B. UNE SOUS-ESTIMATION DE LA CONTRIBUTION DES ADMINISTRATIONS LOCALES À L'EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
Jusqu'à présent, les différentes estimations de la croissance tendancielle de la dépense locale ont toujours reposé sur la simple prolongation d'évolutions passées, et non sur une évaluation précise de ses déterminants, à politique inchangée . Pour élaborer son tendanciel d'évolution de la dépense locale, la Cour des comptes a par exemple retenu dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques « la moyenne de la croissance de longue période (2,5 % en volume, hors effets de la décentralisation) et de la croissance potentielle du PIB (1,1 %), soit 1,8 % » 39 ( * ) .
Estimations du tendanciel d'évolution de la
dépense
des administrations publiques locales
|
Auteur |
Tendanciel |
Champ |
Méthodologie |
Date |
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Inspection générale des finances 40 ( * ) |
1,0 % en volume |
Dépenses totales |
Moyenne 2007-2010 |
2012 |
|
Gouvernement précédent 41 ( * ) |
1,8 % en volume |
Dépenses totales |
Non précisée |
2016 |
|
Cour des comptes 42 ( * ) |
1,8 % en volume |
Dépenses totales |
Moyenne de la croissance de longue période et de la croissance potentielle |
2017 |
|
Gouvernement actuel |
1,2 % en volume |
Dépenses de fonctionnement |
Moyenne 2009-2014 |
2017 |
Source : commission des finances du Sénat
À l'inverse, une approche plus rigoureuse consistant à calculer, composante par composante, les facteurs d'évolution spontanée de la dépense, est généralement retenue pour l'État et les administrations de sécurité sociale . À titre d'illustration, pour élaborer son tendanciel d'évolution de la dépense sociale, la Cour des comptes s'est appuyée sur les projections de la direction générale du Trésor et des hauts conseils relatifs aux retraites, à l'assurance maladie, à la famille et au financement de la protection sociale - le recours aux hypothèses conventionnelles étant réservé aux seules composantes non couvertes par ces travaux 43 ( * ) .
S'agissant des dépenses locales, l'estimation de leur progression tendancielle à partir de la croissance observée par le passé est particulièrement problématique, dans la mesure où cette dernière est marquée par de fortes ruptures de tendance au cours de la période récente.
Évolution des dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales entre 2005 et 2016
(en comptabilité nationale et en %)
Baisse de la DGF : effort structurel des collectivités territoriales
Période prise en compte
par le Gouvernement
Source : commission des finances du Sénat
Dans son rapport sur la maîtrise des dépenses publiques remis en 2012, l'inspection générale des finances reconnaissait ainsi que le tendanciel retenu pour les administrations publiques locales (1,0 % en volume) constituait une « hypothèse basse », dans la mesure où la période 2007-2010 ayant servi de référence pour l'estimation avait été marquée par « un fort ralentissement des dépenses » 44 ( * ) .
Compte tenu de ces difficultés, le précédent Gouvernement avait renoncé à mesurer les économies réalisées par la sphère locale à partir d'une méthodologie reposant sur la croissance tendancielle .
De façon conventionnelle, il était simplement fait l'hypothèse que la réduction des dotations versées par l'État se traduirait nécessairement en économies . Cette approche avait été critiquée par la Cour des comptes, dans la mesure où « la baisse des concours de l'État n'entraîne pas nécessairement une baisse de la dépense locale d'un montant équivalent », compte tenu de la capacité des collectivités locales à ajuster à la hausse leurs recettes ou à accroître leur endettement pour financer des dépenses d'investissement 45 ( * ) . En pratique, une réelle maîtrise des dépenses de fonctionnement -accompagnée d'une forte baisse des dépenses d'investissement - a bien été observée à la suite de la diminution des concours de l'État .
Au total, l'effort de réduction des dépenses des collectivités territoriales a même été supérieur de 12 milliards d'euros à l'objectif fixé par la précédente loi de programmation , comme le retrace le graphique ci-après.
Évolution des dépenses des
collectivités territoriales
par rapport à l'objectif
fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les
années 2014 à 2019
(en milliards d'euros)
12,1 Mds€
4,3 Mds€
6,2 Mds€
2,9 Mds€
* Le montant des dépenses pour 2013 a été actualisé à partir des chiffres issus de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales
Source : commission des finances du Sénat (d'après : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les finances des collectivités locales en 2017)
Cet effort considérable a permis d'améliorer le solde des administrations publiques dans leur ensemble. Ainsi, votre rapporteur général notait 46 ( * ) qu' entre 2013 et 2016, la réduction du déficit était portée aux deux tiers par les administrations publiques locales, alors même qu'elles représentent moins de 20 % de la dépense . Leur solde s'est en effet amélioré de 11,3 milliards d'euros sur cette période et celui des administrations de sécurité sociale de 5,9 milliards d'euros, tandis qu'à l'inverse, le solde de l'État se dégradait de 7,8 milliards d'euros.
