EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 5 octobre 2017, la commission a examiné le rapport et le texte sur le projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement
M. Hervé Maurey , président . - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport et l'établissement du texte de la commission sur le projet de loi n° 666 (2016-2017), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
Il s'agit là d'un texte très complexe, dont le rapporteur a été désigné avant l'été, pour pouvoir faire des auditions. Nous allons, après une discussion générale sur le rapport que va nous présenter Alain Fouché, établir le texte de la commission, qui sera examiné en séance mardi prochain. Nous nous réunirons auparavant, à 14 heures, pour l'examen des amendements de séance.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Je suis très honoré d'inaugurer ce matin les travaux de notre commission en vous présentant mon rapport sur le premier projet de loi dont notre commission renouvelée est saisie. Il s'agit du projet de loi de ratification de deux ordonnances, toutes deux publiées il y a un peu plus d'un an, le 3 août 2016.
La première, l'ordonnance n°2016-1058, modifie les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et la seconde, l'ordonnance n°2016-1060, réforme les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
Certains d'entre vous s'en souviennent peut-être, c'est l'article 106 de la loi « Macron » de 2015 qui avait habilité le Gouvernement à prendre ces ordonnances.
Il s'agit là de deux ordonnances riches et techniques qui visent, d'une part, pour l'ordonnance sur l'évaluation environnementale, à achever de transposer dans notre droit celui de l'Union européenne, en particulier les directives de 2011 et de 2014, qu'il fallait transposer avant le 16 mai 2017, d'autre part, à simplifier et à clarifier le droit applicable dans ces deux domaines, tout en conservant un niveau élevé d'exigence environnementale.
Malgré leur longueur, ces deux textes techniques n'apportent pas de complexité supplémentaire, au contraire. Ils s'inscrivent dans le prolongement du chantier de modernisation du droit de l'environnement, engagé depuis plusieurs années déjà.
Ces deux textes ont fait l'objet de travaux préliminaires importants, associant l'ensemble des parties prenantes, que ce soit dans le cadre du groupe de travail présidé par Jacques Vernier pour l'évaluation environnementale, ou de la commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique, présidée par notre collègue Alain Richard, pour la participation du public.
C'est pourquoi l'ensemble des acteurs que j'ai pu entendre en audition nous ont bien précisé qu'ils attendaient désormais une ratification rapide de ces deux ordonnances, afin de stabiliser le régime juridique applicable. J'ajoute enfin que ces ordonnances ont fait l'objet de deux décrets d'application, publiés le 11 août 2016 et le 25 avril 2017.
J'en viens maintenant au contenu des ordonnances. La première réforme le droit de l'évaluation environnementale. À titre de rappel, l'évaluation environnementale implique de soumettre tout projet susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement à une évaluation de ces incidences, avant de l'autoriser. Les premiers jalons de ce régime ont été fixés en France par deux lois de 1976 sur la protection de la nature et sur les installations classées pour la protection de l'environnement, puis ont évolué avec le Grenelle de l'environnement en 2009-2010, afin de s'adapter aux exigences européennes. Le Grenelle a notamment fixé une liste de projets et de plans et programmes soumis à évaluation environnementale systématique, c'est-à-dire obligatoire, et une liste de projets soumis à ce qu'on appelle un examen « au cas par cas », impliquant que l'autorité environnementale examine, pour des projets remplissant certaines conditions de seuils et de critères, la nécessité ou non d'une évaluation environnementale.
Par souci de clarté, je vais vous énumérer les principaux apports de cette ordonnance sur le régime de l'évaluation environnementale.
En premier lieu, l'évaluation environnementale est définie. Il s'agit, sur le modèle de la directive européenne d'un processus comprenant la réalisation d'une étude d'impact par le maître d'ouvrage ; son examen par l'autorité compétente - bien souvent le préfet de région - pour prendre la décision après consultation de l'autorité environnementale, des collectivités territoriales et du public ; les mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées par le maître d'ouvrage ; enfin la décision d'autorisation.
Deuxième apport, il est prévu que l'analyse des incidences sur l'environnement intervienne le plus en amont possible, ce qui doit mettre fin aux pertes de temps considérables du passé.
En troisième lieu, la nomenclature des projets soumis à étude d'impact a été refondue pour privilégier, d'une part, une approche par « projet » et non plus par « procédure » ou « type d'autorisation », et réduire, d'autre part, le nombre de projets soumis systématiquement à évaluation environnementale. Ne devront plus désormais faire l'objet d'une étude d'impact que les projets considérés comme ayant le plus d'impact.
