EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Légitimement attaché à l'idée d'aller au-delà des seuls indicateurs de nature économique, insuffisants pour apprécier globalement le niveau de vie et le bien-être des populations ainsi que la soutenabilité de la croissance, notre collègue Franck Montaugé a mené une réflexion approfondie dès 2016, axée sur le développement de la culture de l'évaluation des politiques publiques et son élargissement à la prise en compte de nouveaux indicateurs de richesse.
Cette réflexion a abouti, en juillet 2017, au dépôt de la proposition de loi organique (n° 610 rectifié, 2016-2017) visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi, à présent soumise à l'examen de votre commission des lois. Notre collègue a également déposé, dans une commune intention, la proposition de loi (n° 611 rectifié, 2016-2017) visant à instituer le Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques et du bien-être, soumise elle aussi à l'examen de votre commission.
La présente proposition de loi organique prévoit, d'une part, que les études d'impact des projets de loi doivent comporter une « évaluation qualitative de l'impact des dispositions envisagées au regard des nouveaux indicateurs de richesse » et, d'autre part, que les évaluations devant figurer dans les études d'impact doivent être réalisées par des « organismes publics indépendants et pluralistes », auxquels les assemblées parlementaires pourraient adjoindre des personnalités qualifiées.
L'examen de ce texte relativement circonscrit renvoie au débat général, récurrent au sein de notre assemblée, sur l'utilité et sur la qualité des études d'impact, alors que le Gouvernement, conformément à l'annonce du Président de la République le 3 juillet 2017 devant le Parlement réuni en Congrès, élabore un projet de révision constitutionnelle dont la discussion pourra être l'occasion d'évoquer la question des études d'impact.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 39 de la Constitution dispose que « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ». En application de cette disposition, l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit que « les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact » et en précise le contenu de façon détaillée. L'article 39 de la Constitution ajoute que « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues », le Conseil constitutionnel pouvant être appelé à trancher en cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, ce qu'il n'a fait qu'une seule fois, en juillet 2014, suscitant une réelle incompréhension au sein de notre assemblée, dont la Conférence des présidents avait jugé l'étude d'impact très insuffisante 1 ( * ) .
I. LES LIMITES ET INSUFFISANCES DE L'OBLIGATION D'ASSORTIR LES PROJETS DE LOI D'UNE ÉTUDE D'IMPACT
Lors des travaux de notre assemblée sur la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'opportunité d'instaurer l'obligation d'assortir les projets de loi d'une étude d'impact avait soulevé scepticisme voire opposition, même si le Sénat en a accepté le principe 2 ( * ) . La pratique suivie depuis l'entrée en vigueur des obligations organiques sur les études d'impact nourrit un débat récurrent sur la qualité des études d'impact, et même sur leur utilité - débat accentué par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, jugée par certains de nos collègues trop favorable au Gouvernement, au détriment de la qualité de l'information apportée au Parlement.
A. UNE NOUVELLE OBLIGATION D'INFORMATION DU PARLEMENT À LA CHARGE DU GOUVERNEMENT
En application de l'article 39 de la Constitution, tel qu'il est résulté de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République, la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution a instauré l'obligation de joindre aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État puis lors de leur dépôt sur le bureau de l'une ou l'autre des deux assemblées, une étude d'impact, comportant une série d'informations et d'évaluations.
Cette obligation est entrée en vigueur pour les projets de loi déposés à compter du 1 er septembre 2009.
1. Le principe introduit dans la Constitution en 2008
La modification de l'article 39 de la Constitution a résulté, lors des débats sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V e République, d'une initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, rapporteur du texte au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Cette modification ne figurait pas dans le texte déposé par le Gouvernement.
La rédaction retenue in fine a été celle proposée en première lecture par le Sénat, modifiée par un ajout adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture prévoyant la faculté de saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord entre la Conférence des présidents de la première assemblée saisie et le Gouvernement sur le respect des règles relatives à la présentation des projets de loi.
Dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle, en première lecture 3 ( * ) , notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, tout en indiquant que votre commission partageait les préoccupations à l'origine de cette disposition, s'interrogeait ainsi :
« Cette disposition implique que, lors du dépôt, le texte soit accompagné d'une analyse approfondie de ses effets attendus - analyse qui ne saurait se réduire aux études d'impact, souvent superficielles, dont les projets de loi ont été assortis, par le passé, selon un usage plutôt aléatoire. Le Gouvernement serait ainsi tenu de s'interroger davantage sur les conséquences des dispositions qu'il propose et leur « valeur ajoutée » par rapport au droit existant.
« La loi organique devrait détailler le type d'informations que le Gouvernement serait tenu de réunir ainsi que les conditions dans lesquelles celles-ci seraient transmises au Parlement, au plus tard, lors du dépôt du projet de loi concerné. Il appartiendrait ensuite à chaque assemblée d'apprécier ces informations, de les valider, de les compléter par le travail d'investigation conduit dans le cadre des commissions permanentes et de juger in fine si le projet de loi répond à une véritable nécessité. »
Lors des débats de notre assemblée en séance publique, le 23 juin 2008, notre ancien collègue Bernard Frimat s'est exprimé contre cette disposition, dans des termes qui pourraient être repris aujourd'hui, au regard de la pratique des études d'impact par les gouvernements successifs :
« Tout cela pour obliger le Gouvernement à réaliser des études d'impact lors de l'élaboration d'un projet de loi : mais rien ne l'en empêche aujourd'hui !
