Proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er A (nouveau)(art. 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Exercice de la présidence des conseils consulaires par des membres élus

L'article 1 ^er A de la proposition de loi vise à confier la présidence des conseils consulaires à un membre élu, non plus à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire.

Il résulte de l'adoption, avec un avis de sagesse du Gouvernement, de l'amendement COM-18 de votre rapporteur .

1. Une présidence exercée par l'administration consulaire

En l'état du droit, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire assure la présidence du conseil consulaire. À titre d'exemple, le conseil consulaire des Pays-Bas est présidé par le consul général de France à Amsterdam.

Élus au suffrage universel direct par les Français établis hors de France, les conseillers consulaires désignent un vice-président pour chaque conseil consulaire .

Les prérogatives de ce vice-président sont toutefois très limitées : « assister » l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire dans le fonctionnement du conseil consulaire ^{64 ( * )} et présider la commission de contrôle des listes électorales ^{65 ( * )} .

Comme l'ont souligné nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, même « lorsque l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire est absent, le vice-président ne le supplée pas, la présidence restant exercée par un fonctionnaire représentant le président. [En outre], il n'existe aucune obligation pour le président d'associer le vice-président à la fixation de l'ordre du jour » ^{66 ( * )} .

Ce dispositif n'est d'ailleurs pas cohérent avec le fonctionnement de l'autre instance représentative des Français établis hors de France - l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) - qui élit son président depuis 2014.

2. Confier la présidence des conseils consulaires à un membre élu

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité confier la présidence des conseils consulaires à un membre élu par les Français de l'étranger, non plus à l'administration consulaire . Le poste de vice-président serait supprimé par coordination.

Il s'agit d'une marque de confiance envers les conseillers consulaires, qui s'investissent quotidiennement pour le rayonnement de la France et l'animation de la communauté des Français de l'étranger. Ils seraient désormais habilités à convoquer les réunions des conseils consulaires et en fixer l'ordre du jour, sans dépendre de l'administration.

La participation au conseil consulaire de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire serait maintenue, avec voix délibérative, pour lui permettre d'exposer les positions de l'État.

En commission, M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, a indiqué que le Gouvernement songerait plutôt à confier la co-présidence des conseils consulaires à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire, d'une part, et à un membre élu, d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er A ainsi rédigé .

Article 1er B (nouveau)(art. 4-1 et 12-1 [nouveaux] de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Nouvelles garanties pour les conseillers consulaires et les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger employés par une entreprise ou par une administration française

L'article 1 ^er B de la proposition de loi vise à apporter de nouvelles garanties aux conseillers consulaires et aux membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) employés par une entreprise ou une administration française.

Il est issu de l'amendement COM-1 rect. de notre collègue Christophe-André Frassa , adopté avec l'avis favorable de votre rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

En l'état du droit, les conseillers consulaires et les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger perçoivent, au titre de leur mandat, une indemnité ainsi que le remboursement forfaitaire de leurs frais ^{67 ( * )} . Contrairement aux élus locaux ^{68 ( * )} , ils ne bénéficient d'aucune autorisation d'absence au sein de leur entreprise ou de leur administration pour exercer leur mandat.

Votre commission a donc souhaité apporter de nouvelles garanties aux élus des Français de l'étranger en prévoyant :

- des autorisations d'absence pour assister aux réunions liées à leur mandat ^{69 ( * )} ;

- une interdiction de discrimination et de modification des horaires de travail en raison de ces absences ;

- une meilleure gestion des congés payés , des prestations sociales et des droits découlant de l'ancienneté.

Votre rapporteur rappelle d'ailleurs que le Sénat avait déjà adopté un dispositif comparable en 1992, à l'initiative de notre regretté collègue Charles de Cuttoli ^{70 ( * )} .

Les dispositions proposées ne s'appliqueraient qu'aux employeurs relevant de la loi française , selon les principes habituellement reconnus par la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de conflits de normes sociales entre les lois françaises et étrangères.

Elles constitueraient une première étape dans la construction d'un véritable statut pour les élus représentant les Français de l'étranger .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er B ainsi rédigé .

Article 1er C (nouveau)(art. 5 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Renvoi à un décret pour le mode d'élection, la durée du mandat, les conditions de remplacement et les attributions des présidents des conseils consulaires

L'article 1 ^er C de la proposition de loi tend à renvoyer à un décret la définition du mode d'élection, la durée du mandat, les conditions de remplacement et les attributions des présidents des conseils consulaires.

Il est issu de l'amendement COM-16 rect. de notre collègue Jean-Yves Leconte et des membres du groupe socialiste et républicain , adopté avec l'avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement.

Aujourd'hui, les conseillers consulaires désignent parmi eux un vice-président du conseil consulaire.

Il n'existe aucune règle formelle concernant le mode d'élection, la durée du mandat et les conditions de remplacement de ce vice-président . Le décret du 18 février 2014 ^{71 ( * )} dispose que le vice-président « assiste » l'ambassadeur ou le chef de poste dans le fonctionnement du conseil consulaire, sans autre précision.

Entendu par votre rapporteur, M. Nicolas Warnery, directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, a reconnu que l'État peinait à tenir à jour une liste actualisée des vice-présidents des conseils consulaires , notamment parce qu'il y a un fort taux de rotation et que les conditions d'exercice de cette fonction peuvent varier d'un conseil consulaire à l'autre.

L'article 1 ^er A de la proposition de loi vise à confier la présidence des conseils consulaires à un membre élu et donc à supprimer, par coordination, le poste de vice-président.

En complément, le présent article tend à renvoyer à un décret la définition du mode d'élection, de la durée du mandat, des conditions de remplacement et des attributions des présidents des conseils consulaires . Il s'agit, selon notre collègue Jean-Yves Leconte, de « garantir une certaine harmonisation entre les différents conseils consulaires » ^{72 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er C ainsi rédigé .

Article 1er D (nouveau)(art. 5 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Port de l'écharpe tricolore et place dans l'ordre protocolaire des conseillers consulaires

L'article 1 ^er D de la proposition de loi vise à permettre aux conseillers consulaires d'arborer l'écharpe tricolore et à préciser leur rang dans l'ordre protocolaire.

Il est issu de l'amendement COM-2 rect. bis de notre collègue Damien Regnard, sous amendé par notre collègue Christophe-André Frassa (sous-amendement COM-26 rect. ). Cet amendement et ce sous-amendement ont été adoptés avec l'avis favorable de votre rapporteur et l'avis défavorable du Gouvernement.

1. Le droit en vigueur : le timbre et la cocarde

En l'état du droit, les conseillers consulaires sont autorisés à :

- faire usage d'un timbre spécifique dans leurs communications et correspondances officielles ;

- porter une cocarde tricolore « toutes les fois que l'exercice de leur mandat peut rendre nécessaire ce signe distinctif ». Le port de cette cocarde est toutefois interdit lorsque « l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire estime, compte tenu des circonstances locales, qu'il n'est pas compatible avec le respect de la souveraineté de l'État de résidence » ^{73 ( * )} .

Au regard de leurs fonctions, beaucoup de conseillers consulaires considèrent ces signes distinctifs comme insuffisants .

De même, leur place dans l'ordre protocolaire reste incertaine. La seule indication réside dans une réponse ministérielle à une question de notre collègue Robert Del Picchia, selon laquelle : « lors des manifestations officielles organisées à l'initiative des chefs de poste, les conseillers consulaires prennent place après le chef de poste diplomatique (ou le chargé d'affaires) ou consulaire, le(s) député(s) ou le(s) sénateur(s) de passage. Il n'est pas prévu d'ordre protocolaire spécifique entre les conseillers consulaires localement » ^{74 ( * )} .

2. L'article 1 ^er D : l'écharpe tricolore et l'ordre protocolaire

Dès lors, votre commission a renvoyé au pouvoir règlementaire le soin de définir les conditions dans lesquelles les conseillers consulaires « portent les insignes républicains, notamment l'écharpe tricolore, et font usage de timbres symbolisant la République dans leurs communications et correspondances ». Les conseillers consulaires seraient ainsi autorisés à arborer l'écharpe tricolore .

En outre, il reviendrait au pouvoir règlementaire de définir la place des conseillers consulaires dans l'ordre protocolaire lors des cérémonies organisées par les ambassades et consulats français à l'étranger.

Cette disposition reprend une proposition émise en 2016 par l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), selon laquelle, « au-delà de circonstances particulières ou exceptionnelles », il apparaît nécessaire d'harmoniser les pratiques protocolaires ^{75 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er D ainsi rédigé .

Article 1er(art. 5 et 13 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Frais de mandat et régime assurantiel des conseillers consulaires et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 1 ^er de la proposition de loi vise à améliorer la prise en charge des frais de mandat et le régime assurantiel des conseillers consulaires et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Il reprend les recommandations n ^os 1 et 2 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{76 ( * )} .

1. Améliorer la prise en charge des frais de mandat

§ L'état du droit : un remboursement ex post des frais de mandat

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{77 ( * )} renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer le régime indemnitaire des conseillers consulaires et le « remboursement forfaitaire » de leurs frais de mandat .

Comme l'a souligné notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, « la question des moyens mis à la disposition des élus de terrain [est] cruciale. Dans la plupart des conseils consulaires, il [faut] un billet de train, voire d'avion. Quelques exemples : Vancouver et Calgary, qui relève[nt] de la même circonscription consulaire, sont distants de près de 700 kilomètres. [...] Un remboursement suffisant des frais de mandat, loin d'être une question anecdotique, est la condition sine qua non du développement d'une réelle démocratie de proximité » ^{78 ( * )} .

Modalités de calcul des indemnités des conseillers consulaires et de leurs frais de mandat

Conformément aux articles 20 et 21 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 ^{79 ( * )} , les conseillers consulaires bénéficient d'une indemnité semestrielle de mandat, versée en début de semestre, et dont le montant est déterminé en fonction de leur circonscription d'élection ^{80 ( * )} .

À titre d'exemple, l'indemnité semestrielle s'élève à 1 488 euros (soit 2 976 euros par an) pour les conseillers consulaires de Quito (Équateur) et à 2 346 euros (soit 4 692 euros par an) pour ceux de Libreville (Gabon). Le montant de l'indemnité est minoré lorsque l'élu ne participe pas à une ou plusieurs réunions du conseil consulaire.

En complément, les conseillers consulaires ont droit au remboursement de leurs frais de déplacement (versement ex post ) lorsque ceux-ci sont supérieurs, sur une année, à 60 % du montant annuel de leur indemnité de mandat . Pour un conseiller consulaire de Libreville, ce remboursement est ouvert lorsque ses frais annuels de déplacement dépassent 2 815,20 euros ^{81 ( * )} .

Le montant de ce remboursement est égal à la différence entre le coût des déplacements, d'une part, et 60 % du montant annuel de l'indemnité de mandat, d'autre part. À titre d'exemple, un conseiller consulaire de Libreville dont les déplacements ont coûté 3 500 euros en 2018 est remboursé début 2019 à hauteur de 684,80 euros ^{82 ( * )} , le reste de ses frais étant à sa charge.

Indemnité et remboursement des déplacements des conseillers consulaires

Source : commission des lois du Sénat

Le mandat de conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger ne comporte pas d'indemnité spécifique, ces élus étant déjà indemnisés au titre de leur mandat de conseiller consulaire ^{83 ( * )} .

Leurs frais de déplacement pour se rendre aux réunions de l'AFE
- qui se tiennent au moins deux fois par an à Paris - sont toutefois remboursés sur une base forfaitaire , en fonction de l'éloignement géographique de leur pays de résidence.

À titre d'exemple, les membres de l'AFE résidant à Quito sont remboursés de leurs frais de déplacement à hauteur de 3 754 euros par an, ceux résidant au Gabon de 2 346 euros par an. Ces versements sont effectués ex post , à la fin de l'année .

Les frais de séjour à Paris sont partiellement pris en charge, à raison de 60 euros par nuitée.

§ La proposition de loi : davantage de souplesse pour la prise en charge des frais de mandat

Comme le constate notre collègue Jean-Yves Leconte, « les élus sont actuellement contraints d' avancer leurs frais de déplacement , qui peuvent atteindre plusieurs milliers d'euros, car la loi ne prévoit qu'un remboursement a posteriori » ^{84 ( * )} .

Dès lors, l'article 1 ^er de la proposition de loi vise à donner plus de souplesse en remplaçant dans la loi du 22 juillet 2013 la notion de « remboursement » des frais de mandat des conseillers consulaires et des membres de l'AFE par celle, plus large, de « couverture » des frais .

Le pouvoir règlementaire pourrait notamment prévoir le versement d'une avance sur frais de mandat, sans modifier le montant des sommes allouées aux conseillers consulaires et aux membres de l'AFE .

En tout état de cause, l'État conserverait la possibilité d'organiser des contrôles ex post sur les frais de mandat des élus et de demander le remboursement des versements indus ^{85 ( * )} .

2. Privilégier un contrat d'assurance groupé

§ L'état du droit : une assurance individuelle

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions dans lesquelles les conseillers consulaires et les membres de l'AFE sont « indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans le cadre de leur mandat ».

Les élus sont ainsi invités à contracter une assurance individuelle et reçoivent, en contrepartie, une allocation annuelle versée par l'État ^{86 ( * )} . Son montant est fixé en fonction de la circonscription d'élection , non du coût réel du contrat d'assurance.

Pour un conseiller consulaire de Libreville (Gabon), cette allocation s'élève à 605 euros par an, auxquels s'ajoutent 121 euros lorsque l'élu siège à l'Assemblée des Français de l'étranger. Ces versements sont subordonnés à la présentation d'une attestation d'assurance ^{87 ( * )} .

§ La proposition de loi : vers la mise en place d'un contrat d'assurance groupé

D'après nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, ce dispositif soulève des difficultés administratives tant pour les élus que pour l'administration : « en effet, les élus ont dû s'assurer que leurs contrats d'assurance couvrent ce type de dommages ou, le cas échéant, en souscrire un nouveau, parfois dans des pays où les compagnies d'assurance locales ne proposent pas de tels services. De son côté, l'administration [a dû] s'assurer, à son tour, que le contrat présenté par l'élu pour bénéficier du versement de l'allocation répond aux exigences réglementaires » ^{88 ( * )} .

La commission des lois de l'AFE a également déploré ce dispositif « extrêmement complexe » ^{89 ( * )} et source de renchérissement des coûts.

Dans ce contexte, l'article 1 ^er de la proposition de loi tend à permettre à l'administration de conclure un contrat d'assurance groupé pour l'ensemble des conseillers consulaires et des membres de l'AFE ^{90 ( * )} , plutôt que de rembourser chaque élu sur une base forfaitaire.

Cette disposition s'inspire du système mis en oeuvre entre 1984 et 2013 pour les conseillers de l'AFE : le ministère des affaires étrangères disposait alors d'un contrat d'assurance unique, couvrant l'ensemble des élus.

Comme le souligne la commission des lois de l'AFE, une souscription groupée faciliterait « les démarches des élus, réduir[ait] le temps de travail des agents du ministère [de l'Europe et des affaires étrangères] et contribuer[ait] à la bonne gestion de nos dépenses publiques. C'est la solution la plus efficace, la plus simple, la plus transparente et la moins coûteuse pour les élus et l'État ».

Pour ne pas remettre en cause les contrats en cours et laisser suffisamment de temps à l'administration pour conclure un contrat d'assurance groupé, votre commission a prévu que cette réforme entre en vigueur à compter du prochain renouvellement des instances représentatives des Français de l'étranger, soit au printemps 2020 (amendement COM-19 du rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2
(art. 15 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)
Régime des procurations pour l'élection des membres
de l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 2 de la proposition de loi tend à assouplir le régime des procurations pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Concrètement, il permettrait aux électeurs de donner procuration à un mandataire de leur choix au sein de l'ensemble de la circonscription d'élection, pas uniquement au sein de leur circonscription consulaire.

Cet article reprend la recommandation n ^o 7 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{91 ( * )} .

1. Le mode d'élection des membres de l'AFE et le régime des procurations

L'Assemblée des Français de l'étranger est élue par et parmi les conseillers consulaires (suffrage universel indirect) ^{92 ( * )} , un mois après le renouvellement général des conseils consulaires.

Ses membres sont élus au scrutin proportionnel de liste dans quinze « circonscriptions AFE », dont la délimitation est présentée au sein de l'exposé général.

Ces circonscriptions sont, par définition, plus larges que les 130 circonscriptions d'élection des conseillers consulaires (« circonscriptions consulaires ») .

À titre d'exemple, quatre membres de l'AFE sont élus dans la circonscription « Afrique occidentale », qui englobe neuf « circonscriptions consulaires » (Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guinée, Mali, etc .).

Pour l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger, les électeurs (également conseillers consulaires) peuvent s'exprimer :

- à l'urne, dans un bureau de vote ouvert au chef-lieu de la circonscription électorale ;

- ou par la remise d'un pli à l'ambassadeur ou au consul de leur lieu de résidence ^{93 ( * )} .

Les électeurs s'expriment également par procuration lorsqu'ils ne peuvent pas se rendre au bureau de vote (notamment pour des raisons professionnelles ou familiales) mais qu'ils ne souhaitent pas voter par remise de pli à l'administration.

Un même mandataire peut recevoir procuration de trois électeurs différents.

2. L'assouplissement du dispositif : élargir le choix des mandataires

Le droit en vigueur soulève toutefois une difficulté pratique, due à un problème de coordination au sein de l'article 15 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{94 ( * )} .

Ce dernier applique, par renvoi, l'article L. 72 du code électoral, qui dispose que « le ou la mandataire doit jouir de ses droits électoraux et être inscrit dans la même commune que le mandant ». Une seule adaptation est prévue pour les élections consulaires et l'élection des membres de l'AFE : le mot « commune » est remplacé par le mot « circonscription consulaire ».

En d'autres termes, pour ces scrutins, l'électeur doit choisir comme mandataire un compatriote de sa circonscription consulaire. Si ce dispositif paraît logique pour les élections consulaires, il pose des difficultés pratiques pour l'élection des membres de l'AFE.

Dans l'exemple précédent, un électeur inscrit sur la liste électorale consulaire du Bénin peut donner procuration à un compatriote inscrit dans ce même pays mais pas à un Français du Burkina Faso, alors qu'ils votent tous dans la même circonscription (« Afrique occidentale ») pour l'élection des membres de l'AFE.

De même, le dispositif des procurations s'avère inapplicable lorsque la circonscription consulaire comprend un seul conseiller consulaire (comme en Mauritanie ou en Angola par exemple) : cet électeur est dans l'impossibilité de donner procuration pour l'élection de l'AFE, faute de mandataire habilité.

Pour plus de souplesse, l'article 2 de la proposition de loi tend à permettre aux électeurs à l'élection de l'AFE de donner procuration à un mandataire de leur choix au sein de toute la « circonscription AFE », pas uniquement au sein de leur circonscription consulaire .

Ainsi, un électeur inscrit sur la liste électorale consulaire du Bénin pourrait donner procuration à conseiller consulaire élu dans ce même pays mais également au Burkina Faso, en Côte d'Ivoire, en Guinée, au Mali, etc .

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-20 de son rapporteur et l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (nouveau)(art. 17 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Délai de mise en conformité pour l'inscription des conseillers consulaires sur les listes électorales consulaires

L'article 2 bis de la proposition de loi vise à permettre à un conseiller consulaire de s'inscrire sur une liste électorale en France afin d'y participer à une élection tout conservant son mandat, dès lors qu'il se réinscrit sur les listes électorales consulaires dans un délai de trois mois.

Il est issu de l'amendement COM-11 de notre collègue Jean-Yves Leconte , adopté avec l'avis favorable de votre rapporteur et l'avis défavorable du Gouvernement.

Historiquement, les Français de l'étranger pouvaient s'inscrire sur la liste électorale d'une commune française mais également sur les listes électorales consulaires.

Cette possibilité de « double inscription » a toutefois soulevé des difficultés de mise en oeuvre lors des élections présidentielles de 2007 et de 2012. Le législateur l'a finalement supprimée en 2016, à l'occasion de la loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales ^{95 ( * )} .

Désormais, les Français établis hors de France doivent choisir entre l'inscription sur une liste électorale en France et l'inscription sur les listes électorales consulaires. Ils peuvent modifier leur choix avant chaque élection, l'inscription sur les listes électorales étant ouverte jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin.

Le droit en vigueur représente toutefois une difficulté pour les conseillers consulaires . Conformément aux articles 16 et 17 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{96 ( * )} , ils doivent figurer sur les listes électorales consulaires pour être éligibles puis pour conserver leur mandat.

Dès lors, les conseillers consulaires ne peuvent pas s'inscrire, même temporairement, sur la liste électorale d'une commune française, au risque d'être déclarés démissionnaires d'office par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères.

L'article 2 bis de la proposition de loi vise à assouplir ce dispositif en prévoyant un délai de mise en conformité pour les conseillers consulaires . Ces derniers pourraient temporairement s'inscrire sur une liste électorale en France, par exemple pour y participer aux élections municipales. Pour conserver leur mandat de conseiller consulaire, ils devraient se réinscrire sur les listes électorales consulaires dans un délai de trois mois .

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 3
(art. 19 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)
Sécurisation de la procédure d'enregistrement des candidatures pour les élections consulaires et pour l'élection des membres
de l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 3 de la proposition de loi vise à sécuriser la procédure d'enregistrement des candidatures pour les élections consulaires et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Il reprend les recommandations n ^os 4 et 5 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{97 ( * )} .

1. Les déclarations de candidature

§ Une obligation pour les candidats

Comme pour tous les scrutins, les candidats aux élections consulaires ou à l'élection des membres de l'AFE ont l'obligation de déposer une déclaration de candidature en amont du scrutin ^{98 ( * )} .

Cette déclaration doit être déposée auprès de l'ambassade ou du consulat de son lieu de résidence, au plus tard :

- le soixante-dixième jour précédant le scrutin pour les élections consulaires ;

- le quinzième jour précédant le scrutin pour l'élection de l'AFE ^{99 ( * )} .

La liste de candidats est ensuite affichée à l'intérieur des locaux diplomatiques et consulaires et publiée sur Internet.

