EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Mesure
de sûreté applicable aux auteurs d'infractions terroristes
Face au risque que représente l'élargissement de détenus condamnés pour terrorisme dans les prochaines années, le législateur a, par l'adoption le 27 juillet 2020 de la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine , jugé nécessaire que des mesures de surveillance adaptées puissent leur être appliquées dès leur sortie de détention afin de prévenir la récidive.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2020-805 DC du 7 août 2020, a cependant considéré que le dispositif retenu par le Parlement dans la loi précitée portait, en l'état de sa rédaction, une atteinte qui n'était ni adaptée ni proportionnée aux droits et libertés constitutionnellement garantis. Les articles 1 er , 2 et 4 de la loi adoptée par le Parlement ont donc été jugés contraires à la Constitution.
L'article unique de la proposition de loi tend en conséquence à créer une mesure de sûreté à destination des auteurs d'infractions terroristes sortant de détention qui réponde aux objections soulevées par le Conseil constitutionnel.
La commission, reconnaissant l'impérieuse nécessité d'un tel dispositif et son adéquation aux exigences constitutionnelles, n'y a apporté que quelques ajustements afin d'assurer l'opérationnalité du dispositif.
Au 3 mai 2021, 469 personnes étaient détenues dans les prisons françaises pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste. Parmi elles, 253 sont condamnées et purgent une peine à titre définitif. 162 devraient sortir dans les quatre prochaines années.
Compte tenu de la particulière dangerosité et du risque élevé de récidive de certaines d'entre elles, il est nécessaire que puissent leur être imposées des mesures de surveillance et d'accompagnement à la réinsertion à l'issue de leur peine.
C'est l'objet de la proposition de loi, dont l'article unique créerait une mesure de sûreté visant à prévenir la récidive et à accompagner la réinsertion des auteurs d'infractions terroristes sortant de détention.
1. La décision du Conseil constitutionnel n° 2020-805 DC du 7 août 2020, une décision ne remettant pas en cause le principe même d'une mesure de sûreté à l'égard des détenus terroristes ayant purgé leur peine
1.1 Des dispositifs de suivi incomplets à la sortie de détention, en particulier pour les personnes condamnées pour terrorisme
Il est aujourd'hui admis que la prison ne permet généralement pas d'aboutir à un désengagement de l'idéologie radicale sur le temps de la détention, malgré les progrès conséquents réalisés depuis 2015.
Modalités de prise en charge de la radicalisation en détention
La prise en charge des détenus écroués radicalisés s'appuie sur une évaluation pluridisciplinaire, réalisée soit en établissement ordinaire, soit en quartier d'évaluation de la radicalisation. L'administration pénitentiaire développe depuis quelques années des modalités spécifiques d'évaluation de leur imprégnation idéologique radicale, qui passent notamment par le déploiement de médiateurs du fait religieux.
À l'issue de l'évaluation, qui vise à définir les modalités de prise en charge en détention des personnes radicalisées, les condamnés sont orientés en fonction de leur dangerosité et de leur niveau de radicalité :
- les personnes les plus ancrées dans un processus de radicalisation violente sont affectées en quartier d'isolement. Là, des actions individuelles de contre-discours sont mises en place ;
- les personnes ancrées dans un processus de radicalisation violente mais considérées comme accessibles à une prise en charge sont affectées en quartier de prise en charge de la radicalisation (QPR). Elles suivent alors des programmes ciblés de désengagement ;
- les personnes présentant une imprégnation idéologique moyenne ou faible, dès lors qu'elles ne présentent pas de risque évalué de passage à l'acte violent et qu'elles ne sont pas prosélytes, sont affectées en détention ordinaire et bénéficient de programmes de prévention de la radicalisation violente.
De l'avis de l'ensemble des services concernés, les condamnés sortants de détention constituent aujourd'hui l'une des principales menaces auxquelles la France est exposée en matière de terrorisme, sans que les dispositifs existants - tant administratifs que judiciaires - parviennent à y apporter une réponse satisfaisante.
a) Un suivi administratif à visée exclusivement sécuritaire
• Le suivi systématique par les services de renseignement des individus condamnés pour des faits de terrorisme et des détenus radicalisés à leur sortie de détention
L'administration est en charge d'assurer une continuité de prise en charge entre milieu ouvert et milieu fermé. Cette continuité fait l'objet d'une préparation au plus tard six mois avant la sortie, de façon à dresser un bilan du parcours de détention et de définir le plan d'accompagnement à la sortie.
Plus spécifiquement, et depuis juin 2018, un système visant à garantir le suivi systématique des détenus condamnés pour des faits de terrorisme et de détenus radicalisés lors de leur sortie de détention est en place.
Ce dispositif renforcé de suivi permet d'assurer une réelle continuité de prise en charge entre le milieu carcéral et le milieu ouvert et de garantir le suivi effectif de chaque individu condamné pour terrorisme ou radicalisé dès son élargissement.
La doctrine de suivi des sortants de détention
Depuis l'été 2018, l'Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) a créé, en son sein, une unité dédiée chargée d'anticiper les libérations de détenus terroristes ou radicalisés et de s'assurer de leur prise en charge. Elle est informée, chaque mois, par le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP), des individus susceptibles de faire l'objet d'un élargissement. Une réunion rassemblant l'ensemble des partenaires concernés, en particulier les services de renseignement, est organisée de manière mensuelle sous son égide.
Au moins trois mois avant la libération d'un condamné, cette cellule est chargée d'en informer la préfecture du lieu de détention et, le cas échéant, du futur lieu d'habitation, afin d'assurer sa prise en charge par un groupe d'évaluation départemental 3 ( * ) et la désignation d'un service de renseignement chef de file, chargé de sa surveillance.
