier la rédaction du dispositif pour garantir aux élus que le droit de pétition ainsi élargi ne pourrait, comme c'est actuellement le cas pour les demandes de consultation s'exercer qu'une fois par an pour chaque électeur . Elle a également supprimé l'obligation faite à l'assemblée de se prononcer sur la recevabilité de la pétition par délibération motivée. La recevabilité de ces pétitions ne pouvant être appréciée que sur des critères objectifs, sur le fond comme sur la forme 37 ( * ) , il convient de ne pas créer un risque juridique indu pour les assemblées délibérantes, d'autant plus superflu que la décision de délibérer ou d'organiser la consultation demandée demeurerait à la main de l'assemblée délibérante.

La commission a également adopté un amendement COM-1082 des rapporteurs, procédant à une coordination.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (nouveau)
Transfert de compétences « à la carte »
des communes membres vers leur établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 4 bis , ajouté par la commission à l'initiative des rapporteurs, a pour objet de permettre des transferts de compétences « à la carte » des communes vers l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont elles sont membres.

Constatant que le projet de loi ne comportait aucune mesure permettant d'assouplir le fonctionnement du bloc communal et convaincue qu'une différenciation effective ne saurait être rendue possible qu'en accordant aux élus locaux de plus amples libertés d'organisation , la commission a souhaité ouvrir la possibilité de « transferts à la carte » des compétences des communes vers l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont elles sont membres. Elle a en conséquence adopté l'amendement COM-1160 des rapporteurs et COM-950 d'Eric Kerrouche, portant création de l'article 4 bis , qui tend à permettre des transferts différenciés de compétences sur le territoire intercommunal , afin de mieux tenir compte des possibilités d'action des communes.

Reprenant la rédaction adoptée par le Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique 38 ( * ) , ainsi que l'article 28 de la proposition de loi pour le plein exercice des libertés locales, l'article conserve les garanties procédurales déjà votées par le Sénat . La procédure se déroulerait en deux étapes :

- le conseil communautaire définirait une liste de compétences ou parties de compétences susceptibles d'être transférées à l'établissement, et chaque conseil municipal pourrait demander ou non le transfert de tout ou partie de ces compétences ;

- dans un second temps, le transfert serait décidé par délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité habituelles.

Par ailleurs, l'article adopté par la commission prévoit les conséquences financières d'un tel transfert : dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique, l'exercice des compétences transférées serait financé par une diminution de l'attribution de compensation versée aux communes ayant transféré leur compétence, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT) ; dans les EPCI à fiscalité propre additionnelle, l'exercice des compétences transférées serait financé par une contribution acquittée par les communes concernées, dont le montant serait défini par convention.

L'ouverture de cette capacité de transfert satisfait les critères de recevabilité financière de l'initiative parlementaire : le transfert de charge en résultant s'exerçant au sein du bloc communal, cette initiative n'est pas irrecevable 39 ( * ) .

La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé .

Article 4 ter (nouveau)
Critère de l'intérêt communautaire ou métropolitain
pour l'exercice de diverses compétences au sein du bloc communal

L'article 4 ter , ajouté par la commission par l'adoption d'un amendement des rapporteurs, tend à soumettre la répartition de plusieurs compétences, au sein du bloc communal, au critère de l'intérêt communautaire ou métropolitain.

Introduit par la commission à la suite de l'adoption de l'amendement COM-1159 des rapporteurs , l'article 4 ter tend à instaurer le critère de l'intérêt communautaire ou métropolitain pour la détermination des compétences transférées aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dans divers domaines (zones d'activité, voirie, environnement, politique du logement).

L'intérêt communautaire ou métropolitain permet, au sein d'une même compétence, de distinguer les modalités de son exercice qui relèvent du niveau communal de celles qui relèvent du niveau communautaire ou métropolitain . À titre d'exemple, l'intérêt communautaire permet de distinguer, pour une catégorie de services ou d'équipements donnée, les services ou les équipements qui relèvent de la compétence de l'EPCI à fiscalité propre et ceux qui relèvent de la compétence communale.

