Projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales

Rapport n° 220 (2020-2021) de Mmes Catherine DI FOLCO , sénateur et Catherine KAMOWSKI, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 10 décembre 2020

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RAPPORT

FAIT

AU NOM DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES ⁽¹⁾ CHARGÉES DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF AUX DÉLAIS D'ORGANISATION DES ÉLECTIONS LÉGISLATIVES ET SÉNATORIALES PARTIELLES ET DU PROJET DE LOI RELATIF AUX DÉLAIS D'ORGANISATION DES ÉLECTIONS MUNICIPALES PARTIELLES ET DES ÉLECTIONS DES MEMBRES DES COMMISSIONS SYNDICALES.

(1) Ces commissions sont composées de : Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente ; M. François-Noël Buffet, sénateur , vice-président ; Mmes Catherine Kamowski et Catherine Di Folco, rapporteures .

Membres titulaires : MM. Pacôme Rupin, Rémy Rebeyrotte, Raphaël Schellenberger, Pierre-Henri Dumont, Erwan Balanant, députés ; MM. Philippe Bas, Loïc Hervé, Didier Marie, Eric Kerrouche, Thani Mohamed Soilihi, sénateurs .

Membres suppléants : MM. Bruno Questel, Guillaume Vuilletet, Alain David, Pascal Brindeau, Benoit Simian, Christophe Euzet (n° 3656), Bastien Lachaud (n° 3657), Stéphane Peu, députés ; Mmes Muriel Jourda, Jacky Deromedi, Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Hervé Marseille, Jérôme Durain, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Yves Roux, sénateurs .

Assemblée nationale : 1 ^re lecture : 3583 , 3584 , 3604, 3605 et T.A. 523 .

Commission mixte paritaire : 3644 , 3645 .

Sénat : 1 ^re lecture : 185 , 186 , 193 , 194 et T.A. 30 et 31 (2020-2021).

Commission mixte paritaire : 221 , 222 (2020-2021)

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du Premier ministre, deux commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles, d'une part, et du projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales, d'autre part, se sont réunies à l'Assemblée nationale le jeudi 10 décembre 2020.

Elles ont procédé à la désignation de leurs bureaux qui ont été constitués dans la même composition :

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente ;

- M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président.

Elles ont également désigné :

- Mme Catherine Kamowski, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Mme Catherine Di Folco, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

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* *

Les commissions mixtes paritaires ont ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente . Mes chers collègues, nous sommes réunis pour voir s'il est possible de proposer un texte commun sur les dispositions restant en discussion de deux projets de loi, l'un organique, l'autre ordinaire, qui ont pour objet de reporter les élections partielles qui pourraient découler de la vacance d'un siège de député, de sénateur ou de conseiller municipal ainsi que les élections de membres d'une commission syndicale. Nos deux rapporteures ont eu, me semble-t-il, des échanges fructueux sur ces deux textes qui peuvent donner lieu à une discussion commune.

Je vais leur donner la parole en commençant, comme le veut l'usage, par Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour le Sénat.

Mme Catherine Di Folco, sénateur, rapporteur pour le Sénat . Je remercie l'Assemblée nationale de nous accueillir pour cette commission mixte paritaire, organisée dans des délais très contraints.

Je tiens également à remercier la rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Catherine Kamowski, pour son ouverture d'esprit et son écoute. Nous avons en effet longuement échangé hier après-midi, en visioconférence, pour préparer cette réunion et faire converger nos points de vue. Chacune a pu exprimer sa position en toute franchise et dans le respect du bicamérisme.

Nous sommes saisis de deux textes dont l'objet est de permettre le report des élections partielles en raison de la crise sanitaire. Ils ont été déposés le 18 novembre dernier et nous arrivons déjà, moins d'un mois plus tard, au bout du processus parlementaire.

Ces textes démontrent, une nouvelle fois, que le Parlement sait travailler efficacement. Mais ils illustrent aussi un certain manque d'anticipation du Gouvernement, qui s'est traduit par le report puis l'annulation de l'élection législative partielle dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais.

Le Sénat regrette également que le Gouvernement n'ait pas consulté les assemblées territoriales des outre-mer. Cette méthode de travail n'est pas conforme à l'esprit de nos institutions, même si le Conseil constitutionnel l'a déjà admise par le passé.

Je crois que nous partageons tous le même constat : la dégradation de la situation sanitaire nous contraint à reporter des élections partielles. Le danger ne se situe pas dans les bureaux de vote, qui sont soumis à un protocole sanitaire très strict, mais pendant la campagne électorale qui précède les scrutins. Ces textes s'inscrivent ainsi dans la continuité du report du second tour des élections municipales de 2020 et de la proposition du Gouvernement de reporter les élections régionales et départementales de 2021.

