PREMIÈRE PARTIE - LES CONCOURS BUDGÉTAIRES À L'AGRICULTURE
Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) 1 ( * ) , portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) de 3,322 milliards d'euros en AE et 3,435 milliards d'euros en CP (hors fonds de concours).
Évolution 2017-2018 de la
mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales »
(en millions d'euros et en %)
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Programmes |
LFI 2017 |
Projet de loi de finances 2018 |
Évolution |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » |
2 266,6 |
2 232,7 |
2 117,1 |
2 225,4 |
- 6,6 % |
- 0,3 % |
|
206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
508,2 |
505,7 |
555,0 |
553,0 |
+ 10,8 % |
+ 9,3 % |
|
215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » |
653,6 |
652,7 |
650,2 |
656,2 |
- 0,05 % |
+ 0,05 % |
|
Total mission |
3 428,4 |
3 391,1 |
3 322,3 |
3 434,7 |
- 3,1 % |
+ 1,3 % |
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dont dépenses de personnel |
868,5 |
868,5 |
887,1 |
887,1 |
+ 2,1 % |
+ 2,1 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018
Dans la présentation qui en est faite par le Gouvernement, le projet budgétaire de la mission renouerait avec l'exigence de sincérité. Toutes choses égales par ailleurs par rapport au précédent projet de loi de finances et si l'on considère que ce dernier était insincère, il n'est pas possible de qualifier de sincère ce projet de budget construit selon des logiques analogues de sous-budgétisation des dépenses. La sincérité du budget de la mission supposerait de pouvoir vérifier que les engagements liés aux choix qui structurent les politiques publiques financées par la mission sont convenablement couverts par la programmation budgétaire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Par ailleurs, si un projet de budget doit respecter des principes élémentaires, il doit faire mieux en répondant, de façon conséquente, aux différents enjeux auxquels se trouve confrontées les politiques publiques qu'il accompagne.
De ce dernier point de vue, le projet de budget de la mission ne donne pas satisfaction.
I. UN BUDGET QUI CULTIVE LES APPARENCES
A. UN PROJET DE BUDGET INSCRIT DANS UN CONTEXTE CHAOTIQUE
1. Des dépenses non dotées, des dotations non dépensées
L'appréciation du budget de la loi de finances initiale destiné à notre politique agricole et de l'alimentation est perturbée ces dernières années par d'importants mouvements de crédits intervenant en cours de gestion.
Qu'ils concernent les crédits de l'année de base retracés dans la loi de finances en cours ou ceux de l'exercice couvert par le projet de loi de finances ils ont pour effet de modifier les équilibres budgétaires à un point tel que les choix budgétaires, sans être totalement illisibles, s'en trouvent pris dans une sorte de relativisme qui brouille une bonne partie des repères usuels.
Destinés à couvrir des besoins apparus en cours d'année en lien avec des événements de toutes sortes ou avec les affres de la gestion des interventions agricoles, ces ajustements traduisent aussi un défaut de crédibilité des lois de finances de l'année, que votre rapporteur spécial Alain Houpert a régulièrement dénoncé comme manifestant un manque de sincérité des différents « budgets agricoles » qu'il a eu l'honneur de rapporter.
Si cette appréciation , qui a reçu une forme de consécration dans les travaux sur la situation des finances publiques réalisés par la Cour des comptes à la suite de l'élection du nouveau Président de la République , a pu être nuancée , votre rapporteur spécial Yannick Botrel estimant difficile de provisionner des aléas se prêtant mal à la prévision , force est de reconnaître que les ajustements de grande ampleur des dotations budgétaires réservées au monde agricole ces dernières années traduisent l'existence d'engagements latents mal provisionnés un temps et qu'il faut bien se résoudre à budgéter quand leur manifestation ne peut plus être différée.
Plus techniquement, il convient de considérer, d'abord, que ces évolutions très heurtées viennent relativiser les observations qu'il est possible de porter sur les grandes évolutions de crédits des projets de loi de finances pour l'année à venir , du fait tant des révisions fréquentes qui les frappent en cours d'année que des difficultés à déterminer la solidité et la signification même de la base de comparaison qu'offrent les crédits de l'année en cours. En effet, il est fréquent que ceux-ci soient profondément remaniés par le collectif de fin d'année alors même qu'ils reflètent plus ou moins des facteurs exceptionnels, de peu de portée si l'on veut apprécier l'effort structurel du pays en faveur de son agriculture. Par ailleurs, il faut bien prendre en compte les incidences pratiques des errements budgétaires . Les impasses budgétaires sont également des impasses de gestion au fond desquelles les gestionnaires sont pris entre des injonctions contradictoires et quelque peu inconfortables : dépenser ce qu'ils n'ont pas ; économiser ce qu'ils devraient en dépenser.