Une coopération étroite entre le service national du renseignement pénitentiaire et les services de renseignement intérieur a été mise en place pour fluidifier les échanges d'informations. Deux semaines au moins avant l'élargissement de tout condamné terroriste, le SNRP communique ainsi aux services de sécurité intérieure concernés une note de signalement, qui évalue le niveau de dangerosité du détenu.
Source : rapport n° 630 (2019-2020) de Jacqueline
Eustache-Brinio,
sur la proposition de loi
instaurant des mesures de
sûreté à l'encontre des auteurs
d'infractions
terroristes à l'issue de leur peine
, déposé le 15
juillet 2020.
Sous l'égide de l'Unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT), une réunion rassemble mensuellement l'ensemble des acteurs concernés afin de s'assurer que chaque sortant de détention :
- est effectivement suivi par un service de renseignement ;
- a été évoqué au sein du Groupe d'évaluation départemental (GED) du lieu de sortie et du lieu de domicile ;
- voit son profil renseigné au mieux dans le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) ;
- s'est vu imposer les mesures administratives pertinentes, le cas échéant en complémentarité des mesures judiciaires.
• Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) : un outil de surveillance renforcée pour une durée limitée à douze mois
Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), régies par les articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure, permettent de faciliter la surveillance des détenus condamnés pour des actes de terrorisme dans les premiers mois suivant leur sortie de détention, notamment en entravant leur circulation.
Comme le relevait Marc-Philippe Daubresse dans son rapport établissant le bilan des deux premières années d'application de la loi « SILT » 4 ( * ) , et comme le rappelait Jacqueline Eustache-Brinio dans son rapport sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine 5 ( * ) , l'application des MICAS aux sortants de détention souffre toutefois de plusieurs limites :
- leur prononcé exige des éléments nouveaux permettant d'établir le caractère actuel de la menace à l'ordre public, dont le recueil est parfois complexe pour des personnes ayant séjourné en détention ;
- la durée cumulée des MICAS est limitée à douze mois, ce qui est souvent jugé insuffisant par les services de renseignement. L'allongement de cette durée risquerait toutefois de fragiliser la mesure sur le plan constitutionnel 6 ( * ) ;
- les MICAS, dont la seule finalité est de prévenir la commission d'actes de terrorisme, constituent un outil de surveillance utile mais n'offrent pas d'accompagnement à la réinsertion, alors même que ce second volet est essentiel pour prévenir la récidive.
b) Des mesures de suivi judiciaire, permettant l'accompagnement à la réinsertion, incomplètes ou inapplicables
Parallèlement aux mesures administratives, l'arsenal des outils judiciaires disponibles ne permet pas un accompagnement satisfaisant des individus condamnés pour des faits de terrorisme à leur sortie de détention , alors même que ces outils constituent des mesures utiles pour accompagner la personne dans sa réinsertion dans la société.
La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016
prorogeant
l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative
à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte
antiterroriste
a
supprimé les crédits de
réduction de peine dits « automatiques » pour les
condamnés pour des actes de terrorisme
commis
postérieurement à son entrée en vigueur
7
(
*
)
. Les mesures judiciaires dont la
durée est plafonnée au cumul des réductions de peine
- surveillance judiciaire et suivi post-peine - ne sont donc que
peu applicables aux personnes condamnées pour terrorisme.
Par ailleurs, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale a permis le prononcé, à titre de peine principale ou de peine complémentaire, d'un suivi socio-judiciaire à l'encontre des auteurs de crimes ou de délits terroristes. Celui-ci ne peut donc être prononcé qu'à l'encontre des personnes condamnées pour des faits postérieurs à l'entrée en vigueur de cette loi . Cette peine a toutefois été peu prononcée par les juridictions, ces dernières étant réticentes à imposer un suivi de longue durée dès le stade de la condamnation. Ce dispositif permet toutefois de limiter les « sorties sèches » des individus condamnés pour des actes de terrorisme et possède donc de ce fait une utilité certaine. C'est la raison pour laquelle le législateur a rendu obligatoire le prononcé de cette peine complémentaire pour ces individus à compter des faits commis postérieurement au 10 août 2020 8 ( * ) , sauf décision contraire motivée de la juridiction de jugement.
Ainsi, les personnes condamnées pour des actes de terrorisme commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020 ne disposeront pas des crédits de réduction de peine prévu à l'article 721 du code de procédure pénale - sur la durée desquels sont assis les dispositifs de surveillance judiciaire et suivi post-peine - et ne sont généralement pas soumis à une peine de suivi socio-judiciaire . Sauf trouble psychiatrique avéré, aucun dispositif de suivi judiciaire ne leur sera applicable ou permettra un accompagnement adapté à leur profil à l'issue de leur détention.
Des mesures de suivi judiciaire incomplètes ou inapplicables
• Le FIJAIT : des obligations utiles mais insuffisantes
Prévu par la section 3 du titre XV du livre IV du code de procédure pénale 9 ( * ) , le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) vise à prévenir le renouvellement des infractions terroristes et à faciliter l'identification de leurs auteurs.
Il soumet à des contrôles en matière de résidence et de déplacements à l'étranger l'ensemble des personnes condamnées ou mises en cause pour des infractions de nature terroriste, pour la violation d'une interdiction de sortie du territoire ou pour un manquement au contrôle administratif des retours sur le territoire national.