« Supposons un instant, par exemple, qu'une telle disposition ait existé à l'époque de l'élaboration du projet de loi relatif aux OGM.
« Le Gouvernement aurait alors dû demander à des experts choisis par ses soins de procéder à une étude d'impact. Nul doute qu'après sa publication celle-ci aurait été immédiatement contestée par d'autres scientifiques. En outre, pourquoi aurions-nous dû, nous parlementaires, nous contenter des études d'impact effectuées à la demande du Gouvernement ? Nous n'aurions pas manqué de demander que d'autres études soient réalisées et que le Parlement se dote d'une capacité d'expertise autonome en la matière.
« Il est peut-être souhaitable d'éviter la construction de telles usines à gaz, quelle que puisse être par ailleurs leur utilité... On se plaint parfois d'un délire législatif, mais nous tombons ici dans un délire constitutionnel ! Je le dis par avance, la rédaction proposée par la commission des lois est intelligente, mais elle ne règle pas le problème du contenu du dispositif, avec lequel je suis en complet désaccord.
« Cela ne signifie pas que nous soyons hostiles a priori aux études d'impact. Toutefois, est-il vraiment indispensable d'imposer au Gouvernement, quel qu'il soit, des guides dans la phase qui précède l'élaboration du projet de loi ? »
Suivant son rapporteur, qui a exprimé en séance publique les mêmes interrogations que dans son rapport, le Sénat a néanmoins approuvé ce nouveau dispositif, émettant le souhait qu'il puisse contribuer à la qualité de la législation.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution disposent donc ainsi :
« La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique.
« Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours. »
En application notamment de ces nouvelles dispositions, le Parlement a adopté la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, dont les articles 7 à 12 déterminent les règles de présentation des projets de loi, en particulier l'obligation pour les projets de loi d'être accompagnés d'une étude d'impact détaillée, tant lors de leur transmission au Conseil d'État que lors de leur dépôt sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée.
2. Le régime organique des études d'impact élaboré en 2009
Dans son rapport sur le projet de loi organique, en première lecture 4 ( * ) , après avoir rappelé l'échec des circulaires du Premier ministre de 1995 et 1998 exigeant l'établissement d'études d'impact préalablement à l'élaboration de nouvelles législations ainsi que certaines expériences étrangères plus probantes, notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest concluait à la nécessité d'un « dispositif coercitif » auquel le législateur devait participer, en définissant la teneur des études d'impact, pour pouvoir vérifier la pertinence de la législation envisagée. Il ajoutait que « le Parlement doit en outre pouvoir apprécier le contenu de l'étude d'impact qui lui est transmise et, le cas échéant, sanctionner son insuffisance », de façon à ce que le Gouvernement soit réellement incité à améliorer la qualité de ses projets de loi.
Force est de reconnaître, selon votre rapporteur, que ces intentions ne semblent pas avoir été pleinement satisfaites par la pratique gouvernementale, pourtant validée par le Conseil constitutionnel.
Lors des débats du Sénat en séance publique, le 10 février 2009, notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, tout en prenant soin de préciser qu'il n'était pas « fanatique, comme certains, des études d'impact » et de rappeler que « les expériences passées ont largement démontré leur vacuité, les études d'impact ayant le plus souvent été réalisées après l'élaboration des projets de loi, et ayant finalement été abandonnées », souhaita néanmoins que les études d'impact « conduisent à une déflation législative », avant de conclure ainsi : « D'une manière générale, si les études d'impact constituent incontestablement un progrès et une garantie de meilleure information du Parlement, soyons attentifs - je pense aux rapports de certains grands corps de l'État ces dernières années - à ce qu'elles ne délivrent pas une vérité « univoque », qui renforcerait la technocratie et qui empêcherait, en définitive, de vrais choix politiques. »
Présentés dans l'encadré ci-après, les articles 8 et 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée définissent le régime général des études d'impact et de leur contenu 5 ( * ) . Des dispositions spécifiques concernent certaines catégories de projets de loi : projets de loi de finances, projets de loi de financement de la sécurité sociale, projets de loi d'habilitation à légiférer par ordonnance et projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'une convention internationale. Sont exonérés de toute obligation les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de programmation mentionnés à l'article 34 de la Constitution et les projets de loi prorogeant des états de crise.
L'étude d'impact comprend des informations factuelles ou juridiques, a priori objectives par nature, mais aussi des évaluations sur les conséquences du projet de loi, incluant des données chiffrées, lesquelles peuvent être discutées voire contestées. Cette seconde catégorie d'informations suscite des critiques récurrentes sur la qualité, l'utilité et le manque d'objectivité des études d'impact élaborées par le Gouvernement.
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Articles 8 et 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution Article 8 Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent. Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation. Ils exposent avec précision : - l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ; - l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ; - les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ; - les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ; - l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ; - l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ; - les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ; - s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ; - la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires. Article 9 La Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues. Lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session suivante. |
* 1 Il s'agissait du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 2 L'opposition du Sénat avait été plus vive à l'égard de la possibilité de transmettre une proposition de loi pour avis au Conseil d'État, puisqu'il l'avait supprimée en première lecture.
* 3 Rapport n° 387 (2007-2008) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V e République. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-387/l07-387.html
* 4 Rapport n° 196 (2008-2009) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l08-196/l08-196.html
* 5 Ces dispositions n'ont été modifiées qu'une fois, par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental, pour préciser que l'étude d'impact doit mentionner, « s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ».