EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 24 octobre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Joly, rapporteur spécial, sur la participation de la France au budget de l'Union européenne (article 27 du projet de loi de finances pour 2018).
M. Patrice Joly, rapporteur spécial . - Nous examinons aujourd'hui la contribution de la France au budget de l'Union européenne. Le projet de loi de finances fournit chaque année une évaluation du prélèvement opéré sur les recettes nationales, afin de financer les programmes européens. Pour 2018, le montant du prélèvement sur recettes européen est estimé à 20,2 milliards d'euros, contre 17,9 milliards d'euros en 2017. À ce montant s'ajoutera environ 1,7 milliard d'euros de droits de douane, versé directement au budget de l'Union, ce qui porte la contribution totale de la France à près de 22 milliards d'euros. Si l'on assimile le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne à une dépense, il s'agirait donc du quatrième poste du budget de l'État. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une forte augmentation du prélèvement sur recettes : celui-ci s'élèverait à 23,3 milliards d'euros en 2019 et 24,1 milliards d'euros en 2020. Il progresserait donc de 35 % entre 2017 et 2020.
Au regard des données fournies par la Commission européenne et la direction du budget, la prévision de prélèvement sur recettes européen pour 2018 semble correctement calibrée. Cette prévision se fonde principalement sur le besoin de financement de l'Union, qui est estimé par la Commission européenne. Il est difficile d'appréhender la justesse de cette évaluation. Cependant, il nous est indiqué que le besoin de financement devrait augmenter d'environ 11 milliards d'euros en crédits de paiement par rapport à 2017. Le projet de budget présenté par la Commission européenne s'établit ainsi à 145 milliards d'euros en paiements, en hausse de 8 % par rapport au précédent budget. Après une phase de démarrage très lente entre 2014 et 2017, les programmes de la politique de cohésion devraient en principe atteindre leur vitesse de croisière en 2018.
Ensuite, les prévisions de ressources en matière de TVA, estimées à 4,4 milliards d'euros, et celles relatives à la contribution de la France au « chèque britannique », évaluée à 1,3 milliard d'euros, sont cohérentes avec les montants constatés les années précédentes.
Nous avons observé une sous-exécution du prélèvement sur recettes de l'ordre de 1 milliard d'euros en 2015 et 2016. En 2017, le montant effectivement reversé à l'Union devrait être inférieur d'environ 800 millions d'euros à la prévision de la loi de finances initiale. D'après les données de la Commission européenne, il ne serait cependant pas prudent d'anticiper une nouvelle sous-exécution en 2018, dans la mesure où une montée en charge des programmes européens est prévisible.
Il faut souligner que les évaluations budgétaires s'inscrivent dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 qui fixe des plafonds de dépenses pour sept ans, plafonds juridiquement contraignants. Le cadre financier a fait l'objet d'une révision en juin 2017, qui n'a pas remis en question les plafonds de dépenses. La révision a néanmoins permis de réaffecter 3,5 milliards d'euros de dépenses supplémentaires entre 2017 et 2020 en faveur de l'emploi des jeunes, de l'investissement, ou encore pour répondre à la crise migratoire.
Pour résumer, la forte hausse du prélèvement sur recettes européen prévue entre 2018 et 2020 s'explique essentiellement par l'accumulation des demandes de paiement que l'on constate en règle générale en fin de cadre financier, ce qui provoque un effet « boule de neige » sur les contributions nationales.
Deuxièmement, je souhaiterais souligner le caractère préoccupant des retards de mise en oeuvre de la politique de cohésion. Le constat est sans appel : en effet, à la mi-2017, c'est-à-dire à la moitié de la période de programmation 2014-2020, moins de 10 % des crédits d'engagement de la politique de cohésion avaient donné lieu à des paiements.
Ces retards concernent l'ensemble des États membres. Ils s'expliquent par différents facteurs : l'adoption tardive des bases juridiques des différents programmes, la lourdeur des procédures de contrôle et d'audit qui ralentit le processus de désignation des autorités de gestion, ou encore l'extension du dégagement d'office de deux à trois ans, qui a donné davantage de temps aux États membres pour procéder aux paiements.
S'agissant de la France, un facteur supplémentaire tient vraisemblablement au transfert des autorités de gestion des fonds européens aux régions, sans qu'il soit possible d'en mesurer précisément les effets à ce stade. Quoi qu'il en soit, nous accusons un sérieux retard dans la transmission de nos demandes de paiement. Fin 2016, le taux d'exécution des paiements était de 8,2 % en France contre 9,2 % en moyenne dans l'Union européenne. En 2016, seul 1 milliard d'euros a été payé au titre de la politique de cohésion dans notre pays, bien en deçà des 2,7 milliards d'euros constatés en 2015, à la fin de la période de programmation précédente.
C'est d'ailleurs l'une des raisons de la forte dégradation du solde net de la France en 2016. Selon les chiffres de la Commission européenne, notre solde s'établit à - 9,2 milliards d'euros, principalement sous l'effet du faible montant des dépenses exécutées sur notre territoire. La France redevient ainsi le deuxième contributeur net après l'Allemagne et avant le Royaume-Uni.
Les retards de mise en oeuvre de la politique de cohésion sont non seulement dommageables pour les porteurs de projet et les bénéficiaires de fonds européens, mais ils font aussi peser un risque sur la bonne exécution des dernières années de mise en oeuvre du cadre financier 2014-2020. Ainsi, les « restes à liquider » ont atteint le niveau record de 238 milliards d'euros fin 2016 et s'élèveraient à 290 milliards d'euros fin 2020 selon les estimations dont nous disposons. Or ces engagements devront nécessairement donner lieu à des paiements et risquent de préempter fortement le début du prochain cadre financier.
Ceci m'amène à évoquer les défis du prochain cadre financier pluriannuel de l'après 2020. En mai 2018, la Commission européenne présentera une proposition de cadre financier pluriannuel pour la période postérieure à 2020. Cette négociation s'annonce très difficile et dépendra dans une large mesure de l'issue du règlement financier du Brexit.
Or, comme vous le savez, les négociations sur la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne sont actuellement dans « l'impasse », pour reprendre les termes de Michel Barnier, négociateur chargé de ce dossier. Le noeud de la discorde est la facture du Brexit, puisque les vingt-sept États membres exigent que le Royaume-Uni honore l'ensemble de ses engagements financiers, y compris une part des restes à liquider évoqués précédemment et les pensions de retraite des fonctionnaires, soit environ 60 milliards à 80 milliards d'euros au total.
Surtout, le départ des Britanniques entraînera une perte nette de recettes de 10 milliards d'euros par an pour le budget de l'Union européenne, alors même que de nouvelles priorités politiques ont émergé ces dernières années : la lutte contre le terrorisme, la gestion des flux migratoires, la défense, qui s'ajoutent aux enjeux liés à la transition environnementale et énergétique.
La réduction des dépenses de la politique agricole commune (PAC) et de la politique de cohésion, qui représentent environ 70 % des dépenses de l'Union, est d'ores et déjà évoquée par la Commission européenne. Il s'agit d'un sujet majeur pour la France qui reste le premier pays bénéficiaire de la PAC en volume. Un autre enjeu important sera d'obtenir la prise en compte de territoires homogènes au regard de leur richesse dans le cadre de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS), retenue pour définir la nouvelle politique de cohésion.
S'agissant des recettes, le groupe de haut niveau présidé par Mario Monti a présenté des propositions pour réformer le système de ressources propres de l'Union. Cette réforme doit être l'occasion de faire avancer l'harmonisation fiscale en Europe et de lutter contre la concurrence déloyale entre États membres. Je pense en particulier au projet d'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés et à la proposition de taxation des géants du numérique, les fameux Google, Apple, Facebook ou Microsoft, surnommés GAFA. Pour être mises en oeuvre, ces propositions nécessiteront une volonté politique forte.
Enfin, la perspective avancée par certains pays, dont la France, de créer un budget de la zone euro fera sans doute l'objet de débats de fond lors du prochain cadre financier. Il s'agirait de disposer d'un outil de stabilisation macroéconomique, même si sa pertinence et les modalités de sa mise en oeuvre restent discutées.
Je m'arrête ici car nous aurons l'occasion de débattre plus avant de l'avenir du budget européen en séance publique, le 23 novembre prochain. Ces questions mériteront également des travaux plus approfondis au sein de notre commission et de la commission des affaires européennes dans les prochains mois.
En l'état des données disponibles et compte tenu de l'ajustement qui aura lieu en cours de session budgétaire, je recommande à la commission l'adoption, sans modification, de l'article 27 du projet de loi de finances pour 2018.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général . - Ce rapport prend cette année une tournure particulière en raison du Brexit. Est-on en mesure aujourd'hui de tirer les conclusions du discours prononcé à Florence par Mme Theresa May sur le montant du versement britannique ?
Ma seconde question porte sur un sujet de préoccupation majeur pour notre commission, la fraude à la TVA. En matière fiscale, les décisions sont prises à l'unanimité des États membres à l'échelon européen. Cela étant, la TVA est également une ressource propre pour l'Union européenne. Dès lors, ne pourrait-on pas envisager que l'Union intervienne directement pour recouvrer les produits de TVA, sans plus attendre l'accord de l'ensemble des États membres ? Il s'agirait d'un levier d'action intéressant pour contourner une règle, celle de l'unanimité, qui ne permet pas d'avancer. Aujourd'hui, les recettes de l'Union s'érodent tout autant que les recettes de ses États.