Plus précisément, il astreint les personnes inscrites sur ce fichier à l'obligation de justifier leur adresse tous les trois mois et de déclarer tout changement d'adresse dans un délai de 15 jours, et à l'obligation de déclarer tout déplacement à l'étranger 10 ( * ) quinze jours avant celui-ci.
Si ces obligations sont utiles, elles sont toutefois déclaratives et insuffisantes pour assurer une surveillance renforcée d'un individu ou un accompagnement à sa réinsertion.
• Le suivi socio-judiciaire : une mesure inapplicable aux personnes condamnées avant 2016 et peu prononcée jusqu'en 2020
La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, a permis le prononcé d'un suivi socio-judiciaire pour les auteurs de crimes ou de délits à caractère terroriste, à titre de peine principale ou de peine complémentaire 11 ( * ) .
Prévu par les articles 131-36-1 à 131-36-13 du code de procédure pénale, le suivi socio-judiciaire consiste en l'obligation, pour le condamné, de se soumettre à des mesures de surveillance et d'assistance destinées à prévenir la récidive pour une durée maximale de 10 ans en matière correctionnelle et de 20 ans en matière criminelle.
La peine de suivi socio-judiciaire n'a toutefois été que peu prononcée en matière d'infractions à caractère terroriste. Le parquet national antiterroriste estime qu' environ 20 % des profils suivis à ce jour pour terrorisme seront suivis à leur élargissement dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire (soit environ cinquante individus).
Comme le soulignait Jacqueline Eustache-Brinio dans son rapport précité, « deux éléments permettent d'expliquer ce constat :
« S'agissant tout d'abord d'une peine, le suivi socio-judiciaire ne peut , conformément au principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, être prononcé qu'à l'encontre des personnes condamnées pour des faits antérieurs à l'entrée en vigueur de la loi du 3 juin 2016 . Ceci explique que les personnes dont la libération est prévue d'ici fin 2022, pour la plupart condamnées avant cette date, n'y soient pas soumises .
« Au surplus, la peine de suivi socio-judiciaire reste encore peu prononcée, en particulier en matière criminelle . Ce constat résulterait d'une certaine réticence de la cour d'assises spécialisée en matière de terrorisme à se prononcer, dès le stade de la condamnation, sur la nécessité d'un suivi à l'issue de détention, alors même que la personne est condamnée à une longue peine d'emprisonnement. »
Constatant la faible proportion de personnes condamnées pour terrorisme qui seront suivies dans ce cadre, le législateur a choisi en 2020 de rendre obligatoire le prononcé de la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire à l'encontre des individus condamnés pour des actes de terrorisme, sauf décision contraire motivée de la juridiction de jugement . Cette disposition oblige les juridictions, depuis le 10 août 2020 12 ( * ) , à se prononcer sur la pertinence d'imposer à la personne un suivi socio-judiciaire à l'issue de sa peine.
• Des mesures de suivi post-peine peu applicables aux personnes condamnées pour terrorisme
Les personnes condamnées ne bénéficiant d'aucune autre forme de suivi judiciaire à leur sortie de détention peuvent être astreintes, sur la durée des réductions de peine qui leur ont été accordées, à des mesures de suivi post-peine.
Les personnes condamnées à une peine supérieure ou égale à sept ans d'emprisonnement qui présentent une dangerosité élevée à leur sortie de détention et un risque de récidive établi par expertise médicale sont éligibles à une mesure de surveillance judiciaire 13 ( * ) . Elles sont alors astreintes aux obligations susceptibles d'être prononcées dans le cadre du suivi socio-judiciaire ainsi qu'au placement sous surveillance électronique mobile, à une injonction de soin, et à une obligation d'assignation à résidence dans certains cas.
Les personnes qui ne sont pas éligibles à une mesure de surveillance judiciaire, notamment parce qu'elles ont été condamnées à une peine de moins de sept ans d'emprisonnement, peuvent faire l'objet d'un suivi post libération 14 ( * ) . Les obligations susceptibles d'être prononcées dans ce cadre sont moins contraignantes et ne comprennent pas d'obligations professionnelles ou de formation ou d'obligation de suivi d'un programme de prise en charge de la radicalisation - aujourd'hui mis en oeuvre dans le cadre des programmes d'accueils individualisés et de réaffiliation sociale (PAIRS).
Les mesures de suivi post-peine existantes sont toutefois peu applicables aux personnes condamnées pour des actes de terrorisme :
- la mesure de surveillance judiciaire se fonde sur une expertise médicale, alors même que la dangerosité des personnes condamnées pour terrorisme ne repose généralement pas sur l'existence de troubles mentaux ;
- les obligations susceptibles d'être imposées dans le cadre d'un suivi post libération sont jugées insuffisantes pour assurer un suivi efficace et adapté, notamment d'accompagnement à la réinsertion ;
- surtout, le législateur a supprimé, depuis la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste , le bénéfice des crédits de réduction de peine dits « automatiques » pour les personnes condamnées pour des actes de terrorisme. Cela réduit d'autant la durée des mesures de suivi post-peine susceptibles d'être imposées à ce public.
• Des mesures de sûreté ciblées conditionnées à un examen de nature médicale
Les mesures de sûreté existantes 15 ( * ) - la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté - ont été créées à la fin des années 2000 afin de prévenir la récidive des auteurs d'infractions à caractère sexuel.
La rétention de sûreté consiste dans le placement de la personne intéressée en centre socio-médico-judiciaire de sûreté dans lequel est assurée une prise en charge médicale, sociale et psychologique. La mesure de rétention de sûreté est valable un an et peut être renouvelée si les conditions de son prononcé sont toujours réunies.
