EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
1,8 million de Français sont inscrits au registre des Français de l'étranger, dont 1,3 million figurent sur les listes électorales consulaires 1 ( * ) .
Du fait de leur éloignement géographique, nos compatriotes subissent une forme de fracture démocratique, comme l'a d'ailleurs reconnu le Président de la République dans son discours du 2 octobre 2017 : « nous ne pouvons pas nous satisfaire d'une situation où, dans de trop nombreux endroits, il y a une forme de déprise qui s'est installée ou une distance avec le pays [...]. Les Françaises et les Français vivant à l'étranger sont une chance » 2 ( * ) .
Historiquement, le Sénat s'est toujours engagé pour maintenir le lien entre les Français de l'étranger et la communauté nationale. Ses initiatives ont par exemple permis l'introduction du vote par Internet pour certains scrutins 3 ( * ) ou la reconnaissance, à l'article 34 de la Constitution, des instances représentatives des Français établis hors de France 4 ( * ) .
Dans le droit fil de cet engagement, nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte ont établi, en juin 2015, un premier bilan de la mise en oeuvre de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 5 ( * ) , qui a profondément revu le régime de représentation des Français de l'étranger en créant une nouvelle instance de proximité - les conseils consulaires - et en réformant l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).
Leur rapport d'information 6 ( * ) formulait dix recommandations pour conforter la représentation de nos compatriotes expatriés, sans remettre en cause l'équilibre de cette jeune réforme.
La proposition de loi n° 57 (2018-2019) et la proposition de loi organique n° 58 (2018-2019) de Christophe-André Frassa et de plusieurs de nos collègues visent à mettre en oeuvre ces préconisations. Elles reprennent les dispositions de deux textes déposés en 2015 par nos collègues Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte 7 ( * ) mais devenus caducs 8 ( * ) .
En outre, lors de ses 28 ème et 29 ème sessions de mars et d'octobre 2018, l'Assemblée des Français de l'étranger a adopté plusieurs résolutions relatives aux conditions d'exercice du mandat des conseillers consulaires et à la résolution de certaines difficultés apparues lors des élections précédentes, alimentant ainsi la réflexion 9 ( * ) .
Lors de sa réunion du 18 décembre 2018, la Conférence des présidents a décidé que la proposition de loi n° 57 (2018-2019) et la proposition de loi organique n° 58 (2018-2019) seraient examinées selon la procédure de législation en commission (LEC), prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat et en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions 10 ( * ) , uniquement en commission.
Votre commission a adopté cette proposition de loi et cette proposition de loi organique en les complétant pour renforcer le rôle des conseillers consulaires et des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).
I. LES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER : LE RÔLE DES CONSEILS CONSULAIRES ET DE L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
Sur le fondement de l'article 24 de la Constitution, nos compatriotes établis hors de France élisent douze sénateurs et, depuis les élections législatives de 2012 11 ( * ) , onze députés .
Depuis la IV ème République, ils sont également représentés par des instances ad hoc : créé en 1948 12 ( * ) et élu au suffrage universel direct à compter de 1982, le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) était chargé de « fournir des avis sur les questions et projets intéressant les Français domiciliés à l'étranger ». L' Assemblée des Français de l'étranger (AFE) lui a succédé en 2004 13 ( * ) afin de moderniser l'institution et de renforcer son caractère démocratique.
La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 14 ( * ) a substantiellement modifié le régime de représentation des Français de l'étranger en :
- créant un nouvel échelon de proximité, les conseils consulaires, composés de membres de l'administration et d'associations représentant les expatriés mais également de 443 conseillers consulaires élus au suffrage universel direct ;
- réformant la composition et le fonctionnement de l'Assemblée des Français de l'étranger ( AFE ). Cette dernière comprend désormais 90 membres élus par et parmi les conseillers consulaires au suffrage universel indirect.
Les premiers conseillers consulaires ont été élus le 25 mai 2014 et les membres de la « nouvelle » AFE un mois plus tard, le 22 juin.
Représentation des Français établis hors de France (synthèse)
Source : commission des lois du Sénat 15 ( * )
A. LA LOI DU 22 JUILLET 2013 : UNE VOLONTÉ DE PROXIMITÉ DANS LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée visait à conforter la représentation des Français établis hors de France et, ainsi, à maintenir leur lien avec la communauté nationale.