M. Michel Canevet . - Je suis bien sûr préoccupé par l'évolution du montant de la contribution versée par la France au budget de l'Union, mais aussi par la mise en oeuvre des politiques européennes sur notre territoire. Je pense en particulier à la politique régionale : pour la période 2014-2020, l'État a confié aux régions un certain nombre de compétences, comme la gestion du programme Leader concernant le développement rural ou celle du fonds européen consacré aux affaires maritimes et à la pêche. Or la mise en oeuvre de ces programmes a soulevé beaucoup de difficultés et demandé beaucoup de temps.
Parmi les raisons avancées pour expliquer le retard enregistré, on évoque la volonté de l'État de conserver la maîtrise des logiciels de gestion des aides et le fait que la technologie ferait défaut, ce qui est un comble à l'heure de l'économie numérique.
Faute d'avoir pu consommer les fonds européens à temps, la France ne risque-t-elle pas d'être obligée d'en reverser une partie à l'Union européenne ?
Ma seconde question porte sur la politique en faveur de la mobilité des jeunes : les crédits du programme Erasmus sont-ils en augmentation ou en diminution de 200 millions à 100 millions d'euros ?
M. Sébastien Meurant . - Ma question porte sur la Turquie. Compte tenu des agissements répétés du Président Erdogan, l'Union européenne continuera-t-elle à aider ce pays de la même façon qu'auparavant ? Où en est-on de la demande formulée par l'Allemagne de suspendre les prêts accordés par la Banque européenne d'investissement (BEI) à la Turquie ?
M. Bernard Delcros . - Je souhaiterais connaître les causes du retard de mise en oeuvre de la politique de cohésion en France, ainsi que celles à l'origine de l'importante baisse de consommation des crédits. Comment notre pays se situe-t-il par rapport aux autres États membres dans ce domaine ? Existe-t-il un lien direct entre les difficultés rencontrées en France et le transfert des autorités de gestion des fonds européens aux régions ?
Mme Nathalie Goulet . - Je voudrais connaitre les raisons qui expliquent le retard de versement des crédits de la PAC.
J'aimerais également de plus amples explications sur les dysfonctionnements du logiciel Osiris. Doit-on s'attendre au même type de difficultés qu'avec Louvois et la plateforme nationale des interruptions judiciaires (PNIJ) ? Le montant de ces dysfonctionnements peut en effet se chiffrer à plusieurs millions d'euros !
M. Thierry Carcenac . - Le Royaume-Uni envisagerait d'appliquer des droits de douane après sa sortie de l'Union européenne. Que comptent faire les États membres en réaction à cette décision ?
J'aimerais également évoquer la question de la gestion des fonds européens. Au niveau départemental, j'ai moi-même pu constater que la multiplicité des contrôles, celui de la direction régionale des finances publiques ou celui de la direction du travail, par exemple, pouvait complexifier la gestion des crédits du fonds social européen (FSE). Cette lourdeur pourrait peut-être expliquer la sous-consommation des crédits en France.
M. Pascal Savoldelli . - Je partage l'ensemble des observations du rapporteur spécial, mais je ne suis en revanche en désaccord avec les conclusions qu'il en tire.
En effet, j'approuve totalement le fait que la Nation française contribue à la solidarité européenne. Toutefois, j'observe que le prélèvement sur recettes augmenterait de 35 % entre 2017 et 2020, alors qu'un retard a été pris dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion. Cela signifie que l'effort budgétaire n'est pas suivi des résultats escomptés.
Ce constat me pose d'autant plus problème qu'on évoque une réduction des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion après 2020.
En outre, un flou existe autour du Brexit : celui-ci entrainerait une perte nette de recettes de 10 milliards d'euros par an pour le budget de l'Union. Or notre rapporteur spécial a raison d'appeler notre attention sur le fait que ce montant ne correspondra pas forcément à l'addition finale.
Toutes ces observations m'incitent à ne pas approuver le rapport qui nous est présenté.
M. Julien Bargeton . - La notion de « solde net » est un concept purement budgétaire qui ne permet pas de tenir compte de tous les coûts ou avantages liés à l'appartenance à l'Union européenne, comme la participation au marché unique. En France, ce solde se détériore en raison de la sous-consommation des crédits, en comparaison notamment des autres États membres. Notre commission y gagnerait à se voir communiquer un tableau comparant le taux de consommation des crédits européens dans les différents États membres de l'Union, ainsi qu'une étude ciblée sur les raisons de cette spécificité française.
M. Arnaud Bazin . - On insiste sur l'insuffisance de la consommation des crédits en France tout en évoquant le vaste transfert de gestion des fonds européens aux régions. La réforme régionale a-t-elle joué un rôle de ce point de vue ? A-t-elle contribué à amplifier la sous-consommation des crédits ?
