EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 octobre 2019, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le projet de loi n° 676 (2018-2019) autorisant la ratification du protocole au Traité de l'Atlantique nord sur l'accession de l'ex-République yougoslave de Macédoine (ARYM).
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur . - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi autorisant la ratification du Protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Macédoine du Nord. Une fois ce Protocole ratifié par l'ensemble des parties, la Macédoine du Nord deviendra le 30 e pays de l'Alliance atlantique. Il est envisagé que l'accession de la Macédoine du Nord à l'OTAN puisse être entérinée lors du prochain sommet de l'OTAN à Londres en décembre prochain.
Le Sénat est saisi en premier de ce projet de loi de ratification, alors que 23 des Etats membres de l'OTAN ainsi que la Macédoine du Nord elle-même, l'ont déjà ratifié.
Je rappelle que la Macédoine du Nord est un pays des Balkans qui s'étend sur 25 700 kilomètres carrés et compte un peu plus de 2 millions d'habitants. Elle a accédé à l'indépendance en 1991 lors de la dissolution de l'ex-Yougoslavie sous le nom provisoire d' « Ancienne République yougoslave de Macédoine » (ARYM). Pays multiethnique et multiconfessionnel comme la plupart de ses voisins, elle est marquée par un important clivage entre une communauté macédonienne slavophone majoritaire et des minorités dont la principale, qui représente environ 25 % de la population, est la communauté albanaise. La cohabitation n'est pas toujours facile et les tensions intercommunautaires avaient, on s'en souvient, failli entraîner le pays dans la guerre civile au début des années 2000. Ce clivage s'est encore fait sentir lors de la crise politique qui a secoué la Macédoine du Nord en 2017. Cependant, les tensions s'apaisent progressivement et les différentes communautés partagent, en tous cas, une même aspiration à l'intégration du pays dans l'espace euro-atlantique.
Depuis son indépendance, la Macédoine du Nord a en effet fait le choix résolu de se tourner vers l'OTAN et vers l'UE. Lors de son audition, l'ambassadrice de Macédoine du Nord a fait valoir que toute la génération née après l'indépendance avait grandi dans la promesse et le rêve d'un avenir euro-atlantique. Pourtant, si le pays s'est vu accorder le statut de pays candidat à l'Alliance et le bénéfice du Plan d'action pour l'adhésion (MAP) en 1999, toute avancée est restée bloquée du fait du litige qui l'opposait à la Grèce sur la fameuse « question du nom ». Depuis 1991, en effet, la Grèce contestait l'utilisation par son voisin du nom de République de Macédoine, qui a ses yeux ne pouvait désigner la région située au nord de son territoire, correspondant à la Macédoine antique. Lors du sommet de l'OTAN de Bucarest en 2008, qui a donné le feu vert à des négociations avec l'Albanie et la Croatie, les Alliés ont conditionné l'ouverture de négociations avec l'ARYM à la résolution de la question du nom.
Après des années de statu quo, les négociations entre les deux voisins ont repris en 2017 grâce à une volonté politique des gouvernements grec et macédonien, et ont abouti, de manière assez inattendue, à la signature de l'accord de Prespa le 17 juin 2018. Aux termes de cet accord, l'ARYM prend le nom de Macédoine du Nord, tant vis-à-vis de l'extérieur qu'au plan intérieur, et doit supprimer toute référence dans sa Constitution à la protection d'une « minorité macédonienne en Grèce ». Si la population de Macédoine du Nord a eu un peu de mal à accepter l'accord et a soutenu faiblement le référendum sur le sujet - puisque 36 % de la population seulement a voté, même si 91 % des votes ont été favorables). Cet accord n'en ouvre pas moins au pays la voie de l'accession à l'OTAN. Dès le mois suivant, en juillet 2018, les négociations d'adhésion sont lancées et aboutissent à la signature du présent protocole le 6 février 2019.
Comme pour le Monténégro, la perspective de l'adhésion à l'OTAN a été à l'origine de réformes et de progrès en Macédoine du Nord, dont font état les rapports établis chaque année dans le cadre du MAP : renforcement des standards de la police, lutte anticorruption, coopération avec Europol, adoption de documents stratégiques dans le domaine de la défense, renforcement de l'interopérabilité avec les forces de l'OTAN...
Certes, la Macédoine du Nord doit encore progresser en matière d'état de droit et de lutte contre la corruption (le pays figure au 107 e rang des 180 pays classés par Transparency International dans ce domaine) et contre la criminalité organisée. Ce pays est, on le sait, en proie à de nombreux trafics (stupéfiants, armes, traite d'êtres humains). Ces considérations expliquent, au demeurant, les exigences de progrès exprimées en juin 2018 par les Etats membres de l'UE au sujet de l'ouverture - recommandée par la Commission européenne - des négociations d'adhésion à l'UE puisque la Macédoine du Nord a obtenu le statut de pays candidat en 2004. Le sujet devrait être examiné de nouveau prochainement par le Conseil européen.
Néanmoins, s'agissant du dossier otanien, force est d'admettre qu'avec la signature de l'accord de Prespa, la Macédoine du Nord a surmonté le principal obstacle qui s'opposait encore à son adhésion.
La contribution financière de la Macédoine du Nord au budget de l'Alliance sera modeste puisqu'elle en représentera 0,072 % (environ 1,7 million d'euros par an). Son budget de la défense s'élève, quant à lui, à 101,3 millions d'euros en 2018, soit 1% du PIB du pays. Il devrait toutefois être augmenté de 0,2 % par an, jusqu'en 2024 afin de tendre vers l'objectif des 2%. Cet effort permettra au pays de moderniser ses forces armées, pour l'essentiel terrestres, et surtout de renouveler leurs équipements qui sont totalement obsolètes.
En outre, la Macédoine du Nord prend part aux opérations extérieures de l'OTAN avec une contribution de 47 soldats à l'opération Resolute Support en Afghanistan et un soutien logistique de la KFOR au Kosovo. Elle participe également à la mission européenne Althea en Bosnie-Herzégovine et pourrait envoyer prochainement, dans le cadre d'un arrangement bilatéral avec la France, deux officiers dans l'opération EUTM RCA (qui est une mission de formation des forces de République centrafricaine), ce qui va dans le sens de nos objectif en Afrique et constitue un signe fort de bonne volonté de la part d'un pays peu habitué à ce type de théâtre extérieur.
Mais pour l'Alliance atlantique, le principal intérêt de cette adhésion est qu'elle contribue à renforcer la stabilité des Balkans occidentaux et s'avère, à ce titre, complémentaire de celle de la Croatie (2009), de l'Albanie (2009) et du Monténégro (2017). Elle s'inscrit en effet dans la politique dite de la « porte ouverte », appliquée à l'égard des pays de l'est de l'Europe après la fin de la guerre froide et qui avait permis, avant l'élargissement aux Balkans, d'accueillir la Pologne, la République tchèque et la Hongrie en 1999, puis la Roumanie, la Bulgarie, la Slovaquie, la Slovénie et les Etats Baltes en 2004. Il s'agit là d'une démarche d'abord politique qui vise à conforter la sécurité des Alliés en promouvant la paix, la liberté et la démocratie. Comme l'a indiqué une des personnes auditionnées, « l'adhésion de la Macédoine du Nord à l'OTAN cimente une dynamique vertueuse d'apaisement des tensions régionales ».
Pour la Macédoine du Nord, l'enjeu de l'adhésion à l'OTAN est double : outre la sécurité du pays, il s'agit surtout s'intégrer la communauté euro-atlantique et de se rapprocher de l'Union européenne.
Certes, les considérations géopolitiques ne sont pas absentes, compte tenu du rôle joué dans la région par des puissances extérieures (Russie, Chine...). Opposée aux élargissements de l'OTAN, la Russie a bien tenté d'influer sur le processus de ratification de l'accord de Prespa entre la Grèce et la Macédoine du Nord, notamment par un soutien à ses opposants dans les deux pays. Mais sa mobilisation a été moindre que celle manifestée à l'occasion de l'adhésion du Monténégro, pays avec lequel elle a davantage de liens (intérêts économiques, proximité culturelle), sans oublier son accès à la mer.
Pour autant, la Macédoine du Nord ne ressent pas de menace extérieure particulière. L'adhésion à l'OTAN est avant tout perçue - notamment par sa population - comme le corollaire d'un rapprochement avec l'UE, qui fait l'objet d'une forte aspiration, pour des raisons avant tout socio-économiques. Il représente, en effet, l'espoir d'un développement économique du pays, massivement touché par l'émigration des jeunes.
Un mot, avant de conclure sur la position française concernant cette adhésion. La France se montre traditionnellement prudente, pour ne pas dire réticente, à l'égard des élargissements de l'OTAN. Elle a pour préoccupation d'atténuer les malentendus qui pouvaient en découler dans les relations avec la Russie. Pour elle, l'élargissement de l'OTAN ne saurait être une fin en soi, toute candidature à l'adhésion devant être évaluée en fonction de sa capacité à contribuer à la stabilité de l'Alliance. S'agissant de la Macédoine du Nord, la France était opposée à l'adhésion tant que perdurait le litige sur le nom -elle a soutenu le veto grec en 2008 -. La signature de l'accord de Prespa et les progrès réalisés par la Macédoine du Nord dans le cadre du Plan d'action pour l'adhésion l'ont amené à donner le feu vert à cette adhésion.
J'ajouterai qu'il s'agit vraisemblablement du dernier élargissement de l'OTAN avant un certain temps, les perspectives demeurant lointaines pour la Bosnie-Herzégovine et, compte tenu du contexte géostratégique, le sont encore davantage pour la Géorgie et l'Ukraine. Même si le secrétaire général de l'OTAN Jens Stoltenberg a affirmé lors d'une réunion à Tbilissi le 25 mars 2019 que la Géorgie rejoindrait l'OTAN malgré l'opposition de la Russie, suite à l'engagement pris à Bucarest.
Pour conclure et compte tenu de la présentation que je viens de vous faire, vous comprendrez, mes chers collègues, que je ne peux que recommander à notre commission l'adoption de ce projet de loi de ratification qui sera examiné en séance publique le jeudi 17 octobre à 10h30. Il s'agit, je le précise, d'une séance publique demandée par notre commission car l'élargissement de l'OTAN n'est pas un acte anodin.
M. Christian Cambon, président . - Merci à notre rapporteur. Effectivement, c'est rare que la commission demande l'examen d'une convention en séance publique. La Macédoine du Nord est très mobilisée pour obtenir non seulement la ratification de ce protocole d'accession à l'OTAN, mais aussi l'ouverture de négociations d'adhésion à l'UE, ce qui est un sujet compliqué vis-à-vis duquel la France et l'Allemagne se montrent pour le moment réticentes.
M. Pierre Laurent . - Nous ne partageons pas l'idée que cette adhésion s'inscrit dans une dynamique vertueuse pour la sécurité régionale. Cette adhésion est le résultat d'un processus de long terme mené de bout en bout par les Etats-Unis qui ont voulu l'adhésion du Kosovo, de l'Albanie et de la Macédoine du Nord à l'OTAN. D'ailleurs, le Pacte USA/Adriatic signé en 2003 est bien cité sur le site du ministère des affaires étrangères de Macédoine du Nord. Certes, cette adhésion a été différée à cause du différend avec la Grèce mais il s'agit bien d'un processus d'intégration atlantique poussé par les Etats-Unis pour étendre la ligne de front avec la Russie. Avec les résultats brillants que l'on connaît pour la sécurité de la région en Ukraine. La Serbie va se trouver cernée par des pays membres de l'OTAN. Des tensions sont aussi apparues entre la Russie et la Grèce. A nos yeux, il s'agit plus de satisfaire une volonté d'étendre l'OTAN jusqu'aux frontières de la Russie que d'encourager la stabilité régionale. J'ajoute qu'on peut se demander si c'est ce dont la Macédoine du Nord a besoin en priorité. En effet, ce pays dont 40 % de la population est en situation de pauvreté, va devoir augmenter son budget militaire. Quant à dire que son accession à l'OTAN est le premier pas vers une adhésion à l'UE, je crains plutôt qu'elle risque de renvoyer aux calendes grecques son entrée dans l'espace politique et économique européen. Pour toutes ces raisons, nous voterons contre ce projet de loi car nous considérons que cette adhésion ne permet pas de répondre - c'est même tout le contraire - aux problèmes d'intégration économique et de sécurité dans la région des Balkans.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur . - Les Balkans ont été en permanence affectés par des soubresauts, des oppositions et des tensions. Il est donc important de créer cet espace de paix dans la région. C'est aussi un enjeu économique. Oui, la Macédoine du Nord est pauvre et le peuple macédonien espère entrer dans l'UE. Nous devons nous prononcer à ce sujet. Mais le processus d'adhésion à l'OTAN - on l'a bien vu avec le Monténégro - permet de renforcer les structures, de lutter contre la corruption et de donner de l'espoir à un pays. Concernant la Serbie, je rappelle qu'elle coopère - et de manière efficace - avec l'OTAN. Nous ne pouvons pas refuser de ratifier ce protocole.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le rapport ainsi que le projet de loi précité, le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste votant contre, et huit sénateurs s'abstenant.