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L'exemple de l'exécution budgétaire en 2016 On rappelle que jusqu'en 2016, les interventions de l'actuel programme 149 étaient réparties en deux programmes : l'un concernant la politique forestière (ancien programme 149), l'autre correspondant aux diverses mesures de soutien aux exploitations agricoles (programme 154). S'agissant du programme 149, un solde d'exécution avait pu être constaté. Le taux de consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale s'était établi à 84,6 % en crédits de paiement tandis que le taux de consommation des crédits finalement ouverts avait été sensiblement supérieur à 96,5 %, compte tenu d'importantes annulations de crédits en cours d'année (plus de 34 millions d'euros, soit près de 12 % des dotations de la loi de finances initiale). La situation avait été tout autre pour le programme 154 dont le taux d'exécution des crédits de la loi de finances initiale avait atteint 131,2 % (en crédits de paiement) alors que le taux d'exécution des dotations finalement ouvertes n'avait été de son côté que de 86 %. La loi de finances de l'année avait ouvert 1 279,6 millions d'euros de crédits de paiement mais ceux-ci avaient été augmentés de 671,4 millions d'euros en cours d'année, les 688,2 millions d'euros ouverts par la loi de finances rectificative de fin d'année ayant dépassé de beaucoup les annulations de crédits décidées en cours de gestion. Finalement, en contrepoint de dotations disponibles se montant à 1 951 millions d'euros, le solde d'exécution a été de 272,3 millions d'euros, 259,2 millions d'euros se trouvant gelés par précaution en fin de période en prévision des demandes de reports de crédits prévisibles compte tenu des retards de paiement concernant principalement l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN). On relève également que tant les crédits destinés à verser l'ICHN que ceux devant financer le dispositif d'allègement de cotisations sociales des travailleurs occasionnels (TO/DE) ont été « surgelés » dans l'attente de crédits nouveaux pour financer d'autres dépenses urgentes. Ainsi, ce n'est qu'en toute fin d'année 2016 qu'a été versée à la CCMSA la compensation budgétaire due par l'État au titre des exonérations de cotisations sociales, en contravention avec la convention du 29 février 2008 qui en prévoit le règlement par trois versements (février, juin et novembre) contraignant la Caisse à demander à l'ACOSS une majoration de ses concours financiers. |
2. Un projet de budget pour 2018 sur lequel pèse l'épée de Damoclès de l'exécution 2017
Le projet de budget pour 2018 ne saurait être apprécié indépendamment des conditions de la programmation budgétaire de l'année en cours .
Sa crédibilité dépend de l'issue réservée aux difficultés qu'elle présente et qui témoignent d'une gestion existentielle du budget agricole confrontée à des impasses de financement récurrentes et recourant à des expédients au détriment de la sécurité financière des exploitations agricoles (et de certains organismes partenaires) et au prix de la crédibilité des objectifs poursuivis par la politique agricole, notamment pour les plus fragiles des acteurs de l'agriculture française.
Le projet de budget pour 2018 n'échappe pas à ces difficultés. On doit même signaler que, d'ores et déjà, çà et là, il les incarne et les consacre malgré une communication gouvernementale affirmant le contraire.
L'exécution 2017 n'est pas achevée mais elle témoigne d'enchaînements analogues à ceux survenus en 2016 (et est placée sous leur influence directe) et crée des problèmes de programmation financière aigus. On peut en suggérer un résumé en mentionnant l'avis défavorable rendu par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur la programmation des crédits pour 2017.
Les tableaux ci-dessous présentent ainsi les impasses de financement identifiées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur le nouveau programme 149 tel qu'issu de la fusion des programmes 154 et 149 ancien.
Le total des impasses identifiées par le CBCM s'élève à 1 059,3 millions d'euros dont 414,6 millions d'euros au titre des refus d'apurement européens . Compte tenu du dégel intégral de la réserve de précaution (151,8 millions d'euros dont 105,9 millions sur des lignes considérées comme « à dégel obligatoire » par le CBCM, donnée qui conduit à relativiser considérablement la dimension opérationnelle de la réserve de précaution appliquée au crédits de la mission) et des reports massifs de crédits de l'exercice 2016 sur l'exercice 2017 (280,7 millions d'euros) en lien avec l'ouverture tardive réalisée dans la loi de finances rectificative de fin 2016, l'impasse nette de financement de l'exercice 2017 s'élève encore , selon le CBCM, à 626,8 millions d'euros , dont 212,2 millions d'euros de refus d'apurement européen . Il y aurait lieu de définir avec précision une méthodologie plus rigoureuse de chiffrage de la réserve de précaution qui aurait vocation à être appliquée sur le long terme.
Impasses budgétaires identifiées par le
contrôleur budgétaire
et comptable
ministériel
Source : Rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur la répartition des crédits pour 2017
Dans ces conditions, il y a tout lieu d'envisager des ouvertures complémentaires de fin d'année du même ordre que celle du « collectif » de fin 2016 .
Mais, dans l'état de l'information fournie au Parlement par le Gouvernement, rien ne permet d'en donner la garantie.
En toute hypothèse, en l'absence de corrections apportées au dispositif actuel de financement de la politique agricole pour 2017, le projet de budget pour 2018 devrait n'être considéré que comme purement virtuel.
Sans préjuger d'évolutions qui pourraient encore advenir au cours de cette fin d'année, il reste que, d'ores et déjà, le projet de budget pour 2018 entérine en partie le choix de ne pas couvrir toutes les impasses budgétaires de l'année en cours en 2017 . En effet, il comporte des crédits destinés à acquitter des dépenses qui auraient dû être payées (et donc budgétées) en 2017 (voir infra ), choix qui, loin d'être un motif de satisfaction, incarne une forme de cavalerie budgétaire (voir infra ) mise en oeuvre au détriment des agriculteurs.
En quelque sorte, le budget proposé pour 2018 vient consacrer les pratiques de l'exécution budgétaire de l'année en cours, pourtant dénoncées avec insistance par le gouvernement à la suite du rapport de la Cour des comptes du 29 juin 2017 et que ce dernier indiquait avoir corrigé.
Force est de conclure cette introduction par plusieurs observations.
En premier lieu, la base de comparaison des dotations demandées pour 2018 se trouve d'emblée très supérieure à celle qu'extériorise le projet annuel de performances pour 2018. Celui-ci ne récapitule que des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017. Or, ceux-ci sont inférieurs de plus d'un milliard aux besoins effectifs de l'exercice en cours, déficit considérable en termes relatifs puisqu'à mettre en rapport avec des ouvertures initiales de 2 232,7 millions d'euros.
En second lieu, une sorte de « cavalerie » semble de pratique courante dans la gestion des crédits de la mission. Les déficits consentis dans la programmation initiale des crédits, qui ne couvre pas l'ensemble des engagements certains à payer au cours de l'année, et, en particulier, le cumul des droits ouverts lors des exercices précédents et au titre de l'exercice en cours, conduisent à reporter les paiements relatifs à plusieurs dépenses retracées dans le budget de l'année, généralement de guichet, ou, à tout le moins, inéluctables, jusqu'en fin d'année dans l'attente de crédits complémentaires ouverts en loi de finances rectificative, dont certains ne seront consommés que lors de l'exercice ultérieur à partir des reports de crédits provenant du solde d'exécution budgétaire entre les crédits ouverts par l'ensemble des textes financiers de l'année (loi de finances initiale et lois de finances rectificatives) et les dépenses de l'exercice.
* 1 Des évolutions ont influé sur la mission au cours des cinq dernières années, processus qui se prolonge pour 2018. En premier lieu, on peut rappeler que la mission s'appelait jusqu'au projet de loi de finances 2013 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche qui avaient alors été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », sont réintégrés cette année dans le périmètre de la mission sans que l'intitulé de la mission ne s'en trouve modifié. En second lieu, l'an dernier, les crédits de la forêt avaient été fondus avec ceux de la performance économique et environnementale des entreprises dans le programme 149. Pour mémoire, en 2016, le projet de loi de finances initiale proposait d'ouvrir 277,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 291,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre du programme 149 alors consacré à la seule politique forestière.