Quelques exemples : dans la catégorie des infrastructures de transport, la construction de gares ferroviaires, qui faisait systématiquement l'objet d'études d'impact, bascule désormais dans la catégorie du cas par cas ; les projets d'hydraulique agricole comme les projets d'irrigation ou par exemple de remblaiement de zones humides, basculent également dans la catégorie du cas par cas, et pour les projets de barrage et autres installations de stockage des eaux, désormais seuls les plus importants resteront soumis à étude d'impact systématique ; de la même manière, pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), seuls les projets les plus sensibles, comme les carrières, les projets éoliens, les élevages bovins ou porcins importants, le stockage de pétrole, etc, nécessiteront une étude d'impact obligatoire.
Parmi les installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation, 80 % ne feront plus l'objet d'une étude d'impact systématique.
Quatrième grand apport, en contrepartie de cette évolution vers moins de projets soumis de manière systématique à étude d'impact, l'ordonnance garantit des études d'impact au contenu de plus grande qualité, un renforcement de l'association des collectivités territoriales et de la participation du public ainsi que des procédures communes ou coordonnées afin d'éviter les redondances.
Enfin, pour les plans et programmes, une « clause de rattrapage » a été introduite, conformément à la directive, permettant au ministre de déterminer si un plan ou programme ne figurant pas dans la nomenclature doit néanmoins faire l'objet d'une évaluation environnementale.
Les principales conséquences attendues de cette réforme sont donc de deux ordres : quantitatives d'abord, avec une très nette réduction du nombre de projets soumis à étude d'impact (le gouvernement estime à 11,6 millions d'euros par an le gain financier net pour les entreprises et les collectivités territoriales) ; et qualitatives, avec une étude d'impact mieux justifiée.
Au cours de mes auditions, quelques difficultés ont été soulevées par plusieurs acteurs. Elles ne justifient pas une intervention au niveau législatif, mais j'interpellerai le ministre à leur sujet en séance publique.
La première inquiétude concerne le champ d'application de la nouvelle définition de la notion de « projet » qui doit désormais être perçue de manière globale afin d'éviter tout fractionnement, qu'il soit temporel ou géographique, qui pourrait empêcher d'évaluer l'ensemble de ses incidences sur l'environnement. J'ai notamment été alerté par le syndicat des énergies renouvelables, au sujet des ouvrages de production nécessitant des ouvrages de raccordement au réseau, pas forcément connus au moment de la première autorisation. Un certain nombre de réponses sont déjà apportées par le commissariat général au développement durable qui a publié un guide d'interprétation de la réforme en août dernier. Il m'a par ailleurs indiqué que des échanges techniques réguliers avaient lieu avec le syndicat afin de leur permettre d'appréhender au mieux cette nouvelle définition.
Ma deuxième remarque tend à souligner que cette ordonnance ne fait pas disparaître le problème du coût des études d'impact, ni celui des délais qu'elles impliquent. Sur ce point, il pourra être utile à l'avenir, je le crois, comme le suggère notre collègue Alain Richard, de réfléchir à une « normalisation » des études grâce à un travail de mise en données communes.
Enfin, nous ne disposons pas aujourd'hui de comparaison au niveau européen sur l'évaluation environnementale. Or, il serait utile de savoir comment les autres Etats membres s'acquittent des obligations imposées par les directives européennes.
J'en viens à la seconde ordonnance ratifiée par le présent projet de loi, qui porte sur la participation du public.
Pour rappel, la participation du public aux décisions environnementales est déjà bien ancrée dans notre droit. Outre les lois successives qui ont mis en oeuvre ce principe, comme la loi Barnier de 1995 et la loi Grenelle de 2010, la participation du public est prévue par la Convention internationale d'Aarhus de 1998 et elle est dotée d'un fondement constitutionnel depuis l'adoption de la Charte de l'environnement en 2005.
Schématiquement, la participation du public intervient, pour plus de transparence, à deux étapes du cycle de vie des projets : d'abord au stade de leur élaboration, afin de permettre au public de discuter de l'opportunité même du projet et de ses grandes caractéristiques, grâce aux procédures de débat public ou de concertation préalable (on parle alors de participation « en amont ») ; puis au stade de leur autorisation, afin d'éclairer la décision finale par l'avis du public, grâce aux procédures d'enquête publique ou de mise à disposition (on parle alors de participation « en aval »).
La participation en amont pour les projets les plus importants fait l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public ou CNDP. Cette autorité administrative totalement indépendante est alors chargée de déterminer la procédure de participation la mieux adaptée.