S'agissant de la période couverte par le présent projet de loi de programmation des finances publiques, votre rapporteur général note avec satisfaction un changement de méthode. Le Gouvernement n'a pas repris la logique précédente d'une baisse unilatérale et immédiate des concours financiers de l'État . Ce choix reflète une certaine confiance accordée aux élus locaux pour diminuer leurs dépenses, indépendamment d'une mise sous tension de leurs recettes. De même, la contractualisation, si elle soulève de nombreuses questions 47 ( * ) , est plus respectueuse de l'autonomie locale et permet de rompre avec la logique de « rabot aveugle » , sans que cet effort ne « remonte » à l'État à travers une baisse des dotations.
En revanche, le montant de l'effort demandé aux collectivités territoriales pose problème . Si le Gouvernement cite régulièrement le chiffre de 13 milliards d'euros, l'objectif assigné aux collectivités territoriales est en fait défini comme un taux d'évolution annuelle de leurs dépenses de fonctionnement en valeur. En d'autres termes, comme exposé précédemment, quantifier l'effort qui leur est demandé implique de comparer le taux d'évolution fixé par la loi à celui de leur évolution tendancielle.
Si pour les raisons évoquées précédemment la définition d'un tendanciel n'est pas aisée, un raisonnement fondé sur l'évolution passée des dépenses 48 ( * ) implique de neutraliser les efforts structurels déjà réalisés . Or tel n'est pas le cas. Ainsi, l'évolution moyenne retenue par le Gouvernement (2,5 %) ne tient pas compte de la baisse des concours financiers intervenue en 2014 (1,5 milliard d'euros) alors que son objectif était bien de réduire les dépenses des collectivités territoriales par rapport à leur évolution spontanée. De même, la non-indexation sur l'inflation des dépenses de personnel de la fonction publique territoriale (qui représente un effort de 5 milliards d'euros) n'a pas non plus été neutralisée, alors que ces efforts sont systématiquement considérés comme une économie par rapport au tendanciel lorsqu'il s'agit de l'État 49 ( * ) .
En définitive, en corrigeant le chiffre du Gouvernement de ces deux éléments, le tendanciel d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement en valeur ne serait plus de 2,5 % mais de 3,1 % 50 ( * ) . La trajectoire fixée par le présent projet de loi de finances représenterait alors un effort de 21 milliards d'euros et non de 13 milliards d'euros .
Cette estimation semble très raisonnable, dans la mesure où elle correspond à un tendanciel de dépenses en volume de 1,9 %, soit un chiffre extrêmement proche de celui de 1,8 % retenu par la Cour des comptes (pour les dépenses locales dans leur ensemble et non les seules dépenses de fonctionnement), dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017.
Évolution des dépenses réelles de
fonctionnement
des collectivités territoriales et de leurs
groupements
(en valeur, en milliards d'euros)
Trajectoire proposée par le PLPFP
Évolution tendancielle corrigée des efforts passés
Évolution tendancielle d'après le Gouvernement
21 Mds€
13 Mds€
Source : commission des finances du Sénat
* 39 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 123-124.
* 40 Inspection générale des finances, « Maîtriser les dépenses de l'État pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action », 2012, annexe 1, p. 17.
* 41 Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2017, p. 73.
* 42 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, p. 124.
* 43 Ibid .
* 44 Inspection générale des finances, « Maîtriser les dépenses de l'État pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action », 2012, annexe 1, p. 17.
* 45 Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2016, p. 117.
* 46 Rapport n° 645, tome I (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général,, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 juillet 2017, sur le projet de loi de règlement du budget et approbation des comptes 2016.
* 47 Voir le commentaire de l'article 10.
* 48 Votre rapporteur général note aussi que la période de référence choisie par le Gouvernement correspond à une augmentation des dépenses plus faible que les années précédentes.
* 49 Ainsi, le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016 notait que « la stabilité du point de la fonction publique [permet] de dégager une économie de plus de 0,6 Md€ par rapport à une hypothèse tendancielle de revalorisation à l'inflation (0,8 % prévu en moyenne sur 2015-2017 dans le programme de stabilité 2015-2018) ».
* 50 Ce raisonnement est détaillé dans le commentaire de l'article 10.