§ Le contrôle de l'administration

Au moment du dépôt de la candidature, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire délivre un récépissé provisoire au candidat. Il dispose ensuite de quatre jours pour examiner la déclaration de candidature et vérifier qu'elle respecte :

- les exigences formelles de l'article 19 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013. À titre d'exemple, tous les candidats doivent signer leur déclaration de candidature, confirmer par écrit leur volonté de se présenter à l'élection et joindre une copie de leur justificatif d'identité ;

- les règles d'éligibilité de l'article 17 de cette même loi, qui interdisent par exemple aux consuls de se présenter dans une circonscription incluant le ressort dans lequel ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de trois ans.

À l'issue de ces vérifications, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire peut soit délivrer un récépissé définitif d'enregistrement de la candidature (candidature conforme), soit refuser de l'enregistrer (candidature non conforme). Le silence gardé par l'administration pendant plus de quatre jours vaut acceptation de la candidature.

Lorsque l'administration refuse d'enregistrer sa candidature, le candidat n'est pas autorisé à concourir. Il dispose toutefois de soixante-douze heures pour contester la décision de l'administration devant le tribunal administratif de Paris , qui statue en trois jours.

La décision du tribunal administratif ne peut être contestée qu'après le scrutin, devant le Conseil d'État (juge de l'élection).

Procédure d'enregistrement des candidatures aux élections consulaires et à l'élection des membres de l'AFE

Source : commission des lois du Sénat

2. La sécurisation de l'enregistrement des candidatures

L'article 3 de la proposition de loi tend à sécuriser l'enregistrement des candidatures aux élections consulaires et à l'élection des membres de l'AFE en élargissant les motifs de refus d'enregistrement, en laissant plus de temps à l'administration pour effectuer ses contrôles et en facilitant la régularisation des candidatures.

§ Élargir les motifs de refus d'enregistrement des candidatures

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée présente une lacune en ce qui concerne le contrôle de l'éligibilité des candidats .

Son article 16 impose aux candidats d'être inscrits sur la liste électorale consulaire pour se présenter aux élections consulaires et à l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger. Toutefois, son article 19 ne prévoit pas que l'administration vérifie ce critère lorsqu'elle examine les candidatures déposées.

Cette carence a provoqué des difficultés lors des élections consulaires de mai 2014 : faute de contrôle, l'administration a enregistré la candidature d'un Français dans la circonscription du Paraguay alors même qu'il n'était pas inscrit sur la liste électorale consulaire. En raison de cette irrégularité, le juge de l'élection a annulé le scrutin a posteriori et des élections partielles ont dû être organisées en juin 2015 ^{100 ( * )} .

Dès lors, l'article 3 de la proposition de loi tend à contraindre l'administration à vérifier que le candidat est bien inscrit sur la liste électorale consulaire et, dans le cas contraire, à refuser l'enregistrement de sa candidature .

Prendre cette précaution en amont permettrait de réduire les risques d'annulation du scrutin. Un dispositif analogue est d'ailleurs prévu pour les élections municipales ^{101 ( * )} .

§ Laisser plus de temps à l'administration pour contrôler les déclarations de candidature

L'ambassadeur ou le chef de poste consulaire disposerait désormais de six jours pour contrôler la recevabilité des déclarations de candidature, contre quatre aujourd'hui . Le silence gardé par l'administration vaudrait toujours acceptation de la candidature.

Il s'agit, selon nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, de prévenir « l'enregistrement d'une candidature irrégulière par défaut de vigilance de l'administration » ^{102 ( * )} .

Dans la troisième circonscription du Québec , une liste de candidats aux élections consulaires de 2014 a été enregistrée alors qu'elle ne respectait pas le principe de parité : le consulat - qui disposait de quatre jours pour mener ses contrôles - n'a décelé cette irrégularité qu'au bout du cinquième jour ^{103 ( * )} . Cette irrégularité n'a toutefois pas conduit à l'annulation de l'élection.

§ Autoriser la régularisation des candidatures après le délai limite de dépôt des déclarations

Lorsque l'administration consulaire refuse d'enregistrer une candidature, la personne concernée peut déposer une nouvelle déclaration de candidature, sauf en cas de dépassement du délai limite de dépôt.

Les possibilités de régularisation des candidatures : exemples concrets

En 2014, les candidats aux élections consulaires avaient jusqu'au 16 mars pour déposer leur candidature (soit soixante-dix jours avant le scrutin).

Prenons deux exemples :

- la liste de candidats A dépose sa candidature le 10 mars . Le 14 mars, l'administration refuse de l'enregistrer du fait d'une irrégularité formelle ^{104 ( * )} . La liste peut cependant être redéposée jusqu'au 16 mars, après avoir été régularisée ;

- la liste B dépose sa déclaration de candidature le 16 mars (jour du délai limite pour les dépôts des candidatures). Si l'administration refuse de l'enregistrer le 20 mars, aucune nouvelle déclaration ne peut être déposée. La liste B n'est pas en mesure de régulariser sa situation et ne peut pas participer au scrutin .

L'article 3 de la proposition de loi tend à assouplir ce dispositif en permettant aux candidats de régulariser leur déclaration de candidature, même en cas d'expiration du délai limite de dépôt. Les candidats disposeraient ainsi de trois jours pour régulariser leur situation en déposant une nouvelle déclaration.

Cette disposition s'inspire du droit applicable aux élections régionales et aux élections européennes ^{105 ( * )} .

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-21 de son rapporteur et l'article 3 ainsi modifié .

Article 4
(art. 14, 18, 19, 21, 22 et 51 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013
relative à la représentation des Français établis hors de France)
Calendrier et déroulement de l'élection des membres de l'Assemblée
des Français de l'étranger et des sénateurs représentant
les Français établis hors de France

L'article 4 de la proposition de loi vise à adapter le calendrier et les conditions d'organisation de l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et de l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Il reprend les recommandations n ^os 8 et 9 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{106 ( * )} .

Les sénateurs représentant les Français établis hors de France

La représentation des Français établis hors de France au sein de la Haute Assemblée remonte à la IV ^e République : la loi du 23 septembre 1948 a prévu la désignation de trois membres du Conseil de la République représentant « les citoyens résidant à l'étranger » ^{107 ( * )} .

Initialement, l'article 24 de la Constitution de la V ^e République disposait que « les Français établis hors de France [étaient] représentés au Sénat », excluant toute représentation à l'Assemblée nationale. Il a fallu attendre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour que les Français de l'étranger élisent des députés ^{108 ( * )} .

Le Sénat compte aujourd'hui douze membres représentant les Français établis hors de France . Ils sont élus au sein d'une circonscription électorale unique , selon un scrutin proportionnel de liste. Des élections sénatoriales ont lieu tous les trois ans, en septembre : les six sénateurs de la série 2 ont été élus en 2014, ceux de la série 1 l'ont été en 2017.

Le corps électoral est composé des onze députés et des douze sénateurs représentant les Français de l'étranger, des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et de délégués consulaires ^{109 ( * )} (suffrage universel indirect).

1. Le calendrier de l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger et des membres de l'AFE

§ Une difficulté pratique : l'acheminement des plis remis à l'administration

Pour les élections sénatoriales et l'élection des membres de l'AFE, les Français établis hors de France peuvent voter :

a) à l'urne, dans un bureau de vote « physique » ;

b) par la remise d'un pli à l'administration , en confiant leur enveloppe à un fonctionnaire consulaire chargé de l'acheminer jusqu'au bureau de vote ^{110 ( * )} .