Nous partageons également le même objectif : ces élections partielles doivent être organisées dès que la situation sanitaire le permet et, au plus tard, le 13 juin 2021.

L'intention du législateur doit être très claire à ce sujet : il s'agit bien d'une date butoir, les scrutins pouvant être organisés beaucoup plus tôt dans l'année, notamment dans les départements les moins touchés par le virus.

L'enjeu est important pour l'Assemblée nationale, dont deux sièges sont aujourd'hui vacants, mais également à l'échelle municipale : dans nos communes, le nombre d'élections partielles augmente au fil des semaines, en raison de la démission de certains élus mais également du calendrier des annulations contentieuses.

Cent soixante et une élections municipales partielles sont aujourd'hui pendantes, soit cent de plus que la liste annexée à l'étude d'impact du projet de loi. Dans cent-une communes de moins de 1 000 habitants, des élections « complémentaires » sont nécessaires pour compléter le conseil municipal. Ces cas sont les moins problématiques car le conseil municipal continue de fonctionner et dispose de l'ensemble de ses compétences.

En revanche, dans soixante communes, une délégation spéciale a été mise en place, ce qui crée un véritable vide dans l'administration municipale. Comme l'a indiqué le Conseil d'État dans son avis, ces communes doivent faire l'objet d'une vigilance particulière au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales : seul un motif sanitaire impérieux peut justifier le report du scrutin. Je tiens à insister sur ce point afin de confirmer l'intention du législateur.

Au cours de ses travaux, le Sénat a prévu trois garde-fous pour s'assurer que les élections partielles soient bien organisées dès que la situation sanitaire le permettra. C'est en effet la condition du respect du principe constitutionnel de périodicité raisonnable du droit de suffrage, que M. Philippe Bas a rappelé à juste titre au cours de nos débats.

Nous avons échangé de manière constructive avec la rapporteure pour l'Assemblée nationale sur chacun de ces garde-fous, ce qui nous permet de vous proposer une position équilibrée.

Premièrement, le Sénat a souhaité « territorialiser » l'information sanitaire pour que les élections partielles soient organisées dans les meilleures conditions possibles, en fonction des circonstances locales.

En effet, des recommandations générales du comité de scientifiques ne seraient pas suffisamment opérationnelles, notamment pour des communes qui ne comptent que quelques habitants. Nous avons donc privilégié une information des agences régionales de santé (ARS), qui serait rendue publique tous les quinze jours jusqu'à la tenue du scrutin.

Après échange avec la rapporteure pour l'Assemblée nationale, nous proposons une nouvelle rédaction pour préciser qu'il s'agit bien de données épidémiologiques chiffrées, permettant d'objectiver la décision de convocation des élections partielles. Loin de nous l'idée de lier cette décision à l'avis de l'ARS ni de permettre à cette dernière d'émettre un avis de fond, sur le modèle des avis du conseil de scientifiques.

Deuxièmement, le Sénat a proposé de revenir plus rapidement au droit commun en prévoyant que ces textes s'appliquent pour les vacances de sièges survenues avant le 16 février, et non le 13 mars 2021. Cette date du 16 février était cohérente avec la sortie de l'état d'urgence sanitaire.

La rapporteure pour l'Assemblée nationale a toutefois souligné les risques d'effets de seuil de cette mesure, en particulier pour les élections législatives. J'ai donc accepté de me rallier au calendrier de l'Assemblée nationale : les vacances constatées avant le 13 mars seront couvertes par le dispositif dérogatoire, les élections partielles devant être organisées avant le 13 juin 2021.

Le ministère de l'intérieur nous a toutefois confirmé qu'il n'était pas possible d'organiser trois scrutins pendant la même journée : une élection partielle et les élections régionales et départementales. Le calendrier électoral devra donc être adapté en conséquence.

Au cours de nos échanges avec Mme Catherine Kamowski, nous avons envisagé des calendriers alternatifs mais nous avons « buté » sur la difficulté d'organiser des élections partielles en mai, ce mois de l'année comptant quatre jours fériés.

En contrepartie de cette concession sur le calendrier, nous proposons de maintenir le troisième garde-fou prévu par le Sénat. Il s'agit de créer une voie de recours pour que tout électeur puisse demander au sous-préfet d'organiser une élection partielle lorsque la situation sanitaire le permet.