Comme l'a déclaré notre collègue Hélène Conway-Mouret, alors ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, le constat était « celui de la nécessité, reconnue par tous, de moderniser la représentation politique des Français de l'étranger du fait de l'évolution de cette communauté, ainsi que du désir permanent de cette dernière de continuer à exercer sa citoyenneté malgré son éloignement » 16 ( * ) .
1. La création des conseils consulaires
a) Une instance de proximité
Créés en 2013, les conseils consulaires sont des instances de proximité chargées de représenter les Français de l'étranger auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire et de chaque poste consulaire.
On dénombre aujourd'hui 160 conseils consulaires 17 ( * ) répartis à travers le monde. Chacun d'entre eux comprend :
- l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire , qui exerce les fonctions de président ;
- des conseillers consulaires élus au suffrage universel direct . Ces derniers désignent, parmi eux, un vice-président pour chaque conseil consulaire.
Au total, 442 conseillers consulaires ont été élus en 2014 18 ( * ) .
- des membres de l'administration consulaire et d'associations nationales représentatives des Français établis hors de France, qui siègent en fonction des thèmes abordés 19 ( * ) et qui n'ont pas, sauf exception, de voix délibérative 20 ( * ) .
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L'exemple du conseil consulaire des Pays-Bas Environ 17 500 Français résident aux Pays-Bas et y sont inscrits sur la liste électorale consulaire. En 2014, ils ont élus cinq conseillers consulaires . Ces derniers siègent au sein du conseil consulaire, sous la présidence du consul général de France à Amsterdam. Le conseil consulaire a tenu une vingtaine de réunions depuis 2014 . Ses réunions ont notamment concerné : - la présentation du rapport annuel sur la situation de la circonscription consulaire des Pays-Bas et l'organisation des permanences des conseillers consulaires. Ces points de l'ordre du jour ont été traités par la formation plénière, qui comprend uniquement le consul général et les conseillers consulaires ; - les demandes de subvention dans le cadre du nouveau dispositif STAFE (soutien au tissu associatif des Français de l'étranger) et l'organisation de divers événements culturels . Ces thématiques ont été abordées par la formation « travail, emploi et formation professionnelle » du conseil consulaire, qui comprend les membres de la formation plénière (avec voix délibératives) mais également des attachés culturels du consulat et des membres d'associations représentant les Français de l'étranger (avec voix consultatives). |
Les conseils consulaires visent à permettre le développement d'une démocratie de proximité au bénéfice de nos compatriotes établis hors de France. Leurs membres élus ont pour vocation de « représenter la communauté française vis-à-vis du poste diplomatique et consulaire », comme l'a souligné notre collègue Jean-Yves Leconte 21 ( * ) .
b) Un organe essentiellement consultatif
Le conseil consulaire remplit une mission essentiellement consultative : il est chargé de « formuler des avis sur les questions consulaires d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social concernant les Français établis dans sa circonscription » 22 ( * ) . Il est par exemple saisi pour avis de la répartition des crédits destinés à favoriser l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger.
Les membres du conseil consulaire bénéficient, en outre, d'un droit d'information renforcé . Chaque année, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire leur présente un rapport sur la situation des Français au sein de la circonscription. Le conseil consulaire est également informé de « la situation locale et des risques spécifiques auxquels pourrait être exposée la communauté française ainsi que du plan de sécurité de l'ambassade ou du poste consulaire » 23 ( * ) .
Les compétences décisionnelles du conseil consulaire sont circonscrites à deux matières :
- l'attribution des bourses scolaires accordées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , qui est également soumise à l'avis d'une commission nationale instituée auprès du directeur de l'AEFE (article D. 531-45 du code de l'éducation). En 2016, ces bourses ont bénéficié à 25 660 élèves, pour un montant total de 87,26 millions d'euros 24 ( * ) ;
- l'attribution d'aides sociales au titre du programme 151 (« Français de l'étranger et affaires consulaires ») de la mission « Action extérieure de l'État », pour un montant global de 13,3 millions d'euros en 2019 25 ( * ) .