En l'état du droit, les électeurs peuvent remettre leur pli :

- le deuxième samedi précédant le scrutin (soit huit jours avant ) pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ;

- le deuxième vendredi précédant le scrutin (soit neuf jours avant ) pour l'élection des membres de l'AFE ^{111 ( * )} .

Ces délais soulèvent une difficulté pratique : les ambassadeurs ou les chefs de poste consulaire ne disposent que d'environ une semaine pour faire parvenir les plis jusqu'au bureau de vote . Or, ce dernier est situé au chef-lieu de la circonscription d'élection pour l'élection des conseillers à l'AFE et à Paris pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger, soit à de nombreux kilomètres de certains postes diplomatiques.

Lors des élections sénatoriales de 2014, les plis de huit grands électeurs (dont quatre résidant à Sydney et quatre résidant à Francfort) ne sont pas parvenus à temps au bureau de vote.

Dès lors, nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ont recommandé « d'avancer la remise des plis à l'administration par les électeurs de manière à allonger le délai de transmission dont elle dispose pour les faire parvenir au bureau de vote » ^{112 ( * )} .

L'article 4 de la proposition de loi traduit cette recommandation.

§ L'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger : un ajustement limité

Pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger, les électeurs remettraient leur pli à l'administration le troisième samedi précédant le scrutin (soit quinze jours avant l'élection, contre huit jours aujourd'hui).

Cet ajustement n'impliquerait pas d'autres modifications de calendrier pour les élections sénatoriales.

§ L'élection des membres de l'AFE : une modification substantielle du calendrier

L'article 4 de la proposition de loi initiale ne modifiait pas la date de remise des plis à l'administration pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, contrairement à la volonté affichée dans l'exposé des motifs.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a corrigé cette erreur matérielle en modifiant l'article 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{113 ( * )} : désormais, les électeurs remettraient leur pli le troisième vendredi précédant l'élection des membres de l'AFE, soit seize jours avant le scrutin, contre neuf jours aujourd'hui (amendement COM-22) .

Le calendrier de ce scrutin devrait être revu en conséquence . Il est aujourd'hui très contraint : l'élection des membres de l'AFE a lieu un mois après les élections consulaires, ce qui laisse peu de temps pour convoquer les électeurs ou encore organiser l'enregistrement des candidatures, la propagande électorale ainsi que les opérations électorales.

Aux termes de la proposition de loi, l'élection des membres de l'AFE se déroulerait cinq semaines après les élections consulaires, contre un mois en l'état du droit, ce qui laisserait davantage de souplesse. De même, la convocation des électeurs et le dépôt des déclarations de candidature seraient opérés plus en amont.

Votre commission s'est assurée de l'articulation entre le présent article de la proposition de loi et les articles 3 et 5 , qui modifient les délais d'enregistrement des candidatures et prévoient la création d'une commission centrale de propagande. Elle a laissé plus de temps à cette dernière pour examiner les professions de foi et les bulletins de vote des candidats, notamment en avançant la date convocation des électeurs et de remise des candidatures. Enfin, le dispositif retenu permet de s'assurer que tous les contentieux relatifs à l'enregistrement des candidatures soient purgés avant le vote par remise à l'administration (même amendement COM-22 du rapporteur) .

Calendrier de l'élection des membres de l'AFE

Procédures	Délais actuels	PPL initiale	Texte de la commission	Objectifs des modifications de la commission
Décret de convocation des électeurs	21 jours avant le scrutin (J-21)	28 jours avant le scrutin (J-28)	30 jours avant le scrutin (J-30)	Avancer la convocation des électeurs et le dépôt des candidatures pour gagner en souplesse
Dépôt des déclarations de candidature	J-15 (délai de vérification de l'administration : 4 jours)	J-21 (délai de vérification de l'administration : 6 jours)	J-29
Récépissé définitif d'enregistrement de la candidature	J-11	J-15	J-23
Création de la commission centrale de propagande		J-14	J-21	Créer la commission centrale avant la diffusion de la propagande
Diffusion de la propagande électorale	J-11	J-18	J-17	Laisser plus de temps à la commission centrale pour effectuer ses contrôles
Remise du pli à l'administration	J-9 (deuxième vendredi avant le scrutin)		J-16 (troisième vendredi avant le scrutin)	Laisser plus de temps à l'administration pour acheminer les plis
Recours contre le refus d'enregistrement	J-8	J-12	J-20
Décision du tribunal administratif sur le refus d'enregistrement	J-5	J-9	J-17
Scrutin	Un mois après les élections consulaires	Cinq semaines après les élections consulaires
Proclamation des résultats	J + 2
Première réunion de l'AFE	Quatre mois après le scrutin

Source : commission des lois du Sénat

Exemple pour les scrutins de 2020

En prenant en compte les apports de votre commission, le calendrier pour les élections de 2020 pourrait être le suivant :

- dimanche 24 mai : élections consulaires ;

- vendredi 29 mai : convocation des électeurs pour l'élection des membres de l'AFE ;

- samedi 30 mai : délai limite pour le dépôt des candidatures ;

- Vendredi 5 juin : dernier délai pour délivrer le récépissé définitif d'enregistrement de la candidature ;

- dimanche 7 juin : création de la commission centrale de propagande ;

- lundi 8 juin : délai limite pour contester devant le tribunal administratif le refus d'enregistrement de la candidature (pour les candidatures dont l'enregistrement a été refusé le 10 juin) ;

- jeudi 11 juin : décision du tribunal administratif (pour les recours déposés le 13 juin) et diffusion de la propagande électorale ;

- vendredi 12 juin : remise des plis à l'administration ;

- dimanche 28 juin : élection des membres de l'AFE ;

- mardi 30 juin : proclamation des résultats.

- vendredi 30 octobre (au plus tard) : première réunion de l'AFE.

2. Organisation des opérations électorales

L'article 4 de la proposition de loi vise, en outre, à préciser l'organisation des opérations de vote pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Situé à Paris, le bureau de vote gère deux modalités d'expression des citoyens : le vote à l'urne, d'une part, et le vote par remise de pli à l'administration, d'autre part (voir supra ).

Aujourd'hui, les plis remis à l'administration peuvent être introduits dans l'urne à n'importe quel moment entre l'ouverture et la clôture du bureau de vote ^{114 ( * )} . Cette marge de manoeuvre a soulevé des difficultés pratiques lors des scrutins de 2014 : « pendant que le bureau de vote dépouillait les plis séparés et déposait les enveloppes dans l'urne après avoir reporté le numéro du pli sur la liste d'émargement [vote par remise de pli à l'administration], des électeurs se présentaient pour voter [vote à l'urne]. Cette situation a suscité des allers-retours incessants des membres du bureau de vote entre les deux types d'opérations » ^{115 ( * )} .

Tout en maintenant le principe d'une seule urne, d'un même bureau de vote et d'un dépouillement unique, l'article 4 de la proposition de loi tend à dissocier plus clairement, pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger :

- l'introduction dans l'urne, dès l'ouverture du bureau de vote, des bulletins remis à l'administration ;

- puis, une fois cette opération terminée, le vote à l'urne des électeurs qui se sont déplacés jusqu'au bureau de vote.

Il s'agit ainsi de ménager un créneau horaire dédié à la gestion des plis de l'administration, pour éviter toute confusion avec le vote à l'urne.

Votre commission a adopté l'amendement COM-4 de notre collègue Olivier Cadic afin de clarifier cette disposition.

