Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

B. ... MAIS QUI RESTE DIFFICILEMENT COMPATIBLE AVEC NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS

Si la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement diffère substantiellement de celle annoncée en juillet dernier, la principale difficulté identifiée lors du débat d'orientation des finances publiques demeure : le rythme de redressement des comptes publics apparaît insuffisant au regard de nos engagements européens.

1. La sortie du volet correctif du pacte de stabilité l'an prochain n'est pas garantie, compte tenu du surcoût lié à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Depuis 2009, la France relève du volet correctif du pacte de stabilité de croissance, compte tenu du niveau du déficit public. Après avoir obtenu à trois reprises ^{12 ( * )} un délai auprès du Conseil de l'Union européenne, la France devrait enfin, à l'issue de l'exercice 2017, ramener son déficit en deçà du seuil de 3 % du PIB .

Il s'agit toutefois d'une condition nécessaire mais pas suffisante pour sortir du volet correctif du pacte de stabilité. En effet, une décision sur l'existence d'un déficit excessif ne peut être abrogée « que si, selon les prévisions de la Commission européenne, le déficit ne dépassera pas la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité au cours de la période de prévision » ^{13 ( * )} .

Concrètement, sortir du volet correctif du pacte de stabilité exigera non seulement que le déficit 2017 soit contenu à 3 % du PIB en exécution mais également que la Commission européenne estime que le déficit ne dépassera pas ce seuil en 2018 et en 2019 dans ses prévisions du printemps 2018.

Or, l'année 2019 sera marquée par la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales, qui devrait se traduire pour les comptes publics par un surcoût temporaire d'environ un point de PIB. En effet, le Gouvernement a annoncé vouloir mettre en place dès le 1 ^er janvier 2019 ^{14 ( * )} un allègement pérenne de cotisations sociales patronales d'un montant équivalent au CICE, en contrepartie de la suppression de ce dernier. Le coût du CICE étant différé d'un an en comptabilité nationale ^{15 ( * )} , il se cumulera au cours de l'année 2019 avec celui de la baisse de cotisations sociales.

À cet égard, il doit être rappelé que le déficit nominal ne peut être corrigé des mesures ponctuelles et temporaires, contrairement au déficit structurel . Si la transformation du CICE en baisse de cotisations ne pèse donc pas sur le déficit structurel dans la trajectoire gouvernementale, elle se traduit par un rebond du déficit nominal en 2019, qui « flirterait » dangereusement avec le seuil de 3 % du PIB .

Objectif d'évolution du solde nominal et du solde structurel entre 2017 et 2022

(en % du PIB, en % du PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde nominal	- 2,9	- 2,6	- 3,0	- 1,5	- 0,9	- 0,2
Solde structurel	- 2,2	- 2,1	- 1,8	- 1,6	- 1,2	- 0,8

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Aussi, il ne peut pas être totalement exclu que la Commission européenne considère que le déficit dépassera le seuil de 3 % du PIB en 2019 dans ses prévisions de printemps - et ce d'autant plus qu'elle retient jusqu'à présent au titre de l'année 2019 une hypothèse de croissance moins optimiste que le Gouvernement qui aurait pour effet, à elle seule, de faire passer le déficit à 3,1 % du PIB, ainsi que cela a été précédemment rappelé.

À ce titre, il doit être noté que le FMI considère, dans son rapport annuel sur la France rendu public le 21 septembre dernier, que le déficit nominal devrait s'établir à 3,2 % du PIB en 2019.

Trajectoire de solde nominal de la France

(en % du PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Scénario du Gouvernement	- 2,9	- 2,6	- 3,0	- 1,5	- 0,9	- 0,2
Scénario du FMI	- 3,0	- 3,0	- 3,2	- 1,8	- 1,2	- 0,8

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires et les conclusions de la mission menée par le FMI au titre de l'article IV)

À cet égard, le FMI souligne que « le coût transitoire de la transformation du CICE (...) pourrait être lissé en prévoyant une mise en oeuvre progressive des baisses de cotisations sociales sur deux années » ^{16 ( * )} .