Le sous-préfet devrait répondre dans un délai de quinze jours, son silence valant rejet. L'électeur pourrait ensuite déposer un référé-liberté, sur lequel le juge administratif statuerait en 48 heures. C'est donc un contrôle juridictionnel et citoyen que nous proposons d'instituer.

Enfin, nous vous proposons de retenir le dispositif de « double procuration », prévu par l'Assemblée nationale, et la facilitation des procurations à domicile, prévue par le Sénat.

Nous précisons également que l'État doit fournir les équipements de protection aux communes, comme lors du second tour des élections municipales.

Au bénéfice de ces observations, il me semble que toutes les conditions sont réunies pour réussir ces deux commissions mixtes paritaires et je renouvelle mes remerciements à la rapporteure pour l'Assemblée nationale pour le caractère constructif de nos échanges.

Mme Catherine Kamowski, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale . Nous sommes réunis, comme cela a été rappelé, pour examiner les dispositions restant en discussion des projets de loi organique et ordinaire relatifs au report des élections législatives, sénatoriales et municipales partielles ainsi que celles des membres d'une commission syndicale.

Je souhaiterais, en premier lieu, souligner que nos deux assemblées ont été animées, au cours de leurs travaux, du même souhait de renouveler leur soutien aux élus locaux en cette période de crise sanitaire. Ces derniers, en prise directe avec les attentes et les besoins de nos concitoyens, ont garanti par leurs efforts constants et leur disponibilité sans faille la continuité de la vie démocratique locale. En tant que parlementaires, nous y avons également contribué dans nos circonscriptions, mais surtout dans nos assemblées qui n'ont cessé de se réunir au cours des neuf derniers mois pour prendre les mesures exceptionnelles qu'imposait l'épidémie de la Covid-19.

Parmi ces mesures, la modification du calendrier électoral a été nécessaire à plusieurs reprises de manière à limiter le plus possible les risques de propagation du virus à l'occasion des campagnes électorales ou de la tenue des scrutins. Nous avons ainsi dû reporter plusieurs scrutins, en particulier le second tour des élections municipales.

Ces décisions de report ont été fondées sur une seule considération : la meilleure conciliation possible des principes de sincérité du scrutin et de préservation de la santé publique. La recherche de cet équilibre a permis à nos deux assemblées de toujours s'accorder sur une position commune dans l'intérêt des candidats et des électeurs. Nous pouvons nous féliciter de cet esprit de dialogue et de cette recherche de compromis qui caractérise nos commissions mixtes paritaires, dont nous nous apprêtons à faire à nouveau preuve aujourd'hui, et je remercie sincèrement mon homologue du Sénat pour nos échanges.

Nous avons ainsi été vigilants, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, sur les modalités de ces reports. Leur durée a toujours été la plus limitée possible dans le temps au regard des prévisions dont nous pouvions disposer. Les avis du comité de scientifiques nous ont, à ce titre, été utiles pour apprécier l'évolution de la situation sanitaire en France et dans le monde. Nous avons également été attentifs à ce que les candidats et les électeurs soient correctement informés tant sur les dates des scrutins que sur les modalités de leur déroulement.

Nous avons adopté des mesures pour pallier la difficulté de faire campagne dans ce contexte exceptionnel - comme l'assouplissement des règles de financement de la campagne électorale ou le développement de la propagande en ligne - et avons veillé à ce que le protocole sanitaire des bureaux de vote soit constamment renforcé.

Nous avons enfin encouragé la participation des électeurs en facilitant le recours aux procurations par le biais de deux mesures : le doublement des procurations par mandataire et la possibilité pour les officiers de police judiciaire (OPJ) d'établir ou de retirer à domicile les procurations des personnes qui ne pouvaient se déplacer. Nous devrons peut-être, à l'avenir, préciser davantage le champ des « personnes vulnérables » concernées si nous souhaitons réutiliser ce dispositif lors de prochaines échéances électorales.

Ces mesures doivent aujourd'hui nous inspirer alors que nous sommes confrontés à une seconde vague massive de contaminations. Vous le savez, cette situation a justifié que l'état d'urgence sanitaire, déclaré par le Gouvernement le 17 octobre dernier, soit prolongé jusqu'au 16 février 2021. Je rappelle que nous enregistrons toujours plus de 10 000 nouvelles contaminations par jour et que presque l'ensemble des départements français demeure en situation de vulnérabilité élevée. Dans le contexte épidémiologique actuel, l'organisation d'élections partielles dans un délai de trois mois à la suite de la vacance d'un siège de parlementaire ou de conseiller municipal serait très difficile, voire impossible. Il nous faut donc adopter rapidement les dispositions nécessaires pour permettre le report de ces échéances électorales.

