Proposition de loi tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit

Rapports législatifs

Rapport n° 322 (2017-2018), déposé le

Rapport n° 322 (2017-2018) de Mme Marta de CIDRAC , fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 21 février 2018

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N° 322

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 février 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit ,

Par Mme Marta de CIDRAC,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Claude Bérit-Débat, Patrick Chaize, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart , vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Pascale Bories, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, M. Guillaume Chevrollier, Mme Marta de Cidrac, MM. Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien .

Voir les numéros :

Sénat :

83 et 323 (2017-2018)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 21 février 2018, a examiné le rapport de Marta de Cidrac sur la proposition de loi n° 83 (2017-2018) tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit.

Lors de cette réunion, la commission a très largement confirmé plusieurs inquiétudes relatives à la poursuite du plan France très haut débit , concernant les risques de duplication des réseaux d'initiative publique par des projets privés, ainsi que le manque de garanties sur la concrétisation pleine et entière des intentions exprimées par les opérateurs privés dans la zone de déploiement qui leur est réservée depuis 2011.

Jugeant qu'un projet d'une telle ampleur financière et présentant des enjeux majeurs pour l'avenir de notre pays ne saurait se poursuivre dans de bonnes conditions en restant fondé sur un consensus précaire entre pouvoirs publics et acteurs privés, la commission a salué les objectifs des auteurs de la proposition de loi, et a souhaité apporter certains ajustements aux solutions proposées, en vue de les renforcer.

La commission a procédé à une réécriture de l'article 2 , prévoyant l'établissement d' une liste fixant les responsabilités et les calendriers du déploiement des réseaux en fibre optique , en vue de ne pas modifier le fondement juridique sur lequel des négociations sont en cours entre l'État et les opérateurs privés, pour formaliser des engagements précis à ce sujet. Tout en tenant compte de ce contexte, la commission a souhaité maintenir un dispositif spécifique , auquel elle a apporté des compléments par cette nouvelle rédaction.

La commission a par ailleurs apporté des précisions à l' article 6 , permettant aux autorités chargées de délivrer les permissions de voirie de tenir compte des objectifs de mutualisation , afin de prévenir les stratégies de duplication des réseaux ou de préemption du domaine public par certains opérateurs.

À l'article 8, une nouvelle rédaction a été adoptée pour organiser le rachat des infrastructures d'accueil des réseaux en cuivre, afin de laisser davantage de marges de manoeuvre aux collectivités . Cet article a également fait l'objet d'un complément en vue de conforter le rôle de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes pour l'attribution du statut de « zone fibrée ».

Une modification a été apportée à l' article 11 , en vue de relever les exigences de couverture des « zones blanches » de la téléphonie mobile , afin d'assurer la disparition rapide de telles situations, devenues insupportables pour les habitants concernés.

Enfin, la commission a adopté un article 9 bis additionnel , conditionnant l'application aux réseaux en fibre optique de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux à la délivrance du statut de « zone fibrée » , afin d'assurer une application plus progressive de cette imposition, et de ne pas pénaliser des déploiements à un stade encore trop peu avancé.

À l'issue de ces débats, la commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

À l'heure où internet est considéré comme un bien commun, dont la neutralité doit être préservée, il devient impératif de permettre à l'ensemble de nos concitoyens d'y accéder dans de bonnes conditions et dans des délais raisonnables, afin qu'ils puissent bénéficier de toutes les opportunités offertes par le numérique.

Dans ce but, il est indispensable que des réseaux de communications électroniques de dernière génération puissent irriguer rapidement l'ensemble de notre pays, sans privilégier certaines zones au détriment de territoires moins denses mais susceptibles de tirer profit autant sinon davantage du numérique pour leur développement futur.

Au regard de cet objectif prioritaire d'aménagement du territoire, la France s'est dotée depuis 2010 d'une programmation nationale en vue de déployer le très haut débit, permettant d'offrir des perspectives d'accès aux habitants de tous les territoires. Ce plan est fondé sur la complémentarité entre offre privée et initiative publique, cette dernière ayant été sollicitée pour compenser le manque d'intérêt économique des opérateurs sur une large partie du territoire national.

Au cours de l'année 2017, plusieurs annonces et tentatives d'opérateurs privés ont laissé paraître un risque de duplication des réseaux, sur certaines zones prises en charge par les pouvoirs publics. Par ailleurs, la concrétisation pleine et entière des intentions des opérateurs dans la zone réservée à l'initiative privée reste depuis plusieurs années une source de vives inquiétudes pour les collectivités et les habitants concernés.

Remettant en cause les principes structurants du déploiement du très haut débit, ces différents éléments ont révélé les fragilités d'un programme fondé sur un simple consensus entre acteurs publics et privés, en décalage avec l'ampleur financière et les enjeux d'une couverture intégrale du territoire par des réseaux en fibre optique. De telles perturbations appellent une intervention du législateur, en vue de sécuriser et d'inciter les investissements dans le très haut débit.

C'est à la lumière de ces considérations et de ces priorités que la présente proposition de loi a été examinée par la commission.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA COMPLÉMENTARITÉ PUBLIC-PRIVÉ DU DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT DOIT ÊTRE CONFORTÉE

A. LE DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT EN FRANCE EST FONDÉ SUR UNE COMPLÉMENTARITÉ ENTRE LES INITIATIVES PUBLIQUE ET PRIVÉE

Le déploiement des réseaux de communications électroniques en fibre optique à très haut débit est organisé depuis 2010 par un programme national , en vue d'assurer une couverture exhaustive du territoire dans des délais raisonnables. Le choix fait en 2010 - confirmé depuis lors - a été de solliciter des financements et des maîtrises d'ouvrage publics, en complément de l'offre privée, pour doter l'ensemble du pays d'un réseau local en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final. Le plan France très haut débit constitue depuis 2013 le cadre technique et financier de ces déploiements.

Le nouveau réseau doit permettre d'apporter d'ici 2022 à l'ensemble des utilisateurs un service de communications électroniques à très haut débit , défini comme un service offrant un débit descendant égal ou supérieur à 30 mégabits par seconde. Cette échéance a été complétée en 2017 par un objectif intermédiaire, visant à garantir un débit supérieur à 8 mégabits en 2020, et par un objectif complémentaire, en phase avec la nouvelle stratégie numérique de l'Union européenne, afin d'offrir des accès dépassant 100 mégabits à partir de 2025.

Si le déploiement du très haut débit peut s'appuyer à moyen terme sur des technologies hybrides ou complémentaires (montée en débit sur cuivre ou sur câble, réseaux radio terrestres, satellite), la France a fait le choix de prioriser la fibre optique jusqu'à l'utilisateur final (FttH) 1 ( * ) , qui apparaît comme la seule technologie permettant d'assurer à l'avenir une véritable évolutivité des débits proposés aux utilisateurs.

La responsabilité du déploiement de cette infrastructure à très haut débit sur le territoire national est divisée entre deux grandes zones .

La zone dite d'initiative privée est prise en charge par les opérateurs privés sur fonds propres , le cas échéant avec des accords de coinvestissement entre opérateurs. Elle comprend une centaine de communes identifiées comme zones très denses par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), ainsi qu'une zone moins dense, dont le périmètre a été défini suite à la procédure d'appel à manifestations d'intentions d'investissement (AMII) menée entre 2010 et 2011 afin de recenser les projets de déploiement des opérateurs privés, et qui regroupe environ 3 400 communes. L'ensemble de la zone d'initiative privée représente 57 % de la population et 10 % du territoire.

À partir de la délimitation des territoires suffisamment rentables pour être pris en charge par l'offre privée, a été déduite la zone dite d'initiative publique . Dans cette zone, les collectivités territoriales ou leurs groupements, et leurs opérateurs d'infrastructures, déploient des réseaux d'initiative publique (RIP) à très haut débit, financés par leurs propres ressources, des subventions de l'État et des fonds européens, un recours à l'emprunt et un cofinancement apporté par des partenaires publics (comme la Caisse des dépôts et consignations) et privés (opérateurs commerciaux, fonds d'infrastructures...). Cette zone regroupe 43 % de la population et près de 90 % du territoire.

RÉPARTITION DES ZONES DE DÉPLOIEMENT

Source : Agence du numérique.

Un cahier des charges définit les conditions d'éligibilité et la clef de répartition des financements apportés par l'État, au terme d'une procédure d'examen itératif pour chaque projet de RIP. Une fois engagées par l'État, ces subventions sont versées au fur et à mesure de l'achèvement du réseau.

Le coût d'une couverture intégrale de la population en très haut débit était estimé en 2013 à 20 milliards d'euros (Md€), ainsi répartis : 6 à 7 Md€ pour la zone d'initiative privée et 13 à 14 Md€ pour la zone d'initiative publique, dont 3,3 Md€ de subventions de l'État. Dans un rapport publié en janvier 2017, la Cour des comptes a toutefois évalué le coût total du plan France très haut débit à 34,9 Md€, en tenant compte des choix technologiques retenus par les différents projets de RIP et des variations importantes du coût des opérations de raccordement final 2 ( * ) .

En dehors des zones très denses, la réglementation définie par l'ARCEP en vue d'organiser le déploiement et l'accès aux lignes en fibre optique privilégie un niveau élevé de mutualisation des réseaux , compte tenu de la baisse de rentabilité des investissements résultant d'une moindre densité. En zone d'initiative publique, l'intégralité de la boucle locale optique est mutualisée. Comme l'a rappelé l'ARCEP dans son avis n° 2017-129 du 23 octobre 2017 rendu à la demande du Sénat : « la mutualisation de la boucle locale optique combinée au coinvestissement constitue le meilleur modèle pour le marché français et l'équipement du territoire » 3 ( * ) .

B. DE RÉCENTES TURBULENCES ONT RÉVÉLÉ LA NÉCESSITÉ DE SÉCURISER RAPIDEMENT LES INVESTISSEMENTS DANS LES RÉSEAUX À TRÈS HAUT DÉBIT

L'année 2017 a été marquée par d'importantes perturbations qui ont mis en lumière certaines faiblesses structurelles de l'organisation des déploiements de réseaux à très haut débit en France.

L'annonce par l'opérateur SFR de son intention de déployer un réseau en fibre optique sur fonds propres sur l'ensemble du territoire d'ici 2025 a remis en cause le principe d'une mutualisation des réseaux en dehors des zones très denses . Si cet opérateur a depuis affirmé avoir renoncé à ce projet, des tentatives locales de différents opérateurs sont encore observées par les porteurs de RIP. Cet incident a, en tout état de cause, révélé une fragilité importante du plan France très haut débit.

Comme l'a souligné l'ARCEP dans son avis du 23 octobre 2017 précité : « Le plan repose sur l'articulation des initiatives publiques avec l'initiative privée telle que révélée par les résultats de l'appel à manifestations d'intentions d'investissement (AMII) de 2011, confirmés en 2013 et au fil des consultations préalables aux projets des collectivités territoriales organisées par le cahier des charges du plan. »

Compte tenu de l'amélioration de la dynamique commerciale des réseaux FttH, le principal risque identifié par les acteurs des RIP est celui d'une duplication partielle des réseaux , par des opérateurs privés décidant de sélectionner les parties les plus rentables dans le cadre d'une stratégie d'écrémage. Une telle approche fragiliserait significativement l'équilibre économique des RIP , déployés sur l'intégralité de la zone, dans une logique de péréquation et d'aménagement du territoire.

À ce titre, l'autorité estimait dans son avis : « Les déstabilisations éventuelles à l'encontre de réseaux publics déjà lancés seraient particulièrement inopportunes. Les opérateurs privés doivent tenir compte de l'existant dans leurs stratégies de déploiement. » L'autorité recommandait ainsi, en cas d'intérêt accru des opérateurs privés à déployer sur fonds propres dans la zone d'initiative publique, d'organiser une procédure de repartage entre ces opérateurs et les collectivités territoriales, sous plusieurs conditions « impératives » : que l'opérateur prenne des engagements de déploiements complets et juridiquement opposables en application de l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques 4 ( * ) , et que la collectivité territoriale porteuse du RIP donne son accord à ce projet.

S'agissant des zones faisant l'objet d'un déploiement en cours, l'ARCEP soulignait dans son avis qu'« en dehors de situations limitées, la duplication de la boucle locale serait génératrice d'inefficacités économiques renchérissant de manière excessive le coût global du déploiement de la fibre au détriment des utilisateurs finals (tarifs de détail plus élevés) ou des contribuables (augmentation du besoin de subvention publique dans les zones délaissées).

Rappelant que sa régulation privilégie la mutualisation de la boucle locale optique, combinée au coinvestissement, l'ARCEP indiquait être engagée dans un renforcement de l'encadrement des modalités des déploiements par les opérateurs, face aux risques de duplication et de préemption. L'autorité suggérait par ailleurs la mise en place de garanties supplémentaires pour éviter le risque d'écrémage , via la création d'un statut de « réseau d'aménagement numérique », qui permettrait au porteur du projet concerné de disposer de facilités opérationnelles pour mener à bien ses déploiements, notamment par un accès prioritaire au génie civil.

Ces problématiques font l'objet de discussions en cours dans le cadre du projet de code européen des communications électroniques . L'article 22 du projet de code vise en particulier à lutter contre les stratégies dites d' overbuilding , en identifiant des zones dans lesquelles, au regard des intentions d'investissement recensées, l'absence d'initiative privée serait engageante, et un manquement à cet engagement de ne pas déployer pourrait être sanctionné.

Au titre de la complémentarité entre initiatives publique et privée, une autre faiblesse résulte du manque d'outils permettant d' assurer la concrétisation pleine et entière des intentions exprimées par les opérateurs dans le cadre de l'AMII de 2011 , et qui ont conduit à réserver à l'initiative privée la couverture de la moitié de la population nationale , sans possibilité pour l'initiative publique d'intervenir.

Comme l'avaient souligné le président Hervé Maurey et notre collègue Patrick Chaize dans un rapport d'information adopté par votre commission en 2015 : « Alors que la fin de l'année 2015 approche, une grande partie de la zone d'initiative privée vit encore sur la base d'intentions d'investissement exprimées cinq ans plus tôt, sans certitudes sur leur crédibilité d'alors, et moins encore fin 2015. Cette incertitude place les collectivités territoriales et les citoyens dans une situation de forte dépendance à l'égard de la stratégie commerciale des opérateurs privés. » 5 ( * )

La formalisation des projets des opérateurs dans ces territoires intermédiaires doit s'appuyer sur des conventions de programmation et de suivi des déploiements (CPSD), signées avec l'État et les collectivités territoriales concernées. L'objectif de ces conventions est de préciser les engagements des opérateurs, en pour chaque territoire un calendrier de réalisation.

Lancé en 2013, ce processus restait inachevé en 2017 . Lors de l'examen du projet de loi pour une République numérique au Sénat en mai 2016, la secrétaire d'Etat au numérique avait indiqué que 35 % des locaux de la zone étaient couverts par une convention signée, 50 % étaient engagés dans un processus de négociation et 15 % étaient dépourvus de toute initiative. Lors d'une table ronde organisée par votre commission en juillet 2017, il avait été indiqué que 40 % des locaux faisaient encore l'objet d'une négociation et 5 % restaient dépourvus de toute initiative.

Votre rapporteure n'a pas pu disposer d'éléments actualisés sur ce processus. Toutefois, le retard pris compromet en tout état de cause le respect d'intentions visant initialement à permettre à l'ensemble des logements de la zone privée d'être raccordables au très haut débit en 2020. Par ailleurs, en présence de conventions signées, certaines collectivités territoriales font état d' une réalisation très parcellaire des réseaux , et d'un gel fréquent des travaux à un point intermédiaire, sans avancée notable ultérieurement 6 ( * ) .

Au total, l'ARCEP constatait dans son avis du 23 octobre 2017 : « pour tenir leurs engagements de couverture, les opérateurs privés doivent très sensiblement accélérer leurs déploiements dans les zones d'initiative privée (y compris les zones très denses). En effet, les simulations de l'Autorité montrent qu'Orange doit accélérer son rythme trimestriel de plus 60 % ; SFR quant à lui doit accélérer son rythme trimestriel de plus de 70%. Le rythme actuel des déploiements ne permettra pas d'atteindre les objectifs et un effort substantiel des opérateurs privés est ainsi indispensable. »

S'ils persistent, de tels écarts par rapport aux engagements initiaux seraient extrêmement préjudiciables à l'achèvement en temps utile de la couverture de l'ensemble de la population en réseaux fixes à très haut débit . En effet, la zone concernée a été préemptée par les opérateurs privés, sur le fondement de leurs intentions d'investissement. L'impossibilité pour l'initiative publique d'intervenir dans ces territoires , en dehors des situations de carence flagrantes et longues à établir, risque de retarder significativement l'accès des habitants concernés au très haut débit.

Dans le rapport d'information de 2015 précité, nos collègues recommandaient ainsi : « seule une contractualisation dotée d'engagements précis, assortis de sanctions prises par le régulateur en cas d'inexécution , est susceptible de garantir véritablement une couverture en temps utile des territoires concernés . » Dans son avis de 2017, l'ARCEP confirmait la nécessité de renforcer l'encadrement de l'initiative privée : « il faut tenir compte de l'expérience tirée des précédents engagements des opérateurs , et il convient désormais de s'appuyer sur l'article L. 33-13 du CPCE, pour que les volontés des opérateurs d'assumer la responsabilité du déploiement sur certains territoires et leurs engagements en ce sens soient rendus juridiquement opposables . »

Ces différents éléments confirment la nécessité d'apporter un cadre juridique plus précis, en vue de conforter la complémentarité entre initiatives publique et privée, qui demeure fondamentale pour assurer un déploiement complet du très haut débit dans notre pays.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI

A. UNE PROPOSITION DE LOI POUR SÉCURISER ET ENCOURAGER LES INVESTISSEMENTS DANS LES RÉSEAUX À TRÈS HAUT DÉBIT

La proposition de loi n° 83 tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit a été déposée au Sénat le 10 novembre 2017 par Patrick Chaize et plusieurs collègues du groupe Les Républicains.

Elle vise à renforcer le cadre juridique des déploiements de réseaux de communications électroniques à très haut débit, alors que l'année 2017 a été marquée par des annonces d'opérateurs privés de projets de réseaux dans la zone confiée à l'initiative publique .