Si cette solution peut en première analyse sembler séduisante, dans la mesure où les entreprises pourront en 2019 percevoir en trésorerie les créances de CICE acquises au titre de la masse salariale 2018, un tel choix se traduirait néanmoins par un alourdissement temporaire du coût du travail en 2018 , alors qu'un soutien durable de la compétitivité-coût et de l'emploi apparaît aujourd'hui indispensable.

Le risque d'un maintien de la France dans le volet correctif du pacte de stabilité peut néanmoins être tempéré par les déclarations récentes de Pierre Moscovici , commissaire européen aux affaires économiques et financières. Si ce dernier a rappelé le 4 octobre dernier devant nos collègues députés que la sortie du volet correctif ne peut être décidée que si la correction est considérée comme « durable » sur « la base des chiffres définitifs pour 2017 et des données prévues pour 2018-2019 », il a immédiatement précisé « ne pas avoir de doute » sur l'issue de la procédure ^{17 ( * )} .

2. La réduction du déficit structurel programmée au cours du quinquennat s'écarte significativement des objectifs fixés dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité

À supposer que la France parvienne à sortir du volet correctif au printemps prochain, elle entrera à compter de l'exercice 2018 dans le volet préventif du pacte de stabilité.

Or, les règles de redressement des comptes publics applicables dans le volet préventif ne sont pas moins exigeantes que celles prévues dans le volet correctif.

En particulier, la France est tenue ramener, à terme, le déficit structurel en-dessous de 0,5 point de PIB ^{18 ( * )} . Aussi, en application de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui a transposé dans l'ordre juridique interne le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG), l'article 2 du présent projet de loi de programmation des finances publiques fixe un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel de - 0,4 point de PIB potentiel.

Toutefois, le pacte de stabilité encadre également la trajectoire de solde structurel devant conduire à l'atteinte de cet objectif à moyen terme.

En particulier, la réduction annuelle du déficit structurel, aussi appelée ajustement structurel, doit être au moins égale à 0,5 point de PIB ^{19 ( * )} .

Une « matrice d'ajustement » ^{20 ( * )} a néanmoins été arrêtée d'un commun accord par les États membres afin de moduler, dans le volet préventif du pacte de stabilité, l'ajustement structurel requis selon le niveau d'endettement et l'état de la conjoncture.

Compte tenu du taux d'endettement français et de la conjoncture « normale » anticipée par le Gouvernement sur l'ensemble du quinquennat, la France sera ainsi tenue de diminuer chaque année son déficit structurel de 0,6 point de PIB au minimum jusqu'à atteindre son OMT.

Matrice d'ajustement structurel dans le volet préventif
du pacte de stabilité

(en points de PIB potentiel)

		Ajustement structurel requis
	Condition	Dette inférieure à 60 % et aucun risque pour la viabilité	Dette supérieure à 60 % ou risque pour la viabilité
Conjoncture exceptionnellement défavorable	Croissance < 0 ou écart de production < -4	Aucun ajustement nécessaire	Aucun ajustement nécessaire
Conjoncture très défavorable	- 4 = écart de production < - 3	0	0,25
Conjoncture défavorable	- 3 = écart de production < - 1,5	0 si croissance inférieure au potentiel, 0,25 si supérieure au potentiel	0,25 si croissance inférieure au potentiel, 0,5 si supérieure au potentiel
Conjoncture normale	- 1,5 = écart de production < 1,5	0,5	> 0,5
Conjoncture favorable	Écart de production = 1,5	> 0,5 si croissance inférieure au potentiel, = 0,75 si supérieure au potentiel	= 0,75 si croissance inférieure au potentiel, = 1 si supérieure au potentiel

Source : commission des finances du Sénat (d'après la communication de la Commission européenne précitée)

Or, l'ajustement structurel prévu par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi apparaît très éloigné des prescriptions du pacte de stabilité tout au long de la période.