M. Patrice Joly, rapporteur spécial . - Pour répondre au rapporteur général, je précise que Theresa May a affirmé à Florence vouloir respecter les engagements du Royaume-Uni. La difficulté, c'est que nous n'avons pas exactement la même définition du respect de ces engagements : le Premier ministre britannique a mentionné le chiffre de 20 milliards d'euros quand les dernières estimations avancées se situent plutôt dans une fourchette de 60 milliards à 80 milliards d'euros. Le sommet de Florence n'a pas permis de faire disparaître cette divergence d'appréciation et de faire en sorte que les points de vue se rapprochent.
Sur la question de la fraude à la TVA, qui est à la fois un enjeu national et européen, je ne dispose pas d'élément de réponse particulier, hormis le fait que, s'agissant d'une ressource propre, toute adaptation au régime applicable à cet impôt et notamment à la lutte contre la fraude nécessite l'unanimité des États membres de l'Union.
Michel Canevet a évoqué la difficile mise en oeuvre des programmes européens et, notamment, du programme Leader. Les causes à l'origine de cette situation sont diverses.
Il y a évidemment la question des dysfonctionnements du logiciel Osiris : ceux-ci expliquent en effet une partie des retards, ce qui est bien entendu inexplicable et injustifiable aux yeux de nos concitoyens qui sont, en définitive, les bénéficiaires de ces programmes.
Les retards de paiement sont également dus à la décision d'étendre d'une année le dégagement d'office. Paradoxalement, le report d'une année de la facilité accordée pour apporter les justificatifs de dépenses et, donc, le report du risque de perdre le bénéfice des aides européennes ont peut être entraîné une moindre consommation des crédits.
S'agissant de la question relative à la mobilité des jeunes, je précise que les crédits ont été majorés de 100 millions d'euros dans le cadre de la révision à mi-parcours.
À Sébastien Meurant, je répondrai qu'il existe des divergences d'appréciation à l'échelon européen sur la position à adopter vis-à-vis de la Turquie. Il est vrai que l'Allemagne est favorable à une position plus restrictive. Aujourd'hui, la voie choisie est celle de la suspension des crédits et des aides accordés par la BEI.
Julien Bargeton a suggéré de comparer le taux moyen de consommation des crédits destinés à la mise en oeuvre des programmes européens entre États membres. Selon les données dont on dispose, le taux d'exécution des paiements dans l'Union européenne est de 9,2 %, contre 8,2 % en France. Nous sous-consommons donc davantage que la moyenne européenne, même si l'Allemagne se situe à un niveau proche du nôtre.
Pour répondre à Nathalie Goulet, les retards de versement des aides agricoles au niveau national étaient importants les années précédentes, s'agissant en particulier des mesures agro-environnementales. Selon les informations obtenues auprès du ministère du budget, ces retards devraient être soldés d'ici la fin de l'année 2018.
Thierry Carcenac a posé la question des droits de douane et soulevé le problème des délégations de gestion. S'agissant des droits de douane, je ne peux que rappeler la règle qui serait suivie en l'absence d'accords commerciaux, à savoir que l'on appliquerait alors des droits de douane. Quant aux délégations de gestion et aux divers dispositifs d'audit et de contrôle en vigueur, ils pourraient en effet partiellement expliquer le plus grand retard de la France en matière de consommation des crédits. En tout cas, on constate que l'ensemble des bénéficiaires et des gestionnaires se plaignent de cette superposition des contrôles.
Notre collègue Pascal Savoldelli a souligné la forte augmentation de la contribution française de 2017 à 2020. Je rappelle cependant que, en 2017, le montant effectivement reversé à l'Union devrait être inférieur d'environ 790 millions d'euros à la prévision initiale. En outre, l'entrée dans la seconde moitié du programme pluriannuel va pousser à l'accélération de la consommation des crédits. Par conséquent, il ne me semble pas que la contribution française au budget de l'Union soit surévaluée.
Je confirme ma crainte que l'enveloppe allouée à la politique de cohésion mais aussi à la PAC diminue après 2020, afin de tenir compte du retrait d'un contributeur net au budget de l'Union, le Royaume-Uni, et de l'existence d'autres priorités. Il s'agit d'un enjeu important pour notre pays, dans la mesure où la France est l'un des premiers bénéficiaires de ces politiques qui représentent l'essentiel du budget européen.
Enfin, je répondrai à Arnaud Bazin que la délégation des autorités de gestion au niveau régional a très vraisemblablement eu un effet sur le niveau de consommation des crédits, mais que je ne dispose d'aucun élément pour évaluer l'ampleur de cet impact.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 27 du projet de loi de finances pour 2018.