C'est cet objet très circonscrit que traitent les deux projets de loi présentés par le Gouvernement. Ces derniers permettent en effet de déroger au délai de droit commun de trois mois pour organiser les partielles à venir « dès que la situation sanitaire le permet », notamment au regard des recommandations du comité de scientifiques Covid-19, et au plus tard le 13 juin 2021.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété ces dispositions sur deux points : d'abord, nous avons introduit en commission des Lois la possibilité pour chaque mandataire de disposer de deux procurations au lieu d'une seule, comme le prévoit le droit en vigueur. Cette disposition avait déjà été adoptée pour le second tour des élections municipales du 28 juin dernier, et elle devrait permettre de renforcer la participation, notamment des personnes fragiles au regard du virus.

D'autre part, nous avons adopté un amendement du Gouvernement - qui répondait à une demande de la Commission - permettant de majorer le plafond des dépenses de campagne si la durée de cette dernière se trouvait allongée.

Je me réjouis que, sur ces deux points, le Sénat soit en accord avec l'Assemblée nationale. La rapporteure du Sénat a d'ailleurs utilement complété ces dispositions en permettant que les officiers de police judiciaire (OPJ) se déplacent au domicile des personnes vulnérables pour établir ou retirer les procurations et en précisant que les équipements de protection des bureaux de vote seraient pris en charge par l'État. Je me rallie à ces ajouts qui reprennent des mesures que nous avions adoptées pour le second tour des élections municipales.

Sur les autres points restant en discussion, nous sommes également parvenues à un compromis qui me semble équilibré. Nous souhaitons rétablir la date du 13 mars 2021 jusqu'à laquelle les vacances de siège constatées pourront donner lieu à des élections partielles jusqu'au 13 juin 2021, et ce pour trois raisons.

La première est que le Sénat a donné les moyens concrets au Premier ministre ou au préfet d'organiser effectivement l'élection partielle concernée « dès que la situation sanitaire le permet » en fondant explicitement cette décision sur les données épidémiologiques locales qui devront être rendues publiques par les ARS tous les quinze jours. Ce suivi précis et transparent permettra de convoquer les électeurs le plus tôt possible au regard des circonstances locales. Par ailleurs, le Sénat a également prévu qu'à la suite du refus opposé à la demande d'un électeur que l'élection soit organisée, ce dernier puisse saisir le juge des référés dans un délai de quinze jours s'il considère que le report n'est pas justifié. Il n'y a donc plus de risque que l'élection soit reportée pour d'autres motifs que la seule situation épidémiologique locale.

Deuxièmement, la date du 16 février 2021 laissait peu de marge en cas de difficultés sanitaires persistantes dans certains territoires : entre les vacances scolaires du mois d'avril et les jours fériés du mois de mai, il nous a semblé qu'il convenait de conserver un peu de latitude pour organiser ces élections partielles. C'est d'ailleurs tout l'objet de ces deux textes.

Enfin, la date du 16 février couplée à la date butoir du 13 juin pouvait avoir un « effet de bord » un peu paradoxal : une élection partielle au titre d'une vacance constatée le 15 février, bénéficiant du régime dérogatoire, aurait pu être organisée plus tardivement qu'une élection partielle pour une vacance constatée, par exemple, le 17 février, qui aurait été soumise au délai de trois mois. Cela ne nous a pas semblé assurer pleinement le respect du principe d'égalité devant le suffrage.

Je souhaiterais, pour conclure, souligner la qualité des dispositions introduites par le Sénat, qui rendent acceptable le report des élections partielles en permettant de mieux l'objectiver ou, le cas échéant, de le contester. Il me semble qu'au travers du texte de compromis que nous vous proposons, nos deux assemblées auront fait oeuvre utile en améliorant les rédactions initiales proposées par le Gouvernement - comme nous en avons l'habitude - et en défendant avec force la continuité de notre vie démocratique. Je me félicite que le Parlement français sache s'entendre quand il y a urgence et nécessité de défendre notre démocratie et la République. Je vous remercie.

M. Philippe Bas, sénateur. Ces projets de loi nous permettent de prendre des mesures raisonnables pour que les élections partielles puissent se tenir en toute sécurité pour nos concitoyens.

Mais la situation reste marquée par l'incertitude. Si nous avons de la chance, ces textes suffiront. Si nous n'en avons pas, nous nous retrouverons dans quelques mois dans l'obligation de rechercher d'autres solutions. Rapprochons les dispositions de ces deux textes de celles qui nous seront soumises pour repousser la date des élections départementales et régionales de 2021 : tout converge vers le mois de juin, voire avant pour les élections partielles si tout va bien. Nous nous inscrivons volontiers dans cette hypothèse d'une amélioration de la situation sanitaire.