Elle a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
(art. 21 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation
des Français établis hors de France)
Création d'une commission centrale chargée de contrôler et de diffuser
la propagande électorale pour les élections consulaires
et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 4 de la proposition de loi vise à créer une commission centrale de la propagande chargée de contrôler et de diffuser la propagande électorale pour les élections consulaires et pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Il reprend la recommandation n ^o 6 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{116 ( * )} .

1. L'organisation de la propagande

Les électeurs reçoivent les documents de propagande électorale :

- cinquante jours avant le scrutin pour l'élection des conseillers consulaires ;

- onze jours avant le scrutin pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger ^{117 ( * )} .

Ces documents comprennent une information générale concernant le scrutin (date, liste des candidats, modalités de vote, localisation des bureaux de vote, etc. ), ainsi que les circulaires (professions de foi) et les bulletins de vote .

Les candidats doivent respecter certaines règles formelles fixées par le pouvoir règlementaire. À titre d'exemple, les circulaires ne peuvent pas combiner les couleurs bleu, blanc et rouge, à l'exception de la reproduction de l'emblème d'un parti ou d'un groupement politique. De même, les bulletins de vote doivent comporter une seule couleur et ne peuvent pas mentionner d'autres noms de personne que ceux des candidats ^{118 ( * )} .

Contrairement aux autres scrutins, les documents de propagande des élections consulaires et de l'élection des membres de l'AFE sont dématérialisés . Ils sont accessibles depuis deux canaux :

- le site Internet des ambassades et des consulats ;

- le téléchargement à partir d'un lien envoyé sur l'adresse électronique communiquée par les électeurs inscrits sur les listes électorales consulaires.

Lorsqu'ils n'ont pas transmis leur adresse électronique ^{119 ( * )} , les électeurs reçoivent, par voie postale, les informations générales sur le scrutin (date, liste de candidats, etc .) mais pas les professions de foi ni les bulletins de vote ^{120 ( * )} . Entendue par votre rapporteur, Mme Martine Schoeppner, vice-présidente de l'AFE, a rappelé les inconvénients de ce dispositif pour les Français de l'étranger n'ayant pas accès à Internet.

2. La création d'une commission centrale chargée de contrôler et de diffuser la propagande électorale

À l'occasion des élections consulaires et de l'élection des membres de l'AFE de 2014, nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ont regretté « la disparité d'appréciation des postes consulaires sur la conformité des circulaires et des bulletins de vote ». Ils ont également déploré « des situations, non sanctionnées, où des candidats se prévalaient de partis politiques avec lesquels ils n'avaient rien en commun » ^{121 ( * )} .

Dès lors, l'article 5 de la proposition de loi vise à créer une commission centrale chargée, pour les élections consulaires et pour l'élection des membres de l'AFE, de contrôler la conformité des circulaires et des bulletins de vote avant leur diffusion .

S'inspirant des autres scrutins, cette disposition n'ajouterait « pas une contrainte supplémentaire dans la mesure où les circulaires sont d'ores et déjà transmises au ministère [de l'Europe et] des affaires étrangères qui les centralise » ^{122 ( * )} .

Les commissions de propagande électorale : l'exemple des élections législatives

Vingt jours avant le premier tour des élections législatives, il est créé au sein de chaque circonscription une commission chargée d'assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale (article L. 166 du code électoral).

Cette commission contrôle également le respect des règles formelles fixées par le code électoral et n'assure pas l'envoi des documents non conformes.

Elle comprend trois membres :

- un magistrat désigné par le premier président de la cour d'appel, qui exerce les fonctions de président de la commission de propagande ;

- un fonctionnaire désigné par le préfet ;

- et un représentant de l'opérateur chargé de l'envoi de la propagande.

Les candidats aux élections législatives désignent un mandataire qui participe aux travaux de cette commission avec voix consultative .

Aux termes de l'article 4 de la proposition de loi, cette nouvelle commission centrale serait saisie des documents de propagande électorale dans l'ensemble des circonscriptions, soit 130 circonscriptions pour les élections consulaires et 15 circonscriptions pour l'élection des membres de l'AFE . Elle se distinguerait, sur ce point, des commissions de propagande prévues pour les autres scrutins, qui se réunissent à l'échelle des circonscriptions.

Pour nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, la création d'une telle commission centrale est indispensable, « faute de quoi les différences d'approche constatées lors des élections [consulaires et des membres de l'AFE] de 2014 risquent de se reproduire dans les différentes commissions qui seraient instituées localement » ^{123 ( * )} . Ce constat est également partagé par Mme Martine Schoeppner, vice-présidente de l'AFE.

La composition et les conditions de fonctionnement de la commission centrale de propagande seraient fixées par décret. Les candidats désigneraient un mandataire pour y siéger avec voix consultative .

La commission centrale se réunirait :

- soixante jours avant le scrutin pour les élections consulaires ;

- quatorze jours avant le scrutin pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a garanti le bon fonctionnement de cette nouvelle commission centrale de propagande (amendement COM-23) .

Il s'agit de s'assurer, en premier lieu, que la commission centrale se réunisse avant l'envoi de la propagande électorale . Elle serait ainsi créée 21 jours avant l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, contre 14 jours dans la proposition de loi initiale ^{124 ( * )} .

En second lieu, les modalités d'association des candidats aux travaux de la commission centrale seraient renvoyées à un décret.

Dans l'exemple des élections consulaires (130 circonscriptions réparties à travers le monde), il paraît difficile de réunir les représentants des candidats pour siéger au sein de la commission centrale. Des dispositifs d'association plus souples semblent préférables, comme un droit d'information renforcé pour les candidats ou la possibilité de transmettre des contributions écrites à la commission centrale.

Par coordination, votre commission a également supprimé le premier alinéa du II de l'article 21 de loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{125 ( * )} : l'envoi des bulletins de vote relèverait désormais de la commission centrale de propagande électorale, non plus des candidats.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis (nouveau)(art. 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Avis de l'Assemblée des Français de l'étranger lorsque le Gouvernement envisage de ne pas mettre en oeuvre le vote par Internet pour les élections consulaires

L'article 5 bis de la proposition de loi tend à imposer la consultation de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) lorsque le Gouvernement envisage de ne pas autoriser le vote par Internet pour les élections consulaires.

Il résulte de l'adoption, avec un avis de sagesse du Gouvernement, de l'amendement COM-24 de votre rapporteur .

Les Français de l'étranger peuvent avoir recours au vote par Internet pour deux scrutins : les élections législatives , d'une part, et les élections consulaires , d'autre part ^{126 ( * )} . Lors des élections consulaires de 2014, près de la moitié des électeurs (43,26 %) se sont exprimés par Internet, malgré les imperfections ergonomiques de la plateforme de vote.

En raison des risques de piratage, le Gouvernement n'a toutefois pas mis en oeuvre le vote par Internet pour les élections législatives 2017 ^{127 ( * )} . Cette décision a été particulièrement mal vécue par nos compatriotes établis hors de France, dont certains résident à des centaines de kilomètres des bureaux de vote « physiques ».

Dès lors, l'article 5 bis de la proposition de loi vise à recueillir l'avis de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) lorsque le Gouvernement envisage de ne pas recourir au vote par Internet pour les élections consulaires. Cet avis préalable serait consultatif et ne lierait pas le Gouvernement dans l'appréciation des risques de piratage informatique.

Il reprend la proposition n° 8 du rapport d'information rédigé par votre rapporteur et notre collège Yves Détraigne (octobre 2018) ^{128 ( * )} .

À moyen terme, cette obligation de consultation de l'AFE pourrait être étendue aux élections législatives. Cette proposition de loi n'est toutefois pas le bon vecteur pour procéder à cette extension, notamment face au risque de « cavalier législatif ».