Le principal objectif de ce texte est donc de mettre en place des outils législatifs et réglementaires permettant d' éviter les superpositions entre réseaux en fibre optique afin de conforter la complémentarité retenue par le plan France très haut débit entre initiatives privée et publique.

Le texte comprend également quelques dispositions relatives à la couverture du territoire par les réseaux mobiles, visant à actualiser les critères retenus en matière de couverture mobile des « zones blanches » compte tenu des besoins actuels des utilisateurs, et à soutenir les déploiements d'antennes , par des allègements réglementaires et un plafonnement de la fiscalité applicable.

En vue de bien appréhender ces sujets techniques mais essentiels pour l'aménagement de nos territoires, votre rapporteure a souhaité mener dans un temps resserré une série d'auditions et de consultations . Ce travail lui a permis de recueillir les observations des représentants des administrations centrales, de l'ARCEP, des grands opérateurs privés et des opérateurs alternatifs, ainsi que des associations de collectivités territoriales.

Il en ressort un besoin global de clarification pour conforter les déploiements en cours, auquel les dispositions du présent texte visent à répondre.

B. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI

La présente proposition de loi comprend 13 articles , répartis entre trois titres .

Le titre I er , intitulé « Sécurisation des investissements réalisés ou projetés dans les réseaux de communications électroniques », comprend les articles 1 er à 7.

L' article 1 er complète les règles générales encadrant l'établissement des réseaux de communications électroniques, en y ajoutant la prise en compte des lignes en fibre optique existantes ou projetées .

En complément, il définit la notion de lignes projetées , en référence aux établissements de lignes formalisés dans la liste arrêtée par le ministre chargé des communications électroniques en application de l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), tel que modifié par l'article 2.

L' article 2 modifie l'article L. 33-13 du CPCE, en vue de prévoir la fixation par arrêté d' une liste identifiant les opérateurs et les collectivités territoriales chargés, sur le territoire de chaque EPCI, d'établir un réseau de lignes en fibre optique .

Cette liste précisera le calendrier prévisionnel de déploiement des lignes encore à réaliser, sur la base d'engagements pris auprès du ministre s'agissant, et des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN).

L'ARCEP sera chargée de contrôler le respect de la répartition des responsabilités et du calendrier de déploiement fixés par cette liste, et pourra, le cas échéant, adopter des sanctions. Il est précisé que le fait pour un opérateur de procéder à un déploiement sur un territoire dont il n'aura pas la charge sera assimilé à un manquement.

L'objectif de cet article est de formaliser dans un document de référence la répartition des responsabilités entre acteurs publics et privés, et de fixer des calendriers de déploiement, l'ensemble étant placé sous le contrôle de l'ARCEP.

L' article 3 complète l'article L. 34-8-3 du CPCE, relatif aux modalités de mutualisation des réseaux en fibre optique, en permettant à l'ARCEP d'intégrer à sa réglementation un objectif d'optimisation de l'utilisation des infrastructures . L'objectif est de définir des règles techniques renforçant le partage des infrastructures et prévenant les duplications.

L'article 4 interdit toute aide ou subvention publique à un opérateur fournissant un accès à une ligne en fibre optique, ou à un utilisateur final , sauf dans le cadre de la compensation d'obligations de service public ou de l'établissement d'un réseau d'initiative publique (RIP).

L' article 5 complète l'article L. 36-11 du CPCE, relatif aux pouvoirs de sanction de l'ARCEP, en vue de définir les sanctions encourues par les opérateurs en cas de manquement aux engagements pris en application de l'article L. 33-13 . La sanction maximale encourue sera de 1 500 euros par local non raccordable ou 450 000 euros par zone arrière de point de mutualisation.

L' article 6 modifie les règles relatives à l'occupation du domaine public en vue de déployer des réseaux de communications électroniques.

Il renforce les dispositions existantes en faveur du partage d'installations et d'infrastructures d'accueil , en ajoutant aux installations existantes les installations « projetées », et en permettant à l'autorité compétente pour délivrer une permission de voirie demandée par un opérateur, de subordonner cette autorisation à une demande raisonnable d'accès aux infrastructures d'accueil d'un autre opérateur ou de tout autre occupant du domaine public.

L'article prévoit par ailleurs, lorsqu'un réseau projeté bénéficie d'une permission de voirie sur le domaine public routier, que l'autorité compétente en la matière pourra refuser une permission de voirie demandée par un autre opérateur, s'il apparaît techniquement impossible de déployer deux réseaux sur le domaine public concerné . En revanche, si le premier opérateur, bénéficiaire de la permission de voirie, manque à ses obligations de déploiement, l'autre opérateur pourra en recevoir une.

L'objectif de cet article est d' organiser les modalités d'occupation du domaine public en faveur d'un réseau mutualisé, au moins concernant les infrastructures d'accueil , en prévenant les risques - ou stratégies - de blocage entre opérateurs via cette occupation.

L' article 7 modifie l'intitulé du chapitre du code général des collectivités territoriales regroupant les dispositions donnant compétence aux collectivités territoriales pour établir et exploiter des réseaux de communications électroniques (art. L 1425-1 et L. 1425-2). Il fait ainsi référence à des « Services publics locaux de transport de communications électroniques ». L'objectif poursuivi est de conforter le caractère de service public de ces activités, en réponse à des juridictions administratives ayant pris des positions différentes.

Le titre II , intitulé « Incitation aux investissements dans les réseaux de communications électroniques », comprend les articles 8 à 11.

L' article 8 modifie l'article L. 33-11 du CPCE, relatif au statut de « zone fibrée », en permettant à l'opérateur gestionnaire d'un réseau de cuivre sur une zone ayant obtenu ce statut de demander à la collectivité territorialement concernée de racheter les infrastructures d'accueil des réseaux en cuivre susceptibles de donner lieu à des travaux de génie civil pour le nouveau réseau. La collectivité devra y répondre dans un délai de deux mois.

Un refus ne pourra être fondé sur le prix demandé dès lors qu'il apparaîtra raisonnable au regard de l'état des infrastructures concernées et de leur utilité. Un décret fixera les critères retenus en vue d'apprécier ce caractère raisonnable.

L' article 9 plafonne le montant de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations radioélectriques. Il prévoit que le montant total de l'IFER pour un même opérateur ne pourra excéder 20 000 fois le montant forfaitaire applicable par station. L'objectif est d'inciter financièrement les opérateurs à déployer de nouvelles stations pour améliorer la couverture du territoire.

L' article 10 prévoit une clause générale de dispense ou d'allègement de certaines formalités prévues par le code de l'urbanisme au bénéfice des installations, travaux et aménagements effectués sur des constructions existantes, ayant pour objet d'améliorer la couverture du territoire, y compris par un changement de technologie. Ces dérogations devront respecter les objectifs généraux de la politique d'urbanisme.

L' article 11 modifie les critères retenus pour constater la couverture des « zones blanches » en centre-bourg , en prévoyant qu'elle devra désormais correspondre à une très bonne ou une bonne couverture en réseau mobile de deuxième génération (2G), au sens de la nouvelle méthodologie définie par l'ARCEP en 2017. L'échéance pour respecter ce nouveau standard de couverture est fixée au 31 décembre 2020.

Le titre III , intitulé « Dispositions diverses », comprend les articles 12 et 13.

L' article 12 gage les conséquences financières de la proposition de loi, en termes d'augmentation de charges pour les collectivités territoriales, et de perte de recettes pour l'État.

Enfin, l'article 13 précise certaines modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi dans le temps , en prévoyant que les modifications apportées à l'article L. 33-13 par l'article 2 ne s'appliqueront pas aux engagements qui auraient été souscrits et acceptés via cet article dans sa rédaction antérieure à la proposition de loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Lors de l'examen de la présente proposition de loi, votre commission a très largement confirmé plusieurs inquiétudes relatives à la poursuite du plan France très haut débit , concernant les risques de duplication des réseaux d'initiative publique par des projets privés, ainsi que le manque de garanties sur la concrétisation pleine et entière des intentions exprimées par les opérateurs privés dans la zone de déploiement qui leur est réservée depuis 2011.

Jugeant qu'un projet d'une telle ampleur financière et présentant des enjeux majeurs pour l'avenir de notre pays ne saurait se poursuivre dans de bonnes conditions en restant fondé sur un consensus précaire entre pouvoirs publics et acteurs privés, votre commission a souscrit aux objectifs des auteurs de proposition de loi. À l'initiative de votre rapporteure, votre commission a apporté certains ajustements aux solutions proposées, en vue de les renforcer.

Votre commission a procédé à une réécriture de l'article 2 , prévoyant l'établissement d' une liste fixant les responsabilités et les calendriers du déploiement des réseaux en fibre optique , en vue de ne pas modifier le fondement juridique sur lequel des négociations sont en cours entre l'État et les opérateurs privés, pour formaliser des engagements précis sur ce sujet. Tout en tenant compte de ce contexte spécifique, votre commission a considéré qu'il demeurait nécessaire de prévoir un dispositif visant à formaliser la répartition des responsabilités , faute de certitudes sur l'échéance et le résultat final des discussions en cours.

Par cette même réécriture, votre commission a apporté plusieurs précisions , en excluant les zones très denses du dispositif, en prévoyant un avis public de l'ARCEP sur le projet de liste, et en précisant le traitement des cas de duplication.

À l' article 4 , sans remettre en cause l'interdiction d'aides publiques aux opérateurs, votre commission a adopté un amendement afin de permettre aux collectivités territoriales d'accorder des aides aux habitants, dans le cadre d'une politique d'action sociale , qui pourrait être destinée à faciliter l'accès au numérique de certaines populations fragiles.

Votre commission a par ailleurs souhaité apporter des précisions à l' article 6 , permettant aux autorités chargées de délivrer les permissions de voirie de mieux tenir compte des objectifs de mutualisation , afin de prévenir les stratégies de duplication des réseaux ou de préemption du domaine public.

À l'article 8, une nouvelle rédaction a été adoptée pour organiser le rachat des infrastructures d'accueil des réseaux en cuivre, afin de laisser davantage de marges de manoeuvre aux collectivités . Cet article a également fait l'objet d'un complément à l'initiative de Patrick Chaize, en vue de conforter le rôle de l'ARCEP pour l'attribution du statut de « zone fibrée ».

Votre commission a adopté à l'initiative de Patrick Chaize un article 9 bis additionnel , conditionnant l'application aux réseaux en fibre optique de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux à la délivrance du statut de « zone fibrée » , afin d'assurer une application plus progressive de cette imposition, et de ne pas pénaliser des déploiements à un stade encore trop peu avancé.

Une modification a été apportée à l' article 11 , en vue de relever les exigences de couverture des zones blanches de la téléphonie mobile , en vue d'assurer la disparition rapide de telles situations, devenues insupportables pour les habitants concernés.

Enfin, un amendement de suppression de l'article 13 a été adopté, par cohérence avec les modifications apportées à l'article 2.

Suivant la position de sa rapporteure, votre commission a adopté 10 amendements, dont 8 amendements présentés par sa rapporteure et 2 amendements par M. Patrick Chaize, auteur de la proposition de loi.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - SÉCURISATION DES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS OU PROJETÉS DANS LES RÉSEAUX DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES
Article 1er (article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques) - Prise en compte des lignes en fibre optique existantes ou projetées lors de l'établissement de réseaux

Objet : cet article complète les règles encadrant l'établissement des réseaux par la prise en compte des lignes en fibre optique existantes ou projetées.

I. Le droit en vigueur

Dans le cadre de l'ouverture du secteur des télécommunications à la concurrence, la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a inscrit à l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) un principe général de liberté d'établissement et d'exploitation des réseaux ainsi formulé au I : « L'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres sous réserve d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ». Cette liberté n'est toutefois pas inconditionnelle , la loi subordonnant les activités d'établissement et d'exploitation au respect d'un ensemble de règles.

L'article vise notamment au d du I : « Les prescriptions exigées par la protection de la santé et de l'environnement et par les objectifs d'aménagement du territoire et d'urbanisme , comportant, le cas échéant, les conditions d'occupation du domaine public, les garanties financières ou techniques nécessaires à la bonne exécution des travaux d'infrastructures, les modalités de partage des infrastructures et des réseaux radioélectriques ouverts au public et d'itinérance locale ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète les règles auxquelles sont soumis l'établissement et l'exploitation de réseaux de communications électroniques ouverts au public en vue de renforcer la prise en compte des réseaux existants ou projetés en fibre optique .

Il ajoute ainsi au d du I de l'article L. 33-1 du CPCE : « les modalités de prise en compte de l'existence ou de l'établissement projeté de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique permettant de desservir un utilisateur final ».

En conséquence, l'article complète le I par un alinéa définissant la notion de lignes projetées, en référence aux établissements de lignes formalisés dans une liste arrêtée par le ministre chargé des communications électroniques en application de l'article L. 33-13 du CPCE, modifié par l'article 2 de la présente proposition de loi.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure est favorable à cet article, qui permet de préciser le cadre général de l'établissement des réseaux de communications électroniques, par une référence directe à la prise en compte des réseaux en fibre optique, non seulement existants mais également projetés. Cette modification est cohérente avec la répartition des responsabilités que la proposition de loi vise à conforter , en vue d'éviter les duplications incompatibles avec l'objectif d'une couverture complète du territoire national en très haut débit dans des délais raisonnables et à des coûts maîtrisés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques) - Liste fixant les responsables et le calendrier des déploiements de lignes en fibre optique

Objet : cet article vise à formaliser la répartition et le calendrier des déploiements de réseaux en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final, sous le contrôle de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) a été créé par l'article 78 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique , en vue de doter les pouvoirs publics d'un outil innovant, permettant de conférer une valeur juridique aux engagements auparavant pris par les opérateurs de manière informelle vis-à-vis du Gouvernement sans possibilité pour les pouvoirs publics d'en contrôler le respect.

Cet article prévoit ainsi que le ministre chargé des communications électroniques 7 ( * ) peut accepter les engagements souscrits auprès de lui par les opérateurs , de nature à contribuer à l'aménagement et à la couverture des zones peu denses du territoire par les réseaux de communications électroniques et à favoriser l'accès des opérateurs à ces réseaux.

L'acceptation de ces engagements est précédée d'un avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). L'autorité est ensuite chargée de contrôler le respect de ces engagements, et, le cas échéant, de sanctionner les manquements constatés dans les conditions prévues à l'article L. 36-11.

Si l'article L. 33-13 a été invoqué lors de certaines négociations récentes, votre rapporteure n'a toutefois pas connaissance, à ce jour, de mise en oeuvre de cette disposition qui se serait concrétisée par l'acceptation d'engagements formels.

II. La proposition de loi initiale

L'article 2 modifie l'article L. 33-13 du CPCE, en vue de prévoir la fixation par arrêté d' une liste identifiant les opérateurs ou les collectivités territoriales chargés, sur le territoire de chaque EPCI, d'établir un réseau de lignes en fibre optique .

Le 1° complète le premier alinéa de l'article L. 33-13, en vue de prévoir une information de l'ARCEP par le ministre à propos des suites qu'il donne à ces engagements.

Le 2° remplace le second alinéa de l'article par deux alinéas distincts.

Le premier alinéa prévoit la fixation par arrêté du ministre chargé des communications électroniques d' une liste identifiant, pour chaque EPCI à fiscalité propre, l'opérateur, la collectivité ou le groupement de collectivités responsable du déploiement d'un réseau en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final. Cette liste sera établie sur la base d'un recensement des engagements identifiés lors des consultations formelles menées auprès de l'ARCEP.

En complément de cette répartition géographique des porteurs de projet, la liste comprendra des calendriers prévisionnels de déploiement , définis sur la base des engagements souscrits auprès du ministre via le premier alinéa de l'article L. 33-13, des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) ou, des dossiers déposés auprès du plan France très haut débit.

Le second alinéa confie à l 'ARCEP le contrôle du respect de la répartition des responsabilités et du calendrier de déploiement fixés par cette liste, en lui permettant d'adopter des sanctions en cas de manquement. Il est précisé que le fait pour un opérateur de procéder à un déploiement sur un territoire dont il n'a pas la charge sera assimilé à un manquement.

L'objectif de cet article est de formaliser dans un document de référence la répartition des responsabilités entre acteurs publics et privés, et de fixer des calendriers de déploiement, l'ensemble étant placé sous le contrôle de l'ARCEP.

Cette disposition vise à répondre à deux problématiques distinctes mais complémentaires , qui compromettent aujourd'hui un achèvement du plan France très haut débit, afin de permettre à tous les citoyens d'accéder au très haut débit dans des délais raisonnables.

Premièrement, aucun dispositif en vigueur ne permet véritablement de contrer la duplication d'un réseau d'initiative publique par un réseau privé . Or le doublonnement des réseaux publics par des infrastructures concurrentes remettrait en cause leur équilibre économique et l'architecture même du plan France très haut débit, dès lors que l'initiative publique a été lancée précisément pour suppléer l'absence d'offre privée. Des duplications ciblées sur les parties les plus rentables des réseaux d'initiative publique fragiliseraient significativement la viabilité de ces investissements.

Or, comme le rappelait l'ARCEP dans son avis n° 2017-1293 du 23 octobre 2017 rendu à la demande du Sénat : « le plan repose ainsi sur l'articulation des initiatives publiques avec l'initiative privée telle que révélée par les résultats de l'appel à manifestations d'intentions d'investissement (AMII) de 2011, confirmés en 2013 et au fil des consultations préalables aux projets des collectivités territoriales organisées par le cahier des charges du plan. Le corollaire de cette exigence envers les personnes publiques est la bonne articulation de toute initiative privée ultérieure avec ces initiatives publiques. »

Lors de certaines auditions menées par votre rapporteure, le mécanisme dit de « dépéréquation tarifaire » inséré à l'article L. 34-8-3 8 ( * ) depuis la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique en vue de lutter contre les stratégies d'écrémage a parfois été évoqué. Cette option n'est toutefois pas considérée comme une garantie suffisante par les acteurs des réseaux d'initiative publique.

Par ailleurs, l'identification d'un dispositif permettant de prévenir les duplications dans la zone prise en charge par l'initiative publique en raison d'un manque d'offre privée rejoint les dispositifs en cours de discussion au niveau européen dans le cadre de l'élaboration du code européen des communications électroniques.

En effet, l'article 22 du projet de code vise à lutter contre les stratégies dites d'« overbuilding », qui correspondent à des duplications de réseaux, via des exercices de cartographie (« mapping ») des initiatives publiques et privées, qu'elles soient en cours ou projetées. La rédaction proposée par le Conseil prévoit un mécanisme de sanction lorsqu'un opérateur privé ne respecterait pas un engagement de non-déploiement pris dans le cadre de ce recensement des intentions de déploiement.

Si les discussions entre institutions européennes ne sont pas achevées, votre rapporteure juge opportun de la part du législateur national de proposer une voie, le cas échéant par anticipation, et de réaffirmer les préoccupations des pouvoirs publics français dans ce domaine .

Il est utile à cet égard de rappeler la situation particulière de notre pays, qui a fait le choix de privilégier la fibre optique jusqu'à l'utilisateur , nécessitant des investissements particulièrement importants et souvent fragiles en cas de concurrence par les infrastructures. Via l'AMII, et malgré ses imperfections, la France a par ailleurs établi une cartographie précoce des responsabilités en laissant une part importante à l'initiative publique, compte tenu du désintérêt exprimé par l'offre privée dans les zones de moindre densité.

À ce titre, et sous réserve des ajustements qui pourraient être acceptés par les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre des appels à manifestation d'engagements locaux (AMEL) que l'État a souhaité initier depuis le début de l'année 2018, il est cohérent de protéger le périmètre de la zone d'initiative publique.

Deuxièmement, le respect des calendriers de déploiement dans la zone d'initiative privée ne s'appuie pas sur des outils opérants , les constats de carence étant subordonnés à la signature préalable de conventions de programmation et de suivi des déploiements (CPSD), au contenu jugé trop peu engageant par de nombreuses parties prenantes et qui ne couvrent toujours pas l'ensemble de la zone moins dense privée.

Votre rapporteure rappelle que ce processus de conventionnement a pris un retard significatif . Le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, devenu Président de la République, avait pourtant annoncé un achèvement du processus à la fin de l'année 2015. Lors de la table ronde organisée par votre commission en juillet 2017, le directeur de l'Agence du numérique avait annoncé que tous les locaux seraient couverts par une convention signée ou en cours de négociation d'ici la fin 2017. Votre rapporteure n'a toutefois pas pu recevoir d'information actualisée sur le respect de cet objectif, qui reste par ailleurs en deçà des enjeux.

Ce décalage dans la formalisation des projets de déploiements des opérateurs privés compromet en tout état de cause l'objectif de rendre raccordables tous les logements concernés d'ici 2020.

CARTE DES ZONES DE DÉPLOIEMENTS FTTH DES OPÉRATEURS PRIVÉS

Source : ARCEP.

Dans son avis précité du 23 octobre 2017, l'ARCEP relevait au sujet de la zone d'initiative privée : « une très forte accélération du rythme de déploiement est nécessaire pour que soient tenus les engagements des opérateurs privés de couverture sur fonds propres d'ici 2020 ».

L'autorité recommandait ainsi : « il faut tenir compte de l'expérience tirée des précédents engagements des opérateurs , et il convient désormais de s'appuyer sur l'article L. 33-13 du CPCE, pour que les volontés des opérateurs d'assumer la responsabilité du déploiement sur certains territoires et leurs engagements en ce sens soient rendus juridiquement opposables . »

III. La position de votre commission

Élément central de la proposition de loi, cet article vise à mettre un terme à des fragilités structurelles du plan France très haut débit résultant de l'absence, d'une part, de garanties quant à la réalisation des intentions exprimées en 2011, et d'autre part, d'un dispositif permettant de contrer des stratégies de duplication centrées sur les parties les plus denses du territoire.

Votre rapporteure a pris connaissance de l'existence de négociations en cours entre le Gouvernement et certains opérateurs , en vue de formaliser via l'article L. 33-13 des engagements en matière de déploiements dans la zone d'initiative privée. Toutefois, au stade de l'examen en commission, la teneur de ces discussions ne lui a pas été communiquée, au motif qu'elles n'avaient pas encore permis d'aboutir à un équilibre satisfaisant et stabilisé.

Afin de ne pas perturber ces négociations , votre rapporteure a proposé à votre commission un amendement COM-4 de réécriture de l'article 2, afin de ne pas modifier l'article L. 33-13 mais de créer un article L. 33-14 additionnel. Votre commission a en effet considéré qu'il demeurait nécessaire de prévoir un dispositif visant à formaliser la répartition des responsabilités, faute de certitudes sur l'échéance et le résultat final des discussions en cours.

Cette réécriture a permis de préciser plusieurs points, en excluant les zones très denses du dispositif dès lors qu'y prévaut une logique de concurrence par les infrastructures. Votre rapporteure précise à cet égard, qu'en fonction de la possibilité technique d'y procéder, la liste en question devrait pouvoir traiter le cas particulier des parties des zones très denses caractérisées par une moindre densité et que l'ARCEP qualifie de « poches de basse densité » dans sa réglementation.

La nouvelle rédaction prévoit par ailleurs un avis public de l'ARCEP sur le projet de liste, ainsi qu'un délai d'un mois à compter de cette publication, avant que le ministre compétent puisse arrêter la liste. Par cette modification, votre rapporteure a souhaité conforter le rôle de l'ARCEP, et permettre au Parlement ainsi qu'à toute partie prenante de s'exprimer en temps utile sur l'adéquation de cette liste aux enjeux d'aménagement numérique du territoire.

Enfin, l'amendement a ajusté le traitement des cas de duplication , en ciblant les déploiements menés par un opérateur privé sur une zone d'initiative publique, sans l'accord de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités chargé du déploiement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (article L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques) - Objectif d'optimisation de l'utilisation des infrastructures existantes ou projetées

Objet : cet article intègre à la réglementation technique de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes un objectif d'optimisation de l'utilisation des infrastructures existantes ou projetées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques définit les conditions dans lesquelles un opérateur ayant établi ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique permettant de desservir un utilisateur final doit faire droit aux demandes raisonnables d'accès à cette ligne émanant d'opérateurs souhaitant fournir des services de communications électroniques à l'utilisateur.

Cet accès doit être fourni dans des conditions transparentes et non discriminatoires à partir d'un point technique appelé point de mutualisation , situé en principe hors des limites de la propriété privée, sauf dans des cas définis par l'ARCEP. L'accès doit faire l'objet d'une convention entre les personnes concernées, qui détermine ses conditions techniques et financières. Les différends relatifs à la conclusion ou à l'exécution d'une telle convention sont soumis à l'ARCEP dans les conditions prévues à l'article L. 36-8.

L'article L. 34-8-3 permet à l'ARCEP de préciser de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée les modalités de cet accès , afin de « réaliser les objectifs définis à l'article L. 32-1 et notamment en vue d'assurer la cohérence des déploiements et une couverture homogène des zones desservies ».

Sur le fondement de cet article, l'ARCEP a élaboré une réglementation structurante pour le déploiement de réseaux mutualisés en fibre optique jusqu'à l'utilisateur .

C'est notamment via ces dispositions que la distinction entre zones très denses 9 ( * ) et zones moins denses 10 ( * ) a été établie, en tenant compte de la densité de l'habitat pour définir la longueur du segment mutualisé et ses conditions de déploiement.

MUTUALISATION DU RÉSEAU FTTH SELON LA ZONE CONSIDÉRÉE

Source : Direction générale des entreprises.

II. La proposition de loi initiale

L'article 3 complète l'article L. 34-8-3 du CPCE en permettant à l'ARCEP d'intégrer à sa réglementation relative aux modalités d'accès aux lignes en fibre optique un objectif d'optimisation de l'utilisation des infrastructures existantes ou projetées. L'objectif est de permettre à l'ARCEP de définir des modalités de mutualisation renforçant le partage des infrastructures et prévenant les duplications.

Cette disposition rejoint les préoccupations et perspectives identifiées par l'ARCEP dans son avis n° 2017-1293 du 23 octobre 2017 rendu à la demande du Sénat.

AVIS N° 2017-1293 DE L'ARCEP DU 23 OCTOBRE 2017

« Jusqu'ici les modalités concrètes de déploiement des opérateurs n'ont pas appelé de précision particulière des décisions de l'Arcep. Toutefois, il apparaît que certains opérateurs pourraient s'engager dans des déploiements consistant dans des superpositions inefficaces entrainant un accroissement du coût global du déploiement et une moindre homogénéité de la couverture des territoires, au détriment de l'utilisateur final. Des opérateurs pourraient également être tentés de détourner les règles pour s'engager dans des pratiques relevant de la préemption, en « occupant le terrain » pour s'approprier des zones mais sans la volonté de déployer rapidement le réseau.

Pour répondre à ces risques, l'Arcep identifie deux niveaux de renforcement de son cadre de régulation :

En premier lieu, l'Arcep a engagé des travaux visant à mieux encadrer les déploiements au travers de précisions ou d'aménagements à la marge des règles actuelles d'articulation et de complétude . Les pistes de travail de l'Autorité concernent la précision de l'obligation de la complétude de la zone arrière du point de mutualisation, la précision du point de départ de ce même délai de complétude, la trajectoire des déploiements ou encore le renforcement de la cohérence des zones arrière de point de mutualisation. Ces précisions pourraient en particulier conduire à mieux garantir une arrivée rapide des réseaux dans les zones AMII , compte tenu des éléments de calendrier rappelés précédemment. L'Autorité entend clarifier ces éléments en les mettant en consultation d'ici la fin de l'année.

En second lieu, se pose la question de faire évoluer le principe de complétude à une maille supérieure à la maille technique, par exemple la commune ou l'intercommunalité. Au-delà de resserrer les exigences minimales de complétude à la zone technique, pour prévenir préemptions de zone et double déploiement, il semble à l'Arcep judicieux d'envisager un élargissement de la notion de complétude, en particulier au bénéfice des zones de faible densité, dans une vision plus macroscopique d'aménagement numérique du territoire.

Dans les zones de plus faible densité, où les espaces économiques sont les plus réduits, le risque est plus grand que des zones plus coûteuses à raccorder soient laissées de côté par un opérateur déployant de manière plus opportuniste. Le coût de leur déploiement ultérieur sera nécessairement plus coûteux car réalisé de manière séparée, par un projet spécifique.

L'Arcep est prête à étudier une extension de la règle de complétude à une maille supérieure, plus large que la zone arrière de point de mutualisation actuelle notamment en zones rurales, pour parer le risque d'écrémage et encourager la mise en oeuvre d'un niveau pertinent de péréquation tarifaire. Cette hypothèse nécessiterait sans doute une évolution du cadre réglementaire à travers l'adoption d'une nouvelle décision de l'Arcep soumise à l'homologation du ministre chargé des communications électroniques. »

III. La position de votre commission

Cet article permet de renforcer le fondement sur lequel l'ARCEP peut préciser la réglementation relative à la mutualisation des réseaux en fibre optique . En complétant ces dispositions par un objectif d'optimisation des installations, qu'elles soient existantes ou projetées, la proposition de loi précise l'intention du législateur en faveur d'une réglementation à même de prévenir les stratégies de duplication incompatibles avec l'objectif prioritaire d'aménagement du territoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (article L. 34-8-3-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) - Interdiction des subventions publiques aux opérateurs de réseaux en fibre optique ou à l'utilisateur final

Objet : cet article consacre l'interdiction de subventions publiques aux opérateurs de réseaux en fibre optique ou à l'utilisateur final, hors compensation d'obligations de service public ou établissement d'un réseau d'initiative publique.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique a profondément modifié les conditions de déploiement des réseaux de communications électroniques, en créant l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, donnant compétence aux collectivités territoriales pour établir et exploiter de telles infrastructures.

Dans ce domaine, les conditions d'intervention des collectivités territoriales doivent respecter le droit de l'Union européenne applicable en matière d'aides d'État , en particulier l'ensemble des règles découlant de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) prévoyant que : « Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. »

S'agissant des réseaux de communications électroniques à très haut débit, le régime européen des aides d'Etat a été précisé par la Commission européenne dans les lignes directrices de l'Union européenne 2013/C 25/01 pour l'application des règles relatives aux aides d'État dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit .

Le système de financement public mis en place par la France dans le cadre du plan France très haut débit a fait l'objet d'une procédure de notification auprès de la Commission, qui a confirmé la compatibilité de ce régime d'aides spécifique au regard du droit européen en novembre 2016 (SA. 37183). Ce dispositif permet aux projets qui sont conformes aux conditions de ce régime d'être exemptés de notification individuelle.

Si les déploiements menés en zone d'initiative publique s'appuient sur la compétence prévue au titre de l'article L. 1425-1 du CGCT et mobilisent des financements apportés par différentes personnes publiques (Etat, collectivités territoriales, Union européenne, Caisse des dépôts) la construction des réseaux en zone d'initiative privée est menée exclusivement sur fonds propres des opérateurs , généralement via des accords de cofinancement, et ne doit pas solliciter les finances publiques.

II. La proposition de loi initiale

L'article 4 insère un article L. 34-8-3-1 nouveau au sein du CPCE, qui interdit toute aide, subvention ou concours financier de quelque nature que ce soit, direct ou indirect, d'une personne publique au profit d'un opérateur fournissant un accès à une ligne FttH ou d'un utilisateur final.

Cette interdiction n'est toutefois pas applicable lorsqu'une telle aide est versée dans le cadre de la compensation d'obligations de service public ou de l'établissement d'un réseau d'initiative publique (RIP).

En consacrant une interdiction cohérente avec le régime européen des aides d'Etat et les principes du plan France très haut débit, cet article vise plus spécifiquement à prévenir les risques de financement des opérations de raccordement final par les personnes publiques, dans les cas où leur coût peut conduire les opérateurs à exiger des utilisateurs finals une contribution élevée. L'objectif du texte initial est d' éviter que directement, ou par l'intermédiaire de l'utilisateur final, des financements publics puissent bénéficier aux opérateurs privés , hors d'un réseau d'initiative publique ou de la compensation d'obligations de service public.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure partage l'intention de prévenir les risques de pressions exercées auprès des personnes publiques , en raison du reste-à-charge parfois élevé des opérations de raccordement pour l'utilisateur final. Elle a toutefois proposé à votre commission de maintenir la possibilité pour une personne publique d'apporter des aides à un utilisateur final au titre d'une politique d'action sociale. Une collectivité territoriale pourrait en effet décider d'apporter des aides sur critères sociaux à certains habitants, en vue de faciliter leur accès aux réseaux de dernière génération pour des motifs d'inclusion. À cette fin, votre commission a adopté l'amendement COM-7 de votre rapporteure.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques) - Sanctions encourues en cas de manquement aux engagements pris pour des déploiements de fibre optique

Objet : cet article fixe les sanctions encourues par un opérateur en cas de manquement aux engagements pris pour le déploiement de réseaux en fibre optique.

I. Le droit en vigueur

L'article 36-11 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) fixe les pouvoirs de contrôle et de sanction dont dispose l'ARCEP en cas de manquement des exploitants de réseau, des fournisseurs de services, ou des gestionnaires d'infrastructures d'accueil à leurs obligations prévues au niveau européen, législatif ou réglementaire.

Pour la mise en oeuvre de ces sanctions , l'article L. 36-11 prévoit une procédure de mise en demeure de l'opérateur par l'ARCEP avec injonction de se conformer à ses obligations, dans un délai que l'autorité détermine. À défaut de mise en conformité dans ce délai, l'article définit la procédure de sanction et les sanctions applicables .

Cet article a été complété par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, en vue de modifier les sanctions que peut prononcer l'ARCEP sur deux points :

- les plafonds des sanctions relatives aux manquements à des obligations de couverture par les réseaux mobiles ont été doublés, en étant fixés à 130 € par habitant non couvert, à 3 000 € par kilomètre carré non couvert et à 80 000 € par site non couvert ;

- une sanction spécifique a été créée pour les manquements relatifs aux obligations des prestataires du service universel , en fixant un plafond à 5 % du chiffre d'affaires.

ARTICLE L. 36-11 DU CODE DES POSTES ET DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

« III. - (...) La formation restreinte peut prononcer à l'encontre de l'exploitant de réseau, du fournisseur de services ou du gestionnaire d'infrastructure d'accueil en cause une des sanctions suivantes :

- la suspension totale ou partielle, pour un mois au plus, du droit d'établir un réseau de communications électroniques ou de fournir un service de communications électroniques, ou le retrait de ce droit, dans la limite de trois ans ;

- la suspension totale ou partielle, pour un mois au plus, la réduction de la durée, dans la limite d'une année, ou le retrait de la décision d'attribution ou d'assignation prise en application des articles L. 42-1 ou L. 44. La formation restreinte peut notamment retirer les droits d'utilisation sur une partie de la zone géographique sur laquelle porte la décision, une partie des fréquences ou bandes de fréquences préfixes, numéros ou blocs de numéros attribués ou assignés, ou une partie de la durée restant à courir de la décision ;

- une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. À défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- lorsqu'une personne chargée, en application de l'article L. 35-2, de fournir des prestations de service universel ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations pesant sur elle à ce titre, une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. À défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement apprécié notamment au regard du nombre d'habitants ou de kilomètres carrés non couverts ou de sites non couverts , sans pouvoir excéder un plafond fixé à 130 € par habitant non couvert ou 3 000 € par kilomètre carré non couvert ou 80 000 € par site non couvert lorsque la personne en cause ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations de couverture de la population prévues par l'autorisation d'utilisation de fréquences qui lui a été attribuée ;

- la suspension ou l'arrêt de la commercialisation d'un service jusqu'à la mise en oeuvre effective de ces obligations lorsque la personne en cause ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations imposées en application de l'article L. 38. »

La loi pour une République numérique a également complété l'article L. 36-11 en permettant à l'ARCEP de mettre en demeure un opérateur par anticipation , lorsqu'elle estime qu'il existe un risque caractérisé que cet opérateur ne respecte pas l'échéance prévue initialement. Cet ajout vise à déclencher des interventions précoces de l'autorité, pour assurer le respect par les opérateurs de leurs obligations, sans attendre le constat d'un manquement.

II. La proposition de loi initiale

L'article 5 complète l'article L. 36-11 en vue de définir les sanctions encourues par les opérateurs en cas de manquement aux obligations résultant des engagements pris dans le cadre de la liste prévue par l'article L. 33-13 , et d'absence de mise en conformité suite à une mise en demeure de l'ARCEP en ce sens.

