Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (supprimé)
(art. L. 273-6 du code électoral)
Représentation des communes de 1 000 habitants et plus
au sein des conseils communautaires

L'article 1 ^er de la proposition de loi tend à modifier le mode de représentation des communes de 1 000 habitants et plus au sein des conseils communautaires. Il prévoit que cette représentation serait désormais assurée :

- d'une part, par le maire, sauf si le conseil municipal en décide autrement à la demande de celui-ci ;

- d'autre part, par des conseillers communautaires élus au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux, selon le système de « fléchage » en vigueur.

En cas de cessation, pour quelque cause que ce soit, de l'exercice des fonctions d'un maire, son siège serait aussitôt pourvu, en tant que de besoin et dans l'attente de l'élection d'un nouveau maire, dans les conditions prévues à l'article L. 273-10 du code électoral, c'est-à-dire :

- par le candidat suivant de même sexe élu conseiller municipal ou d'arrondissement « sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire sur laquelle le conseiller à remplacer [en l'occurrence l'ancien maire] a été élu ^{13 ( * )} » ;

- ou, en l'absence de suivant de liste de même sexe, par le premier conseiller municipal ou d'arrondissement de même sexe élu sur la liste correspondante de candidats au conseil municipal n'exerçant pas déjà le mandat de conseiller communautaire ^{14 ( * )} .

Pour les raisons avancées dans l'exposé général, et par l'adoption d'un amendement COM-17 de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 1 ^er .

Article 2 (supprimé)
(art. L. 273-9-1 [nouveau] du code électoral)
Remplacement de conseillers communautaires
dans les communes de 1 000 habitants et plus

L'article 2 de la proposition de loi prévoit d'autoriser le conseil municipal des communes de 1 000 habitants et plus à remplacer à tout moment un conseiller communautaire par un autre de ses membres ayant figuré sur la même liste de candidats au conseil communautaire, à condition qu'un de ses colistiers au moins le demande.

Pour les raisons avancées dans l'exposé général, et par l'adoption d'un amendement COM-18 de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3
(art. L. 273-3, L. 273-11 et L. 273-12 du code électoral)
Renouvellement des conseillers communautaires des communes
de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire

L'article 3 de la proposition de loi prévoit que dans le cas où le maire d'une commune de moins de 1 000 habitants cesse ses fonctions, pour quelque cause que ce soit, il est procédé à une nouvelle désignation des conseillers communautaires de la commune, suivant l'ordre du tableau établi à la date de l'élection du nouveau maire et de ses adjoints.

1. Le droit en vigueur : des garanties insuffisantes pour les maires

Comme cela a été rappelé dans l'exposé général, les conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants ne sont pas élus au suffrage universel direct par « fléchage », comme ceux des communes plus peuplées, mais désignés dans l'ordre du tableau du conseil municipal établi à la date de l'élection du maire et des adjoints qui a lieu lors de la première réunion du conseil municipal suivant son renouvellement ^{15 ( * )} . Il s'agit donc du maire élu lors de cette première réunion et, le cas échéant, d'un ou plusieurs de ses adjoints, voire d'autres conseillers municipaux.

Le tableau du conseil municipal
(II de l'article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales)

« Les membres du conseil municipal sont classés dans l'ordre du tableau selon les modalités suivantes.

« Après le maire, prennent rang les adjoints puis les conseillers municipaux.

« Sous réserve du dernier alinéa de l'article L. 2122-10, les adjoints prennent rang selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste.

« En ce qui concerne les conseillers municipaux, l'ordre du tableau est déterminé, même quand il y a des sections électorales :

« 1° Par ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal ;

« 2° Entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ;

« 3° Et, à égalité de voix, par priorité d'âge. »

Aux termes de l'article L. 273-3 du code électoral, « les conseillers communautaires sont élus pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci ». Par conséquent, une modification ultérieure de l'ordre du tableau du conseil municipal n'a pas pour effet de modifier la liste des conseillers communautaires de la commune . Une fois désignés, ceux-ci exercent leur mandat jusqu'à son terme, sauf :

- si leur élection en tant que maire ou en tant qu'adjoints est annulée (le tableau établi à la date de cette élection étant par là-même également annulé) ;

- s'ils démissionnent de leur mandat de conseiller communautaire ;

- s'ils perdent, pour quelque cause que ce soit, leur mandat de conseiller municipal (puisque seul un conseiller municipal ou d'arrondissement peut être conseiller communautaire de la commune ^{16 ( * )} ) ;

- s'ils décèdent.

Un conseiller communautaire d'une commune de moins de 1 000 habitants dont le mandat cesse pour l'une des raisons susmentionnées est en principe remplacé par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas déjà le mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l'ordre du tableau établi à la date où la vacance de son siège devient définitive. Ce n'est que lorsqu'un élu cesse concomitamment d'être conseiller communautaire et maire ou adjoint que l'on prend en compte, pour son remplacement, l'ordre du tableau établi à la suite de l'élection de son successeur, voire du maire et de l'ensemble des adjoints ^{17 ( * )} . L'élu concerné est, en effet, remplacé par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas déjà le mandat de conseiller communautaire pris dans l'ordre du tableau établi à la date de cette nouvelle élection ^{18 ( * )} .

En revanche, un maire qui démissionne de ses fonctions de maire ne perd pas, de ce fait même, son mandat de conseiller communautaire , pas plus qu'un adjoint qui cesse d'exercer sa fonction d'adjoint pour cause de démission de sa part, de cessation des fonctions du maire ou de décision du conseil municipal de procéder à une nouvelle élection des adjoints à la suite d'une élection partielle ^{19 ( * )} .

Il peut en résulter une perturbation des rapports entre la commune et l'EPCI à fiscalité propre dont elle est membre , notamment dans le cas où le maire a été conduit à démissionner de ses fonctions pour cause de désaccords persistants avec son conseil municipal ^{20 ( * )} . Une telle mésentente est plus particulièrement susceptible de se produire dans les communes de moins de 1 000 habitants où le mode de scrutin uninominal ne permet pas toujours de dégager une majorité stable au conseil municipal.

2. La solution proposée et la position de votre commission

Pour mettre fin à ces dysfonctionnements, les auteurs de la proposition de loi préconisent d' accorder au conseil municipal la faculté de remplacer à tout moment un conseiller communautaire de la commune par un autre conseiller municipal de son choix , pour la durée du mandat restant à courir. La délibération procédant à ce remplacement devrait être motivée.

Il en résulterait une certaine disparité dans le mode de désignation des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants , dont les uns seraient désignés dans l'ordre du tableau (leur désignation dépendant de l'élection du maire et des adjoints), les autres élus par le conseil municipal lors d'un scrutin distinct. Or la règle qui veut que les conseillers communautaires de ces communes soient désignés en fonction de l'ordre du tableau a été retenue délibérément par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 précitée , par analogie avec le système de « fléchage » dans les communes plus peuplées et pour qu'un lien soit préservé avec le résultat des élections municipales : non seulement le maire et les adjoints élus immédiatement après le renouvellement du conseil municipal sont généralement ceux qui ont mené la campagne électorale et souvent pris la tête d'une candidature groupée, mais le rang des simples conseillers municipaux dans l'ordre du tableau dépend du nombre de suffrages qu'ils ont obtenus ^{21 ( * )} .

Pour préserver la cohérence du droit électoral, et sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc retenu une autre solution . Elle a prévu qu'en cas d'élection d'un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, les conseillers communautaires de la commune soient à nouveau désignés dans l'ordre du tableau ( amendement COM-19 ). De cette façon, la représentation de la commune auprès de l'intercommunalité tiendra compte de la nouvelle composition de l'équipe municipale, et le nouveau maire siégera au conseil communautaire, sauf s'il en décide autrement.

Il a été procédé par le même amendement aux coordinations nécessaires dans le code électoral.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (supprimé)
(art. L. 273-8 du code électoral)
Modalités de désignation des conseillers communautaires
des communes de 1 000 habitants et plus

L'article 4 de la proposition de loi tend à préciser les modalités de désignation des conseillers communautaires des communes de 1 000 habitants et plus, suivant les principes fixés à l'article 1 ^er .