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Article 6
(art. 29 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)
Organisation d'une élection consulaire partielle en l'absence
de candidatures régulièrement enregistrées

L'article 6 de la proposition de loi vise à organiser, dans un délai de trois ans, une élection consulaire partielle dans les circonscriptions où aucune candidature n'a été régulièrement enregistrée lors du renouvellement général des conseillers consulaires.

Il reprend la recommandation n ^o 10 du rapport d'information « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 » de nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ^{129 ( * )} .

1. Les élections consulaires partielles

En l'état du droit, des élections consulaires partielles sont organisées dans un délai de quatre mois ^{130 ( * )} :

- lorsque le juge de l'élection a annulé les opérations électorales . Le Conseil d'État a ainsi annulé l'élection consulaire dans la circonscription du Paraguay (2014) car l'un des candidats était en situation d'inéligibilité à la date du scrutin ^{131 ( * )} ;

- lorsqu'un siège de conseiller consulaire devient vacant (notamment pour cause de démission) et qu'il ne peut pas être pourvu par le suppléant, un suivant de liste ou un délégué consulaire . Depuis 2014, cinq élections partielles ont été organisées pour ce motif.

Liste des élections consulaires partielles depuis 2014

Circonscription	Date	Cause
Paraguay	Juin 2015	Annulation de l'élection
Qatar - Bahreïn	Septembre 2018	Démission
Shanghai	Juin 2018	Démission
Haïti	Octobre 2018	Démission
Pays-Bas (Amsterdam)	Novembre 2018	Démission
Philippines	Novembre 2018	Démission

Source : commission des lois du Sénat

Aucune élection partielle ne peut être organisée dans les six mois qui précèdent le renouvellement général des conseils consulaires. Dans cette hypothèse, le siège de conseiller consulaire demeure vacant jusqu'au prochain renouvellement.

Le remplacement des conseillers consulaires

Un siège de conseiller consulaire peut devenir vacant pour plusieurs raisons : démission de la personne élue, décès, inéligibilité pour une cause survenue postérieurement à son élection ou élection au sein d'un autre conseil consulaire.

Le siège vacant est pourvu par :

- un suppléant lorsque la circonscription ne compte qu'un seul conseiller consulaire ( scrutin uninominal majoritaire ) ;

- un suivant de liste lorsque la circonscription compte plusieurs conseillers consulaires ( scrutin proportionnel de liste ). Lorsque la liste est épuisée, le siège vacant est pourvu par un délégué consulaire ^{132 ( * )} .

Une élection partielle est organisée lorsque ces règles de remplacement ne peuvent pas être appliquées, notamment en cas de démission du suppléant.

2. Les élections consulaires infructueuses : l'exemple de l'Ukraine en 2014

442 conseillers consulaires ont été élus en 2014. Seul le siège de la circonscription ukrainienne n'a pas été pourvu : aucun candidat ne s'est présenté à l'élection consulaire , dans un contexte sécuritaire incertain à l'Est du pays.

Depuis lors, le conseil consulaire d'Ukraine se réunit sous la présidence du chef de poste diplomatique, avec des représentants de l'administration mais sans aucun membre élu, comme l'a confirmé le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{133 ( * )} .

Aucun candidat ne s'étant présenté à l'élection consulaire, l'État considère qu'il n'y a « jamais eu de sièges occupés puis devenus vacants » ^{134 ( * )} et qu'il n'y a donc pas lieu d'organiser une élection partielle.

La prochaine élection d'un conseiller consulaire en Ukraine ne pourra pas donc avoir lieu avant 2020, à l'occasion du prochain renouvellement général des conseillers consulaires, et uniquement si une ou plusieurs candidatures sont régulièrement enregistrées. Pendant au moins six ans, la circonscription ukrainienne n'aura donc eu aucun élu au conseil consulaire .

3. L'organisation d'une élection partielle en cas d'élection consulaire infructueuse

Dès lors, l'article 6 de la proposition de loi tend à prévoir la tenue d'une élection partielle dans les circonscriptions où aucune candidature n'a été régulièrement enregistrée lors du renouvellement général des conseillers consulaires.

L'élection partielle serait organisée dans un délai de trois ans suivant le renouvellement général, afin de concilier :

- la volonté d'élire des conseillers consulaires dans les meilleurs délais, dans un objectif de représentation de nos compatriotes établis hors de France ;

- une approche pragmatique du contexte sécuritaire et la difficulté d'organiser des élections dans des zones instables sur le plan politique.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a introduit cette disposition à l'article 29 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 ^{135 ( * )} (non au sein d'un nouvel article 27-1 comme le prévoyait la proposition de loi initiale) afin de garantir l'application des règles traditionnelles d'organisation des élections partielles (scrutin proportionnel ou scrutin majoritaire en fonction du nombre de sièges à pourvoir, expiration du mandat à l'occasion du prochain renouvellement général des conseils consulaires, etc .) (amendement COM-23) .

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7 (nouveau)(art. 43 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative
à la représentation des Français établis hors de France)Conditions de remplacement des délégués consulaires

L'article 7 de la proposition de loi vise à modifier les conditions de remplacement des délégués consulaires afin de réduire le risque d'élection partielle.

Il est issu de l'amendement COM-8 rect. de notre collègue Hélène Conway-Mouret et des membres du groupe socialiste et républicain , adopté avec l'avis favorable de votre rapporteur et un avis de sagesse du Gouvernement.

Les délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers consulaires, à raison d'un délégué consulaire pour 10 000 inscrits au registre des Français établis hors de France en sus de 10 000.

On dénombre aujourd'hui soixante-huit délégués consulaires, qui remplissent deux fonctions .

En premier lieu, ils remplacent les conseillers consulaires dont le siège est devenu vacant. Une élection partielle est organisée lorsque les opérations électorales sont annulées par le juge ou lorsque la liste de délégués consulaires est épuisée ^{136 ( * )} .

En second lieu, les délégués consulaires participent à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France . Une élection partielle est organisée lorsque la liste de délégués consulaires est épuisée ^{137 ( * )} .

Ce dernier cas de figure pose question : au regard du coût d'organisation d'une élection partielle, pourquoi élire de nouveaux délégués consulaires lorsqu'aucun siège de conseiller consulaire n'est vacant et que les élections sénatoriales sont déjà passées ?

En conséquence, l'article 7 de la proposition de loi tend à prévoir l'organisation d'une élection partielle de délégués consulaires dans deux hypothèses :

- pour remplacer un conseiller consulaire (comme aujourd'hui) ;

- lorsque, six mois avant les élections sénatoriales, il apparaît nécessaire de compléter le corps électoral (ce qui permet de réduire le risque d'élection partielle en aval des élections sénatoriales).

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

---

* ⁶⁴ Article 10 de décret n° 2014-144 du 18 février 2014 relatif aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et à leurs membres.

* ⁶⁵ Article 8 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* ⁶⁶ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 14 et 15. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ⁶⁷ Voir le commentaire de l'article 1 ^er de la proposition de loi pour plus de précisions.

* ⁶⁸ Voir notamment les articles L. 2123-1 à L. 2123-10 du code général des collectivités territoriales pour plus de précisions concernant les garanties apportées aux maires.

* ⁶⁹ L'élu ayant l'obligation d'informer, en amont, son employeur de la date de ces réunions.

* ⁷⁰ Rapport n° 283 (1991-1992) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative aux conditions d'exercice du mandat des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

www.senat.fr/rap/1991-1992/i1991_1992_0283.pdf .