L'article prévoit une sanction pécuniaire, dont le montant est proportionné à la gravité du manquement , appréciée notamment au regard du nombre de locaux non raccordables 11 ( * ) ou de zones arrière de points de mutualisation sans complétude de déploiement 12 ( * ) .

La sanction maximale encourue est de 1 500 euros par local non raccordable ou de 450 000 euros par zone arrière de point de mutualisation sans complétude de déploiement .

III. La position de votre commission

Cet article dote l'ARCEP de pouvoirs de sanction spécifiques et appropriés aux manquements à des obligations de déploiement résultant du recours à l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques, en vue d'assurer la concrétisation desdits engagements .

À l'instar des modifications apportées par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique relatives aux obligations de couverture mobile, votre rapporteure estime que l'effet de ces sanctions doit avant tout être dissuasif, mais qu'il sera indispensable pour l'ARCEP de s'en saisir en temps utile pour répondre rapidement aux éventuels manquements des opérateurs à leurs obligations de déploiement en matière de réseaux fixes.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-5 proposé par votre rapporteure.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (article L. 47 du code des postes et des communications électroniques) - Occupation du domaine public routier

Objet : cet article vise à éviter la duplication des réseaux à très haut débit en fibre optique et à lutter contre les stratégies de préemption des opérateurs sur le domaine public routier.

I. Le droit en vigueur

L'occupation du domaine public par les gestionnaires d'infrastructures et les opérateurs

La desserte des territoires par les réseaux très haut débit en fibre optique nécessite la réalisation de travaux de génie civil et, par voie de conséquence, l'occupation du domaine public par les opérateurs de ces réseaux, qu'ils soient publics ou privés. Les réseaux filaires optiques sont constitués de câbles et d'équipements protégés par des infrastructures dites d'accueil 13 ( * ) , dont les collectivités territoriales et certains opérateurs, en particulier Orange, sont propriétaires. Ces infrastructures peuvent être des installations techniques de surface (chambres de tirage, boîtiers), de sous-sol (fourreaux, conduites diverses) ou aériennes (poteaux, châteaux d'eau).

L'occupation du domaine public et les servitudes sur les propriétés privées liées au déploiement de réseaux ouverts au public 14 ( * ) sont traitées au sein de la section 1 du chapitre III du titre II du livre II du code des postes et des communications électroniques (articles L. 45-9 à L. 53 du CPCE).

Depuis la consécration des principes de liberté d'exploitation des réseaux et d' ouverture des réseaux aux opérateurs privés, un droit de passage sur le domaine public a été institué au bénéfice de ces opérateurs, qui prend la forme d'une autorisation d'occupation domaniale 15 ( * ) , pour leur permettre de déployer leurs réseaux et services. Ce droit de passage, étendu et consolidé depuis lors 16 ( * ) , ne peut être refusé qu'en vertu d'un motif légitime.

Dans ce cadre, l' article L. 47 du CPCE permet aux exploitants de réseaux de communications électroniques d'occuper le domaine public routier et non routier, en y implantant des ouvrages, dès lors que cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation 17 ( * ) . Leur présence sur le domaine public requiert une permission de voirie 18 ( * ) , délivrée par l'autorité compétente selon la nature de la voie occupée 19 ( * ) et donne lieu au versement de redevances 20 ( * ) . L'autorité compétente « doit prendre toutes dispositions utiles pour permettre l'accomplissement de l'obligation d'assurer le service universel des communications électroniques » (quatrième alinéa de l'article L. 47 précité).

La mutualisation et l'utilisation partagée des infrastructures d'accueil des réseaux très haut débit

Dans le cas des réseaux de communications électroniques fixes, la notion de mutualisation peut concerner deux types d'équipements : les infrastructures d'accueil, aux termes de l' article L. 34-8-2-1 du CPCE ou la boucle locale optique et les lignes de fibre en elles-mêmes, aux termes de l' article L. 34-8-3 du CPCE . La mutualisation des réseaux s'appréhende à partir d'un point technique, appelé « point de mutualisation ». Dans les zones très denses, il est situé en bas de l'immeuble à desservir 21 ( * ) , tandis que dans les zones moins denses, il est plus éloigné de l'immeuble à desservir 22 ( * ) .

L'article 6 de la proposition de loi modifie l' article L. 47 du CPCE, qui vise à la fois la mutualisation des éléments d'accueil et des réseaux très haut débit en eux-mêmes, mais il ne concerne que les infrastructures d'accueil.

Le premier alinéa de l' article 34-8-2-1 du CPCE prévoit que « les gestionnaires d'infrastructures d'accueil font droit aux demandes raisonnables d'accès à leurs infrastructures émanant d'un exploitant de réseau ouvert au public à très haut débit ». Cette demande précise les infrastructures et équipements auxquels l'accès est demandé et ne peut être refusée que si ce refus est fondé sur les critères énumérés au II de cet article (conditions techniques et d'interopérabilité, sécurité, obligations et sujétions particulières). L'ARCEP intervient en cas de litige.

Compte tenu du coût du génie civil (entre 70 et 80 % du coût total de déploiement d'un réseau) et de l'objectif d'accélération de la couverture numérique des territoires , tant dans un but de cohésion que d'attractivité, il apparaît très opportun de mutualiser les infrastructures accueillant les réseaux très haut débit.

Cet objectif est d'ailleurs partagé par les collectivités, l'État, l'ARCEP et la Commission européenne , qui souhaitent contrer deux stratégies en particulier : d'une part, une stratégie de duplication consistant à déployer un réseau parallèle à l'existant, sur tout ou partie d'un territoire, d'autre part, une stratégie de préemption, par laquelle un acteur s'engagerait à couvrir un territoire pour bloquer les initiatives tierces, sans pour autant mettre en oeuvre les moyens nécessaires à la couverture complète de la zone concernée.

La Commission européenne, dans sa recommandation 2010/572/UE, considère que « lorsqu'il existe de la capacité disponible dans les fourreaux, les Autorités de Régulation nationale (ARN) devraient rendre obligatoire l'accès à l'infrastructure de génie civil. L'accès devrait être fourni conformément au principe d'équivalence [...] Les ARN devraient veiller à ce que l'accès à l'infrastructure de génie civil existante soit fourni à des tarifs orientés vers les coûts ».

De même, les considérants 7 à 9 de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit précisent que « limiter certains travaux de génie civil coûteux rendrait le déploiement du haut débit plus efficace . [...] Ces coûts sont, pour la plupart, imputables à des déficiences dans le processus de déploiement liées à l'utilisation des infrastructures passives existantes (telles que les gaines, conduites, trous de visite, boîtiers, poteaux, pylônes, installations liées aux antennes, tours et autres appuis), à des goulets d'étranglement relatifs à la coordination des travaux de génie civil, à la lourdeur des procédures administratives de délivrance des autorisations et à des obstacles au déploiement des réseaux à l'intérieur d'immeubles, ce qui crée des obstacles financiers importants, en particulier dans les zones rurales. [...] Les mesures destinées à permettre une utilisation plus efficace des infrastructures existantes et à réduire les coûts et les obstacles liés à l'exécution de nouveaux travaux de génie civil devraient contribuer de manière significative à garantir un déploiement rapide et de grande envergure des réseaux de communications électroniques à haut débit, tout en préservant une concurrence effective, sans incidence négative sur la sécurité, la sûreté et le bon fonctionnement des infrastructures publiques existantes ». En outre, la prévention des déploiements redondants est discutée actuellement au niveau européen, dans le cadre du projet de Code européen des communications électroniques 23 ( * ) .

En l'état actuel du droit, si la réglementation de l'ARCEP autorise l`opérateur du réseau mutualisé à saturer le génie civil, dans le cas où il n'y aurait de la place que pour un seul opérateur, afin d'assurer la complétude des déploiements, le gestionnaire du domaine peut déjà subordonner la délivrance d'une permission de voirie à la réalisation de travaux permettant le partage ultérieur des installations 24 ( * ) .

Le cadre législatif et réglementaire actuel repose donc déjà sur l'idée qu'un seul réseau mutualisé peut être suffisant sur une zone donnée pour assurer à la fois la couverture du territoire en très haut débit et l'exercice d'une concurrence pérenne au bénéfice des utilisateurs finals.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète les prérogatives des autorités compétentes pour leur permettre d'accélérer le déploiement de la fibre optique et de renforcer la mutualisation des infrastructures d'accueil et installations existantes ou projetées qui sont nécessaires pour ce déploiement. Il opère deux changements par rapport au droit applicable à l'occupation du domaine public routier dans le cadre des réseaux de communications électroniques.

D'une part, il ouvre à l'autorité compétente la possibilité de conditionner la délivrance d'une permission de voirie sollicitée par un opérateur à une demande raisonnable d'accès aux infrastructures d'accueil et installations existantes ou en projet. Dans le cas où une utilisation partagée de ces infrastructures peut être assurée, c'est-à-dire dans le cas où un nouvel opérateur peut techniquement permettre un droit de passage qui ne compromette pas la mission de service public du gestionnaire des infrastructures d'accueil, la demande nécessaire à ce passage sera régie par les dispositions de l'article L. 34-8-2-1 précité du code des postes et communications électroniques. Le gestionnaire des infrastructures devra faire droit à cette demande présentée dans des conditions raisonnables, l'ARCEP étant appelée à intervenir en cas de différend sur ce point . Enfin, l'autorité compétente disposera d'un délai de deux mois pour délivrer la permission de voirie demandée en application du 1° du présent article « à compter de la transmission [...] de la réponse du gestionnaire d'infrastructure d'accueil communiquée au demandeur ».

D'autre part, il donne compétence à l'ARCEP pour constater la méconnaissance, par un opérateur, de ses obligations de déploiement résultant d'un engagement de l'article L. 33-13 du code des postes et communications électroniques, dans la zone qui fait l'objet d'une permission de voirie. Ainsi, dans les zones où des contraintes techniques font obstacle à l'accueil d'un nouvel opérateur et sous réserve que l'opérateur titulaire d'une permission de voirie ne remplisse pas ses obligations de déploiement, dans le cadre d'une stratégie implicite de préemption, l'autorité compétente pourra délivrer une nouvelle permission de voirie à un opérateur, qui rendra caduque la première initialement accordée.

III. La position de votre commission

Votre commission considère comme une priorité la mutualisation des infrastructures d'accueil et des installations existantes ou projetées nécessaires au déploiement de la fibre. L'utilisation partagée de ces équipements doit permettre de rationaliser le déploiement des réseaux de fibre optique, dans un double objectif de cohérence et d'efficacité économique.

Dès lors, les mesures visant à éviter la duplication des réseaux , en particulier dans les zones peu denses, s'inscrivent indiscutablement dans un objectif d'intérêt général. La collectivité territoriale, en tant que donneur d'ordre ou maître d'ouvrage de réseau et gestionnaire du domaine public, joue un rôle de premier plan dans la planification des déploiements et votre rapporteure considère qu'elle doit disposer de toutes les prérogatives utiles à cette fin. Cette logique est cohérente avec celle retenue par l'ARCEP qui, dans son avis 2017-1293 du 27 octobre 2017 rendu à la demande du Sénat , mentionne l'idée d'un « réseau d'aménagement numérique ». Celui-ci pourrait bénéficier de facilités opérationnelles, comme la possibilité de tenir compte par anticipation des besoins du réseau lors de l'octroi des permissions nécessaires au déploiement des lignes, la garantie pour les opérateurs d'accéder au génie civil lorsque la capacité actuelle de celui-ci ne permet pas de déployer plusieurs réseaux et, enfin, le droit des copropriétés de refuser l'établissement d'un réseau qui serait différent de celui de l'opérateur d'aménagement numérique, afin de permettre d'accélérer le déploiement de la fibre sur une zone ciblée.

Votre commission a adopté les amendements COM-6 et COM-8 , qui visent à consolider et sécuriser le dispositif prévu par les auteurs de la présente proposition de loi afin de lutter contre la duplication des réseaux et les stratégies de non-coopération et de préemption des opérateurs .

Votre commission a également souhaité renforcer les prérogatives des collectivités territoriales dans la délivrance des permissions de voirie liées aux déploiements des réseaux très haut débit en fibre optique. La collectivité pourra ainsi refuser de donner suite à une demande de permission de voirie lorsque l'opérateur refusera illégitimement d'utiliser des infrastructures existantes ou projetées d'un autre occupant du domaine public. Cette modification doit permettre d'assurer une plus grande cohérence dans les déploiements des réseaux, au service d'une meilleure utilisation du domaine public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (chapitre V du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales) - Services publics locaux de transport de communications électroniques

Objet : cet article modifie l'intitulé du chapitre V du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales pour préciser que l'activité des collectivités et leurs groupements visant au déploiement et à l'exploitation de réseaux de communications électroniques revêt le caractère d'un service public local.

I. Le droit en vigueur

Au sein de la première partie du code général des collectivités territoriales (CGCT), le chapitre V du titre II du livre IV est composé de deux articles L. 1425-1 et L. 1425-2 relatifs aux « Réseaux et services locaux de communications électroniques » . L'intitulé actuel de cette section, dont la création remonte à 2004 25 ( * ) , résulte du VII de l'article 2 de l'ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales.

Cette section fonde la compétence d'aménagement numérique des collectivités territoriales , en particulier dans les zones caractérisées par une densité de population insuffisante pour inciter les opérateurs privés à établir un réseau. Aux termes de l' article L. 1425-1 du CGCT , les collectivités et leurs groupements peuvent « acquérir des droits d'usage à cette fin ou acheter des infrastructures ou des réseaux existants. Ils peuvent mettre de telles infrastructures ou réseaux à la disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs de réseaux indépendants ».

Cette intervention des collectivités s'inscrit dans un double objectif de cohérence des réseaux d'initiative publique (RIP) et d' utilisation partagée des infrastructures , qui imposent aux décideurs locaux d'une part, de veiller à la non-coexistence de plusieurs réseaux répondant à des besoins similaires au regard des services rendus et des territoires concernés et, d'autre part, de gérer la question de l'accès aux infrastructures en respectant les principes d'égalité et de libre concurrence sur les marchés des communications électroniques.

L' article 1425-2 du même code prévoit l'élaboration par les collectivités de schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) , outil de planification destiné à assurer un déploiement cohérent et coordonné des réseaux de communication électroniques. Introduits par la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, ces schémas sont élaborés à l'échelle d'un ou plusieurs départements ou d'une région pour formaliser la stratégie de déploiement des réseaux très haut débit et anticiper le développement des usages et services numériques dans les territoires. Cette disposition a été modifiée par la loi dite « MAPTAM » 26 ( * ) et la loi dite « NOTRe » 27 ( * ) pour clarifier les compétences et les modalités de financement des projets d'aménagement numérique.

Si les réseaux et services locaux de communication électronique sont mentionnés dans le livre IV de la première partie du CGCT au titre des « Services publics locaux », l'appréhension par la juridiction administrative de l'activité d'établissement et d'exploitation d'infrastructures et de réseaux de communications électroniques par les collectivités territoriales n'apparaît pas unifiée . Le Conseil d'État ne s'est pas prononcé à ce jour sur la qualification de cette activité en service public local mais plusieurs cours d'appel ont émis des interprétations divergentes 28 ( * ) .

La doctrine semble pourtant unifiée sur ce point et retient la qualification d'un service public local depuis l'insertion des dispositions de l'article L. 1425-1 et suivant au sein du CGCT 29 ( * ) en 2004.

En outre, le Conseil constitutionnel a expressément qualifié de services publics locaux deux activités voisines de celle en question : la distribution du gaz naturel 30 ( * ) et les services de communications audiovisuelles édités et diffusés par les collectivités territoriales 31 ( * ) .

II. La proposition de loi initiale

Le présent article modifie l'intitulé du chapitre V du titre II du livre IV de la première partie du CGCT en remplaçant la mention « Réseaux et services locaux de communications électroniques » par la mention « Services publics locaux de transport de communications électroniques ».

Cette précision formelle doit permettre d'éviter toute autre qualification, de la part des juridictions administratives, pour les activités régies par les articles L. 1425-1 et L. 1425-2 du CGCT.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce que les actions des collectivités territoriales en matière d'établissement et d'exploitation de réseaux à très haut débit bénéficient de la qualification de service public local.

Cette mention consacre la cohésion territoriale et la résorption de la fracture numérique , qui constituent des priorités pour les élus locaux et leurs administrés, comme des objectifs d'intérêt général.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE II - INCITATION AUX INVESTISSEMENTS DANS LES RESEAUX DE COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES
Article 8 (article L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques) - Statut de « zone fibrée »

Objet : cet article vise à renforcer le dispositif de « zone fibrée » et prévoit la possibilité, pour les collectivités territoriales, de racheter au gestionnaire d'un réseau de lignes téléphoniques en cuivre les infrastructures d'accueil dédiées à ce réseau susceptibles de donner lieu à des activités de génie civil.

I. Le droit en vigueur

Pour tenir compte des avancées technologiques dans les réseaux de communications électroniques et de la nécessité de créer un régime juridique propre à satisfaire les exigences spécifiques liées au déploiement de ces technologies, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a créé un nouvel article L. 33-11 au sein du chapitre II du titre Ier du livre II du code des postes et des communications électroniques 32 ( * ) . Cet article prévoit la création d'un statut de « zone fibrée », qui peut être obtenu dès lors que « l'établissement et l'exploitation d'un réseau en fibre optique ouvert à la mutualisation sont suffisamment avancés pour déclencher des mesures facilitant la transition vers le très haut débit ». Il s'inspire des recommandations du rapport de la mission présidée par Paul Champsaur, remis le 19 février 2015 qui envisageait « la création d'un statut spécifique « zone fibrée » permettant de reconnaître que le réseau de nouvelle génération a atteint les prérequis pour devenir le réseau de référence » 33 ( * ) .

Prenant en compte ces dispositions et l'obligation renforcée de fibrage pour tous les bâtiments neufs 34 ( * ) , le décret n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 114-14 du code de la construction et de l'habitat supprime l'obligation d'installation d'un réseau en cuivre pour les immeubles neufs et les maisons individuelles neuves ne comprenant qu'un seul logement ou qu'un seul local à usage professionnel, lorsque ces derniers sont situés en zone fibrée et « sous réserve qu'ils soient pourvus de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique desservant chacun des logements ».