Enfin, les conseillers consulaires ont un rôle majeur de représentation et d'animation de la communauté française expatriée . L'ambassadeur ou le chef de poste consulaire les invite aux manifestations officielles et ils sont autorisés à y porter une cocarde tricolore 26 ( * ) .
c) L'élection des conseillers consulaires : un scrutin mixte
Les conseillers consulaires sont élus tous les six ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France. Pour être éligibles, ils doivent être inscrits sur la liste électorale consulaire de la circonscription dans laquelle ils se présentent 27 ( * ) .
Pour chacune des 130 circonscriptions électorales , le nombre de sièges est défini en fonction du nombre de Français inscrits sur la liste électorale consulaire, avec un plancher (un élu par circonscription au minimum) et un plafond (neuf élus par circonscription au maximum). À titre d'exemple, la République centrafricaine (765 inscrits en 2014) et la Croatie (1 006 inscrits) comptent un seul conseiller consulaire, contre quatre conseillers en Côte d'Ivoire (14 162 inscrits) et neuf en Belgique (115 888 inscrits).
Les élections consulaires combinent :
- un scrutin majoritaire uninominal à un tour pour les circonscriptions qui ne comptent qu'un seul conseiller consulaire ;
- un scrutin proportionnel de liste à un tour également 28 ( * ) pour les circonscriptions qui comptent plusieurs conseillers consulaires.
Nombre de sièges de conseillers consulaires et mode de scrutin (par circonscription)
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Nombre de circonscriptions consulaires (2014) |
Mode de scrutin |
|
|
Un conseiller consulaire |
22 |
Scrutin majoritaire uninominal |
|
Trois 29 ( * ) ou quatre conseillers consulaires |
80 |
Scrutin proportionnel de liste |
|
Entre cinq et sept conseillers consulaires |
25 |
|
|
Plus de sept conseillers consulaires |
3 |
Source : commission des lois du Sénat
Les électeurs peuvent s'exprimer à l'urne ou par Internet 30 ( * ) .
Les conseillers consulaires, tout comme les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, ne peuvent pas exercer plus de trois mandats consécutifs 31 ( * ) .
2. La réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger
a) Un organe consultatif placé au niveau central
L'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) permet de relayer les difficultés, les besoins et les attentes de nos compatriotes expatriés au niveau central . Les membres de l'AFE sont ainsi des « interlocuteurs utiles de l'administration centrale pour recenser les besoins et attentes spécifiques des Français de l'étranger » 32 ( * ) .
L'AFE se réunit au moins deux fois par an à Paris , à l'initiative conjointe de son président 33 ( * ) et du ministre de l'Europe et des affaires étrangères. En 2018, ses réunions se sont par exemple tenues du 12 au 16 mars et du 1 er au 5 octobre.
Le Gouvernement, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat peuvent consulter l'AFE « sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social » 34 ( * ) . L'AFE peut également se saisir d'office d'une problématique : en mars 2017, elle a par exemple publié un rapport sur les prérogatives des consuls honoraires 35 ( * ) .
Chaque année, le Gouvernement présente devant l'AFE un rapport sur la situation des Français établis hors de France et sur les politiques publiques conduites à leur égard.
|
Le rapport sur la situation des Français établis hors de France : l'exemple de l'exercice 2017 Le 23 août 2018, le Gouvernement a publié le rapport sur la situation des Français établis hors de France pour l'année 2017 36 ( * ) . Présenté à l'AFE lors de sa session d'octobre 2018, ce rapport traite principalement de : - l'enseignement français à l'étranger , avec 495 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale (MEN) et répartis dans 137 pays ; - la protection et l'action sociales des Français établis hors de France, avec un budget total de 17,65 millions d'euros ; - leur sécurité , avec un bilan de l'action du centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ; - l'activité de l'administration consulaire , qui a par exemple établi 116 365 actes d'état civil en 2017 pour nos compatriotes de l'étranger (actes de naissance, de mariage, etc .) et géré plus de 210 000 demandes d'inscription au registre des Français établis hors de France. |
b) L'élection des membres de l'AFE : un scrutin indirect
La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée a profondément réformé l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) en réduisant ses effectifs et en revoyant son mode d'élection.