Trajectoire de réduction du déficit structurel du Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde structurel	- 2,2	- 2,1	- 1,8	- 1,6	- 1,2	- 0,8
Ajustement structurel	0,2	0,1	0,3	0,3	0,4	0,4
Écart par rapport à l'ajustement minimum		- 0,5	- 0,3	- 0,3	- 0,2	- 0,2

Source : commission des finances du Sénat

Dans son avis, le Haut Conseil relève ainsi que « la trajectoire envisagée s'écarte des engagements européens de la France » ^{21 ( * )} .

À titre de comparaison, l'ajustement structurel réalisé par la France serait bien moins ambitieux que celui prévu par les principaux pays de la zone euro dont le déficit structurel reste éloigné de l'objectif de moyen terme.

Évolution prévisionnelle du solde structurel des principaux pays
de la zone euro entre 2017 et 2020

(en % du PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (d'après la trajectoire de la LPFP et les programmes de
stabilité 2017 des différents pays)

La réduction du déficit structurel prévue sur la période 2017-2020 est ainsi trois fois supérieure en Italie et au Portugal .

Lorsque la Commission européenne et le Conseil de l'Union européenne évaluent si la trajectoire budgétaire d'un État membre connaît une déviation significative par rapport à l'ajustement requis au regard de la règle de déficit structurel, ces derniers examinent si l'écart représente « au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives » ^{22 ( * )} .

À l'issue de l'exécution 2016, la Commission européenne a ainsi ouvert pour la première fois une procédure pour « déviation significative » à l'encontre d'un État membre, en l'espèce la Roumanie ^{23 ( * )} . En juin dernier, le Conseil a enjoint à ce dernier de réduire son déficit structurel de 0,5 % du PIB en 2017 afin de remédier à cette déviation et de rendre compte des mesures de correction mises en oeuvre avant le 15 octobre 2017 ^{24 ( * )} .

À titre de rappel, pour les États membres de la zone euro, la mise en oeuvre d'une procédure pour « déviation significative » dans le volet préventif du pacte de stabilité peut déboucher sur une sanction financière prenant la forme d'un dépôt rémunéré représentant jusqu'à 0,2 % du PIB .

Les principales étapes de la procédure pour « déviation significative »
applicable aux États membres de la zone euro

Note de lecture : lorsque la majorité qualifiée inversée est applicable, la recommandation est réputée adoptée, sauf si le Conseil vote contre à la majorité qualifiée.

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017)

Dans le cas français, l'ajustement structurel étant limité à 0,1 point de PIB en 2018, une procédure pour « déviation excessive » pourrait donc être ouverte dès le printemps 2019 . En tout état de cause, la France aura « épuisé » ses marges de manoeuvre au regard de la règle de déficit structurel à l'issue de l'exercice 2018 - et ce alors même que l'ajustement structurel prévu en 2019 est également très inférieur aux prescriptions du pacte de stabilité.

Il faut néanmoins rappeler qu'un écart par rapport à la trajectoire d'ajustement structurel, même significatif, n'entraîne pas nécessairement l'ouverture d'une procédure pour « déviation significative ».

L'État membre peut tout d'abord se prévaloir des « clauses de flexibilité » prévues par le pacte de stabilité afin de tenir compte de l'effet positif des investissements et réformes structurelles sur la soutenabilité des finances publiques à long terme.

Une communication interprétative a récemment ^{25 ( * )} précisé les conditions dans lesquelles ces clauses de flexibilité peuvent être invoquées.

S'agissant des investissements , la flexibilité concerne essentiellement les contributions financières au Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et le cofinancement par les États membres de projets d'investissement financés par ce dernier. Toutefois, cette clause ne peut être invoquée que pour justifier un dépassement des objectifs de déficit nominal et de dette, et non un écart significatif à la règle de déficit structurel. En complément, le Conseil et la Commission européenne peuvent également tenir compte de certains investissements publics cofinancés « entraînant des effets budgétaires positifs, directs et vérifiables à long terme sur la croissance et la viabilité des finances publiques ». Les conditions à remplir sont néanmoins très restrictives. En particulier, l'État membre doit se trouver dans une conjoncture défavorable, caractérisée par un écart de production négatif « de plus de 1,5 % du PIB », ce qui ne devrait pas être le cas de la France au cours de la période 2017-2022 .