La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique 35 ( * ) a précisé les contours du dispositif « zone fibrée » .

S'agissant des modalités et conditions d'attribution de ce statut, l'article 33-11 précise qu'elles sont déterminées par le ministre chargé des communications électroniques, sur proposition de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Dans sa décision n° 2017-0972 du 27 juillet 2017 , l'ARCEP explique que le statut de « zone fibrée » doit « favoriser une dynamique collective sur le déploiement et la qualité des réseaux de boucle locale en fibre optique ». L'ARCEP précise que la demande de statut de « zone fibrée » devra être effectuée par l'opérateur ou, dans les réseaux d'initiative publique (RIP), conjointement par l'opérateur chargé du réseau et la collectivité. La demande porte sur une maille géographique administrative et, par exception et sur justification du demandeur, sur une maille géographique adaptée.

L'Autorité entend lier l'attribution de ce statut d'une part, à la complétude des déploiements réalisés dans la zone (impliquant que l'ensemble des logements ou locaux à usage professionnel du territoire concerné sont raccordables ou raccordables sur demande) et, d'autre part, à la présence effective sur toute la zone d'un ou plusieurs opérateurs commerciaux proposant leurs services FttH sur le marché de détail. Pour les zones très denses, l'Autorité exige que le demandeur ait établi un réseau raccordant l'ensemble des points de mutualisation, intérieurs et extérieurs, permettant de desservir les logements ou locaux à usage professionnel du territoire. Enfin, des indicateurs portant sur la qualité de service complètent le dispositif. À ce jour, cependant, cette décision du régulateur n'a pas fait l'objet d'un arrêté du ministre chargé des communications électroniques et les contours de la « zone fibrée » demeurent donc incertains.

S'agissant de l'attribution du statut de « zone fibrée », alors que le dispositif de la loi du 6 août 2015 prévoyait que le ministre attribuerait ce statut après avis de l'ARCEP, la loi pour une République numérique a confié cette responsabilité directement à l'ARCEP.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article vise à consolider la notion de « zone fibrée », en encourageant le remplacement des réseaux de lignes téléphoniques en cuivre par des réseaux à très haut débit en fibre optique.

Il modifie l'article L. 33-11 du CPCE en opérant, outre des corrections rédactionnelles, l'ajout d'un alinéa visant à permettre, dans les dix ans suivant la promulgation de la présente proposition de loi, le rachat par une collectivité territoriale des infrastructures d'accueil dédiées aux réseaux de lignes téléphoniques en cuivre (fourreaux, poteaux, cabines et armoires par exemple) à leur gestionnaire , sur proposition de ce dernier, lorsque ces infrastructures d'accueil sont susceptibles de donner lieu à des activités ultérieures de génie civil. La réponse de la collectivité devra intervenir dans un délai de deux mois à compter de la réception d'une demande complète. Le refus de la collectivité de procéder à ce rachat devra être motivé et ne pourra se fonder sur le prix demandé dès lors qu'il apparaît que « celui-ci est raisonnable, au regard notamment de l'état des infrastructures concernées et de l'utilité qu'elles pourraient présenter pour la collectivité ».

Le présent article étend le périmètre du décret en Conseil d'État prévu au dernier alinéa de l'article L. 35-11 du CPCE à la détermination des critères au regard desquels s'apprécie le caractère raisonnable de ce prix.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure est favorable à cet article, qui permettra l'extinction des installations de cuivre plus rapidement et leur remplacement par des réseaux à très haut débit en fibre optique.

Le statut de « zone fibrée » présente, en effet, de nombreux avantages. Pour les collectivités, il constitue un outil de valorisation de leur territoire. S'agissant des opérateurs, il facilite la promotion de leurs services .

En outre, l'attribution de ce statut permettra de faire l'économie de l'installation d'un réseau de cuivre dans les bâtiments d'habitation neufs.

Enfin, cette disposition ne saurait être interprétée comme une mesure de faveur en direction de l'opérateur Orange, de nature à menacer l'équilibre concurrentiel sur le marché des réseaux de communications électroniques, car l'ARCEP avait d'ores et déjà pris en compte, dans ses conclusions des analyses des marchés du haut et très haut débit fixe publiées le 11 juillet 2017, « la possibilité pour Orange de fermer ses infrastructures cuivre plus rapidement dans le cas où la présence d'un réseau de fibre optique jusqu'à l'abonné totalement déployé a été constatée par l'obtention du statut de « zones fibrées » » 36 ( * ) .

Votre rapporteur a souhaité apporter plusieurs modifications à ce dispositif afin d'une part, de le rendre plus opérationnel et, d'autre part de le rééquilibrer au profit des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté un amendement COM-9 visant à allonger la durée de la faculté de rachat des infrastructures d'accueil des réseaux de cuivre par les collectivités et à supprimer la référence à l'utilité que pourraient représenter ces infrastructures pour la collectivité dans la détermination de leur prix de rachat.

Elle a également adopté un amendement COM-2 à l'initiative de Patrick Chaize, auteur de la présente proposition de loi, qui vise à clarifier les modalités d'octroi du statut de « zone fibrée », en étendant la compétence de l'ARCEP en la matière. Aux termes de cette disposition, le statut sera attribué sans sollicitation de l'opérateur ou de la collectivité lorsque celle-ci exerce les compétences d'opérateur de réseaux en régie. L'ARCEP sera ainsi responsable du recensement des réseaux en fibre optique ayant atteint un stade suffisant de maturité et de déploiement pour obtenir le statut de « zone fibrée » et déclencher la transition vers le très haut débit. Elle précisera les obligations pesant sur l'opérateur chargé du réseau concerné. Cette nouvelle procédure doit permettre une mise en oeuvre transparente et plus généralisée du statut de « zone fibrée » .

Votre rapporteure attire l'attention de votre commission sur la nécessité, pour le Gouvernement et en particulier pour le ministre chargé des communications électroniques, de prendre rapidement l'arrêté précisant les modalités et conditions d'attribution de ce statut , pour permettre à l'ensemble des acteurs d'intégrer les exigences y afférant.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (article 1519 H du code général des impôts) - Plafonnement de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux applicable aux stations radioélectriques

Objet : cet article plafonne le montant total dû au titre de l'IFER « mobile » par un même redevable, à hauteur de 20 000 fois le montant forfaitaire applicable par station radioélectrique.

I. Le droit en vigueur

L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) a été créée en 2010 concomitamment à la mise en place de la contribution économique territoriale (CET), en vue d'éviter que les entreprises de certains secteurs ne voient leur contribution fiscale diminuer significativement à la suite de la suppression de la taxe professionnelle. Son existence est prévue à l'article 1635-0 quinquies du code général des impôts (CGI).

L'IFER comprend neuf composantes distinctes , et est instituée au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale.

L'article 1519 H du CGI concerne les stations radioélectriques dont la puissance impose un avis, un accord ou une déclaration à l'Agence nationale des fréquences (ANFr) en application de l'article L. 43 du code des postes et des communications électroniques, à l'exception des installations de l'État établies pour les besoins de la défense nationale, de la sécurité publique ou d'une administration, et des stations utilisant des fréquences libres d'usage.

Revalorisé chaque année, le montant de cette IFER « mobile » est fixé en 2017 à 1 620 euros par station radioélectrique dont le redevable dispose au 1 er janvier. Son produit est affecté aux deux tiers au bloc communal 37 ( * ) , le tiers restant étant affecté au département.

Toutefois, le montant dû au titre de l'IFER « mobile » est modéré par plusieurs dispositions :

- il est réduit à 10 % pour tout émetteur assurant la couverture de zones du territoire national par un réseau de radiocommunications mobiles et pour lequel n'est pas requis l'accord ou l'avis de l'ANFr, dans les conditions prévues au dernier alinéa du I de l'article L. 43 du CPCE ;

- il est réduit de 75 % pour les nouvelles stations au titre des trois premières années d'imposition 38 ( * ) ;

- il est réduit de moitié pour les stations ayant fait l'objet d'un avis, d'un accord ou d'une déclaration à l'ANFr à compter du 1 er janvier 2010 et assurant la couverture par un réseau de radiocommunications mobiles de zones, définies par voie réglementaire, qui n'étaient couvertes par aucun réseau de téléphonie mobile à cette date ;

- l'IFER ne s'applique pas aux stations ayant fait l'objet d'un avis, d'un accord ou d'une déclaration à l'ANFr à compter du 1 er janvier 2010 et destinées à desservir les zones dans lesquelles il n'existe pas d'offre haut débit terrestre à cette date ;

- l'IFER ne s'applique pas aux stations radioélectriques de téléphonie mobile construites en zone de montagne entre le 1 er janvier 2017 et le 31 décembre 2020 39 ( * ) .

Le montant total de l'IFER « mobile » émis au rôle général 2017 s'élevait à 213,6 millions d'euros .

II. La proposition de loi initiale

L'article 9 vise à plafonner le montant total dû au titre de l'IFER « mobile » par une même personne, pour l'ensemble du territoire national, à hauteur de 20 000 fois le montant forfaitaire applicable par station, soit, à titre d'exemple à partir du tarif fixé en 2017, un montant maximal de 32,4 millions d'euros pour un même redevable.

En cas d'application du mécanisme de plafonnement, l'article précise que le montant plafonné sera réparti entre les collectivités au prorata du nombre de stations dont le redevable dispose, au 1 er janvier, sur le territoire de chacune d'entre elles .

III. La position de votre commission

Le plafonnement de l'IFER « mobile » prévu dans la proposition de loi initiale vise à inciter les opérateurs à installer de nouvelles stations radioélectriques pour améliorer la couverture du territoire . Les informations disponibles sur le contenu de l'accord de janvier 2018 entre le Gouvernement et les opérateurs privés en matière de couverture mobile laissent penser que plusieurs milliers de nouveaux sites devraient être déployés dans les prochaines années. Par ailleurs, le fonctionnement de la 5G, dont le développement commercial devrait être observé à l'horizon 2020, nécessitera des réseaux plus denses que pour les technologies précédentes, avec un nombre accru de stations.

Compte tenu de la priorité donnée à l'objectif d'aménagement numérique du territoire, et de l'importance des sujets mobiles pour nos concitoyens, le présent article permettra d' accélérer les déploiements en modérant la charge financière résultant de l'imposition des infrastructures nécessaires à une meilleure couverture mobile .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis (nouveau) (article 49 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017) - Application de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux aux réseaux en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final en cas d'attribution du statut de « zone fibrée »

Objet : cet article conditionne l'application de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux à l'attribution du statut de « zone fibrée » pour les réseaux en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final.

I. Le droit en vigueur

L'article 1599 quater B du code général des impôts (CGI) prévoit l'existence d'une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux infrastructures du réseau téléphonique. Cette imposition s'applique aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre, ainsi qu'aux unités de raccordement d'abonnés et aux cartes d'abonnés du réseau téléphonique commuté.

Elle est due chaque année par le propriétaire du répartiteur principal , de l'unité de raccordement d'abonnés ou de la carte d'abonné au 1 er janvier de l'année d'imposition.

Pour les répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre, le montant de l'imposition par répartiteur principal est déterminé par le nombre de lignes en service qu'il comporte au 1 er janvier de l'année d'imposition. Depuis 2017, le tarif de l'imposition est établi à 12,73 euros par ligne en service.

À l'initiative de l'Assemblée nationale, le périmètre de cette IFER a été étendu par la seconde loi de finances rectificative pour 2017 en vue de l'appliquer aux réseaux de câble modernisé et aux réseaux en fibre optique , l'entrée en vigueur de ces dispositions étant prévue pour 2019 40 ( * ) .

Selon un régime analogue à celui auparavant appliqué exclusivement au cuivre, l'IFER s'appliquera aux points de mutualisation des réseaux en fibre optique jusqu'à l'utilisateur final (FttH) et aux noeuds de raccordement optique des réseaux en fibre optique avec terminaison en câble coaxial (FttLA).

Le montant de l'imposition sera fonction du nombre de lignes de la partie terminale du réseau que ces équipements raccordent et qui sont en service au 1 er janvier de l'année d'imposition. Pour l'année 2019, le tarif de l'imposition sera fixé à 11,61 euros par ligne en service.

Il est prévu qu'une ligne ne sera pas prise en compte dans le calcul du montant de l'imposition de l'équipement pendant les cinq années suivant celle de la première installation jusqu'à l'utilisateur final.

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2017 au Sénat, un amendement proposé par notre collègue Patrick Chaize avait été adopté, en vue de lier l'application aux réseaux en fibre optique de l'IFER au statut de « zone fibrée » . Cette disposition n'avait toutefois pas été maintenue dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive.

II. La position de votre commission

Insérée à l'initiative de l'Assemblée nationale lors de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2017, sans discussion de fond sur les implications de cette décision, l'extension de l'IFER aux réseaux en fibre optique risque à court et moyen terme d'affecter les déploiements en cours , dont nombre d'entre eux n'ont pas encore atteint un avancement technique et économique suffisant pour ne pas être déstabilisés par une telle imposition.

S'il n'apparaît pas incohérent à votre rapporteure de faire évoluer l'assiette de l'IFER, l'application dès 2019 de cette imposition à toutes les lignes en fibre optique établies depuis 5 ans va modifier l'équilibre économique de certains réseaux en cours de réalisation.

Sans remettre en cause le principe d'une extension de l'IFER aux réseaux en fibre optique, votre commission a donc adopté l'amendement COM-3 proposé par Patrick Chaize, pour créer le présent article additionnel.

Cet article conditionne l'application de l'IFER à l'attribution du statut de « zone fibrée » , prévu à l'article L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques. Délivré par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, ce statut est précisément associé à un degré d'avancement du déploiement permettant de constater une réelle maturité technique et économique du réseau concerné.

Cet ajustement permettra donc d' assurer une application plus progressive de l'IFER , et de ne pas pénaliser des déploiements à un stade encore trop peu avancé , comme le Sénat l'avait souhaité lors de l'examen en première lecture de la loi de finances rectificative pour 2017.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (article L. 421-4-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Allègement des formalités en matière d'urbanisme imposées aux opérations visant à améliorer la couverture numérique du territoire

Objet : cet article crée une clause générale d'allègement de certaines formalités en matière d'urbanisme en faveur des opérations visant à améliorer la couverture du territoire par les réseaux de communications électroniques, lorsqu'elles portent sur des constructions existantes.

I. Le droit en vigueur

Dans le but de stimuler les constructions nouvelles ainsi que les aménagements au bâti existant, l'article 15-II de l'ordonnance n o 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, entré en vigueur le 1 er octobre 2007 a modifié l'article L. 421-4 du code de l'urbanisme en prévoyant qu'un décret en Conseil d'État devra fixer « la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable ». Cette disposition ne bénéficie toutefois pas aujourd'hui aux opérations de déploiement de réseaux de communications électroniques, et relève d'une approche trop binaire pour permettre une simplification équilibrée et progressive des règles d'urbanisme en matière d'aménagement numérique.

Lors de l'adoption de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, le législateur a souhaité faciliter le déploiement des réseaux de communications électroniques, sans toutefois apporter de modifications aux règles d'urbanisme .

Ces modifications ont notamment permis une simplification du régime des servitudes de passage sur les propriétés privées au bénéfice des réseaux de communications électroniques 41 ( * ) et une modulation des conditions d'opposition des syndicats de copropriété à l'installation de la fibre optique dans les parties communes des immeubles 42 ( * ) .

Poursuivant le même objectif de simplification opérationnelle et d'accélération des déploiements, l'article L. 34-8-2-1 du code des postes et des communications électroniques a été créé par l'ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, en vue de faciliter l'accès des opérateurs à toute infrastructure d'accueil existante (conduites, pylônes, gaines, chambres de tirage et regards, tours et poteaux, châteaux d'eau).

Ces modifications ne permettent toutefois pas de répondre pleinement au besoin d'accélération des déploiements , en particulier pour les infrastructures des réseaux mobiles. À ce titre, lors de leur audition par votre rapporteure, les représentants des opérateurs privés ont invoqué les écarts importants entre pays européens en termes de durée nécessaire au déploiement de nouveaux pylônes ou de nouvelles stations, résultant de procédures d'urbanisme prévoyant des délais jugés excessifs et créateurs de risques contentieux 43 ( * ) .

II. La proposition de loi initiale

L'article 10 crée un article L. 421-4-1 nouveau au sein du chapitre I er du titre II du livre IV du code de l'urbanisme, permettant à des opérations de bénéficier d'une dispense ou d'un allègement de certaines formalités prévues par le code de l'urbanisme et par les dispositions auxquelles il renvoie.

Il vise les installations, travaux et aménagements effectués sur des constructions existantes, et ayant pour objet d'améliorer la couverture du territoire en réseaux de communications électroniques , y compris par un changement de technologie.

Ces dispenses ou allègements devront être accordés dans le respect des objectifs fixés à l'article L. 101-2 , relatif à l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, et qui vise notamment la protection des sites, des milieux et des paysages naturels, ainsi que la prévention des risques.

ARTICLE L. 101-2 DU CODE DE L'URBANISME

« Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :

1° L'équilibre entre :

a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;

b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ;

e) Les besoins en matière de mobilité ;

2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ;

3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ;

4° La sécurité et la salubrité publiques ;

5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;

6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;

7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables . »

En application de l'article L. 426-1, qui prévoit un décret en Conseil d'État en vue de fixer les conditions d'application du titre II, une intervention du pouvoir réglementaire sera nécessaire pour préciser les modalités du nouvel article L. 421-4-1.

III. La position de votre commission

L'article 10 permet de faciliter de manière opérationnelle les déploiements de réseaux de communications électroniques , en particulier mobiles, sans porter atteinte aux principes qui structurent l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Pour votre rapporteure, l'identification de l'aménagement numérique du territoire comme priorité pour les pouvoirs publics implique des simplifications appropriées pour accélérer concrètement l'extension et l'amélioration de la couverture .

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (articles 52-1, 52-2 et 52-3 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique) - Couverture des « zones blanches »

Objet : cet article vise à renforcer les obligations de couverture des opérateurs dans les « zones blanches » en matière de téléphonie mobile.