L'AFE comprend désormais 90 membres, élus par et parmi les conseillers consulaires (suffrage universel indirect) 37 ( * ) . Les députés et les sénateurs n'y siègent plus.
Cette assemblée désigne son président parmi ses membres alors qu'elle était présidée, jusqu'en 2013, par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères.
Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE)
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Avant la réforme de 2013 |
Après la réforme de 2013 - Droit en vigueur |
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|
Membres élus |
155 (suffrage universel direct) |
90 (suffrage universel indirect) |
|
Députés et sénateurs |
23 |
- |
|
Personnalités qualifiées désignées par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères |
12 |
- |
|
TOTAL |
190 |
90 |
Source : commission des lois du Sénat
Les membres de l'AFE sont élus au scrutin proportionnel de liste à un tour 38 ( * ) au sein de quinze circonscriptions . À titre d'exemple, cinq membres sont élus dans la circonscription d'Europe du Sud ; ils sont désignés par et parmi les 21 conseillers consulaires de Chypre, de Grèce, d'Italie, de Monaco et de Turquie.
Cartographie des circonscriptions d'élection de l'AFE
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Circonscriptions |
Chef-lieu de circonscription (lieu du vote à l'urne) |
Nombre de membres à l'AFE |
|
|
1 |
Canada |
Montréal |
4 |
|
2 |
États-Unis |
New York |
7 |
|
3 |
Amérique latine et Caraïbes |
Sao Paulo |
7 |
|
4 |
Europe du Nord |
Londres |
8 |
|
5 |
Benelux |
Bruxelles |
6 |
|
6 |
Allemagne, Autriche, Slovaquie, Slovénie, Suisse |
Genève |
11 |
|
7 |
Europe centrale et orientale (y compris Russie) |
Varsovie |
3 |
|
8 |
Europe du Sud |
Rome |
5 |
|
9 |
Péninsule ibérique |
Madrid |
6 |
|
10 |
Afrique du Nord |
Casablanca |
7 |
|
11 |
Afrique occidentale |
Dakar |
4 |
|
12 |
Afrique centrale, australe et orientale |
Libreville |
5 |
|
13 |
Asie et Moyen-Orient |
Dubaï |
4 |
|
14 |
Israël et Territoires palestiniens |
Tel-Aviv |
4 |
|
15 |
Asie - Océanie |
Hong Kong |
9 |
Source : commission des lois du Sénat
Pour élire les membres de l'AFE, les Français de l'étranger peuvent s'exprimer à l'urne, en se rendant au bureau de vote situé au chef-lieu de la circonscription, ou par la remise d'un pli à l'ambassadeur ou au consul de leur lieu de résidence 39 ( * ) .
* 1 Source : ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
* 2 Discours prononcé lors de la 27 ème session plénière de l'Assemblée des Français de l'étranger et consultable à l'adresse suivante : www.elysee.fr .
* 3 Loi n° 2003-277 du 28 mars 2003 tendant à autoriser le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections de l'Assemblée des Français de l'étranger.
* 4 Article 11 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République.
* 5 Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 6 « Représentation des Français établis hors de France : les premiers enseignements de la loi du 22 juillet 2013 », rapport d'information n° 481 (2014-2015) fait au nom de la commission des lois du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r14-481/r14-4811.pdf .
* 7 Proposition de loi n° 195 (2015-2016) et proposition de loi organique n° 196 (2015-2016).
* 8 Conformément à l'article 28 du Règlement du Sénat qui prévoit la caducité des propositions de loi et de résolution sur lesquelles le Sénat n'a pas statué à l'ouverture de la troisième session ordinaire suivant celle au cours de laquelle elles ont été déposées.
* 9 Voir en annexe pour la liste des résolutions en matière électorale adoptées par l'Assemblée des Français de l'étranger en 2018.
* 10 Peuvent toutefois être présentés en séance publique les amendements visant à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur ou à procéder à la correction d'une erreur matérielle.
* 11 En conséquence de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République, qui a modifié en ce sens l'article 24 de la Constitution.
* 12 Décret n° 48-1090 du 7 juillet 1948 instituant un Conseil supérieur des Français de l'étranger auprès du ministre des affaires étrangères.