La surveillance de sûreté permet de soumettre la personne à des obligations comparables à celles de la surveillance judiciaire pendant une durée de deux ans renouvelable.
Ces mesures sont prononcées à l'issue de la peine en considération de la particulière dangerosité du condamné, caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu'il souffre d'un trouble grave de la personnalité .
La rétention de sûreté et la surveillance de sûreté sont, là encore, peu applicables aux personnes condamnées pour des actes de terrorisme, pour deux raisons principales :
- elles ne peuvent être prononcées qu'à l'encontre des personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d'une durée supérieure ou égale à 15 ans pour certains crimes commis sur mineur, certains crimes aggravés commis sur une personne majeure ou certains crimes commis en état de récidive légale. Or, l'infraction la plus mobilisée en matière de terrorisme, l'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, ne figure pas dans les crimes visés ;
- elles sont conditionnées à une expertise psychiatrique constatant que la particulière dangerosité de la personne repose sur un trouble grave de sa personnalité, alors que les personnes condamnées pour terrorisme ne présentent, dans leur majorité, pas de troubles mentaux.
La création d'une nouvelle mesure de sûreté - qui ne serait donc pas assise sur la durée des réductions de peine accordées - présente ainsi un intérêt essentiel pour les personnes condamnées ou qui seront condamnées pour des faits commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020 .
1.2 La loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine , une tentative de réponse jugée inadaptée et disproportionnée par le Conseil constitutionnel
La libération des détenus condamnés pour terrorisme et des détenus de droit commun radicalisés est un enjeu majeur en matière de sécurité intérieure compte tenu du volume d'individus concernés et de leur potentielle radicalité. Le Parlement a en conséquence adopté le 27 juillet 2020 la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine . Cette loi est issue d'initiatives convergentes du Sénat et de l'Assemblée nationale, la commission des lois du Sénat ayant, dès février 2020, recommandé, dans le cadre de l'examen du bilan de la mission de suivi de la loi « SILT », d'« introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme permettant de les soumettre, à leur sortie de détention, aux mesures de contrôle et de surveillance de la peine de suivi socio-judiciaire » 16 ( * ) , avant que les présidents des commissions des lois des deux chambres déposent chacun une proposition de loi sur le sujet 17 ( * ) .
La loi votée par le Parlement envisageait d' introduire une nouvelle mesure de sûreté, de nature judiciaire, adaptée à la prise en charge des personnes condamnées pour des actes de terrorisme à leur sortie de détention . Le dispositif adopté reprenait les trois points d'attention présents dans la recommandation de la commission des lois du Sénat :
- un prononcé de la mesure non pas par la juridiction de jugement, mais en post-sententiel ;
- une durée décorrélée de celle des crédits de réduction de peine ;
- un prononcé conditionné à une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité en fin de peine, et non pas à un examen de nature médicale.
Lors de l'examen du texte, la commission des lois avait porté une attention soutenue à la constitutionnalité du dispositif. Un raisonnement en deux temps avait été adopté, considérant d'une part que la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'exclut pas, par principe, la possibilité pour le législateur d'imposer des mesures de sûreté à l'issue de l'exécution d'une peine , mais que, d'autre part, les mesures de sûreté sont soumises à des exigences fortes, dans la mesure où elles impliquent des restrictions importantes aux libertés .
Un équilibre devait donc être trouvé entre opérationnalité de la mesure, efficacité de la lutte contre le terrorisme et garantie des droits et libertés constitutionnels.
C'est cet équilibre que le Conseil constitutionnel, saisi a priori de la loi adoptée par le Parlement le 27 juillet dernier, a jugé insatisfaisant 18 ( * ) . Après avoir rappelé que les mesures de sûreté devaient respecter la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et notamment son article 9 selon lequel la liberté personnelle ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire, il a souligné qu'il incombait au législateur « d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis » 19 ( * ) . En l'espèce, il a indiqué qu'une mesure de sûreté ne pouvait être instituée qu'« à la condition qu'aucune mesure moins attentatoire aux droits et libertés constitutionnellement garantis ne soit suffisante pour prévenir la commission de ces actes et que les conditions de mise en oeuvre de ces mesures et leur durée soient adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi ». Il a jugé que ces critères n'étaient pas réunis dans la loi votée par le Parlement et a déclaré la mesure de sûreté contraire à la Constitution.
1.3 La décision du Conseil constitutionnel n° 2020-805 DC du 7 août 2020 : une décision ne remettant pas en cause le principe même d'une mesure de sûreté à l'égard des détenus terroristes ayant purgé leur peine
Malgré la censure du dispositif de la mesure de sûreté proposée par le législateur, le Conseil constitutionnel n'a pas remis en cause le principe même d'une telle mesure.
Il a en effet en premier lieu confirmé que le dispositif créé constituait bien une mesure de sûreté, en lui déniant tout caractère de peine ou de sanction . Conformément à l'argumentaire développé par Jacqueline Eustache-Brinio dans son rapport sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine , il a fondé son appréciation sur trois critères :
- la mesure n'est pas prononcée par la juridiction de jugement mais à l'expiration de la peine ;
- « elle repose non sur la culpabilité de la personne condamnée, mais sur sa particulière dangerosité » ;
- « elle a pour but d'empêcher ou de prévenir la récidive ».
En second lieu, il a souligné qu' il était « loisible au législateur de prévoir des mesures de sûreté fondées sur la particulière dangerosité, évaluée à partir d'éléments objectifs, de l'auteur d'un acte terroriste et visant à prévenir la récidive de telles infractions », à deux conditions :
- d'une part, qu'aucune mesure moins attentatoire aux droits et libertés constitutionnellement garantis ne soit suffisante pour prévenir la commission de ces actes ;
- et, d'autre part, que les conditions de mise en oeuvre de ces mesures et leur durée soient adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi.