I. Le droit en vigueur

Depuis la délivrance des premières licences mobiles en 1991, la couverture de la population française s'est fortement améliorée : en 1997, près de 85 % des Français étaient couverts par un réseau mobile de deuxième génération (2G), dont le débit de données est compris entre quelques dizaines et quelques centaines de Kbit/s.

Toutefois, compte tenu de la persistance de zones non couvertes en réseau 2G, un programme national de résorption des « zones blanches » a été mis en place en juillet 2003. Inscrit au niveau législatif par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique , ce programme se concentre sur les centres-bourgs des communes.

L'article 52 de cette loi prévoit l'élaboration d'une liste nationale identifiant les communes dont le centre-bourg est dépourvu de toute couverture mobile. Les opérateurs doivent ensuite, sur la base de cette liste, transmettre un calendrier de déploiement et préciser les modalités de couverture.

Une convention nationale de mise en oeuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie de deuxième génération a ensuite été signée par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, le ministre délégué à l'Industrie, le ministre délégué aux libertés locales, l'Autorité de régulation des postes et communications électroniques (ARCEP), l'Association des maires de France, l'Assemblée des départements de France, Bouygues Telecom, Orange France et SFR.

Dans le but d'achever la couverture des centres-bourgs en réseau 2G, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a complété la loi précitée du 21 juin 2004, par les articles 52-1 à 52-3 44 ( * ) . La loi n° 2016-188 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne a complété l'article 52-1 précité en prévoyant que toute commune ne figurant pas sur la liste prévue à l'article 52 peut demander à y être inscrite si elle remplit les critères fixés par le premier alinéa du III du même article.

L' article 52-1 de la loi précitée du 21 juin 2004 permet une actualisation du recensement des communes correspondant aux critères d'absence de couverture, par une liste complémentaire intégrant les centres-bourgs des communes qui répondent aux critères d'absence de couverture de l'article 52 et les anciens centres-bourgs des communes polycentriques qui ont été créées par fusion lors des cinquante dernières années. Cette liste est arrêtée conjointement par les ministres chargés des communications électroniques et de l'aménagement du territoire. Les zones figurant sur cette liste devaient être couvertes en réseau 2G avant le 31 décembre 2016 et au plus tard 6 mois après la mise à disposition des infrastructures (pylônes, points hauts par exemple) par les collectivités. En application de cet article, plusieurs arrêtés successifs ont été pris pour établir cette liste 45 ( * ) .

L' article 52-2 de la loi précitée du 21 juin 2004 prévoit la couverture, dans les mêmes délais, des zones résiduelles identifiées en application de l'article 52 précité et des zones que les opérateurs se sont conventionnellement engagés à couvrir dans le cadre d'un partage des réseaux mobiles ouverts au public.

L' article 52-3 permet de considérer comme remplies ces obligations lorsque la couverture est assurée par un réseau mobile de troisième génération (3G).

En outre, en application de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l'ARCEP a défini les modalités de publication par les opérateurs de cartes de couverture « qualitatives », afin de remédier au décalage entre la couverture théorique binaire (couvert/non-couvert) des cartes existantes 46 ( * ) et l'expérience vécue par les utilisateurs. Désormais, les notions de couverture limitée 47 ( * ) , bonne couverture 48 ( * ) et très bonne couverture 49 ( * ) s'appliquent pour la 2G.

Néanmoins, dans leur rapport d'information Le très haut débit pour tous en 2022 : un cap à tenir 50 ( * ) , notre président Hervé Maurey et notre collègue Patrick Chaize soulignaient que « deux ans après la relance des programmes de couverture mobile par la loi du 6 août 2015, les résultats apparaissent limités, alors même que les objectifs fixés étaient critiqués pour leur manque d'ambition, dès lors que l'approche en centre-bourg restait privilégiée ». S'agissant de la 2G et de la 3G, la loi a permis l'achèvement des déploiements de réseaux sur les communes déjà dotées de pylônes mais pas au-delà, créant des malentendus et des incompréhensions dans certains territoires. Le déploiement de la 4G bénéficie quant à lui d'une dynamique au niveau national mais demeure limité dans les faits car aucun opérateur ne couvre plus de 60 % du territoire national à ce stade.

Au total, en février 2018, le programme « zones blanches centres-bourgs » s'étend sur 3 855 communes pour la partie voix/sms (2G) : sur ces communes, 3 300 sont d'ores et déjà couvertes, 22 sont en attente de déploiement et 533 en attente d'un pylône . Pour la partie haut débit (3G), sur les 4 089 communes concernées, 3 533 sont déjà couvertes, 23 sont en attente de déploiement et 533 en attente d'un pylône 51 ( * ) .

Afin d'atteindre l'objectif de la généralisation d'une couverture mobile de qualité pour l'ensemble des Français, le Gouvernement, l'ARCEP et les opérateurs ont mené des négociations qui ont abouti, le 22 janvier dernier, à la signature d'un accord qui fait de l'objectif d'aménagement du territoire une priorité. L'attribution des fréquences 900, 1 800 et 2 100 MHz dont les autorisations arrivent à terme entre 2021 et 2024 et pour lesquelles l'ARCEP mènera une procédure de réattribution en 2018, doit retranscrire les engagements pris par les opérateurs auprès de l'État en matière de couverture mobile . Ces engagements auront le caractère d'obligations contraignantes.

L'accord mobile de janvier 2018 , qualifié d' « historique » par le Gouvernement, ne fait plus référence à la notion de zones blanches mais prévoit un mécanisme de couverture ciblée par les opérateurs sur des zones identifiées comme prioritaires. Les opérateurs doivent déployer environ 5 000 sites chacun, certains en mutualisation, pour achever la couverture en 4G du territoire et à défaut en 3G. Lorsque les pouvoirs publics demanderont à un opérateur d'améliorer la couverture d'une zone, celui-ci aura alors l'obligation d'apporter un service voix/SMS (2G) et un service mobile à très haut débit (4G) au plus tard 12 mois après la mise à disposition d'un terrain viabilisé et raccordé au réseau électrique par la collectivité territoriale compétente ou, au plus tard, sous 24 mois. L'opérateur prendra désormais en charge l'ensemble des coûts liés à la couverture mobile (équipements actifs, construction d'un éventuel pylône en particulier).

Les déploiements effectués dans le cadre de l'accord mobile ont vocation à faire disparaître la notion de « zones blanches » et s'inscrivent dans une approche géographique globale de la zone ciblée, par contraste avec l'approche dite « centre-bourg » retenue précédemment.

Chaque année, le Gouvernement arrêtera une liste, en concertation avec les collectivités territoriales concernées, de zones à couvrir , dont le nombre pourra aller jusqu'à 600 par opérateur en 2010, 700 en 2019, 800 en 2020, 2021 et 2022 puis 600 par an et par opérateur au-delà. L'objectif annoncé par l'accord est une couverture des anciennes « zones blanches centres-bourgs » à 75 % en 4G fin 2020 et 100% d'ici 2022.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article modifie les articles 52-1 à 52-3 de la loi de 2004 précitée sur plusieurs points.

En premier lieu, il substitue au 31 décembre 2016 la date du 31 décembre 2020 pour la couverture des zones mentionnée aux articles L. 52-1 et L. 52-2 et vise à intégrer les communes situées dans ces zones qui ont été identifiées depuis l'entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015 précitée.

En second lieu, il introduit les notions de bonne ou très bonne couverture en téléphonie mobile 2G pour la détermination de la complétude de couverture des zones dites blanches. Il précise en outre que ces zones sont réputées couvertes dès lors qu'elles font l'objet d'une couverture en 3G.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure est favorable à cet article, qui renforce les exigences de couverture dans les zones les plus défavorisées d'un point de vue numérique.

L'objectif affiché dans l'accord mobile d'une 4G généralisée à 75 % dans les zones blanches en 2020 et à 100 % en 2022 n'a pas pour effet de rendre ces dispositions sans objet : au contraire, celles-ci sont complémentaires. Il est nécessaire que le Parlement puisse également participer à la définition des besoins des territoires et impose des exigences de couverture aux opérateurs . Les engagements présentés par les opérateurs dans le cadre de l'accord mobile n'ont pas, en effet, de caractère contraignant, tant qu'ils n'ont pas été inscrits dans les autorisations d'utilisation de fréquences.

Votre commission a adopté un amendement COM-10 de votre rapporteure qui vise à renforcer les exigences de couverture dans les « zones blanches » en ciblant un objectif de très bonne couverture en 2020.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES
Article 12 - Gage financier

Objet : cet article prévoit une compensation, à due concurrence, des conséquences financières de la proposition de loi par un relèvement de la dotation globale de fonctionnement des collectivités d'une part, et la création d'une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts d'autre part.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 - Modalités d'entrée en vigueur dans le temps

Objet : cet article vise à sécuriser les engagements pris par les opérateurs, en matière de déploiement des réseaux très haut débit de fibre optique, avant l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi. Il prévoit une application différée du nouvel article L. 33-13, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la présente proposition de loi.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques dispose que le ministre compétent peut recevoir et accepter les engagements souscrits par les opérateurs en matière d'aménagement numérique du territoire et de couverture des zones peu denses, après avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Son dernier alinéa renvoie à l'article L. 36-11 du CPCE qui établit le pouvoir de sanction de l'ARCEP. L'Autorité est en effet chargée de contrôler le respect des engagements souscrits par les opérateurs et de sanctionner les manquements constatés.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article vise à sécuriser les engagements souscrits par les opérateurs auprès du ministre chargé des postes et communications sur le fondement de l'article L. 33-13, dans sa rédaction actuelle.

Les discussions menées entre le Gouvernement et les opérateurs dans le cadre de l'examen de la présente proposition ont fait émerger un risque possible résultant d'une modification du cadre dans lequel les engagements de déploiement sont souscrits par les opérateurs.

Dès lors, afin de concilier les objectifs d'accélération des déploiements de réseaux FttH et de prévisibilité des normes , le présent article prévoit que la nouvelle rédaction de l'article L. 33-13, telle qu'elle résulte de l'article 2 de la présente proposition de loi, ne s'applique pas aux engagements souscrits avant son entrée en vigueur.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure est consciente de la nécessité d'apporter une sécurité juridique aux discussions actuellement en cours et aux engagements souscrits par les opérateurs auprès du ministre.

Compte tenu des modifications apportées à l'article 2 de la présente proposition de loi, votre rapporteure a proposé à votre commission de supprimer cet article, par coordination (amendement COM-11 ).

Votre commission a supprimé cet article.

* *

*

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 février 2018, la commission a examiné le rapport sur la proposition de loi n° 83 (2017-2018) tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit.

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - La proposition de loi tendant à sécuriser et à encourager les investissements dans les réseaux de communications électroniques à très haut débit a été déposée le 10 novembre 2017 par Patrick Chaize et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, dans un contexte marqué par d'importantes turbulences pour le déploiement des réseaux à très haut débit en fibre optique. L'annonce par l'opérateur SFR d'un projet de couvrir unilatéralement l'intégralité du territoire national par son propre réseau a, en effet, menacé les principes structurants du déploiement du très haut débit en France et en a souligné les fragilités.

Depuis 2013, dans les zones très denses et moyennement denses identifiées par l'appel à manifestation d'intentions d'investissement de 2011 (dit « AMII »), les déploiements sont menés par les opérateurs privés, sur fonds propres. Le reste du territoire national constitue la zone d'initiative publique, dans laquelle la maîtrise d'ouvrage est confiée aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Les déploiements sont alors assurés via des financements publics apportés par l'État, les collectivités territoriales, l'Union européenne et des partenaires publics comme la Caisse des dépôts et consignations. Des cofinancements privés y contribuent également.

Compte tenu des investissements nécessaires à la réalisation d'un réseau local en fibre optique sur l'ensemble du territoire national, une logique de mutualisation des infrastructures est privilégiée hors des zones très denses. Dans la zone d'initiative publique, le respect de ce principe est indispensable pour assurer la viabilité économique des réseaux publics. Même si l'opérateur SFR a depuis fait marche arrière, rien n'empêche un autre opérateur de mener demain des déploiements en doublon d'un autre réseau et de fragiliser ainsi les équilibres existants.

Par ailleurs, dans la zone d'initiative privée, la concrétisation pleine et entière des intentions exprimées par les opérateurs dans l'AMII de 2011 reste incertaine. Comme l'avaient souligné nos collègues Hervé Maurey et Patrick Chaize dans un rapport d'information adopté par notre commission en 2015, le manque de précision sur ces engagements et l'absence d'instruments de contrôle n'apportent aucune garantie sur la concrétisation de leurs intentions. Encore récemment, dans son avis rendu à la demande du Sénat en octobre 2017, l'ARCEP a souligné la nécessité de renforcer l'encadrement de l'initiative privée et de protéger les réseaux d'initiative publique.

La proposition de loi répond à ce besoin de clarification et de sécurisation du partage des tâches, pour un chantier dont le coût total était estimé à 20 milliards d'euros en 2013 et qui dépassera peut-être in fine 30 milliards d'euros. Un projet d'une telle importance pour nos concitoyens ne saurait, en effet, reposer exclusivement sur un consensus précaire entre acteurs publics et privés. La proposition de loi comporte, par ailleurs, une série de mesures visant à faciliter le déploiement des réseaux en fibre optique, ainsi que quelques dispositions relatives à la couverture mobile.

En vue d'appréhender efficacement ces sujets aussi techniques qu'essentiels pour l'aménagement de nos territoires, j'ai souhaité mener dans un temps resserré une vingtaine d'auditions et de consultations. J'ai pu ainsi entendre des représentants des administrations centrales, de l'ARCEP, des grands opérateurs privés et des opérateurs alternatifs, ainsi que des associations de collectivités territoriales. Il en ressort un besoin de clarification pour conforter les déploiements en cours, auquel le présent texte vise à répondre.

Une première série d'articles contribue à l'objectif de sécurisation des réseaux, en prévenant les risques de duplication. L'article 1 er complète les règles générales encadrant l'établissement des réseaux de communications électroniques en y ajoutant la prise en compte des lignes en fibre optique existantes ou projetées. L'article 2, particulièrement important, modifie l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) en prévoyant l'établissement par arrêté d'une liste identifiant les opérateurs et les collectivités territoriales chargés, sur le territoire de chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI), d'établir un réseau en fibre optique. Cette liste précisera également le calendrier prévisionnel de déploiement des lignes encore à réaliser, sur la base d'engagements pris auprès du ministre s'agissant des opérateurs privés et des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) pour les collectivités territoriales. L'ARCEP sera chargée de contrôler le respect de la répartition des responsabilités et du calendrier de déploiement fixés et pourra, le cas échéant, adopter des sanctions.

En lien direct avec ce dispositif, l'article 5 complète les pouvoirs de l'ARCEP en définissant les sanctions encourues par les opérateurs en cas de manquement aux engagements pris dans le cadre de la liste précitée, qui pourront atteindre 1 500 euros par local non raccordable. Quant à l'article 3, il permet à l'autorité d'intégrer à sa réglementation un objectif d'optimisation de l'utilisation des infrastructures, en vue de définir de nouvelles règles techniques renforçant le partage des infrastructures et prévenant les risques de duplication.

Sur un plan opérationnel, l'article 6 modifie les règles relatives à l'occupation du domaine public pour le déploiement des réseaux de communications électroniques. Il vise à contrer deux stratégies, régulièrement dénoncées, que constituent la duplication des réseaux - source d'inefficiences économiques - et la préemption des infrastructures d'accueil - source de retards dans les déploiements. Il renforce les pouvoirs à disposition des autorités gestionnaires du domaine public pour favoriser le partage des infrastructures dites « d'accueil » des réseaux de communications électroniques. En outre, il permet aux collectivités territoriales de délivrer, après information de l'ARCEP, une permission de voirie à un autre opérateur lorsque l'opérateur en place ne remplit pas ses obligations de déploiement. Le titre d'occupation domaniale de l'opérateur ayant failli à ses obligations deviendra alors caduque.

Ces différents articles constituent un ensemble de mesures favorables à la mutualisation des réseaux. Par ailleurs, d'autres articles traitent de sujets connexes, mais plus ciblés. L'article 4 interdit toute aide ou subvention publique à un opérateur de réseau en fibre optique ou à un utilisateur final, sauf dans le cadre de la compensation d'obligations de service public ou de l'établissement d'un réseau d'initiative publique. Cette disposition vise à prévenir les pressions exercées par les opérateurs privés pour obtenir des aides destinées au raccordement final des logements.

L'article 7 modifie un intitulé au sein du code général des collectivités territoriales en vue de consacrer la qualification de service public pour les activités d'établissement et d'exploitation par les collectivités de réseaux de communications électroniques. Cette précision répond à un impératif de clarification, certaines juridictions administratives ayant adopté des positions différentes sur ce sujet.

L'article 8 modifie l'article L. 33-11 du CPCE, relatif au statut de « zone fibrée », en permettant à l'opérateur gestionnaire d'un réseau de cuivre sur une zone ayant obtenu ce statut de demander à la collectivité territoriale concernée de racheter les infrastructures d'accueil susceptibles de donner lieu à des travaux de génie civil pour le nouveau réseau en fibre optique. Un refus ne pourra être fondé sur le prix demandé dès lors qu'il apparaît raisonnable au regard notamment de l'état des infrastructures concernées et de leur utilité. Un décret fixera les critères retenus en vue d'apprécier ce caractère raisonnable. Pour mémoire, le statut de « zone fibrée », créé en 2015, permet de constater un déploiement de la fibre suffisamment avancé pour déclencher des mesures facilitant la bascule intégrale et définitive du réseau cuivre vers la fibre. Cet article vise à apporter une réponse équilibrée au problème de propriété de certaines infrastructures d'accueil, afin d'éviter aux collectivités territoriales de dépendre d'une location des infrastructures d'Orange et de faciliter le déploiement de la fibre optique.

Trois articles visent ensuite à soutenir les déploiements mobiles. L'article 9 plafonne ainsi le montant de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) applicable aux stations des réseaux mobiles, à hauteur de 20 000 fois le montant forfaitaire par station. L'objectif est d'inciter les opérateurs à déployer de nouvelles stations pour améliorer la couverture du territoire. Afin de faciliter concrètement ces déploiements, l'article 10 définit une clause de dispense ou d'allègement de certaines formalités prévues par le code de l'urbanisme au bénéfice des opérations effectuées sur des constructions existantes, ayant pour objet d'améliorer la couverture du territoire, y compris par un changement de technologie. Un décret en Conseil d'État en précisera la procédure. Quant à l'article 11, il modifie les critères retenus pour constater la couverture des « zones blanches » en centre-bourg, en prévoyant qu'elle devra désormais correspondre à une très bonne ou une bonne couverture en réseau 2G, au sens de la nouvelle méthodologie définie par l'ARCEP depuis septembre 2017.