* 13 Loi n° 2004-805 du 9 août 2004 tendant à modifier la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger.
* 14 Loi relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 15 Élus en même temps que les conseillers consulaires, les délégués consulaires remplissent deux fonctions : participer à l'élection des sénateurs établis hors de France (afin de corriger les écarts démographiques constatés) et, le cas échéant, pourvoir un siège de conseiller consulaire devenu vacant.
* 16 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 18 mars 2013.
* 17 Ce chiffre ne correspond pas au nombre de circonscriptions consulaires (130). En effet, certaines circonscriptions comprennent plusieurs conseils consulaires. À titre d'exemple, la circonscription de Turquie compte deux conseils consulaires, l'un placé auprès de l'ambassade d'Ankara, l'autre auprès du consulat général d'Istanbul. À l'inverse, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères peut créer, par dérogation, un conseil consulaire compétent pour plusieurs circonscriptions consulaires. Tel est le cas du conseil consulaire placé auprès de l'ambassadeur d'Iran, qui regroupe les circonscriptions consulaires de Téhéran, d'Islamabad, de Karachi, de Kaboul, de Bakou, d'Achgabat, d'Astana, d'Almaty, de Douchanbe et de Tachkent.
* 18 Et non 443 conseillers consulaires (comme prévu par le droit en vigueur), le siège de la circonscription ukrainienne n'ayant pas été pourvu, faute de candidats. Voir le commentaire de l'article 6 de la proposition de loi pour plus de précisions.
* 19 Le décret n° 2014-144 du 18 février 2014 relatif aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et à leurs membres distingue quatre catégories de thématiques : protection et action sociales / travail, emploi et formation professionnelle / enseignement français à l'étranger et sécurité de la communauté française.
* 20 La seule exception concerne la délivrance des bourses accordées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), pour laquelle les membres de l'administration consulaire et des associations disposent d'une voix délibérative.
* 21 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 18 mars 2013.
* 22 Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 23 Article 5 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 précité.
* 24 Source : Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France, année 2017, p. 27. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-afe.fr/rapport-du-gouvernement-sur-la-situation-des-francais-etablis-hors-de-france-2018.html .
* 25 Source : avis budgétaire n° 149 (2018-2019) fait par nos collègues Jean-Pierre Grand et Rachid Temal au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, p. 23.
Cet avis est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/a18-149-3/a18-149-31.pdf .
* 26 Articles 26 et 27 du décret n° 2014-144 du 18 février 2014 précité.
* 27 À titre d'exemple, pour se présenter aux élections consulaires dans la circonscription chilienne, un citoyen français doit figurer sur la liste électorale de ce poste consulaire.
* 28 Suivant la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.
* 29 Conformément à l'article 25 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée, aucune circonscription consulaire ne compte deux conseillers consulaires.
* 30 Alors que, pour l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, les électeurs peuvent s'exprimer à l'urne ou en remettant un pli à l'administration, non par Internet.
* 31 Article 14 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 32 « Les fonctions et les prérogatives des conseillers consulaires et des conseillers élus à l'Assemblée des Français de l'étranger », rapport fait par M. Alexandre Bezardin au nom de l'AFE, octobre 2016. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://adci-afe.fr/wp-content/uploads/2015/12/Rapport-Fonctions-et-Pr%C3%A9rogatives.pdf .
* 33 Le président de l'AFE étant désigné parmi ses membres.
* 34 Article 12 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.
* 35 « Rapport sur les compétences générales et les attributions administratives des consuls honoraires » fait au nom de l'AFE par M. Ronan Le Gleut et consultable à l'adresse suivante :
www.assemblee-afe.fr/IMG/pdf/rapport_consuls_honoraires_-_ronan_le_gleut.pdf .
* 36 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
www.assemblee-afe.fr/IMG/pdf/rapport_2018_-_version_pdf_2.pdf .
* 37 Alors, qu'avant 2013, l'AFE était élue au suffrage universel direct par les Français résidant à l'étranger et inscrits sur les listes électorales consulaires.
* 38 Suivant la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.
* 39 Voir infra pour plus de précisions sur le vote par remise de plis à l'administration. Contrairement aux élections consulaires, le vote par Internet n'est pas ouvert pour l'élection des membres de l'AFE.