Comme je l'ai évoqué en introduction, cette réforme de la participation du public s'appuie largement sur les travaux de la commission présidée par Alain Richard, mise en place à la suite des blocages, tensions et incidents, parfois même tragiques, observés lors de quelques projets emblématiques.
L'ordonnance comporte trois volets, que je vais vous présenter successivement.
Le premier volet définit les objectifs de la participation du public, principalement l'amélioration de la qualité de la décision publique, et la sensibilisation du public aux enjeux environnementaux. On vise là une parfaite transparence.
Il fixe également les droits associés pour assurer sa mise en oeuvre, comme l'accès aux informations pertinentes et la définition de délais raisonnables pour formuler des observations.
Le deuxième volet renforce la participation en amont, au stade de l'élaboration des projets, plans et programmes. Il s'agit du volet le plus important en termes de nouvelles mesures.
Tout d'abord, il étend la participation du public aux plans et programmes. Ceux d'importance nationale seront systématiquement soumis à la CNDP, tandis que les plans et programmes territoriaux pourront faire l'objet d'une concertation à l'initiative de l'autorité chargée de les élaborer ou par l'exercice d'un droit d'initiative sur lequel je reviendrai dans un instant.
La réforme renforce également les modalités d'engagement d'une concertation pour les projets non soumis à la CNDP, en permettant une concertation à l'initiative du maître d'ouvrage, à la demande de l'autorité compétente pour l'autoriser, ou par le nouveau droit d'initiative.
Les exigences minimales des concertations sont précisées par l'ordonnance, en privilégiant les concertations animées par un garant - notion nouvelle -, chargé de veiller à leur bon déroulement.
Pour les projets, plans et programmes non soumis à la CNDP, la réforme crée un droit d'initiative permettant de demander au préfet l'organisation d'une concertation avec garant. Je précise que pour les projets, il s'agit de ceux qui représentent un montant de dépenses publiques ou de subventions publiques supérieur à un seuil fixé par décret. Ce seuil a été fixé à 10 millions d'euros par le décret de 2017.
Précédé par la publication d'une déclaration d'intention, ce droit d'initiative peut être exercé par une partie de la population locale, par une collectivité territoriale ou un EPCI, ou par des associations environnementales agréées. Le préfet doit alors valider cette initiative en appréciant l'opportunité d'une telle concertation préalable.
Toujours en matière de participation du public, la réforme démocratise deux outils. Elle permet à 500 000 citoyens ou à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir la CNDP pour organiser un débat public national sur un projet de réforme ; elle permet également à 10 000 citoyens de saisir la CNDP sur un projet qui lui est soumis de manière facultative par le maître d'ouvrage.
Enfin, l'ordonnance renforce le rôle de la CNDP, en lui confiant plusieurs missions nouvelles. La Commission nationale est ainsi chargée d'établir une liste nationale de garants, mobilisables pour toute concertation préalable avec garant ; elle peut financer la réalisation d'études complémentaires lors d'une concertation ; elle peut être saisie d'une demande de conciliation sur un projet faisant l'objet de désaccords précoces.
Le troisième et dernier volet de l'ordonnance permet de moderniser et de simplifier la participation en aval, au stade des décisions d'autorisation des projets, ou d'approbation des plans et programmes.
Le premier apport est la dématérialisation accrue de la procédure d'enquête publique, en particulier pour la consultation du dossier d'enquête et la transmission d'observations et de propositions. Des modalités présentielles sont toutefois maintenues par la mise à disposition d'un dossier papier et de postes informatiques.
Afin de simplifier les procédures, la durée minimale de l'enquête est abaissée de 30 à 15 jours pour les projets, plans et programmes non soumis à évaluation environnementale.
Le recours à une enquête publique est également facilité, pour un même projet soumis à plusieurs enquêtes distinctes, ou pour plusieurs projets pour lesquels le regroupement des enquêtes est pertinent.
Enfin, l'ordonnance réforme les procédures de mise à disposition, en particulier en créant une procédure de participation par voie électronique pour les projets, plans et programmes non soumis à enquête publique.
Dans l'ensemble, compte tenu des discussions menées et des débats à l'Assemblée nationale, le contenu de l'ordonnance convient aux différents acteurs que j'ai consultés. Outre des précisions techniques, je vous proposerai dans un instant d'apporter, par mes amendements, quelques ajustements au texte adopté par l'Assemblée nationale.