Toutefois, nous devons aussi envisager l'hypothèse contraire. Quand, en juillet dernier, le Parlement a examiné un projet de loi créant un régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire, nous espérions unanimement assister à la fin des épreuves et ajuster notre réponse à une crise finissante. Nous avons tous été surpris de voir la résurgence de l'épidémie. Nous constatons aujourd'hui que le nombre actuel des contaminations dépasse celui de la semaine dernière...

Il faut prendre date, en souhaitant que l'échéance ne se présente jamais : nous devons réfléchir, dans nos commissions des Lois, à ce qui se produirait si, malgré les vaccins, le contexte sanitaire demeurait précaire.

La vraie question est alors de savoir comment faire pour assurer la sécurité des scrutins et de la vie démocratique. Si l'on va plus loin encore, sans vouloir jouer les Cassandre, l'année 2022 comportera des élections présidentielle et législatives qui ne sauraient recevoir le même traitement que des élections locales et partielles - ne serait-ce qu'en raison des dates et modalités de l'élection présidentielle réglées par la Constitution.

Je veux croire que ce scénario n'aura pas lieu. Mais, au cours des derniers mois, ce que l'on pensait impensable s'est produit ! Alors, je ne trouve pas absurde de vous livrer dès maintenant ces réflexions, car il faudra beaucoup de temps pour multiplier les bureaux de vote, réformer les règles de campagne ou prendre en compte les conséquences du report des élections sur les financements de la vie politique. « Jouer » sur les dates de scrutin est la solution la plus facile, qui s'impose à nous aujourd'hui, mais qui n'épuise pas le sujet.

M. Raphaël Schellenberger. Nous ne sommes pas en train de sauver la République ; nous sommes en train d'adapter des règles électorales. Sauver la République supposerait qu'elle soit en danger, que les élections soient menacées. Ce n'est pas le cas : elles sont seulement décalées.

Comme l'a dit la rapporteure pour le Sénat, il n'y a pas de risque pour l'élection, mais seulement pour la campagne. Nous changeons les règles de l'élection parce que nous sommes incapables d'imaginer une évolution de nos façons de faire campagne. C'est une gymnastique acceptable jusqu'à une certaine limite, que respecte d'ailleurs l'accord qui nous est présenté, mais qui ne suffira pas à l'avenir. La règle électorale ne sera pas toujours discutable, sinon la République serait vraiment en danger. Le temps viendra où nous devrons nous montrer créatifs pour faire campagne.

M. Éric Kerrouche, sénateur. Il faut adapter les méthodes de campagne, mais aussi prendre en compte les conséquences de la pandémie sur le taux de participation. En reculant la date des élections, nous trouvons un point d'équilibre, mais de nouvelles voies d'expression doivent être ouvertes. L'érosion de la participation, déjà structurellement faible et de surcroît accrue par les conditions inhabituelles de tenue des scrutins, vient saper la légitimité des élus. D'autres pays occidentaux ont réagi avant nous, que ce soit par le vote anticipé ou le vote par correspondance. Affermissons notre démocratie dans le temps, et pas seulement ponctuellement !

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Je vous propose d'en venir à l'examen des dispositions restant en discussion en commençant par le projet de loi organique.

Article unique

Délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Comme les rapporteures l'ont indiqué, elles ont trouvé un accord ne retenant pas la date du 16 février 2021, mais celle du 13 mars. Elles précisent également les dispositions relatives à la publication de données épidémiologiques locales et proposent la suppression d'une demande de rapport au comité de scientifiques.

C'est dans cette rédaction que je mets aux voix l'article unique du projet de loi organique.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigé, l'article unique restant en discussion du projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles.

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Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. Nous en venons au projet de loi. Quatre articles restent en discussion. Les rapporteures ont proposé des modifications comparables à que celles que nous venons d'apporter au projet de loi organique.

Article 1 ^er

Délais d'organisation des élections municipales et métropolitaines partielles

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1 ^er bis A

Régime dérogatoire des procurations

L'article 1 ^er bis A est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 1 ^er bis

Majoration des plafonds de dépenses de campagne électorale

L'article 1 ^er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

Délais d'organisation des élections des membres des commissions syndicales dans les sections de communes

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.

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En conséquence, les commissions mixtes paritaires vous demandent d'adopter le projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles et le projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales dans les textes figurant dans les documents annexés au présent rapport.

TABLEAU COMPARATIF

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TABLEAU COMPARATIF

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