2. La proposition de loi : la nécessaire création d'une mesure de sûreté visant à la prévention de la récidive et à la réinsertion des condamnés terroristes sortant de détention
Un an après le vote de juillet dernier, une mesure de sûreté dont la durée serait décorrélée de celle des crédits de réduction de peine accordée au condamné est toujours nécessaire afin de pallier les insuffisances des dispositifs de suivi existant.
La proposition de loi n° 469 renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention , déposée par François-Noël Buffet, président de la commission, reprend le principe du dispositif adopté par le Parlement en juillet 2020 tout en y apportant les aménagements destinées à répondre aux objections soulevées par le Conseil constitutionnel.
2.1 Ajuster la procédure applicable afin de mieux concilier opérationnalité et droits de la défense
La proposition de loi reprend dans ses grandes lignes la procédure définie par le législateur dans le cadre de la loi votée le 27 juillet 2020. La commission a souscrit à ce choix, qui lui a paru, sous réserve d'ajustements ponctuels, adapté et respectueux des droits de la défense.
a) L'évaluation préalable de la dangerosité des personnes susceptibles de faire l'objet de la mesure sur réquisition du procureur
La proposition de loi prévoit que, sur réquisition du procureur de la République, la situation des personnes détenues susceptibles de faire l'objet de la mesure est examinée au moins trois mois avant la date prévue pour leur libération . L'évaluation de la dangerosité est effectuée par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, qui demande à cette fin le placement de la personne dans un service spécialisé en charge de cette évaluation pour une durée minimale de six semaines.
Au cours de ses auditions, le rapporteur été alerté sur le délai de trois mois, considéré par certains acteurs comme trop restreint pour permettre le déroulé serein de la procédure conduisant au prononcé de la mesure de sûreté. S'agissant toutefois d'un délai minimal, la commission n'a pas jugé utile de le modifier.
b) La compétence des juridictions parisiennes spécialisées pour le prononcé de la mesure
La proposition de loi prévoit que le prononcé de la mesure relève de la juridiction régionale de la rétention de sûreté saisie en ce sens par le procureur de la République antiterroriste . L'exécution des obligations auxquelles la personne concernée est astreinte relève ensuite du juge de l'application des peines de Paris, quel que soit le lieu de détention ou de résidence du condamné, le cas échéant en collaboration avec le service pénitentiaire d'insertion et de probation du lieu de résidence.
La commission a considéré que ces règles de compétences juridictionnelles étaient pertinentes . La compétence de la juridiction régionale de la rétention de sûreté se justifie, comme l'avait souligné le Conseil d'État dans son avis sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine 20 ( * ) , par « l'intérêt qui s'attache à distinguer clairement les règles propres aux peines des règles propres aux mesures de sûreté pour conforter l'applicabilité des principes propres aux mesures de sûreté ». C'est la raison pour laquelle la commission, contrairement au souhait exprimé par certains acteurs au cours des auditions, n'a pas souhaité attribuer la compétence pour prononcer la mesure au juge de l'application des peines.
Elle a par contre, par l'adoption d'un amendement COM-3 de son rapporteur, prévu un avis systématique du juge de l'application des peines antiterroriste avant toute décision de la juridiction régionale de la rétention de sûreté dans le cadre de la mesure de sûreté - qu'il s'agisse de l'instauration de la mesure, de la modification des types d'obligations imposées, du renouvellement de la mesure ou de sa mainlevée. La commission a en effet considéré que le juge de l'application des peines suivant le condamné en détention et assurant la mise en oeuvre des obligations auxquelles la personne concernée est astreinte était à même d'éclairer utilement les décisions de la juridiction.
c) Une procédure contradictoire garantissant le respect des droits de la défense
La proposition de loi prévoit que la mesure de sûreté soit prononcée par la juridiction régionale de la rétention de sûreté à l'issue de la période d'évaluation de la dangerosité et avant la date prévue pour la libération du condamné.
Le jugement est rendu à l'issue d'un débat contradictoire au cours duquel le condamné est obligatoirement assisté par un avocat qu'il choisit ou commis d'office, présent à l'audience . La décision doit être spécialement motivée au regard de l'évaluation de la dangerosité du condamné, de l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, et de la nécessité de la mesure.
La proposition de loi prévoit la possibilité pour le condamné de demander à ce que le jugement au cours duquel la mesure de sûreté est prononcée soit public. Le rapporteur a été alerté sur le risque que cette éventuelle publicité pouvait faire peser sur le travail des services de renseignement si des notes blanches étaient utilisées ainsi que sur la difficulté matérielle, si ce débat se déroule en détention, de permettre l'accès du public. Par l'adoption du même amendement COM-3 , elle a donc supprimé cette possibilité de publicité , ce qui ne remet en rien en cause le débat contradictoire préalable et l'accompagnement du condamné par un avocat, conditions nécessaires au respect des droits de la défense.
Les décisions de la juridiction régionale de la rétention de sûreté peuvent enfin faire l'objet d'un recours devant la juridiction nationale de la rétention de sûreté.
c) La suspension de la mesure en cas d'incarcération
La proposition de loi prévoit que les obligations auxquelles le condamné est astreint sont suspendues en cas de détention intervenue au cours de leur exécution. Si la durée de la détention excède six mois, la juridiction régionale de la rétention de sûreté doit confirmer leur reprise dans un délai de trois mois à l'issue de la fin de la détention.