Enfin, l'article 12 gage la proposition de loi et l'article 13 en précise les modalités d'entrée en vigueur en indiquant que les modifications apportées à l'article L. 33-13 du CPCE par l'article 2 ne s'appliquent pas aux engagements qui auraient été souscrits et acceptés via cet article dans sa rédaction antérieure à la proposition de loi.

À ces dispositions, je vous proposerai d'apporter des ajustements, en vue d'en préciser le sens et de tenir compte de certaines observations qui nous ont été faites lors des travaux préparatoires, sans toutefois bouleverser les grands équilibres du texte. Je vous proposerai une nouvelle rédaction de l'article 2, afin de ne pas modifier l'article L. 33-13 précité, qui sert de base à des négociations en cours entre l'État et les opérateurs, et de privilégier la création d'un nouvel article au sein du même code. À cette occasion pourront être apportées plusieurs précisions au dispositif, notamment en excluant les zones très denses, en prévoyant un avis public de l'ARCEP sur le projet de liste et en précisant le traitement des cas de duplication.

À l'article 4, sans remettre en cause l'interdiction d'aides publiques aux opérateurs, un amendement visera à permettre aux collectivités territoriales d'accorder des aides aux habitants dans le cadre d'une politique d'action sociale. Il me semble, en effet, important de maintenir une telle faculté pour les élus de nos territoires.

À l'article 6, je vous proposerai des amendements visant à inciter les acteurs publics à l'anticipation en matière de gestion du domaine public dans le cadre du déploiement des réseaux à très haut débit et à sécuriser le dispositif prévu par les auteurs de la proposition de loi. La réduction des nuisances et la bonne gestion du domaine public justifient de porter davantage d'attention au contrôle de ces déploiements et d'assurer une plus grande cohérence dans la délivrance des autorisations d'occupation domaniale.

À l'article 8, je vous proposerai une nouvelle rédaction pour le rachat des infrastructures d'accueil des réseaux en cuivre, afin de laisser davantage de marges de manoeuvre aux collectivités.

À l'article 11, je vous proposerai de renforcer les exigences de couverture dans les zones blanches en matière de téléphonie mobile. La situation que vivent certains territoires est insupportable et le relèvement des exigences de couverture me semble indispensable pour souligner l'importance de sujet et, qu'en 2020, le concept de zones blanches disparaisse. Enfin, je vous proposerai de supprimer l'article 13 de la proposition de loi, par cohérence avec les modifications apportées à l'article 2, qui le privent d'objet.

Nous aurons par ailleurs à examiner deux amendements déposés par notre collègue Patrick Chaize, portant sur l'attribution du statut de « zone fibrée » et sur l'IFER applicable aux réseaux en fibre optique, qui permettront de renforcer le texte.

En conclusion, l'ensemble de ces dispositions forment un ensemble cohérent en faveur d'un déploiement plus sécurisé des réseaux à très haut débit pour apporter à nos concitoyens, quel que soit leur lieu de vie, un accès de qualité aux réseaux de communications électroniques. A l'heure où internet constitue un bien commun, il est indispensable que chacun puisse en bénéficier dans de bonnes conditions ; cette proposition de loi y contribuera.

M. Hervé Maurey , président . - Merci, madame la rapporteure, pour la qualité de votre travail, mené dans des délais forts contraints. Vous avez réussi votre baptême du feu !

M. Patrick Chaize , auteur de la proposition de loi . - Je remercie également notre rapporteure pour son implication et le soin qu'elle a apporté à m'associer à ses travaux, mais également la centaine de cosignataires de la proposition de loi, qui ont ainsi soutenu mon projet.

L'objectif de ce texte est de sécuriser les investissements publics et privés et d'éviter ainsi de mettre à mal des projets d'infrastructures, dans un contexte où l'annonce de SFR d'un fibrage de la France sans recours aux subventions publiques mettait à mal le plan France très haut débit et le partage en différentes zones du territoire national. Le risque était grand de voir se multiplier les dédoublements de réseaux aux côtés de zones sans aucune connexion. À titre d'illustration, sur l'île de La Réunion, certaines communes bénéficient de deux ou trois réseaux concomitants, tandis que certaines en sont complètement privées. Il est absolument nécessaire de répartir les investissements sur le territoire, afin d'éviter tout risque de fracture numérique.

S'agissant de l'élaboration en cours du code européen des communications électroniques, je me suis assuré auprès de la Commission européenne que la présente proposition de loi n'entrait pas en contradiction avec les dispositions prévues. Elle ne contrevient nullement à la liberté d'investir et poursuit un objectif identique à celui de la Commission, visant à éviter l' over building , c'est-à-dire les dédoublements.

La proposition de loi cherche, en outre, à rendre plus contraignants les engagements pris par les opérateurs. L'absence actuelle de contrôle des investissements dans les zones AMII conduit à des retards sur la couverture intégrale prévue à échéance 2020. Il s'agit également de reconnaitre les réseaux de communications électroniques comme un service public local, inscrit à ce titre dans le code général des collectivités territoriales, de favoriser le basculement du cuivre vers la fibre, d'accélérer le développement du mobile en modifiant les règles applicables à l'IFER, de simplifier les procédures administratives et de redéfinir les zones blanches.

J'ai, en complément au texte initial, déposé deux amendements relatifs respectivement à l'IFER fixe - afin de prendre en considération les débats que nous avons eus à l'occasion de la dernière loi de finances rectificative - et au statut de « zone fibrée ».

Les opérateurs ne sont guère favorables au texte, considérant que SFR étant rentré dans le rang, les difficultés ont disparu. Mais nous voyons chaque jour combien l'équilibre demeure fragile ! Dans les Yvelines, par exemple, Orange va se déployer sur un RIP porté par une collectivité territoriale, mettant à mal son modèle économique. Friands de liberté, les opérateurs souhaitent pouvoir s'établir sur les secteurs denses et rentables, où les coûts ont déjà pour partie été assumés par les pouvoirs publics.

Fort malheureusement, le Gouvernement n'a pas encore rendu d'arbitrage sur cette proposition de loi, malgré de multiples relances et les accords de principe, comme l'a confirmé la récente audition de M. Denormandie. Je crains qu'à l'instar des récentes propositions de loi sénatoriales relatives à la compétence « eau et assainissement » et au littoral, il ne reprenne à son compte certaines de nos propositions, notamment dans le cadre du projet de loi « évolution du logement et aménagement numérique » (ELAN), dont cinq articles portent sur l'aménagement numérique du territoire dans l'avant-projet diffusé en décembre dernier.

M. Hervé Maurey , président . - Je partage les analyses de Marta de Cidrac et de Patrick Chaize. Le rapport d'information que nous avions élaboré en 2015 évoquait des problématiques et des solutions, qui trouvent avec ce texte leur aboutissement. Je considère d'ailleurs comme un très bon signe qu'il ne convienne pas aux opérateurs, qui n'aiment guère les contraintes ou les sanctions ! L'aménagement numérique du territoire représente un combat sénatorial depuis de longues années. Déjà, nous avions adopté en 2012 une proposition de loi sur ce thème, qui n'avait malheureusement pas abouti à l'Assemblée nationale, mais dont plusieurs dispositions ont été tardivement reprises par le Gouvernement. Quelle perte de temps !

Je crains, au regard du flou entretenu sur ce sujet par Julien Denormandie devant notre commission la semaine dernière, que le présent texte subisse le même sort. Je suis d'ailleurs intervenu en séance publique et ai écrit sur ce sujet un courrier au Président Larcher, pour alerter, au-delà de ce texte, sur l'attitude peu correcte du Gouvernement, qui donne par principe un avis défavorable à certains textes d'initiative sénatoriale avant d'en reprendre le contenu à son compte, comme pour les propositions de loi relatives à l'eau et l'assainissement ou au littoral. Je crois savoir que ce sujet sera abordé ce soir en conférence des présidents en présence du ministre des relations avec le Parlement.

M. Gérard Cornu . - Le peu d'enthousiasme manifesté par les opérateurs pour ce texte me rassure beaucoup ! L'objectif du Sénat doit être de faire en sorte que l'aménagement numérique du territoire permette de résorber la fracture numérique. Si elle se heurte parfois à des considérations économiques, la volonté du législateur doit in fine s'imposer. Il faut effectivement valoriser les travaux du Sénat contre la mauvaise manière qui leur est trop souvent faite par ce Gouvernement. Même politiquement opposées, les deux chambres ont, par le passé, toujours eu la volonté de coopérer !

M. Claude Bérit-Débat . - Le groupe Socialiste et Républicain est convaincu de l'opportunité de débattre de la présente proposition de loi et s'accorde sur l'intérêt de son contenu. Mais la question de son avenir se pose effectivement. Je suis, à cet égard, solidaire des propos tenus par MM. Maurey et Cornu sur l'attitude du Gouvernement : il est plus élégant de faire aboutir une initiative parlementaire dont on partage l'esprit que de la reprendre à son compte dans un autre texte. Mes deux interrogations sur la proposition de loi portent respectivement sur le contenu de l'accord conclu entre les opérateurs et le Gouvernement et sur son adéquation avec le futur code européen des communications électroniques.

Mme Pascale Bories . - La présente proposition de loi répond à une attente forte des fédérations et des syndicats spécialisés dans ce domaine, qui ont fait part de leur satisfaction. Je partage les inquiétudes exprimées quant à l'attitude du Gouvernement sur ce texte. Nos propositions seront-elles retenues et dans quel cadre ? Je m'interroge également sur le financement des infrastructures numériques : malgré les promesses gouvernementales, il semble qu'il manque encore 5 à 6 milliards d'euros. Qu'en est-il, à cet égard, de la création annoncée d'un fond d'aménagement numérique du territoire ?

Dans le département du Gard, nous avons des problématiques de connexion entre les zones AMII et le reste des territoires. Certaines communes en zone AMII sont, en effet, très éloignées des noeuds de raccordement d'abonnés (NRA). Serait-il dès lors possible de les raccorder sur une autre zone dans le cadre du RIP ? Enfin, quel bilan peut-on établir sur les zones où le réseau en cuivre est défaillant ? Pourrait-on envisager d'y installer la fibre de manière prioritaire ?

M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Cette proposition de loi a le grand mérite de clarifier le débat sur l'aménagement numérique du territoire. Il n'est en effet pas simple de comprendre la stratégie des opérateurs en la matière. Je me réjouis que le texte prévoie l'installation de la fibre sur l'ensemble du territoire national. Toutefois, en Sarthe, le coût d'une telle opération est estimé à 400 millions d'euros. Comment les financer si les opérateurs n'investissent plus que dans les zones AMII ? Ce pourrait être extrêmement coûteux pour les collectivités territoriales. Quelles sont, dans ce cadre, les obligations des syndicats d'aménagement numérique ? Vous avez évoqué l'objectif de couvrir les centre-bourgs des zones blanches en 2G. Il m'avait pourtant semblé, en écoutant la semaine dernière M. Denormandie, que nous en étions déjà à l'étape de la 4G, voire de la 5G...

M. Guillaume Gontard . - Si la proposition de loi, en sécurisant les investissements et en clarifiant les tâches de chacun, va dans le bon sens, elle s'inscrit dans un système dont le fonctionnement général ne nous convient pas. Il socialise les pertes, avec des investissements publics en zones non rentables, et privatise les profits. Ce modèle économique hybride ne permet pas aux acteurs de l'aménagement numérique de remplir leur mission d'intérêt général et de service public local. Le groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste aura donc un avis réservé sur le présent texte.

M. Frédéric Marchand . - Je salue aussi la qualité du travail de nos collègues. J'irai néanmoins à rebours de l'enthousiasme général : on ne part pas de rien puisque sera bientôt présenté le futur projet de loi ELAN. Julien Denormandie, lors de son audition, nous a bien fait sentir la volonté forte du Gouvernement d'inclure dans ce projet de loi ELAN des dispositions contenues dans la proposition de loi. Je m'interroge donc sur la redondance de ce texte, qu'on retrouverait partiellement ou totalement dans un projet de loi prochainement en discussion.

J'entends dire que les opérateurs voient cette proposition d'un mauvais oeil ; nous n'avons pas les mêmes retours. La Caisse des dépôts a récemment publié un document selon lequel les opérateurs observent avec bienveillance ce texte.

Enfin, comme mon collègue socialiste, je m'interroge sur la transposition de la directive européenne. Bien malin qui peut connaître son contenu et peut-être serons-nous amenés à légiférer de nouveau. Nous penchons pour une abstention bienveillante sur ce texte qui concerne à la fois le monde rural et le monde urbain.

M. Hervé Maurey , président . - Le projet de loi ELAN n'a pas encore été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale et n'est même pas passé en conseil des ministres. Je ne vois pas pourquoi nous nous censurerions et n'examinerions pas un texte sous prétexte que le Gouvernement a prévu d'en déposer un. L'argument est réversible : puisque le Sénat va probablement adopter notre texte, pourquoi le Gouvernement ne le soutiendrait-il pas à l'Assemblée nationale ? Cela serait plus rapide que d'attendre l'examen du projet de loi ELAN, qui ne sera peut-être pas adopté définitivement avant la fin de l'année.

M. Jean-François Longeot . - Félicitations à Mme la rapporteure et à Patrick Chaize. Je souhaitais savoir ce qu'il était advenu de l'amendement déposé par Sylvie Vermeillet tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 ?

M. Hervé Maurey , président . - Cet amendement, que vous avez cosigné, a bien été déposé, mais il a été déclaré irrecevable au titre de l'article 40. Tendant à modifier la destination des fonds de concours intercommunaux, il constituait un élargissement de l'autorisation de dépenser des communes.

M. Jérôme Bignon . - Félicitations à Mme la rapporteure pour son galop d'essai et à l'auteur de cette proposition de loi, qui a rédigé un texte de qualité sur les plans technique et juridique.

Ce jeu parlementaire est vieux comme la V e République. L'initiative parlementaire a au moins un mérite : comme le Gouvernement a une plus grande maîtrise de l'ordre du jour, elle peut être incitative. Il ne faut pas perdre cette capacité, il faut même la renforcer. Il ne faut pas abandonner notre pouvoir d'initiative, sauf à déposer des propositions « bidon » sans intérêt. Cherchons des complicités à l'Assemblée nationale et faisons avancer ce texte dans l'intérêt général.

Lorsque j'étais député, le garde des sceaux de l'époque nous avait sollicités pour rédiger une proposition de loi réformant le droit des faillites parce que son administration n'avait pas les moyens de le faire. C'est ainsi qu'a été réformée la loi Badinter, à partir d'une copie blanche.

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - Messieurs Chaize, Maurey et Cornu, comme vous l'avez souligné, cette proposition de loi va dans le sens de l'aménagement numérique du territoire.

Monsieur Bérit-Débat, vous avez évoqué l'accord de janvier dernier sur la téléphonie mobile, qui est un sujet connexe de la présente proposition de loi, laquelle porte essentiellement sur les réseaux fixes. Le mobile est évoqué seulement aux articles 9 à 11.

Il faut également suivre les évolutions des règles européennes. La proposition de loi en tiendra compte, quitte à connaître quelques modifications.

Au niveau national, il ne faut pas s'interdire de faire notre travail de législateur sur des sujets d'une telle importance pour nos territoires.

Mme Bories m'a interrogée sur le coût véritable du haut débit. Dans ma présentation, j'évoquais un chiffre compris entre 20 et 30 milliards d'euros. Nous resterons vigilants.

La mise en cohérence des zones AMII et des RIP à la frontière est une question opérationnelle qui ne me semble pas relever directement du niveau de la loi.

Sur la priorisation des déploiements y compris quand le cuivre n'est pas entretenu, le choix incombe au porteur du RIP. En outre, la loi pour une République numérique de 2016 a renforcé les obligations du responsable du service universel pour entretenir le réseau cuivre.

Monsieur de Nicolaÿ, au sujet des choix technologiques, la proposition de loi vise le fixe, mais n'exclut aucune autre technologie. Il ne s'agit pas d'écarter ce qui existe déjà dans nos territoires. Dans tous les cas, les financements privés peuvent alimenter les déploiements. Des solutions subsidiaires existent comme les réseaux radios locaux, de satellites, la montée en débit du cuivre, mais la proposition de loi cible la fibre optique. Nous n'opposons pas les technologies entre elles.

En ce qui concerne le mobile, nous avons déposé un amendement renforçant les exigences de couverture 2G imposées aux opérateurs dans les actuelles « zones blanches ». Certains diront que ce n'est pas suffisant, mais j'ai souhaité faire preuve de réalisme dans mes propositions.

M. Patrick Chaize . - Le périmètre du projet de loi ELAN est à peu près connu. Dans l'avant-projet, cinq articles portent sur l'aménagement numérique, dont quatre sur la simplification des déploiements. Le projet de loi est donc complémentaire à cette proposition de loi. Il comprend également une disposition modifiant l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques qui donne pouvoir à l'ARCEP de contrôler les engagements souscrits par les opérateurs. Or c'est bien le sens de mon texte, déposé le 10 novembre, que j'ai présenté au Gouvernement.

En tout état de cause, si nous adoptons cette proposition de loi le 6 mars prochain, elle ne s'appliquera pas immédiatement. Durant la navette parlementaire, nous devrions pouvoir mieux cerner les contours de la future directive européenne. Si nécessaire, l'Assemblée nationale pourra apporter des correctifs à notre texte. Nous serions ainsi en avance, pour une fois, dans le processus de transposition d'une directive...

Ce débat est nécessaire pour que les opérateurs sachent ce que le Parlement et le Gouvernement veulent en matière de numérique. Il faut maintenir une certaine pression sur eux et rassurer les collectivités, pour qu'elles continuent à investir.

Le Gouvernement a engagé 3,3 milliards d'euros dans le plan France Très Haut Débit. L'objectif, à l'échéance 2022, c'est de couvrir 100 % de la population en très haut débit, dont 80 % en fibre optique. Certains territoires seront déjà à 100 % en 2022, d'autres ne seront qu'à 50 %. Le Gouvernement va donc devoir mettre en place des financements complémentaires pour atteindre un objectif de 100 % en 2025.