L'article 4 ter tend ainsi à étendre le champ des compétences dont l'exercice est soumis, pour les EPCI à fiscalité propre concernés, à la reconnaissance d'un intérêt communautaire ou métropolitain :

- s'agissant des communautés de communes et communautés d'agglomération, en matière de zones d'activité 40 ( * ) ;

- s'agissant des communautés urbaines, en matière de zones d'activités, de voirie, de politique du logement, d'actions et d'aides financières en faveur du logement social ou des personnes défavorisées, d'habitat, de lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores et de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

- s'agissant des métropoles, en matière de zones d'activité, de voirie, de politique du logement, d'actions et d'aides financières en faveur du logement social ou des personnes défavorisées, d'amélioration du parc immobilier bâti, de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre, de lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores, de contribution à la transition énergétique et de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

La commission a adopté l'article 4 ter ainsi rédigé .

Article 4 quater (nouveau)
Conférence de dialogue État-collectivités

Introduit par la commission à l'initiative de Rémy Pointereau (amendement COM-604), l'article 4 quater tend à créer une conférence de dialogue entre l'État et les collectivités.

Reprenant un article voté par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi pour l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique , il vise ainsi à formaliser le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales au sein d'une instance dédiée.

Instituée auprès du représentant de l'État dans le département, cette conférence viserait trois objectifs :

- en ce qui concerne les projets d'aménagement ou de construction, la conférence faciliterait la procédure lorsqu'un avis des services de l'État est nécessaire ;

- en ce qui concerne les documents d'urbanisme, la conférence serait chargée de rechercher le consensus entre les autorités compétentes en la matière et les acteurs associés à l'élaboration de ces documents ;

- en ce qui concerne l'application et l'interprétation des normes, la conférence ferait émerger les difficultés et proposerait dans un rapport annuel des pistes d'amélioration et de simplification.

La conférence ainsi instituée se substituerait à la commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme prévue à l'article L. 132-14 du code de l'urbanisme.

La commission a adopté l'article 4 quater ainsi rédigé .

* 1 Comme le rappelait le professeur Ferdinand Melin-Soucramanien, dans une intervention publiée aux Cahiers du Conseil constitutionnel (« Le principe d'égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Quelles perspectives pour la question prioritaire de constitutionnalité ? », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 29, octobre 2010), le Conseil constitutionnel « fonde son contrôle de l'égalité déterminée, au sens de déterminée par un texte constitutionnel précis » sur cinq textes. S'agissant de la Constitution de 1958, il se fonde sur l'article premier selon lequel « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances (...) » et sur l'article 3, alinéa 3, aux termes duquel « le suffrage (...) est toujours universel, égal et secret ». S'agissant de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen,, il se fonde sur trois sources : l'article 6 qui dispose que « la loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leur vertus et de leurs talents » ; l'article 13 prévoyant que « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; enfin, comme le rappelle le professeur Melin-Soucramanien « depuis une décision du 16 mars 2006 intervenue à propos de la loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, le Conseil constitutionnel comme l'avait déjà fait le Conseil d'État dans une décision Guilhaumé du 1 er février 1980, se réfère désormais aussi à l'article premier de la Déclaration de 1789 qui prévoit que "les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune" ».

* 2 Le Conseil constitutionnel a pour la première fois évoqué le principe d'égalité dans sa décision n° 73-51 DC du 27 décembre 1973, Loi de finances pour 1974, dite « Taxation d'office ».

* 3 Conseil d'État, avis n° 393651 du 7 décembre 2017 sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d'une même catégorie et des règles relatives à l'exercice de ces compétences.