La commission a précisé, par l'adoption du même amendement COM-3 de son rapporteur, que la suspension en cas de détention concernait la mesure dans son ensemble, et non seulement les obligations y afférentes .
2.2 Apporter une réponse aux objections du Conseil constitutionnel
La proposition de loi déposée par François-Noël Buffet apporte au dispositif de la mesure de sûreté les aménagements destinés à répondre aux cinq difficultés soulevées par le Conseil constitutionnel.
a) La durée de la mesure
Le texte adopté par le Parlement fixait la durée de la mesure de sûreté à un an, renouvelable pour une durée similaire dans la limite de 5 ans, ou de 10 ans lorsque les faits commis par le condamné constituent un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement .
Le Conseil constitutionnel a considéré que « la durée de la mesure de sûreté en accroît la rigueur » et observé que « les durées maximales s'appliquent en considération de la peine encourue, quel que soit le quantum de la peine prononcée ».
Afin de répondre à ce grief, la proposition de loi déposée par François-Noël Buffet prévoit :
- de réduire la durée maximale de la mesure , en la fixant à trois ans (au lieu de cinq ans) pour les personnes condamnées à moins de dix ans d'emprisonnement, et à cinq ans (au lieu de dix ans) au-delà. Serait également maintenue une atténuation en cas de minorité au moment de la condamnation, avec des durées maximales qui seraient fixées respectivement à deux et trois ans ;
- de fixer la durée maximale de la mesure en fonction du quantum de la peine prononcée, et non de la peine encourue . Ainsi, la durée maximale de la mesure de sûreté serait portée à cinq ans pour les personnes effectivement condamnées à des peines privatives de liberté de plus de dix ans d'emprisonnement.
b) Le cumul avec les mesures de sursis
Le législateur avait prévu que la mesure de sûreté ne puisse s'appliquer que lorsqu'aucune autre mesure judiciaire ne pouvait permettre d'assurer une surveillance satisfaisante de la personne concernée. Il avait ainsi exclu la possibilité de cumuler la mesure avec un suivi socio-judiciaire, une mesure de surveillance judiciaire ou une mesure de surveillance ou de rétention de sûreté.
Le Conseil constitutionnel a néanmoins observé que le législateur avait permis son cumul avec une peine assortie d'un sursis , alors même que « la juridiction de jugement n'a pas jugé utile de prévoir que la partie de la peine assortie du sursis s'exécuterait sous la forme d'une mise à l'épreuve ou d'un sursis probatoire, mesures pourtant de nature à assurer un suivi de la personne après son emprisonnement ».
Pour répondre à cette difficulté, l'article unique de la proposition de loi prévoit :
- d' exclure l'application de la mesure de sûreté aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis probatoire , dès lors que celui-ci permet d'ores et déjà de soumettre la personne aux mêmes obligations à l'issue de sa période de détention ;
- de limiter le cumul de la mesure de sûreté avec une peine assortie d'un sursis simple . Une possibilité de cumul serait maintenue lorsque la partie ferme de la peine est supérieure à trois ans d'emprisonnement : au-delà de cette durée, l'exposé des motifs de la proposition de loi indique qu'il apparaît pertinent que la situation du condamné puisse être réexaminée alors qu'en-deçà de cette durée, imposer une mesure de sûreté pourrait être considéré comme remettant en cause le sens de la peine prononcée, pourtant considérée adéquate par le jugement de condamnation.
Par l'adoption d'un amendement COM-2 de son rapporteur , la commission a :
- permis l'application de la mesure de sûreté aux personnes condamnées à une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis probatoire dès lors que ce dernier a été révoqué dans sa totalité . Dans ce cas, la peine acquiert en effet le caractère d'une condamnation sans sursis. Sans possibilité de cumul, la personne ne bénéficiera d'aucun suivi à l'issue de l'emprisonnement, alors même que la juridiction, en la condamnant à un sursis probatoire, estimait ce suivi nécessaire ;
- exclu tout cumul avec une peine assortie d'un sursis simple, quelle que soit la durée de la peine d'emprisonnement ferme prononcée . La possibilité prévue par la proposition de loi - une peine de prison ferme de plus de trois ans assortie d'un sursis simple - s'avère en effet largement théorique en matière de terrorisme 21 ( * ) . Il semble donc moins risqué constitutionnellement de s'en tenir à une exclusion totale des deux mesures.
c) La nécessité d'un suivi en détention
Le Conseil constitutionnel a relevé qu'« alors que la mesure de sûreté ne peut intervenir qu'à l'issue de l'exécution d'une peine d'emprisonnement, il n'est pas exigé que la personne ait pu, pendant l'exécution de cette peine, bénéficier de mesures de nature à favoriser sa réinsertion ».
Pour répondre à cette observation, la proposition de loi précise que la mesure ne pourra être prononcée que lorsque la personne a été mise en mesure de suivre un programme de réinsertion en détention , à l'instar d'autres mesures de surveillance judiciaire existantes.
Interrogés par le rapporteur, les acteurs concernés n'ont pas vu de difficulté à l'ajout de cette exigence préalable. L'administration pénitentiaire a précisé que tous les détenus écroués pour des faits de terrorisme étaient aujourd'hui mis en mesure de suivre un programme de réinsertion, que ce soit en détention ordinaire, en quartier d'isolement ou en quartier de prise en charge de la radicalisation.
d) La nécessité d'éléments nouveaux et complémentaires
Le Conseil constitutionnel a observé que « les renouvellements de la mesure de sûreté peuvent être décidés aux mêmes conditions que la décision initiale, sans qu'il soit exigé que la dangerosité de la personne soit corroborée par des éléments nouveaux ou complémentaires ».