Je vous proposerai, tout d'abord, de revenir sur l'allongement de 4 à 6 mois du délai dans lequel les vices de forme ou de procédure peuvent être invoqués lors d'un contentieux, afin de ne pas multiplier les risques de contentieux ; de supprimer, ensuite, le plafonnement dans la loi du seuil de dépenses publiques au-delà duquel les projets sont soumis au droit d'initiative - 10 millions dans le projet du gouvernement, ramenés à 5 millions par l'Assemblée nationale - car cela empiète sur le domaine réglementaire et compromet une adaptation ultérieure de ce nouvel outil ; d'aligner, enfin, dans un souci d'harmonisation, le délai d'exercice du droit d'initiative pour les collectivités et pour les associations sur celui bénéficiant aux citoyens, que l'Assemblée nationale a opportunément porté à 4 mois.
Ces modifications visent à préserver les équilibres de la réforme, pour faciliter sa mise en oeuvre par toutes les parties prenantes. Plus de souplesse, donc, mais assortie d'une évaluation beaucoup plus protectrice et plus de transparence dans le débat public.
M. Hervé Maurey , président . - Merci à notre rapporteur pour son effort de clarté et de pédagogie.
Mme Nelly Tocqueville . - Je m'associe à cet éloge. L'article 121-16 précise les modalités de la concertation préalable, et fait notamment obligation de choisir le garant dans une liste nationale. Quels sont les critères pour figurer sur cette liste ?
M. Ronan Dantec . - Je félicite à mon tour M. Fouché pour son rapport sur un texte technique, et notre président pour sa réélection. Cette commission, ainsi que vous l'avez souligné, fonctionne très largement dans le consensus. Je crois, là encore, qu'il y aura consensus entre nous pour considérer que ces dispositions améliorent les choses, en raccourcissant les délais - je rappelle que pour l'éolien notamment, ils sont encore le double de ce qu'ils sont en Allemagne.
Une question : quel est le délai limite pour le dépôt des amendements de séance ?
M. Hervé Maurey , président . - Ce délai sera fixé ce soir en conférence des présidents, en principe lundi prochain. Cette période de mise en route des instances du Sénat nous met dans une situation particulière. Je rappelle que nous nous réunirons mardi prochain, à 14 heures, pour l'examen de ces amendements. Cela vous laisse le temps de mener un travail en amont, si vous le souhaitez, avec le rapporteur.
M. Ronan Dantec . - Le fait est que le rapport de notre commission d'enquête sur la compensation des atteintes à la biodiversité, Construire le consensus , contenait un certain nombre de propositions qui ont emporté l'unanimité. Nous aimerions les intégrer parmi les apports du Sénat au présent texte, en particulier sur deux points. Nous avions, tout d'abord, beaucoup insisté sur le foncier agricole, en préconisant qu'il soit pris en compte, de même que l'économie agricole, dans l'évaluation et les mesures compensatoires. Un amendement à l'article 1 er serait de nature à y pourvoir. L'autre élément que nous souhaiterions voir pris en compte - bien dans l'esprit des ordonnances puisqu'elles visent à raccourcir les délais - tient au fait que les difficultés interviennent le plus souvent, sous forme de contentieux, après l'enquête publique. C'est pourquoi nous proposions d'intégrer, dans l'enquête publique, la réponse du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale. C'est le moyen de traiter les questions délicates durant l'enquête publique, et non pas en aval.
M. Gérard Cornu . - À mon tour de féliciter le président pour sa brillante élection, ainsi que notre rapporteur, qui a travaillé dans des conditions difficiles sur ce sujet très technique. On peut saluer l'objectif de simplification que poursuivent ces ordonnances. Nous avons beaucoup oeuvré, au Sénat, en faveur de la simplification des normes. Mais il faut la mesurer, aussi, au regard des autres pays européens. Il ne s'agit pas seulement d'éviter de surtransposer les directives, mais aussi d'être vigilants sur cette comparaison. Qu'en est-il dans le cas présent ?
M. Rémy Pointereau . - Je m'associe aux félicitations de mes collègues. Ce texte, très technique, va dans le bon sens, même si j'estime que l'on aurait pu aller plus loin encore dans la simplification qui est, je crois, notre volonté à tous. Ma question porte sur les études d'impact, qui n'auront plus cours pour un certain nombre de projets, comme les retenues collinaires, pour être réservés aux projets d'une certaine dimension, comme les barrages « les plus importants ». Mais quelle est la définition d'un barrage « important » ? Car il est de nombreux cours d'eau où l'on trouve de petits barrages hydroélectriques.