* ⁷¹ Article 10 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 relatif aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et à leurs membres.

* ⁷² Source : objet de l'amendement COM-16 rect. adopté par votre commission.

* ⁷³ Articles 27 et 28 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 relatif aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et à leurs membres.

* ⁷⁴ Réponse du ministre des affaires étrangères à la question n° 12990, Journal officiel du 18 septembre 2014.

* ⁷⁵ « Les fonctions et les prérogatives des conseillers consulaires et des conseillers élus à l'Assemblée des Français de l'étranger », rapport fait par M. Alexandre Bezardin au nom de l'AFE, octobre 2016, p. 20. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://adci-afe.fr/wp-content/uploads/2015/12/Rapport-Fonctions-et-Pr%C3%A9rogatives.pdf .

* ⁷⁶ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ⁷⁷ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ⁷⁸ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 18 mars 2013.

* ⁷⁹ Décret relatif aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et à leurs membres.

* ⁸⁰ Pour chaque circonscription, le montant de l'indemnité des conseillers consulaires est calculé par référence à l'indemnité versée à un conseiller municipal d'une ville de moins de 100 000 habitants et en prenant en compte le coût de la vie dans le pays d'élection (source : ministère de l'Europe et des affaires étrangères).

* ⁸¹ Soit 60 % de l'indemnité de 4 692 euros qu'un conseiller consulaire de Libreville perçoit chaque année.

* ⁸² Soit le coût de ses déplacements (3 500 euros), auquel on soustrait 60 % du montant annuel de l'indemnité de mandat (2 815,20 euros).

* ⁸³ Les 90 membres de l'AFE sont élus par et parmi les conseillers consulaires au suffrage universel indirect (voir l'exposé général pour plus de précisions).

* ⁸⁴ Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 3 juin 2015. À l'inverse, l'indemnité semestrielle des conseillers consulaires est versée au début de chaque semestre (voir supra ).

* ⁸⁵ Après avoir émis un titre exécutoire, conformément à l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution.

* ⁸⁶ Articles 22 et 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 précité.

* ⁸⁷ Arrêté du 6 août 2014 fixant le montant de l'allocation visée aux articles 22 et 34 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014.

* ⁸⁸ Rapport d'information n° 481 (2014-2015), p. 20.

* ⁸⁹ « Les fonctions et les prérogatives des conseillers consulaires et des conseillers élus à l'Assemblée des Français de l'étranger », rapport fait par M. Alexandre Bezardin au nom de la commission des lois de l'AFE, octobre 2016, p. 25. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://adci-afe.fr/wp-content/uploads/2015/12/Rapport-Fonctions-et-Pr%C3%A9rogatives.pdf .

* ⁹⁰ Sur le plan rédactionnel, les élus des instances représentatives des Français de l'étranger ne seraient plus « indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans le cadre de leur mandat » (rédaction actuelle de la loi du 22 juillet 2013) mais seraient « couverts » pour ce type de dommages (proposition de loi), ce qui autoriserait la conclusion d'un contrat d'assurance groupé.

* ⁹¹ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ⁹² Voir l'exposé général pour plus de précisions sur le mode de scrutin de l'AFE.

* ⁹³ À la différence des élections consulaires, pour lesquelles les électeurs peuvent s'exprimer à l'urne ou par Internet, sans avoir la possibilité de remettre leur pli à l'administration.

* ⁹⁴ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ⁹⁵ Loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016.

* ⁹⁶ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ⁹⁷ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ⁹⁸ Pour plus de précisions sur les déclarations de candidature, voir le rapport n° 87 (2017-2018) fait par notre collègue Didier Marie au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l17-087/l17-0871.pdf .

* ⁹⁹ L'article 4 de la proposition de loi tend à modifier le délai limite pour déposer une candidature à l'élection des membres de l'AFE. Voir le commentaire de cet article pour plus de précisions.

* ¹⁰⁰ Conseil d'État, 17 février 2015, Élections consulaires dans la circonscription du Paraguay , affaire n° 381414.

* ¹⁰¹ Articles L. 255-4 et L. 265 du code électoral.

* ¹⁰² Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 31.

* ¹⁰³ Tribunal administratif de Paris, 21 mars 2014, affaire n° 1404417/3-3.

* ¹⁰⁴ L'administration disposant, en l'état du droit, de quatre jours pour examiner les candidatures déposées (délai que le présent article propose d'étendre à six jours).

* ¹⁰⁵ Article L. 351 du code électoral et article 12 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹⁰⁶ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ¹⁰⁷ Loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948 relative à l'élection des conseillers de la République.

* ¹⁰⁸ Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^e République.

* ¹⁰⁹ Élus en même temps que les conseillers consulaires, les délégués consulaires remplissent deux fonctions : participer à l'élection des sénateurs établis hors de France (afin de corriger les écarts démographiques constatés) et, le cas échéant, pourvoir un siège de conseiller consulaire devenu vacant. Voir le commentaire de l'article 6 de la proposition de loi pour plus de précisions.

* ¹¹⁰ À la différence des élections consulaires, pour lesquelles les électeurs peuvent s'exprimer à l'urne ou par Internet.

* ¹¹¹ Articles 22 et 51 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹¹² Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 29.

* ¹¹³ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹¹⁴ Article 66 du décret n° 2014-290 du 4 mars 2014 portant dispositions électorales relatives à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹¹⁵ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 31.

* ¹¹⁶ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité.

* ¹¹⁷ L'article 4 de la proposition de loi vise à étendre ce délai, dans le cadre d'une réorganisation du calendrier de l'élection des membres de l'AFE. Voir le commentaire de cet article pour plus de précisions.

* ¹¹⁸ Articles R. 27 et R. 30 du code électoral.

* ¹¹⁹ Lors des élections consulaires de 2014, près d'un quart des électeurs n'avaient pas communiqué leur adresse électronique à l'administration.

* ¹²⁰ Conformément à l'article 21 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹²¹ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 35.

* ¹²² Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 35.

* ¹²³ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 35.

* ¹²⁴ Voir le commentaire de l'article 4 de la proposition de loi pour plus de précisions sur le calendrier de ce scrutin.

* ¹²⁵ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹²⁶ Article L. 330-13 du code électoral (élections législatives) et article 22 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France (élections consulaires).

* ¹²⁷ Arrêté du 17 mars 2017 relatif au vote par correspondance électronique pour l'élection de députés par les Français établis hors de France.

* ¹²⁸ Rapport d'information n° 73 (2018-2018) fait par M. Yves Détraigne et votre rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante :

www.senat.fr/rap/r18-073/r18-0731.pdf .

* ¹²⁹ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .

* ¹³⁰ Article 29 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹³¹ Conseil d'État, 17 février 2015, affaire n° 381414. Voir le commentaire de l'article 3 de la proposition de loi pour plus de précisions sur ce contentieux.

* ¹³² Article 43 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.

Les délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers consulaires, à raison d'un délégué consulaire pour 10 000 inscrits au registre des Français établis hors de France en sus de 10 000. On dénombre aujourd'hui soixante-huit délégués consulaires. Ils remplissent deux fonctions : participer à l'élection des sénateurs établis hors de France (afin de corriger les écarts démographiques constatés) et, le cas échéant, pourvoir un siège de conseiller consulaire devenu vacant.

* ¹³³ Réponse ministérielle à la question écrite n° 13722 de notre collègue Christophe-André Frassa, Journal officiel du 8 janvier 2015.

* ¹³⁴ Rapport d'information n° 481 (2014-2015) précité, p. 35.

* ¹³⁵ Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹³⁶ Articles 28 et 29 de loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* ¹³⁷ Article 43 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.