Sur ce point, la proposition de loi ne reprend pas la formulation du Conseil constitutionnel, qui est généralement utilisée en droit administratif, mais précise que le renouvellement ne pourra être prononcé qu'à l'issue d'une évaluation établissant la dangerosité sur la base d'éléments actuels et circonstanciés . Le choix de ces termes a paru adapté à la commission.
e) Le caractère disproportionné du cumul de plusieurs obligations et interdictions
Le Conseil constitutionnel a observé que « la mesure contestée permet d'imposer diverses obligations ou interdictions, le cas échéant de manière cumulative, qui portent atteinte à la liberté d'aller et de venir, au droit au respect de la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale ».
Afin de renforcer la proportionnalité du dispositif, la proposition de loi introduit une gradation dans le prononcé des obligations susceptibles d'être imposées à la personne , afin de garantir que ne seront prononcées que des obligations strictement nécessaires et proportionnées à la situation de chaque personne :
- à titre de mesure de base , la juridiction pourrait imposer à la personne le suivi d'un certain nombre d'obligations, qui sont déjà applicables dans le cadre d'autres mesures de suivi judiciaire et qui relèvent, pour la plupart d'entre elles, d'un suivi social et d'un accompagnement à la réinsertion ;
-
le prononcé des obligations les plus
attentatoires aux libertés
- l'obligation de pointage,
l'interdiction de paraître dans certains lieux et l'interdiction de
fréquenter certaines personnes -
serait
réservé aux personnes pour lesquelles les premières
obligations se révèleraient insuffisantes
compte tenu de
leur situation, de leur personnalité ou de leur niveau de
dangerosité.
La commission a considéré que la répartition des obligations en deux niveaux, en fonction de leur caractère attentatoire aux libertés, paraissait à même de favoriser la proportionnalité du dispositif dans son ensemble, au regard des exigences du Conseil constitutionnel. Par l'adoption d'un amendement COM-1 de son rapporteur, la commission n'a donc apporté que quelques ajustements aux obligations susceptibles d'être imposées dans le cadre des deux niveaux de la mesure .
Elle a en premier lieu légèrement modifié les critères permettant le prononcé des obligations les plus attentatoires aux libertés . La mesure de base pouvant être prononcée à la condition que la personne présente une « particulière dangerosité », il est apparu nécessaire à la commission d'opérer une distinction dans l'appréciation de la dangerosité pour prononcer les obligations de second niveau. Elle a donc retenu le critère d'une « extrême dangerosité » dans ce dernier cas.
La commission a, en second lieu, modifié les obligations se rattachant aux deux niveaux de la mesure, afin d'en assurer à la fois la proportionnalité et l'opérationnalité . Elle a ainsi :
- rattaché les obligations liées au contrôle de la fréquentation des personnes au premier niveau de la mesure . Ces obligations n'apparaissent en effet pas directement liées à la liberté d'aller et venir, composante de la liberté personnelle, au droit au respect de la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale 22 ( * ) , alors même qu'elles constituent le coeur de la lutte contre la récidive en empêchant la reconstitution des réseaux criminels ;
- remplacé, dans le second niveau de la mesure, l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou de gendarmerie - qui constituerait une nouveauté parmi les obligations pouvant être imposées dans le cadre d'une mesure judiciaire - par l'obligation d'établir sa résidence dans un lieu déterminé . Il s'agit là encore, selon les acteurs concernés entendus par le rapporteur, d'une obligation fondamentale dans la prévention de la récidive. Elle a enfin inclus l'obligation d'obtenir l'autorisation du juge avant tout déplacement à l'étranger parmi les obligations de second niveau, celle-ci n'étant pertinente que pour certains profils ;
- supprimé la possibilité de placer la personne faisant l'objet de la mesure sous surveillance électronique mobile . Elle a en effet estimé que cette possibilité, conditionnée à l'accord de la personne pour des raisons constitutionnelles, ne présentait que peu d'intérêt opérationnel.
Obligations susceptibles d'être imposées
dans le cadre
de la mesure de sûreté - texte de la
commission :
|
Obligation |
1 er niveau 23 ( * ) |
2 nd niveau 24 ( * ) |
|
Répondre aux convocations du juge de l'application
|
X |
X |
|
Recevoir les visites du service pénitentiaire
d'insertion et de probation et lui communiquer les renseignements ou documents
de nature à permettre le contrôle de ses moyens d'existence et de
l'exécution de ses obligations
|
X |
X |
|
Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et
de probation de ses changements d'emploi
|
X |
X |
|
Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et
de probation de ses changements de résidence
|
X |
X |
|
Obtenir l'autorisation préalable du juge de
l'application
|
X |
X |
|
Informer préalablement le juge de l'application des
peines
|
X |
X |
|
Obligation |
1 er niveau |
2 nd niveau |
|
Exercer une activité professionnelle ou suivre
|
X |
X |
|
Ne pas fréquenter certains condamnés,
|
X |
X |
|
S'abstenir d'entrer en relation avec certaines personnes, dont
la victime, ou certaines catégories de personnes,
|
X |
X |
|
Ne pas détenir ou porter une arme
|
X |
X |
|
Respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire,
sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre
|
X |
X |
|
Établir sa résidence en un lieu
déterminé
|
X |
|
|
Ne pas se livrer à l'activité dans l'exercice
|
X |
|
|
S'abstenir de paraître en tout lieu, toute
catégorie
|
X |
|
|
Obtenir l'autorisation préalable du juge de
l'application des peines pour tout déplacement à
l'étranger
|
X |
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (nouveau)
Inscrire certaines des obligations de la mesure de sûreté
au fichier des personnes recherchées
Introduit par la commission, l'article 2 vise à garantir l'effectivité de la mesure de sûreté en prévoyant d'inscrire les obligations auxquelles la personne concernée est astreinte au fichier des personnes recherchées.