S'agissant des réformes structurelles , les États membres qui mettent en oeuvre des « réformes majeures qui ont des effets budgétaires positifs directs à long terme » peuvent être autorisés à s'écarter de leur trajectoire d'ajustement. Là encore, les conditions à réunir sont particulièrement strictes . L'application de la clause de flexibilité suppose en particulier que l'objectif de moyen terme soit atteint « dans la période de quatre ans couverte par le programme de stabilité ou de convergence de l'année au cours de laquelle la clause est activée ». Or, dans le scénario gouvernemental, l'objectif de moyen terme fixé à l'article 2 du présent projet de loi ne sera pas atteint avant 2023. La clause ne devrait donc pas pouvoir être activée avant 2020 . Des conditions plus souples sont néanmoins prévues dans le seul cas d'une réforme des retraites « consistant à introduire un système à piliers multiples comportant un pilier obligatoire financé par capitalisation » ^{26 ( * )} .

Si l'État membre ne se trouve pas dans une situation lui permettant d'activer les « clauses de flexibilité », la décision d'ouvrir une procédure pour « déviation significative » n'est pas automatique mais résulte d'une « évaluation globale » réalisée par la Commission européenne .

Ainsi que le prévoit l'article 3 du TSCG, cette évaluation globale comprend notamment « une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes ». Cette disposition fait référence à la règle de dépenses européenne , introduite dans le cadre du Six-Pack afin de remédier aux difficultés liées à la mesure de l'ajustement structurel ^{27 ( * )} .

En vertu de cette règle, les dépenses publiques « pilotables », nettes des mesures nouvelles en recettes ^{28 ( * )} , ne peuvent excéder un taux de référence fixé à un niveau cohérent avec la trajectoire d'ajustement structurel .

Concrètement, une hausse des dépenses publiques « pilotables » supérieure au taux de référence n'est admise que si elle est financée par une hausse des prélèvements obligatoires, rapprochant ainsi la règle de dépenses européenne de la notion française d'effort structurel ^{29 ( * )} .

Par rapport à cette dernière, elle présente néanmoins l'avantage de ne porter que sur les seules dépenses « pilotables » . Ainsi, une baisse de la charge d'intérêt liée à une diminution des taux sur les marchés obligatoires ne sera pas considérée comme un effort en dépenses dans la règle européenne.

Lorsque l'exécution budgétaire conduit à un écart significatif au regard tant de la règle d'ajustement structurel que de la règle de dépenses ^{30 ( * )} , il existe alors une « forte présomption » ^{31 ( * )} que la Commission européenne prenne la décision d'ouvrir une procédure pour « déviation significative » .

Aussi, il peut être regretté que le présent projet de loi ne comporte aucune disposition relative à la règle de dépenses européenne , alors même que son respect pourrait jouer un rôle décisif dans la décision de la Commission européenne de ne pas ouvrir une procédure pour « déviation significative » à l'encontre de la France.

Une réflexion pourrait à cet égard être engagée sur l'opportunité d'aligner la notion française d'effort structurel sur la règle de dépenses européenne, afin de ne pas multiplier inutilement les concepts.

3. Une réduction très progressive de l'endettement public qui contraste avec la trajectoire des principaux pays de la zone euro et qui n'apparaît pas cohérente avec nos engagements européens

a) Une trajectoire d'endettement difficilement compatible avec la règle de dette

Si le présent projet de loi ne contient pas de disposition relative à la règle de dépenses européenne, il n'en comporte également aucune concernant la règle de dette , qui deviendra pourtant progressivement contraignante pour la France à compter de la sortie du volet correctif du pacte de stabilité, attendue pour l'an prochain par le Gouvernement.

En principe, tout État membre dont le ratio d'endettement excède 60 % du PIB doit réduire l'écart entre sa dette et le seuil de 60 % de 1/20 ^e chaque année en moyenne sur trois ans selon une approche prospective ou, à défaut, rétrospective ^{32 ( * )} .

Si le critère de la dette n'est pas respecté, la Commission européenne doit alors élaborer un rapport visant à établir l'existence d'un déficit excessif, sauf si le non-respect de la règle est lié à des facteurs conjoncturels - ce que la Commission européenne vérifie en corrigeant le ratio d'endettement du cycle économique.

La France fait partie des États membres qui bénéficient temporairement d'une dérogation à la règle de dette , qui ne leur sera pleinement applicable qu'à l'issue d'une période de trois ans suivant la correction du déficit excessif ^{33 ( * )} .

Toutefois, elle sera au cours de cette période soumise à des dispositions transitoires visant à garantir qu'elle respectera le critère de la dette en fin de période.

Ces dispositions prendront la forme d'une trajectoire d'ajustement structurel linéaire minimum à respecter, définie de telle sorte que ^{34 ( * )} :

- l'ajustement structurel annuel ne s'écarte jamais de plus de 0,25 point de PIB de l'ajustement linéaire qui aurait été nécessaire pour respecter le critère de la dette en fin de période ;

- pendant toute la période de transition, l'ajustement structurel annuel restant à effectuer ne soit jamais supérieur à 0,75 point de PIB - sauf si la première condition implique un ajustement supérieur.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette règle conduirait à « imposer un ajustement de l'ordre de 0,1 point de PIB par an sur la période 2018-2020 ». Elle serait donc respectée sur la période.

Après cette période transitoire, la règle de dette deviendra pleinement applicable à compter de 2021 ^{35 ( * )} .

Si le présent projet de loi ne comporte aucune disposition relative à la règle de dette, les éléments disponibles suggèrent que la France ne devrait pas respecter cette dernière en 2021 dans l'approche rétrospective.

Évaluation du respect du critère de dette à compter de 2021 (approche rétrospective)

(en points de PIB)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Dette publique	96,8	96,8	97,1	96,1	94,2	91,4
Ratio à respecter					93,1	92,3
Écart					+ 1,1	- 0,9
Dette publique corrigée du cycle économique	96,8	96,8	97,1	96,1	95,8	91,4
Ratio à respecter					93,1	93,4
Écart					+ 2,7	1,1

Note méthodologique : dans l'approche rétrospective, la Commission européenne vérifie, pour une année n, si la formule suivante est respectée : dette de l'année n < 60 % + 0,95/3 (dette de l'année n-1 - 60 %) + (0,95^2)/3 (dette de l'année n-2 - 60 %) + (0,95^3)/3 (dette de l'année n-3 - 60 %). Il s'agit donc d'une moyenne pondérée sur trois années, qui permet de donner plus de poids à la période récente. Conformément à la méthode retenue par la Commission européenne, pour estimer le ratio d'endettement corrigée du cycle de l'année n, on calcule au numérateur le niveau de la dette que l'on aurait observé si le solde cyclique avait été nul en n-2, n-1 et n, tandis que le dénominateur est obtenu en multipliant le PIB n-3 par la croissance en valeur du PIB potentiel entre l'année n-3 et l'année n. La composante conjoncturelle correspond alors à la différence entre le taux d'endettement effectif et le ratio d'endettement corrigé du cycle économique. Les estimations du Gouvernement ont été retenues pour la croissance potentielle et l'écart de production. La semi-élasticité budgétaire utilisée correspond en revanche à l'estimation de la Commission européenne.

Source : commission des finances du Sénat

En 2021, le respect du critère de dette impliquerait d'atteindre un ratio d'endettement de 93,1 % du PIB en 2021, soit un niveau inférieur de 1,1 point à l'endettement prévu. En corrigeant le niveau d'endettement du cycle économique, l'écart s'élève à 2,7 points de PIB. La France devrait en revanche respecter le critère de dette en 2022.

Afin de remédier à ce défaut d'information, votre rapporteur général présentera un amendement visant à ce que le présent projet de loi permette d'apprécier la cohérence des orientations pluriannuelles des finances publiques avec l'ensemble des engagements européens de la France.

b) Une trajectoire d'endettement atypique au sein de la zone euro

Au-delà de la question du respect formel de la règle de dette, il doit être noté que le redressement très progressif de la situation des comptes publics prévu par le Gouvernement implique que l'endettement ne devrait diminuer véritablement qu'à compter de 2021.

Au cours de la période 2017-2020, la France serait ainsi le seul grand pays de la zone euro dont la trajectoire d'endettement ne serait pas significativement infléchie.

Évolution prévisionnelle du ratio d'endettement
des principaux pays de la zone euro entre 2017 et 2020

(base 100, 2017=100)

Source : commission des finances du Sénat (d'après la trajectoire de la LPFP et les programmes de stabilité 2017 des différents pays)

À l'échelle du quinquennat, l'écart d'endettement entre la France et la zone euro apparu à compter de 2014 devrait s'accroître .

Évolution de l'endettement en France, en zone euro et en Allemagne

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de la base Ameco, la trajectoire de la LPFP et les projections 2017-2022 du FMI de juillet 2017 pour la zone euro et l'Allemagne)

Alors que les niveaux d'endettement de la France et de l'Allemagne étaient comparables en 2010, l'écart atteindrait 39 points de PIB en 2022.

S'il n'existe pas de « seuil magique » au-delà duquel l'endettement exerce systématiquement un effet négatif sur la croissance ^{36 ( * )} , une telle évolution est susceptible d'accroître le différentiel de croissance entre la France et l'Allemagne par deux principaux canaux .

D'une part, la France disposerait d'une faible marge de manoeuvre pour mener une politique budgétaire de relance si une nouvelle crise survenait, contrairement à l'Allemagne.

D'une part, le poids de la charge d'intérêt pourrait contraindre le Gouvernement à couper dans les dépenses publiques productives ou à avoir recours à des impôts sources de distorsions, en particulier en cas de remontée rapide des taux d'intérêt.

À titre d'illustration, le montant des intérêts payés par l'Allemagne à ses créanciers devrait en 2022 être inférieur de 34 milliards d'euros à celui payé par la France , alors qu'il lui était supérieur de 16 milliards d'euros en 2010, lorsque les ratios d'endettement des deux pays étaient similaires.

Montant des intérêts payés par la France et l'Allemagne à leurs créanciers

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la base Ameco pour 2010, de la trajectoire de la LPFP et des projections 2017-2022 du FMI de juillet 2017 pour l'Allemagne)

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* ¹² Le 27 avril 2009, le Conseil avait adopté une recommandation demandant à la France de corriger son déficit excessif en 2012 au plus tard. Un délai supplémentaire lui a toutefois été accordé à trois reprises par les recommandations du 27 avril 2009, du 21 juin 2013 et du 10 mars 2015.

* ¹³ « Spécifications relatives à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence », adoptées le 5 juillet 2016 par le comité économique et financier.

* ¹⁴ Rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques 2018, p. 158.

* ¹⁵ En comptabilité nationale, le CICE est enregistré en dépense au moment où les bénéficiaires déclarent fiscalement leur crédit d'impôt, soit en principe en mai 2018 s'agissant de la masse salariale 2017.

* ¹⁶ FMI, Rapport article IV du FMI sur la France, 2017, p. 17 (traduit de l'anglais).

* ¹⁷ Audition du mercredi 4 octobre 2017 devant la commission des finances et la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale.

* ¹⁸ Article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

* ¹⁹ Plus précisément, la nouvelle rédaction de l'article 3 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs dispose que « le Conseil invite l'État membre à respecter des objectifs budgétaires annuels permettant (...) d'améliorer chaque année d'au moins 0,5 % du PIB, à titre de référence, son solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, de manière à assurer la correction du déficit excessif dans le délai prescrit par la recommandation ».

* ²⁰ Commission européenne, « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance », COM(2015) 12 final, 2015.

* ²¹ Avis n° HCFP- 2017-3 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, p. 1.

* ²² Nouvelle rédaction de l'article 6 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* ²³ Commission européenne, « Commission recommendation with a view to giving warning on the existence of a significant observed deviation from the adjustment path toward the medium-term budgetary objective to Romania », 22 mai 2017.

* ²⁴ Conseil de l'Union européenne, « Council recommandation with a view to correcting the significant observed deviation from the adjustment path toward the medium-term budgetary objective in Romania », 12 juin 2017.

* ²⁵ Commission européenne, « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance », COM(2015) 12 final, 2015.

* ²⁶ L'article 5 du règlement (CE) n° 1466/97 dispose que « les États membres qui mettent en oeuvre de telles réformes sont autorisés à s'écarter de la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de leur objectif budgétaire à moyen terme, ou de l'objectif lui-même, l'écart correspondant au montant de l'incidence supplémentaire directe occasionnée par la réforme sur le solde des administrations publiques, pour autant qu'une marge de sécurité appropriée soit préservée par rapport à la valeur de référence du déficit ». Dans la mesure où le déficit nominal devrait s'établir à 3 % en 2019, il semble difficile de considérer que la France disposera d'une marge de sécurité appropriée par rapport au seuil de 3 % du PIB avant 2020.

* ²⁷ De ce point de vue, la règle de dépenses présente deux avantages. D'une part, elle est construite de façon à exclure de l'agrégat les dépenses non pilotables, alors que l'ajustement structurel dépend de nombreux éléments qui échappent au contrôle des gouvernements (ex : variation des élasticités). D'autre part, elle ne dépend pas de l'écart de production - dont la mesure est particulièrement instable et controversée - mais de la croissance potentielle de moyen terme.

* ²⁸ L'agrégat des dépenses publiques retenu correspond aux dépenses publiques totales diminuées de la charge d'intérêt, des dépenses exceptionnelles, des dépenses liées aux programmes de l'Union européenne intégralement couvertes par des fonds européens ainsi que de la composante cyclique des dépenses d'indemnisation du chômage. Les dépenses d'investissement sont lissées sur quatre ans. La prise en compte les mesures discrétionnaires en matière de recettes permet ensuite d'obtenir l'agrégat des dépenses publiques nettes. Pour une description détaillée de la méthodologie retenue, voir : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, p. 52.

* ²⁹ Pour une analyse détaillée du concept d'effort structurel, voir le commentaire de l'article 4 du présent projet de loi.

* ³⁰ Au regard de la règle de dépenses, l'écart est significatif s'il « a une incidence totale sur le solde des administrations publiques d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou si son incidence cumulée représente au moins ce pourcentage au cours de deux exercices consécutifs », en application de la nouvelle rédaction de l'article 6 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* ³¹ Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, p. 56.

* ³² Dans l'approche rétrospective, la Commission européenne calcule si l'écart a bien été diminué conformément aux objectifs fixés par le pacte de stabilité en partant des données de l'année en cours et des trois années précédentes. Dans l'approche prospective, la Commission européenne procède de la même manière sur la base des données de l'année précédente, de l'année en cours et de ses projections à politique inchangée pour les deux années suivantes. Pour une description détaillée, voir : Commission européenne, « Vade Mecum on the Stability and Growth Pact », édition 2017, mars 2017, pp. 70-80.

* ³³ La nouvelle rédaction de l'article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs dispose que « pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l'exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l'État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu'évalués dans l'avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence ».

* ³⁴ Ibid ., p. 73 et pp. 128-131.

* ³⁵ En supposant une sortie du volet correctif du pacte de stabilité à l'issue de l'exercice 2017.

* ³⁶ A. Pescatori, D. Sandri et John Simon, « Debt and Growth: Is There a Magic Threshold ? », IMF Working Paper WP/14/34, 2014.