* 4 Il peut ainsi être relevé que la Constitution distingue le régime des collectivités de droit commun (communes, départements, régions), de celui des collectivités à statut particulier et des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Comme le relevait le rapport n° 48 (2020-2021), fait par les auteurs du présent rapport au nom de la commission des lois et déposé le 14 octobre 2020, relatif aux propositions de loi constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales, « ces dernières peuvent bénéficier de compétences particulières, différentes de celles des collectivités territoriales de droit commun, ou de modalités d'exercice de leurs compétences particulières. Dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, les lois et règlements "peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités". Le même rapport relevait ainsi que « dans les collectivités à statut particulier, les dispositions particulières doivent de même être justifiées par les caractéristiques propres de la collectivité concernée » : s'agissant de la Corse, « ses caractéristiques géographiques et économiques de la Corse, à son statut particulier au sein de la République » (Conseil constitutionnel, 17 janvier 2002, n° 2001-454 DC) ou, s'agissant de Paris, « soumise à un régime particulier en raison de sa qualité de siège des pouvoirs publics » justifient ainsi les dispositions particulières dont elles font l'objet.

* 5 Conseil constitutionnel, décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991 sur la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France.

* 6 Comme le soulignait le professeur Michel Verpeaux, dans un article de 2014 (« L'unité et la diversité dans la République », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 42, janvier 2014), soulignait que le principe d'indivisibilité ne s'opposait pas à ce que soit reconnue une « diversité législative ». Le constituant et le législateur ont ainsi reconnu « la nécessité de garantir la diversité des dispositions législatives afin d'adapter ces dernières aux réalités locales ».

* 7 Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.

* 8 Rapport n° 48 (2020-2021) des auteurs du présent rapport, fait au nom de la commission des lois, déposé le 14 octobre 2020, relatif aux propositions de loi constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales, accessible à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/l20-048/l20-048.html .

* 9 Conseil d'État, avis n° 393651 précité .

* 10 Projets de loi constitutionnelle n° 911 (2018-2019) pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace et n° 2203 (2019-2020) pour un renouveau de la vie démocratique.

* 11 Proposition de loi n° 682 (2019-2020) de Philippe Bas, Jean-Marie Bockel et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 29 juillet 2020.

* 12 Rapport n° 48 (2020-2021) précité, p. 28.

* 13 Le rapport n° 82 (2020-2021) des rapporteurs soulignait ainsi (p. 16) : « Il faut toutefois le souligner, le projet de loi organique ne permettra pas une différenciation accrue par rapport à ce qui est possible aujourd'hui. Alors que le Gouvernement annonce un projet de loi « 3D » (« décentralisation, différenciation, déconcentration »), certains considèrent que ce projet de loi organique constitue le fondement du D de différenciation. Son exposé des motifs indique ainsi qu'il permettra d'« illustrer le principe de différenciation territoriale ». Ce serait pourtant attribuer au projet de loi organique une portée qu'il n'a pas. Sans révision constitutionnelle, les différences de traitement doivent se justifier par un motif d'intérêt général ou des différences de situation objective entre les territoires, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et ne pourront se fonder sur la volonté des collectivités territoriales. »

* 14 Voir, à titre d'exemple, les articles L. 101-1 à L. 101-3 du code de l'urbanisme.

* 15 Résultant des travaux conduits sous la présidence de Gérard Larcher, cette proposition de loi n° 684 (2019-2020) pour le plein exercice des libertés locales, présentée par Philippe Bas, Jean-Marie Bockel, Bruno Retailleau, Hervé Marseille, Philippe Adnot, Philippe Dallier, Mathieu Darnaud, Françoise Gatel, Michel Magras, Alain Milon et Catherine Troendlé, est accessible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/leg/ppl19-684.html .

* 16 Conseil constitutionnel, n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, « Loi relative à la Corse ». Dans son considérant 12, le juge constitutionnel avait déduit d'une lecture combinée des articles 21 et 72 que ces dispositions « permettent au législateur de confier à une catégorie de collectivités territoriales le soin de définir, dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, certaines modalités d'application d'une loi ».

* 17 Étant entendu que ce pouvoir s'exerce dans le respect de quatre limites résultant du texte ou de la jurisprudence constitutionnels : le pouvoir réglementaire procède de la loi, le législateur définissant les conditions de son exercice dans le respect des compétences des autres personnes publiques ; le pouvoir réglementaire local s'exerce à titre subsidiaire par rapport à celui du Premier ministre, puisqu'il ne peut avoir pour effet de remettre en cause celui-ci, et dans le silence de la loi, uniquement dans la mesure où aucune mesure d'ordre national n'est nécessaire ; il ne peut s'exercer que dans les domaines de compétences des collectivités territoriales ; enfin, son exercice ne doit pas aboutir à une remise en cause des conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques ou à une rupture du principe d'égalité.

* 18 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* 19 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales .

* 20 Cette faculté de délégation, devait, elle aussi, entrer en vigueur au 1 er janvier 2015.
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles , dite MAPTAM est provisoirement revenue sur la suppression de la clause de compétence générale, mais non sur l'introduction d'une faculté générale de délégation, dont elle a même prévu l'entrée en vigueur immédiate.

* 21 Rapport n° 546 (2017-2018) fait par les rapporteurs du présent rapport au nom de la commission des lois sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, p. 96.

* 22 La partie règlementaire du code général des collectivités territoriales indique que la convention précise le cadre financier dans lequel s'exerce la délégation, ainsi que les moyens de fonctionnement, les services et les personnels éventuellement mis à disposition de l'autorité délégataire.

* 23 Conseil d'État, 12 mai 2017, n° 397364 et 11 octobre 2017, n°407347.

* 24 Rapport n° 12 (2019-2020), fait par les auteurs du présent rapport au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique, pp. 162-163.

* 25 « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », rapport d'information n° 272 (2010-2011) de Jacqueline Gourault et Didier Guillaume, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 1er février 2011, pp. 25-26, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r10-272/r10-272.html .

* 26 Le rapport précité en salue l'existence, tout en soulignant leur insuffisance : il précise ainsi de la conférence de coordination des collectivités territoriales de Corse qu'elle « n'a pas permis le dialogue escompté lors de sa création en 2002 » en raison d'un nombre insuffisant de réunions.

* 27 « Faire confiance à l'intelligence territoriale », rapport d'information n° 471 (2008-2009), d'Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, fait au nom de la mission commune d'information pour la réflexion sur une réforme de la décentralisation, déposé le 17 juin 2009, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r08-471/r08-471.html . Ce rapport proposait d'élever la conférence régionale des exécutifs en « conseil régional des exécutifs », dont les réunions, organisées autour d'un ordre du jour préétabli, seraient obligatoires et trimestrielles. Le rapport proposait également une composition élargie, seule proposition finalement reprise par la loi « RCT » du 16 décembre 2010.

* 28 « Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements », rapport d'information n° 706 (2019-2020) de Cécile Cukierman, fait au nom de la mission d'information sur les compétences des départements, déposé le 15 septembre 2020, accessible à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r19-706/r19-706.html .

* 29 Si la résolution adoptée en début de mandat régional vaut jusqu'au prochain renouvellement des conseils régionaux, il faudrait en déduire qu'en toute logique, des résolutions adoptées dans les cinq dernières années de mandat et contredisant la résolution prise en début de mandat ne pourraient être prises.

* 30 Rapport « Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale », Inspection générale de l'administration, mai 2017, p. 23.

* 31 Les régions, qui adoptent le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), conservent une compétence structurante en la matière.

* 32 Avis n° 154 (2014-2015) de René-Paul Savary, accessible à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/a14-154/a14-1544.html .

* 33 Article L. 6121-1 du code du travail dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 précitée.

* 34 Rapport de l'IGA précité, p. 37.

* 35 « La recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat », rapport d'information n° 263 (2013-2014) de Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, pp. 55-56.

* 36 Voir le III de l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »).

* 37 Sur le fond, la pétition devrait porter sur des affaires relevant de la compétence de la collectivité ; sur la forme, la pétition serait tenue de respecter les critères procéduraux prévus par le droit commun (nombre d'électeurs signataires, signature pour chaque électeur d'une seule pétition par an).

* 38 Voir l'article 5 A dudit projet de loi, dans sa rédaction issue de l'examen au Sénat.

* 39 Voir le rapport n° 263 (2013-2014) sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, rédigé par Philippe Marini au nom de la commission des finances, p. 125.

* 40 Voir le 2° du I de l'article L. 5214-16 et le 1° du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.

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