Le fichier des personnes recherchées a pour finalité de faciliter les recherches, les surveillances et les contrôles en matière de police judiciaire ou de police administrative 25 ( * ) . L'article 230-19 du code de procédure pénale définit les mesures inscrites en son sein au titre des décisions judiciaires.
L'inscription au sein de ce fichier permet aux forces de sécurité intérieure de détecter, à l'occasion de contrôles sur la voie publique, si une personne est en conformité avec les obligations auxquelles elle est astreinte. Comme le soulignait Jacqueline Eustache-Brinio dans son rapport sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine , il s'agit « d'une garantie importante de l'effectivité du contrôle des obligations et interdiction imposées à une personne » 26 ( * ) .
Par l'adoption d'un amendement COM-4 de son rapporteur, la commission a prévu l'inscription de certaines des obligations susceptibles d'être prescrites dans le cadre de la mesure de sûreté au fichier des personnes recherchées afin d'en garantir l'effectivité du contrôle. Plus précisément, seraient inscrites au fichier :
- l'obligation d'obtenir l'autorisation préalable du juge de l'application des peines pour tout changement d'emploi ou de résidence (5° de l'article 132-44 du code pénal) ;
- l'interdiction de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l'infraction (12° de l'article 132-45 du code pénal) ;
- l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes ou certaines catégories de personnes (13° de l'article 132-45 du code pénal) ;
- l'interdiction de détenir ou de porter une arme (14° de l'article 132-45 du code pénal) ;
- l'interdiction de se livrer à l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ou d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs (8° de l'article 132-45 du code pénal) ;
- l'interdiction de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés (9° de l'article 132-45 du code pénal) ;
- l'obligation d'obtenir l'autorisation préalable du juge de l'application des peines pour tout déplacement à l'étranger (19° de l'article 132-45 du code pénal).
La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .
Article 3 (nouveau)
Application outre-mer
Introduit par la commission, l'article 3 vise à assurer l'application de la proposition de loi dans les territoires ultramarins.
Introduit par la commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-5 , l'article 3 rendrait applicables les dispositions de la proposition de loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna .
* 3 Créés par une instruction commune de la garde des sceaux et du ministre de l'intérieur du 25 juin 2014, les groupes d'évaluation départementaux (GED) ont pour principale mission de s'assurer que chaque personne signalée pour radicalisation violente fasse l'objet d'une évaluation et, le cas échéant, d'une prise en charge par un service de renseignement. Ils réunissent, pour ce faire, au moins tous les quinze jours, sous l'égide du préfet de département, les antennes territoriales des services de sécurité et de renseignement ainsi que les autres services susceptibles d'apporter leur aide dans le suivi des individus signalés.
* 4 Rapport d'information n° 348 (2019-2020) de Marc-Philippe Daubresse, La loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : 2 ans après - bilan et propositions , fait au nom de la commission des lois et déposé le 26 février 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-348-notice.html .
* 5 Rapport n° 630 (2019-2020) de Jacqueline Eustache-Brinio, déposé le 15 juillet 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl19-544.html .
* 6 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018. Cette décision indique, dans son considérant n° 52 que « compte tenu de sa rigueur, cette mesure ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois . »
* 7 Article 721-1-1 du code de procédure pénale.
* 8 Loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine .
* 9 Articles 706-25-3 et suivants.
* 10 Ou en France lorsque la personne réside à l'étranger.
* 11 Article 421-8 du code pénal.
* 12 Date de la promulgation de la loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine .
* 13 Articles 723-29 à 723-39 du code de procédure pénale.
* 14 Article 721-2 du code de procédure pénale.
* 15 Articles 706-53-13 à 706-53-22 et 763-8 du code de procédure pénale.
* 16 Recommandation n° 7 du rapport d'information n° 348 (2019-2020) sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 février 2020.
* 17 Proposition de loi n° 360 (2019-2020) de Philippe Bas, Marc-Philippe Daubresse et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 4 mars 2020, et proposition de loi n° 2754 (XVème lég.) de Yaël Braun-Pivet, Guillaume Vuilletet, Raphaël Gauvain et Gilles Le Gendre, déposée à l'Assemblée nationale le 10 mars 2020.
* 18 Conseil constitutionnel, décision n° 2020-805 DC du 7 août 2020.
* 19 Considérant n° 10 de la décision n° 2020-805 DC précitée.
* 20 Conseil d'État, avis n° 399857 sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine .
* 21 Comme l'a confirmé le parquet national antiterrorisme au rapporteur.
* 22 Qui sont les droits et libertés expressément cités par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-805 DC.
* 23 Obligations pouvant être imposées à une personne condamnée pour terrorisme à l'issue de sa peine si celle-ci présente une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive et par une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme.
* 24 Obligations pouvant être appliquées si celles susceptibles de lui être imposées en application premier niveau apparaissent insuffisantes pour prévenir sa récidive, au regard de la situation, de la personnalité et de l'extrême dangerosité de la personne.
* 25 Décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées .
* 26 Rapport n° 630 (2019-2020) de Jacqueline Eustache-Brinio, sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine , déposé le 15 juillet 2020.