M. Jérôme Bignon . - Je m'associe également aux félicitations adressées à notre président et à notre rapporteur, qui a travaillé sur un texte ardu, mais essentiel. Ardu, parce qu'il vise à prendre en compte une évolution sociétale : on ne mènera plus de projets à bien si l'on ne fait pas des progrès considérables et dans l'évaluation et dans l'information du public. Ce rapport, qu'il faudra lire, sera fort utile pour dialoguer sur le terrain avec les maîtres d'ouvrage et nos collègues élus qui s'interrogent sur la complexité des normes. Cependant, simplification n'est pas simplisme. Ce texte sait faire la part des choses, en assortissant la souplesse qu'il introduit d'un approfondissement de l'évaluation et de plus de transparence dans le débat public. Je partage le souci de Ronan Dantec. Il serait dommageable de ne pas profiter de ce texte pour introduire certaines des propositions de notre commission d'enquête sur la compensation. Nous avons élaboré des solutions consensuelles pour remédier aux manques et aux blocages constatés ; elles mériteraient de figurer dans ce texte.
M. Jean-Michel Houllegatte . - Vous pardonnerez au néophyte que je suis de se jeter dès à présent à l'eau, pour insister sur un point de sémantique. L'évaluation environnementale dont on parle est, en réalité, une évaluation ex ante . On ne peut que se féliciter de l'existence d'une concertation préalable, et de notre capacité à mesurer les incidences d'un projet sur l'environnement, ainsi qu'en matière sociale, sociétale et économique. Mais une fois le projet réalisé, quelle restitution en est faite ? Il faudra un jour s'y pencher, d'autant que ces projets s'inscrivent dans le temps long. Je pense à l'éolien offshore , dont l'appel à projet a été lancé il y a maintenant six ans ou à l'EPR de Flamanville, qui a demandé plus de dix ans. Les conditions initiales ont souvent été modifiées depuis les études d'impact. Comment évalue-t-on, ex post , ce qu'il est advenu des prévisions ? Je pense qu'il y a là une carence.
Dans le cadre des barrages, la loi sur l'eau impose également des procédures. Quel sera l'impact des modifications ici introduites ? S'imposeront-elles ou les dispositions de la loi sur l'eau relatives à la modification des cours d'eau seront celles qui prévaudront ?
M. Claude Bérit-Débat . - Je félicite à mon tour notre président et notre rapporteur, qui a mené son travail dans des conditions un peu particulières. Ces deux ordonnances vont dans le bon sens ; elles sont le fruit de la concertation et ont l'une et l'autre pour objet de clarifier, de simplifier, de stabiliser, qu'il s'agisse de l'évaluation ou de la participation du public. Le groupe socialiste y est favorable. Nous nous déterminerons à mesure sur les amendements, dont certains emportent notre approbation quand d'autres nous laissent plus perplexes. Merci à M Houllegatte, qui a fait des observations de bon sens. Tel est l'état d'esprit du groupe socialiste sur ce texte.
M. Jean-Claude Luche . - Je m'associe aux félicitations de mes collègues et m'en tiendrai à une question. Lors de vos auditions, monsieur le rapporteur, avez-vous eu l'occasion d'aborder la question des recours abusifs, qui ne visent qu'à retarder les projets ?
M. Jean-François Longeot . - J'adresse moi aussi mes félicitations au président et au rapporteur. Je suis relativement satisfait du rapport qui nous est proposé, et de la visée de simplification administrative de ces textes, qui va dans le bon sens, même si, comme l'a souligné Rémy Pointereau, on pourrait aller plus loin. Comme président de la commission d'enquête sur la compensation, je partage pleinement l'avis de Ronan Dantec, qui en fut le rapporteur. Un travail important a été mené, qui a rencontré l'unanimité. Il serait bon que l'on s'en inspire, par voie d'amendements qui apporteraient une vraie contribution, monsieur le rapporteur, au travail que vous avez réalisé.
M. Didier Mandelli . - À mon tour de sacrifier au rituel des félicitations, avant de rappeler que le 17 mai dernier, notre mission d'information sur la démocratie a rendu son rapport, Décider en 2017 : le temps d'une démocratie coopérative , dans lequel figuraient un certain nombre de recommandations dont je souhaite qu'elles soient ici prises en compte.
M. Guillaume Chevrollier . - Sortant d'une campagne électorale, je puis ici témoigner de la volonté de simplification des élus locaux, exaspérés par une complexité qui est source, de surcroît, de bien des dépenses publiques. Ce texte, à l'issue du travail de notre rapporteur, semble parvenu à un point d'équilibre. Si l'on peut concilier les attentes légitimes de nos concitoyens en matière de préservation de l'environnement et la mise en oeuvre de projets nécessaires à nos territoires, on aura franchi un grand pas. Quelles incidences aura ce projet de loi pour les élus locaux ? Telle est ma question.
M. Guillaume Gontard . - Je ne peux manquer de souligner le peu de temps qui nous est donné pour l'examen de ce texte, de même que regretter le recours aux ordonnances sur un texte censé promouvoir la démocratie environnementale et la démocratie en général. Si ce texte, en ce qu'il améliore la concertation, va dans le bon sens, je m'inquiète néanmoins du dispositif d'évaluation au cas par cas, dans la mesure où certains des seuils retenus semblent très élevés.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Les critères destinés à établir la liste des garants, madame Tocqueville, sont fixés par la CNDP : indépendance, formation et expérience en matière de participation. Les garants devront être ce que j'appellerai des hommes de l'art.
À MM. Dantec, Bignon et Longeot, j'indique que je suis tout à fait ouvert à travailler à des amendements de séance pour prendre en compte les recommandations de la commission d'enquête sur la compensation des atteintes à la biodiversité.
Nous demanderons au ministre, monsieur Cornu, une comparaison européenne, dont nous ne disposons pas pour l'heure.
M. Gérard Cornu . - Dommage !
M. Alain Fouché , rapporteur . - Pour répondre à M. Pointereau, je précise que les projets de barrage soumis à évaluation seront ceux dont le volume en eau à retenir ou à stocker est supérieur ou égal à un million de mètres cubes, ou dont la hauteur au-dessus du terrain naturel est supérieure ou égale à 20 mètres.
Les ordonnances n'évoquent pas, en effet, monsieur Houllegatte, l'évolution postérieure des projets, mais l'étude d'impact doit présenter les modalités de suivi que le maître d'ouvrage mettra en oeuvre. À quoi s'ajoute le suivi dans le temps des mesures de compensation par les services de l'État. Quant à vos interrogations relatives à la loi sur l'eau, j'indique que l'autorisation environnementale unique permet de simplifier les procédures mais fait l'objet d'une ordonnance spécifique.
Je remercie M. Bérit-Débat de ses propos sur l'état d'esprit de son groupe.
La question des recours abusifs n'a pas été abordée, monsieur Luche, par les acteurs que j'ai entendus, mais l'ordonnance rationalise les procédures afin de les éviter, tout en protégeant le droit de recours. Ainsi, par exemple, de la réduction de certains délais.
J'ai eu l'occasion, monsieur Mandelli, de travailler avec M. Bonnecarrère qui a fait un travail important dans le cadre de la mission d'information sur la démocratie. Je partage les objectifs de certaines propositions, mais plusieurs appellent des précisions et une concertation spécifique. Il faudra que nous en reparlions.
Quelles incidences pour les élus locaux, monsieur Chevrollier ? Moins d'études d'impact, donc des économies et une procédure rationalisée.
Je partage votre avis, monsieur Gontard, sur les délais d'examen de ce texte, mais nous étions contraints, sur ce dossier urgent, par le renouvellement des instances du Sénat.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1 er
L'article 1er est adopté sans modification.
M. Alain Fouché , rapporteur . - L'amendement COM-3 vise à revenir sur l'articulation, adoptée à l'Assemblée nationale, entre les obligations de concertation prévues respectivement par le code de l'environnement et par le code de l'urbanisme pour un même projet. Les députés ont choisi de faire prévaloir les dispositions du code de l'environnement, qui peuvent dès lors dispenser des obligations au titre du code de l'urbanisme. Cette solution me semble pertinente dans la mesure où les dispositions relatives aux concertations prévues par le code de l'environnement ont été précisées par l'ordonnance.
Par ailleurs, cette concertation ne concerne qu'un nombre limité de grands projets - une quinzaine par an - dont l'importance exige d'envisager une participation sous l'égide de la Commission nationale - grands équipements sportifs ou commerciaux, grands projets d'infrastructure linéaire, etc. J'ajoute que la Commission nationale se prononce dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, ce qui semble raisonnable pour des projets d'une telle importance. Mon avis est donc défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Les amendements rédactionnels COM-5 , COM-6 , COM-7 et COM-8 sont successivement adoptés.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Mon amendement COM-9 vise à revenir sur le plafonnement du seuil de dépense publique au-delà duquel un projet est soumis au nouveau droit d'initiative. L'ordonnance de 2016 renvoyait au pouvoir réglementaire la définition de ce seuil. Un décret d'avril 2017 l'a fixé à 10 millions d'euros. En plafonnant ce seuil à 5 millions d'euros, l'Assemblée nationale a manifestement souhaité contraindre le gouvernement dans son pouvoir d'application de cette disposition. Cet ajout, dans la loi, empiète sur le domaine du règlement. Le Sénat est attaché au respect de la séparation constitutionnelle dans les domaines respectifs de la loi et du règlement. Je rappelle, à ce titre, qu'une procédure spécifique d'irrecevabilité est appliquée dans notre assemblée.
Par ailleurs, cette précision législative compromet l'adaptabilité future du nouveau droit d'initiative, lorsqu'un premier retour d'expérience sera possible. Il revient donc au gouvernement de prendre ses responsabilités quant au seuil pertinent. Il me semble qu'il n'est pas hostile à une révision de ce seuil, pour l'abaisser au-dessous de 10 millions. J'interrogerai le ministre en séance afin de clarifier ses intentions sur ce point.
J'ajoute que cet amendement satisfait pleinement l'amendement COM-15 de M. Richard.
M. Ronan Dantec . - Le texte ne prévoit pas de clause filet, de rattrapage, alors que la directive européenne précise que l'on ne peut exclure certains projets. La suppression du seuil y répond.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Mais il s'agit ici du débat public, pas de l'évaluation environnementale.
M. Gérard Cornu . - Nous suivrons le rapporteur pour une double raison : nous sommes attachés à la séparation constitutionnelle des domaines de la loi et du règlement, et nous sommes opposés à l'abaissement du seuil.
Mme Nelly Tocqueville . - Le groupe socialiste s'abstient.
L'amendement COM-9 est adopté et l'amendement COM-15 , satisfait, devient sans objet.
L'amendement rédactionnel COM-10 est adopté.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Mon amendement COM-11 vise à harmoniser à quatre mois le délai dans lequel le nouveau droit d'initiative est exercé. L'Assemblée nationale a en effet augmenté ce délai de deux à quatre mois pour les populations locales, sans faire de même pour les collectivités et les associations. En tout état de cause, la demande d'autorisation ne sera recevable qu'à l'expiration du délai le plus long. Pour des raisons de cohérence, et afin d'éviter toute incompréhension au niveau local, je vous propose donc d'étendre ce délai à tous les titulaires du droit d'initiative.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. Alain Fouché , rapporteur . - L'amendement COM-1 s'inspire des conclusions de la mission commune d'information sur la démocratie, dont M. Bonnecarrère a été le rapporteur. Je salue ce travail complexe, mené sur un champ très large. Les modifications ici proposées ont toutefois une portée dépassant l'objet des ordonnances. Supprimer un degré de juridiction, le tribunal administratif, pour aller directement devant la cour administrative d'appel, aurait un impact significatif sur le droit de recours. Cela impliquerait en outre de grands changements dans l'organisation de la juridiction administrative. Ces propositions appellent donc une concertation spécifique, notamment avec le Conseil d'État, pour trouver une solution équilibrée.
Dans l'exercice auquel nous procédons aujourd'hui, dans des délais assez contraints, je préfère maintenir les équilibres des ordonnances, qui modifient déjà largement le droit applicable et ont été élaborées dans un esprit de compromis auquel sont attachées les parties prenantes. Je partage le souci d'une fluidification des procédures, et les propositions de cet amendement peuvent être intéressantes à ce titre, mais nous devons prendre le temps d'en discuter et de consulter les différents acteurs. On ne saurait sortir les tribunaux administratifs de la procédure sans dialogue avec la juridiction administrative. D'où un avis, pour l'heure, défavorable.
M. Jean-Michel Houllegatte . - C'est une procédure déjà en vigueur pour les projets éoliens.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Ce n'est pas une raison pour la généraliser.
M. Jérôme Bignon . - Cette démarche est tout de même intéressante car elle permet, sur des sujets très précis, d'avoir des tribunaux spécialisés. Sur de tels sujets, tous les tribunaux administratifs ne sauraient être compétents. Certes, il y faut une concertation avec le Conseil d'État, mais si l'échelon des cours administratives d'appel devait être retenu, il faudrait songer à un réseau de quelques cours spécialisées, comme pour l'éolien pour lequel c'est la cour de Nantes qui est compétente. Le défendeur y gagnerait en qualité des décisions rendues.
M. Hervé Maurey , président . - C'est un débat que nous pourrons avoir en séance.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Mon amendement COM-12 vise à revenir sur l'allongement de quatre à six mois, décidé à l'Assemblée nationale, du délai dans lequel les vices de forme ou de procédure au titre de la participation du public peuvent être invoqués contre une décision d'autorisation. Les nouvelles dispositions de l'ordonnance ont déjà créé de nouveaux risques juridiques pour les porteurs de projets : il ne me semble pas souhaitable de créer de nouveaux risques de contentieux. Attendons de disposer d'un premier bilan avant de modifier les équilibres de l'ordonnance.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. Alain Fouché , rapporteur . - Mon amendement COM-4 procède à deux coordinations sémantiques. Il remplace le mot « document » par le mot « programme », dans la mesure où « plans et programmes » désignent désormais dans toute la section les plans, schémas, programmes et autres documents de planification figurant initialement dans le code.
Il prévoit, en second lieu, dans le cadre d'une consultation transfrontalière, la transmission non seulement du plan ou du programme susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement dans un autre État membres aux autorités de ce pays, mais également du rapport sur les incidences environnementales de ce plan ou programme, comme le prévoit la directive.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'amendement de coordination COM-13 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 2
M. Alain Fouché , rapporteur . - L'amendement COM-2 vise à créer, à titre expérimental, une procédure continue de consultation du public sur un même projet. Je partage le souci de prévenir les ruptures dans l'information et la participation du public, mais l'ordonnance d'août 2016 comporte déjà des dispositions nouvelles qui y contribuent. Les débats publics et les concertations relevant du champ de la Commission nationale du débat public portent aussi sur les modalités d'information et de participation du public ultérieures. Et l'Assemblée nationale a étendu cette disposition à toute concertation préalable. Après un débat public ou une concertation décidée par la CNDP, cette dernière désigne un garant chargé de veiller à l'information et à la participation du public jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique. Le garant qui animait une concertation préalable peut être nommé commissaire enquêteur sur le même dossier. Tout cela devrait contribuer à la continuité de l'information et de la participation du public. Je note toutefois que la désignation d'un garant chargé de la concertation postérieure à la participation préalable est limitée aux dossiers relevant de la Commission nationale. Je ne suis pas hostile à une éventuelle extension de ces dispositions aux concertations hors Commission nationale, à titre facultatif ; cela permettrait de consolider la participation sur certains projets de taille intermédiaire. En revanche, je ne suis pas favorable à ce qu'un tel continuum du rôle du garant ait pour effet de supprimer la fonction de commissaire enquêteur. Les deux fonctions sont bien distinctes et ont leur utilité respective, à des stades différents d'élaboration des projets. À fusionner ces responsabilités, on accroîtrait les risques de confusion, au rebours de l'objectif de l'amendement. On risquerait de surcroît de vider de son sens l'enquête publique, puisque seul le commissaire enquêteur peut émettre un avis, ce que ne peut pas le garant.
L'objet de l'amendement étant partiellement satisfait, et dans l'attente d'une solution d'ici à la séance, j'émets donc un avis défavorable.
M. Ronan Dantec . - Je trouvais l'amendement intéressant, puisqu'il donne au garant mission de veiller à la qualité du débat, qui reste une pierre d'achoppement. Au vu du commentaire du rapporteur, je me demande si un travail de reformulation ne pourrait pas être conduit, sous sa responsabilité ?
M. Alain Fouché , rapporteur . - Tout à fait d'accord.
M. Olivier Jacquin . - J'irai dans le même sens. Pour avoir siégé à la CNDP, j'ai observé que la qualité du débat public s'étiole dès que la procédure est achevée : le maître d'ouvrage repart et modifie son projet, sans qu'il n'y ait alors plus de relation avec le public. L'idée est à creuser.
M. Claude Bérit-Débat . - Le groupe socialiste s'abstiendra, mais comme je l'ai dit, il serait bon qu'un tel dispositif fasse l'objet d'un texte à part entière.
M. Alain Fouché , rapporteur . - On en parlera d'ici à la séance.
M. Didier Mandelli . - L'amendement qui reprenait la proposition n° 7 du rapport de la mission d'information sur la démocratie va donc être repoussé. Cette proposition avait pourtant fait l'objet d'un consensus. Alors que l'occasion était ici donnée d'intégrer ces travaux, je regrette qu'ils ne soient pas pris en compte.
M. Hervé Maurey , président . - Je vous comprends, et vous n'êtes pas le seul à exprimer ce regret. Mais, je le redis, le texte peut encore être amendé d'ici à la séance publique, bien que le calendrier soit contraint.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5 (nouveau)
L'amendement de coordination COM-14 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.