À mon collègue Guillaume Gontard, je veux dire que ce texte, globalement, est conforme à l'esprit qui anime son groupe, à savoir protéger les investissements publics. À ce jour, une collectivité peut voir arriver sur son territoire des opérateurs privés qui vont mettre à mal son modèle économique. Nous sommes là pour préserver les investissements publics et assurer de façon certaine la desserte de l'ensemble des habitants en fibre optique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 er

L'article 1 er est adopté sans modification.

Article 2

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - Mon amendement COM-4 propose une réécriture de l'article 2, en créant un article additionnel au sein du code des postes et des communications pour ne pas modifier l'article L. 33-13, qui sert actuellement de base à des discussions entre le Gouvernement et les opérateurs pour formaliser les engagements de déploiements des réseaux fixes, dont nous avons demandé la transmission lors de l'audition de M. Denormandie.

Par ailleurs, cette nouvelle rédaction apporte plusieurs ajustements au contenu initial de l'article 2. Elle exclut les zones très denses du périmètre du dispositif, dès lors qu'y prévaut un principe de concurrence par les infrastructures et qu'il n'apparaît ni possible ni souhaitable d'identifier dans ces zones un opérateur chargé du segment mutualisé.

Elle prévoit également un avis de l'ARCEP sur le projet de liste, avec un délai d'un mois à compter de la publication de cet avis avant la fixation de la liste par le Gouvernement, afin de permettre au Parlement de s'exprimer en temps utile sur son adéquation aux besoins d'aménagement numérique du territoire. C'est une question de transparence et d'information de la représentation nationale.

Enfin, elle précise le traitement des cas de duplication, en visant les empiètements par des opérateurs privés sur une zone d'initiative publique, sans l'accord de la collectivité territoriale ou du groupement qui est chargé du déploiement.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - Sans modifier l'esprit de l'article 4, mon amendement COM-7 vise à permettre l'octroi d'aides aux utilisateurs pour l'accès à un réseau à très haut débit, dans le cadre d'une politique d'action sociale. Une collectivité territoriale pourrait en effet décider d'accorder des aides sur critères sociaux à certains habitants, en vue de faciliter leur raccordement à un réseau en fibre optique, dans les zones où le coût de cette opération entraîne un reste à charge important pour l'habitant.

M. Benoît Huré . - Ces aides portent-elles sur l'usage ou l'investissement ?

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - Cela concerne les derniers mètres de raccordement, qui restent parfois à la charge de l'usager.

M. Benoît Huré . - Une personne dite « fragile » peut être aidée par la collectivité pour son raccordement fibre. Mais si elle déménage ?

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - Nous parlons de l'action sociale de la commune de déploiement. Si une personne bénéficiaire d'une telle aide au raccordement déménage, il reviendra à sa commune d'accueil de lui proposer, éventuellement, une nouvelle aide.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - Mon amendement COM-6 de précision vise à améliorer la gestion du domaine public dans le cadre du déploiement des réseaux à très haut débit en fibre optique.

Il doit permettre d'inciter les opérateurs et les collectivités publiques à prendre en compte par anticipation la disponibilité du domaine public routier lors de l'installation de réseaux en fibre optique. Il s'agit de rappeler le principe de cohérence qui doit régir le déploiement de nouveaux réseaux par rapport aux réseaux existants ou projetés.

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - Mon amendement COM-8 consolide le dispositif prévu par les auteurs de la proposition de loi visant à lutter contre la duplication des réseaux et à rationaliser les travaux de génie civil sur le domaine public routier.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - Cet amendement de précision COM-2 vise à clarifier les modalités d'octroi du statut de « zone fibrée », en consolidant la compétence de l'ARCEP en la matière. L'attribution du statut se fera désormais sans sollicitation de l'opérateur. L'ARCEP sera responsable du recensement des réseaux en fibre optique ayant atteint un stade suffisant de maturité dans leur déploiement pour pouvoir obtenir le statut de « zone fibrée » et déclencher la transition vers le très haut débit. L'Autorité précisera les obligations pesant sur l'opérateur chargé du réseau concerné.

Cette nouvelle procédure doit permettre une mise en oeuvre transparente et plus généralisée du statut de « zone fibrée ». J'attire cependant l'attention de la commission sur la nécessité pour le ministre chargé des communications électroniques de prendre rapidement l'arrêté précisant les modalités et conditions d'attribution de ce statut, pour permettre à l'ensemble des acteurs d'intégrer les exigences afférentes. Cet arrêté n'a pas été pris alors que la décision de l'ARCEP proposant les modalités et conditions d'attribution du statut de « zone fibrée » a été rendue depuis le 27 juillet 2017.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'amendement de précision COM-9 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 9

Mme Marta de Cidrac , rapporteure. - L'amendement COM-3 de Patrick Chaize vise, pour les réseaux en fibre optique, à subordonner l'application de l'IFER à la délivrance du statut de « zone fibrée ». Cette imposition a été étendue aux réseaux en fibre optique et en câble via la seconde loi de finances rectificative pour 2017, sans discussion de fond sur les implications de cette décision pour les nouveaux réseaux, et alors même que le déploiement du très haut débit a été affirmé comme une priorité nationale par le Gouvernement.

S'il n'est pas incohérent de faire évoluer l'assiette de cette IFER, actuellement limitée au réseau en cuivre, l'application dès 2019 de cette imposition à toutes les lignes en fibre optique établies depuis cinq ans va modifier brutalement l'équilibre économique de certains réseaux en cours de déploiement.

Dès lors que le statut de « zone fibrée » vise précisément à conforter un réseau du fait de sa maturité technique et commerciale, il est pertinent de subordonner l'application de l'IFER fixe à ce statut. À ce stade d'avancement, le réseau concerné pourra plus aisément intégrer cette imposition nouvelle dans son modèle économique. Avis favorable.

L'amendement COM-3 est adopté et devient article additionnel.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

Article 11

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - Notre amendement COM-10 renforce les exigences de couverture imposées aux opérateurs pour les communes identifiées dans le cadre du programme « zones blanches - centre-bourgs ». Je vous propose, dans la lignée des auteurs de la proposition de loi, une approche réaliste des exigences de couverture.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

L'article 12 est adopté sans modification.

Article 13

Mme Marta de Cidrac , rapporteure . - Notre amendement COM-11 de suppression tire les conséquences des modifications apportées à l'article 2.

L'amendement COM-11 est adopté et l'article 13 est supprimé.

M. Hervé Maurey , président . - Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée.

M. Frédéric Marchand . - Nous nous abstenons.

Mme Éliane Assassi . - Nous nous abstenons également.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mardi 6 février 2018

- Ministère de l'Économie et des Finances - Direction générale des entreprises : MM. Mathieu WEILL , chef du service de l'économie numérique, et Olivier COROLLEUR , sous-directeur des communications électroniques et des postes ;

- Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (AVICCA) : M. Ariel TURPIN , délégué général.

Mercredi 7 février 2018

- Fédération des industriels des réseaux d'initiative publique (FIRIP) : M. Julien DELMOULY , délégué général adjoint, et Mme Audrey MAUREL , avocate.

Jeudi 8 février 2018

- Agence du numérique : MM. Antoine DARODES , directeur, et Régis BAUDOUIN , directeur du pôle très haut débit.

Mardi 13 février 2018

- La Poste : Mmes Smara LUNGU , déléguée aux affaires territoriales et institutionnelles, et Christelle PAPILLON VIOLLET , directrice du service national de l'adresse, et M. Laurent DABBAGH , directeur développement et partenariats du service national de l'adresse ;

- Enedis : MM. Pierre GUELMAN , directeur des affaires publiques, et Jean-Christophe BONNARD , directeur des activités nouvelles ;

- Altitude infrastructures : MM. David EL FASSY , président-directeur général, et Simon LANCELEVEE , directeur des affaires réglementaires et de la communication ;

- SFR : Mme Marie-Georges BOULAY , directrice des affaires réglementaires, et M. Thomas PUIJALON , responsable des affaires publiques ;

- Fédération française des télécoms (FFT) : MM. Michel COMBOT , directeur général, et Olivier RIFFARD , directeur des affaires publiques ;

- TDF : MM. Arnaud LUCAUSSY , secrétaire général, et Mathieu DENOIX , responsable des affaires réglementaires.

Mercredi 14 février 2018

- Orange : M. Laurentino LAVEZZI , directeur des affaires publiques, Mme Claire CHALVIDANT , directrice des relations institutionnelles, et M. Philippe TATOUD , juriste ;

- Bouygues Telecom : MM. Anthony COLOMBANI , directeur des affaires publiques, et Laurent BONNET , responsable réglementaire ;

- Free : M. Laurent LAGANIER , directeur de la réglementation ;

- Autorité de Régulation des Communications Électroniques et des Postes (ARCEP) : M. Sébastien SORIANO , président, et Mme Cécile DUBARRY , directrice générale ;

- Caisse des dépôts et consignations : MM. Christophe GENTER , directeur adjoint du département transition numérique, et Gaël SERANDOUR , coordonnateur des investissements dans les réseaux haut et très haut débit, fixes ou mobiles, et Mme Aurélia BRUNON , chargée des relations institutionnelles ;

- Axione : MM. Eric JAMMARON , directeur général délégué, et Adrien PLAZA ONATE , responsable gestion contractuelle et affaires publiques.

Jeudi 15 février 2018

- Cabinet de M. Julien Denormandie , secrétaire d'État auprès du ministre de la cohésion des territoires : M. Marc CHAPPUIS , directeur de cabinet.

* 1 Fiber to the home.

* 2 « Les réseaux fixes de haut et très haut débit : un premier bilan », rapport public thématique de la Cour des comptes, janvier 2017.

* 3 Avis n° 2017-1293 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 23 octobre 2017 rendu à la demande du Sénat et portant sur la couverture numérique des territoires.

* 4 Créé par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l'article L. 33-13 permet au ministre chargé des communications électroniques d'enregistrer des engagements pris par les opérateurs, avec la possibilité donnée à l'ARCEP de sanctionner d'éventuels manquements. L'objectif alors poursuivi était de formaliser les engagements pris par les opérateurs privés lors des négociations avec les pouvoirs publics, jusque-là dépourvus de toute valeur juridique.

* 5 Rapport d'information du Sénat n°193 - Session ordinaire 2015-2016 - « Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusions » - Hervé Maurey et Patrick Chaize.

* 6 Rapport d'information du Sénat n°712 - Session ordinaire 2016-2017 - « Le très haut débit pour tous en 2022 : un cap à tenir » - Hervé Maurey et Patrick Chaize.

* 7 Dans le cadre des attributions ministérielles actuelles, cette compétence est confiée au ministre de l'économie et des finances.

* 8 Le quatrième alinéa de l'article L. 34-8-3 dispose : « Lorsque la personne qui fournit l'accès met en oeuvre une péréquation tarifaire à l'échelle de la zone de déploiement, elle peut réserver l'application de cette péréquation aux seuls opérateurs qui ne déploient pas de lignes à très haut débit en fibre optique permettant de desservir des logements situés dans cette zone. » Qualifié de dépéréquation, cet instrument économique vise à dissuader les opérateurs de dupliquer un réseau sur ses parties les plus rentables, tout en souhaitant bénéficiant d'un accès à un tarif lissé pour les autres parties de ce réseau.

* 9 Décision n° 2009-1106 du 22 décembre 2009 précisant, en application des articles L. 34-8 et
L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques, les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique et les cas dans lesquels le point de mutualisation peut se situer dans les limites de la propriété privée.

* 10 Décision n° 2010-1312 du 14 décembre 2010 précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sur l'ensemble du territoire à l'exception des zones très denses.

* 11 Un logement ou local est considéré comme raccordable lorsque le point de branchement optique (PBO) nécessaire pour le desservir a été mis en place. La dernière opération nécessaire est alors le raccordement final.

* 12 Le point de mutualisation (PM) est le point technique du réseau local à partir duquel une seule ligne est déployée jusqu'à chaque utilisateur final, dans le cadre de la réglementation de l'ARCEP relative à la mutualisation des réseaux. La zone arrière de point de mutualisation (ZAPM) désigne la partie en aval du PM, qui comprend plusieurs centaines de lignes en zone moins dense.

* 13 Aux termes de l'article 32 du CPCE, on entend par infrastructure d'accueil tout élément d'un réseau destiné à accueillir des éléments d'un réseau sans devenir lui-même un élément actif du réseau, tels que les conduites, pylônes, gaines, chambres de tirage et regards, tours de visite, boîtiers, immeubles ou accès à des immeubles, installations liées aux antennes, tours et poteaux, châteaux d'eau. Les câbles y compris la fibre noire, ainsi que les éléments de réseaux utilisés pour la fourniture des eaux destinées à la consommation humaine ne sont pas des infrastructures d'accueil.

* 14 On entend par cette expression tout réseau de communications électroniques établi ou utilisé pour la fourniture au public de services de communications électroniques ou de services de communication au public par voie électronique (article L. 32 du CPCE).

* 15 Article 10 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, transposant une partie de la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications.

* 16 Loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (articles 20 et 25), loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (article 23) et loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (article 85).

* 17 Article R. 20-46 du CPCE.

* 18 Décret n° 2005-1676 du 27 décembre 2005 relatif aux redevances d'occupation du domaine public non routier, aux droits de passage sur le domaine public routier et aux servitudes sur les propriétés privées prévus par les articles L. 45-1, L. 47 et L. 48 du CPCE et arrêté du 26 mars 2007 relatif aux demandes de permission de voirie (article R. 20-47 du CPCE).

* 19 Le préfet, les concessionnaires privés ou l'exécutif d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale (art. R. 20-45 du CPCE).

* 20 Le montant des redevances tient compte de la durée de l'occupation, de la valeur locative de l'emplacement occupé et des avantages matériels, économiques, juridiques et opérationnels qu'en tire le permissionnaire. Il ne peut excéder, par kilomètre et par artère, 300 euros pour les autoroutes et 30 euros pour le reste de la voirie (art. R. 20-51 du CPCE).

* 21 Décision n° 2009-1106 de l'ARCEP en date du 22 décembre 2009.

* 22 Décision n° 2010-1312 de l'ARCEP en date du 14 décembre 2010.

* 23 L'article 22 du projet de code prévoit que la réponse à une consultation permettant d'établir formellement l'absence d'initiative privée soit engageante et que l'opérateur qui déploierait, après avoir répondu qu'il n'en avait pas l'intention, pourrait être sanctionné.

* 24 Article R. 20-48 du CPCE.

* 25 Article 50 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

* 26 Article 2 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* 27 Article 102 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 28 La Cour administrative d'appel de Nancy ne retient pas la qualification d'un service public local (considérant 4 de l'arrêt n° 12NC00735 du lundi 30 septembre 2013) tandis que la Cour administrative d'appel de Nantes l'affirme (considérant 10 de l'arrêt n° 13NT00245 du vendredi 17 avril 2015), tout comme la Cour administrative d'appel de Marseille (arrêt n° 11MA03639 du mardi 10 juin 2014).

* 29 Voir par exemple l'article de Roselyne Allemand publié dans l'AJDA 2004 (p. 2025) « L'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des télécommunications ».

* 30 Considérant 18 de la décision n° 2006-543 du 30 novembre 2006.

* 31 Décision n° 2015-529 QPC du 23 mars 2016.

* 32 Article 117 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 33 Rapport final de la Mission sur la transition vers les réseaux à très haut débit et l'extinction du réseau de cuivre, décembre 2014.

* 34 La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a introduit à l'article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitat une obligation de fibrage des immeubles collectifs neufs. La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 étend, en son article 118, le champ d'application de cette obligation aux constructions neuves - les immeubles et maisons ne comprenant qu'un seul logement ou local à usage professionnel (article L. 111-5-1-1 du CCH) ainsi que les lotissements - et, d'autre part, aux travaux effectués dans les immeubles collectifs lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire et que le coût des travaux d'équipement ne paraît pas disproportionné par rapport au coût des travaux couverts par le permis de construire (article L. 111-5-1-2 du CCH).

* 35 Article 71 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

* 36 https://www.arcep.fr/fileadmin/reprise/dossiers/fibre/adm-2017-2020/conclusions-adm-hd-thd-juil2017.pdf

* 37 En présence d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique, ce produit est affecté à l'EPCI, à défaut il l'est à la commune.

* 38 Antérieurement fixée à 50 %, cette réduction du montant de l'IFER a été portée à 75 % par l'article 45 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

* 39 Cette nouvelle exemption a été créée par l'article 34 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

* 40 Article 49 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* 41 Article L. 48 du code des postes et des communications électroniques.

* 42 Article 24-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* 43 Selon les informations transmises à votre rapporteure par la Fédération française des télécoms (FFT), le délai moyen d'implantation d'un site mobile serait de 18 à 24 mois en France, contre 4 mois en Allemagne et 3 mois au Royaume-Uni.

* 44 Article 129 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 relative à la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 45 De nouveaux recensements ont été menés en 2015 et 2016 afin d'identifier les communes à ajouter aux programmes « zones blanches ». Trois arrêtés ont ajouté 171 communes (5 novembre 2015), 97 communes (8 février 2016) et 273 communes (5 mai 2017) au programme complémentaire, soit un total de 541 communes identifiées depuis août 2015.

* 46 Décision n° 2016-1678 de l'ARCEP en date du 6 décembre 2016 relative aux contenus et aux modalités de mise à disposition du public d'informations relatives à la couverture des services mobiles et aux méthodes de vérification de la fiabilité de ces informations.

* 47 La fonction d'appel téléphonique et l'envoi de messages SMS sont possibles, dans la plupart des cas, à l'extérieur des bâtiments mais probablement pas à l'intérieur des bâtiments.

* 48 La fonction d'appel téléphonique et l'envoi de messages SMS sont possibles, dans la plupart des cas, à l'extérieur des bâtiments et, dans certains cas, à l'intérieur des bâtiments.

* 49 Les fonctions d'appel téléphonique et d'envoi de messages SMS sont disponibles à l'extérieur des bâtiments et, dans la plupart des cas, à l'intérieur des bâtiments.

* 50 Rapport d'information n° 712 (2016-2017), fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 51 Source : ARCEP.

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