Comme aujourd'hui, et suivant les mêmes modalités, les électeurs de la commune seraient appelés à élire autant de conseillers communautaires que la commune s'en est vu attribuer. Toutefois, si le conseil municipal élisait un maire qui n'avait pas été élu conseiller communautaire, le maire prendrait la place du dernier candidat de même sexe élu conseiller communautaire « sur la même liste » que lui ^{22 ( * )} ou, si cette liste ne s'était vu attribuer qu'un seul siège de conseiller communautaire, la place du seul élu. À la demande du maire, le conseil municipal disposerait toutefois de la faculté de désigner pour siéger au conseil communautaire un autre de ses membres.

Pour les raisons avancées dans l'exposé général, et par l'adoption d'un amendement COM-20 de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5
(art. L. 273-9 du code électoral)
Nombre de candidats au conseil communautaire
dans les communes de 1 000 habitants et plus

L'article 5 prévoit d'augmenter le nombre de candidats sur les listes de candidats aux sièges de conseiller communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus .

Selon le droit en vigueur, le nombre de candidats sur ces listes est égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d'un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le cas inverse. Il est proposé que le nombre de candidats supplémentaires puisse (au choix des colistiers) être augmenté d'une unité dans chaque cas. Aux termes de l'exposé des motifs de la proposition de loi, il s'agirait de « disposer d'un "vivier" pour faciliter les remplacements au conseil communautaire ».

Votre rapporteur rappelle que les règles de remplacement des conseillers communautaires des communes de 1 000 habitants et plus permettent déjà de pourvoir au cas où il n'y a plus de « suivants de liste » de même sexe susceptible d'assurer ce remplacement . Dans un tel cas, en effet, le siège est pourvu par le premier conseiller municipal ou d'arrondissement de même sexe, n'exerçant pas déjà le mandat de conseiller communautaire, élu sur la liste de candidats au conseil municipal dont était issue la liste de candidats au conseil communautaire où avait été élu le conseiller communautaire à remplacer.

Toutefois, la proposition faite par nos collègues faciliterait le remplacement de conseillers communautaires par des personnes qui s'étaient portées candidates pour siéger au conseil communautaire, ce qui est effectivement plus satisfaisant .

Illustration des règles de remplacement de conseillers communautaires
de communes de 1 000 habitants et plus

Prenons l'exemple d'une commune de 1 200 habitants, dont le conseil municipal compte quinze membres et qui dispose de quatre délégués au sein du conseil de la communauté de communes à laquelle elle appartient.

La liste arrivée en tête lors des élections municipales a obtenu onze des quinze sièges au conseil municipal.

La liste correspondante de candidats au conseil communautaire, composée conformément aux prescriptions légales (identité des têtes de liste, candidats au conseil communautaire figurant dans les trois premiers cinquièmes de la liste de candidats au conseil municipal, un candidat de plus que le nombre de sièges à pourvoir), a obtenu trois des quatre sièges.

Selon le droit en vigueur, si le conseiller communautaire de sexe masculin figurant au deuxième rang (H2) de la liste cesse d'exercer son mandat, il est remplacé par le premier candidat de même sexe au conseil communautaire, élu au conseil municipal et n'exerçant pas encore le mandat de conseiller communautaire, c'est-à-dire H4.

Si H4 cesse à son tour d'exercer son mandat de conseiller communautaire, il n'y a plus de suivant de liste susceptible de le remplacer, puisque la liste de candidats au conseil communautaire ne comportait que cinq candidats (jusqu'à F7 dans l'hypothèse ci-après). H4 est alors remplacé par le premier conseiller municipal de même sexe, élu sur la même liste au conseil municipal et n'exerçant pas déjà le mandat de conseiller communautaire, soit H6.

Selon l'article 5 de la proposition de loi, la liste de candidats au conseil communautaire pourrait comporter jusqu'à six candidats, et donc (dans la même hypothèse) un troisième homme, H8. Ce serait alors H8 qui serait appelé à remplacer H4 s'il venait à cesser d'exercer son mandat de conseiller communautaire.

Source : commission des lois du Sénat

Dans le cas (très rare) où l'ensemble des conseillers municipaux d'une commune sont également conseillers communautaires, la règle qui impose que les candidats au conseil communautaire soient également candidats au conseil municipal ^{23 ( * )} empêchera que la liste de candidats au conseil communautaire soit plus longue que celle des candidats au conseil municipal dont elle est issue ^{24 ( * )} .

Enfin, le fait que l'allongement des listes de candidats soit facultative permettra d'éviter, le cas échéant, que ne s'applique la règle stricte selon laquelle, lorsque le nombre de candidats au conseil communautaire excède les trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir, la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire reprend l'ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal.

Approuvant ce dispositif, votre commission a adopté un amendement COM-7 de notre collègue Jean-Pierre Grand visant à porter de trois à quatre le nombre maximal de conseillers supplémentaires dans les communes élisant au moins cinq conseillers communautaire, ainsi qu'un amendement COM-21 de son rapporteur visant à corriger l'oubli d'une coordination lors de l'adoption de la loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections , qui a autorisé la présentation d'un ou deux candidats supplémentaires, au-delà du nombre de sièges à pouvoir, aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (supprimé)
(art. L. 273-3 et L. 273-10 du code électoral,
art. L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales)
Coordinations

L'article 6 de la proposition de loi comprend diverses mesures de coordination avec les dispositions comprises aux articles 1 ^er à 4.

Votre commission ayant supprimé les articles 1 ^er , 2 et 4 et inséré les coordinations nécessaires à l'article 3, elle a adopté l' amendement COM-22 de son rapporteur visant à supprimer l'article 6, devenu sans objet ^{25 ( * )} .

Votre commission a supprimé l'article 6.

Article 7 (nouveau)
(art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales,
art. L. 273-12 du code électoral)
Clarifications rédactionnelles

Inséré par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-23 de son rapporteur, l'article 7 de la proposition de loi a pour objet de clarifier diverses dispositions légales relatives à la composition des conseils communautaires, dans leur rédaction issue de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 précitée.

Il s'agit :

- d'une part, de supprimer une distinction devenue sans objet à l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales entre les métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomérations et de communes et les autres EPCI ^{26 ( * )} ;

- d'autre part, de clarifier les renvois mutuels entre les règles applicables à la suppléance des conseillers communautaires (dans les communes ne disposant que d'un siège) et celles qui concernent le remplacement des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants (dans le cas où ils cessent concomitamment d'exercer les fonctions de maire ou d'adjoint).

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .

Article 8 (nouveau)
(art. 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation
de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles)
Abrogation des dispositions prévoyant l'élection
des conseillers métropolitains au suffrage universel direct

Inséré par votre commission à l'initiative de note collègue Jean-Pierre Grand, par l'adoption d'un amendement COM-3 , l'article 8 de la proposition de loi tend abroger l'article 54 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui prévoit, dans sa rédaction en vigueur, que les conseils des métropoles soient élus, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, « au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1 ^er janvier 2019 ».

Ces dispositions sont dépourvues d'objet à un double titre. D'une part, le mode d'élection actuel des conseillers métropolitains par « fléchage », à l'occasion des élections municipales, constitue bien un mode d'élection au suffrage universel direct . D'autre part, il n'existe aucune solution techniquement satisfaisante, ni aucun consensus politique pour définir un nouveau régime électoral des conseils métropolitains , dans lequel ceux-ci seraient élus lors d'un scrutin entièrement séparé des élections municipales, comme l'a amplement démontré le rapport remis par le Gouvernement au Parlement en application du même article 54 de la loi « MAPTAM » en janvier 2017. C'est la raison pour laquelle aucun projet de loi n'a jamais été présenté pour définir ce nouveau régime électoral, l'échéance du 1 ^er janvier 2019 étant désormais passée.

On ne peut que renvoyer sur ce point au rapport fait par notre collègue Agnès Canayer sur la proposition de loi n° 276 (2017-2018) de notre collègue Mireille Jouve relative à l'élection des conseillers métropolitains , qui avait précisément le même objet ^{27 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé .

Article 9 (nouveau)
(art. L. 5211-10-1 A [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Conférence des maires

Inséré par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-24 de son rapporteur, l'article 8 vise à ce qu'une conférence des maires soit instituée dans les communautés de communes et d'agglomération, ainsi que dans les communautés urbaines, à la demande de 30 % des maires des communes membres.

Le besoin se fait sentir, sur de nombreux territoires, d'une instance de coordination entre les chefs d'exécutif d'un même ensemble intercommunal . Certes, les maires sont souvent membres du conseil communautaire, mais ce n'est pas systématiquement le cas. Ceux des petites et moyennes communes peinent d'ailleurs à s'y faire entendre, face aux représentants beaucoup plus nombreux des villes centres. Le grand débat national qui vient de se tenir a confirmé le constat fait à l'automne dernier par notre collègue Mathieu Darnaud et les membres de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, créée en son sein par votre commission des lois : les maires des communes les moins peuplées ont le sentiment de ne plus avoir voix au chapitre dans la gouvernance de l'intercommunalité, alors même que des compétences nombreuses et importantes doivent désormais être obligatoirement exercées à l'échelle des EPCI à fiscalité propre ^{28 ( * )} .

Notre mission de contrôle et de suivi préconisait par conséquent d'instaurer, dans chaque EPCI à fiscalité propre, une instance de dialogue avec les maires. De telles instances ont déjà été créées dans certaines communautés, à l'initiative des élus, sous des formes et des dénominations diverses : conférence des maires, comité des maires, invitation systématique des maires aux réunions du bureau, etc . Il est également possible d'assurer à tous les maires un siège avec voix délibérative au sein du bureau, puisque la composition de celui-ci est déterminée librement par le règlement intérieur de l'EPCI à fiscalité propre ^{29 ( * )} . Dans les métropoles, la loi impose la création d'une « conférence métropolitaine » réunissant l'ensemble des maires sous la présidence du président du conseil de la métropole.

Votre commission s'est inspirée de ce modèle métropolitain, sans vouloir l'imposer sur tous les territoires, puisqu'il existe déjà d'autres formes d'association des maires à la gouvernance intercommunale. Elle a donc prévu que, dans les trois autres catégories d'EPCI à fiscalité propre, une conférence des maires devrait être créée dès lors que 30 % des maires en feraient la demande . Sous la présidence du président de l'établissement, elle se réunirait au moins deux fois par an et pourrait débattre de tous sujets d'intérêt communautaire et de l'harmonisation de l'action des communes et de la communauté .

Par un sous-amendement COM-27 de notre collègue Jean-Pierre Grand, il a été prévu que les maires délégués des communes associées et communes déléguées, créées au sein des communes nouvelles, seraient également membres de la conférence des maires.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé .

Article 10 (nouveau)
(art. L. 3633-2 du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des prérogatives de conférence métropolitaine des maires de la métropole de Lyon

Inséré par votre commission à l'initiative de notre collègue François-Noël Buffet, par l'adoption d'un amendement COM-1 , l'article 10 a pour objet de renforcer les attributions consultatives de la conférence métropolitaine qui réunit, sous la présidence du président du conseil de la métropole de Lyon, les maires des communes situées sur le territoire de celle-ci.

Créée le 1 ^er janvier 2015, la métropole de Lyon - contrairement à toutes les autres métropoles - n'est pas un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre mais une collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, qui exerce à la fois les compétences antérieurement dévolues à la communauté urbaine de Lyon et celles des départements.

C'est la raison pour laquelle, à compter de son prochain renouvellement en mars 2020, le conseil de la métropole de Lyon ne sera plus composé de représentants des communes, mais de cent cinquante conseillers élus au suffrage universel direct lors d'un scrutin distinct des élections municipales , dans le cadre de circonscriptions s'étendant sur le territoire de plusieurs communes. Non seulement les communes ne seront plus représentées en tant que telles, mais il est d'ores et déjà certain que plusieurs communes situées sur le territoire métropolitain ne compteront plus aucun de leurs habitants au conseil de la métropole , puisque vingt-cinq communes sont comprises dans la circonscription du Val de Saône, où il n'y a que quatorze sièges à pourvoir ^{30 ( * )} .

Une telle situation est d'autant plus paradoxale que la métropole de Lyon exerce des compétences qui, sur l'ensemble du territoire national, sont en principe dévolues aux communes , qu'elles soient ou non obligatoirement exercées dans un cadre intercommunal. Il n'est pas satisfaisant que le plan local d'urbanisme ou le programme local de l'habitat puissent être élaborés, des zones d'activité créées, des services de transport organisés sans que les communes situées sur le territoire de la métropole puissent faire entendre leur point de vue.

Il paraît indispensable que les maires et les conseils municipaux demeurent étroitement associés à l'exercice de ces compétences , même s'il n'est pas possible de leur attribuer un pouvoir de décision ou une représentation propre au sein du conseil de la métropole, car cela reviendrait à ce que les communes exercent une tutelle sur une autre collectivité territoriale, ce que l'article 72 de la Constitution interdit.

Aussi l'article 10 prévoit-il de renforcer les prérogatives de la conférence métropolitaine des maires , qui réunit l'ensemble des maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon et son président. Elle se réunirait au moins deux fois par an au lieu d'une, et serait obligatoirement saisie pour avis des projets d'actes les plus importants de la métropole, en particulier dans les domaines ressortissant aux compétences exercées par celle-ci en lieu et place des communes :

- le projet de budget ;

- les projets de schéma de cohérence territoriale ou de schéma de secteur, de plan local d'urbanisme, de plan de mobilité (nouvelle dénomination du plan de déplacements urbains prévue par le projet de loi d'orientation des mobilités) et de plan climat-air-énergie territorial ;

- les projets de transfert ou de délégation à une autre personne publique (collectivité territoriale ou établissement public) d'une compétence de la métropole de Lyon ressortissant en principe aux compétences communales.

Il faut également tenir compte du fait que certaines compétences en principe communales ont d'ores et déjà été transférées par la métropole de Lyon à des syndicats mixtes : il en va ainsi de l'adoption du schéma de cohérence territoriale (qui relève du syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise ou SEPAL) et du plan de déplacements urbains (qui relève du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise ou SYTRAL). Seule la métropole est représentée au comité syndical, et non les communes situées sur son territoire, qui, dès lors qu'elles ne seront plus représentées au conseil de la métropole, pourraient ne plus être aucunement associées à l'élaboration de ces documents pourtant essentiels à l'aménagement de leur territoire. C'est pourquoi l'article 10 prévoit, dans ce cas, que la conférence métropolitaine des maires soit consultée préalablement à l'adoption de ces actes par le comité syndical.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi rédigé .

Article 11 (nouveau)
(art. L. 237-1 du code électoral)
Suppression de l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié d'une commune membre

Inséré par votre commission à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand, par l'adoption d'un amendement COM-2 , l'article 11 de la proposition de loi tend à supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié d'une commune membre.

Selon le droit en vigueur, le mandat de conseiller communautaire est incompatible avec l'exercice de tout emploi salarié pour le compte de l'EPCI à fiscalité propre concerné, mais aussi de l'une de ses communes membres .

À l'inverse, ne sont frappés d' inéligibilité au conseil municipal que :

- les agents de la commune ;

- et les personnes exerçant des fonctions de direction au sein de l'EPCI à fiscalité propre auquel la commune appartient (le directeur général des services et son adjoint, le directeur des services et son adjoint, les chefs de service, ainsi que le directeur du cabinet du président et son adjoint et le chef de cabinet lorsqu'ils ont reçu délégation de signature).

Il y a là un défaut de parallélisme assez frappant .

Aux yeux de votre rapporteur, il est légitime que des agents d'une collectivité territoriale ou d'un EPCI ne puissent siéger au sein de son assemblée délibérante, car cela les placerait dans une position de conflit d'intérêts dès lors que l'assemblée a à délibérer sur le statut des agents.

Il est également légitime que les agents exerçant de hautes responsabilités auprès d'un conseil régional ou départemental, ou auprès d'un EPCI à fiscalité propre, ne puissent siéger au sein du conseil municipal d'une commune située sur son territoire, afin qu'ils ne puissent être tentés d'user de leurs fonctions pour faciliter leur élection. Un motif similaire justifie l'inéligibilité des préfets, des principaux fonctionnaires des préfectures, des magistrats administratifs et judiciaires, des officiers et des fonctionnaires de police, notamment.

En revanche, dans le cas où l'habitant d'une commune, travaillant pour une autre commune appartenant à la même communauté, souhaite se faire élire conseiller municipal de sa commune de résidence - comme il en a déjà le droit - mais aussi conseiller communautaire, aucune raison impérieuse ne paraît justifier que la loi y fasse obstacle .

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi rédigé .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

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* ¹³ Comme cela a été indiqué dans l'exposé général, la proposition de loi ne tient pas compte du fait que les listes de candidats au conseil municipal et au conseil communautaire sont distinctes, ni du fait que le maire n'a pas nécessairement été candidat au conseil communautaire. Les modalités de remplacement prévues à l'article 1 ^er seraient donc, telles quelles, inapplicables.

* ¹⁴ Des règles particulières s'appliquent dans les communes qui ne disposent que d'un seul siège de conseiller communautaire, où il est dérogé à la règle du remplacement par un candidat de même sexe. Lorsque les règles susmentionnées ne trouvent plus à s'appliquer, le siège de conseiller communautaire demeure vacant jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal.

* ¹⁵ Article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶ I de l'article L. 273-5 du code électoral.

* ¹⁷ Lorsqu'il y a lieu d'élire un nouveau maire, pour quelque cause que ce soit, il doit être également procédé à une nouvelle élection des adjoints (article L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales).

* ¹⁸ II de l'article L. 273-12 du code électoral.

* ¹⁹ Sur les circonstances donnant lieu à une nouvelle élection des adjoints, voir l'article L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales précité.

* ²⁰ Notons cependant que le maire et les adjoints, élus pour la même durée que le conseil municipal (article L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales), ne peuvent être « renversés » par celui-ci.

* ²¹ Voir, sur ce point, l'étude d'impact du projet de loi n° 166 (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, ainsi que le rapport n° 250 (2012-2013) fait en première lecture, au nom de la commission des lois du Sénat, par notre ancien collègue Michel Delebarre, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l12-250/l12-2501.pdf .

* ²² Comme il a déjà été indiqué, la rédaction de la proposition de loi ne tient pas compte du fait que les listes de candidats au conseil municipal et au conseil communautaire sont distinctes, ni du fait que le maire n'a pas nécessairement été candidat au conseil communautaire.

* ²³ Article L. 273-6 du code électoral.

* ²⁴ Aux élections municipales, dans les communes de 1 000 habitants et plus, le nombre de candidats figurant sur une liste est plafonné à deux de plus que le nombre de sièges à pourvoir (article L. 260 du code électoral).

* ²⁵ Il faut noter, en outre, que la coordination prévue à l'article L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales, qui ne concerne que l'organe délibérant des syndicats de communes, était en tout état de cause sans objet.

* ²⁶ Les dispositions visées ne pourraient aujourd'hui concerner que les syndicats de communes, alors même que l'article L. 5211-6 précité est désormais inséré dans une sous-section consacrée à l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre. En outre, elles prévoient que les « conseillers communautaires » de ces autres EPCI sont élus dans les conditions fixées au titre V du livre I ^er du code électoral, qui ne concernent que les quatre catégories actuelles d'EPCI à fiscalité propre.

* ²⁷ Rapport fait, au nom de la commission des lois du Sénat, par notre collègue Agnès Canayer sur la proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains , consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l17-381/l17-3811.pdf .

* ²⁸ Voir le rapport d'information n° 110 (2018-2019) fait, au nom de la commission des lois et pour la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale, par notre collègue Mathieu Darnaud, Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes , consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-1101.pdf .

* ²⁹ CE, 9 février 1979, n ^os 9992, 9993 et 9994. L'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales impose seulement que le président et les vice-présidents de l'EPCI soient membres du bureau.

* ³⁰ Tableau n° 8 annexé au code électoral.