SECONDE PARTIE - ANALYSE DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
I. LE PROGRAMME 219 « SPORT »
1. Des crédits stables dans l'attente de l'issue de la candidature de Paris 2024
Les crédits demandés sur le programme « Sport » dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 257,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 260,9 en crédits de paiement. Toutefois, à périmètre constant, ils s'établissent à 221,2 millions d'euros en AE et à 224,8 millions d'euros en CP, montant stable par rapport à la loi de finances pour 2016 . Les tableaux suivants retracent la répartition de ces crédits par action.
Autorisations d'engagement
(en millions d'euros)
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Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 (à périmètre constant) |
Évolution 2016-2017 |
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Action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » |
29,9 (1) |
13,3 |
8 |
- 39,8 % |
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Action 02 « Développement du sport de haut niveau » |
156,7 |
158,3 |
166,2 |
+ 5,0 % |
|
Action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs » |
16,1 |
18,8 |
19,1 |
+ 1,6 % |
|
Action 04 « Promotion des métiers du sport » |
26,9 |
27,6 |
27,9 |
+ 1,1 % |
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Total |
229,6 |
218 |
221,2 |
+ 1,5 % |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Crédits de paiement
(en millions d'euros)
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Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 (à périmètre constant) |
Évolution 2016-2017 |
|
|
Action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » |
29,1 |
13,3 |
8 |
-39,8 % |
|
Action 02 « Développement du sport de haut niveau » |
170,1 |
164,9 |
169,8 |
+ 3,0 % |
|
Action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs » |
16,2 |
18,8 |
19,1 |
+ 1,6 % |
|
Action 04 « Promotion des métiers du sport » |
26,2 |
27,6 |
27,9 |
+ 1,1 % |
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Total |
241,6 |
224,6 |
224,8 |
+ 0,1 % |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Cependant l'analyse de l'évolution des crédits entre 2016 et 2017 à périmètre constant doit faire l'objet de deux principales précautions .
Tout d'abord, le présent programme, en particulier son action 01, est destinataire d'une dotation complémentaire au titre de la réserve parlementaire relativement significative . Ainsi, les crédits votés en loi de finances pour 2016, qui intègrent cette dotation, ne peuvent pas être comparés à ceux proposés par le projet de loi de finances.
Par ailleurs, la dotation pour 2016 intégrait une dépense exceptionnelle, non récurrente, correspondant aux primes qui ont été versées aux médaillés des jeux olympiques et paralympiques de Rio de l'été dernier , pour 5 millions d'euros. La disparition de cette enveloppe entraîne de facto une économie de 5 millions d'euros au sein de l'action 02, compensée en pratique par l'augmentation d'autres dépenses (subventions de fonctionnement aux CREPS et à l'Insep, notamment).
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Les primes des médaillés olympiques et paralympiques |
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La loi de finances pour 2016 avait prévu, contrairement à la loi de finances pour 2012 en amont des Jeux de Londres, une enveloppe pour les primes des médaillés olympiques, soit 5 millions d'euros. Aux Jeux olympiques de Rio, la France a remporté 10 médailles d'or, 18 médailles d'argent et 14 médailles de bronze . Aux Jeux paralympiques, elle a remporté 9 médailles d'or, 5 médailles d'argent et 14 médailles de bronze . L'obtention d'une médaille d'or donne droit à une prime de 50 000 euros pour le sportif et de 25 000 euros pour l'entraîneur ; celle d'argent donne droit à une prime de 20 000 euros pour le sportif et 10 000 euros pour l'entraîneur ; enfin, celle de bronze donne droit à une prime de 13 000 euros pour le sportif et de 6 500 euros pour l'entraîneur. |
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Montant de la prime individuelle pour les médailles olympiques (en euros) |
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Sportif |
Entraîneur |
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Médaille d'or |
50 000 |
25 000 |
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Médaille d'argent |
20 000 |
10 000 |
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Médaille de bronze |
13 000 |
6 500 |
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Source : direction des sports |
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Au total, la France a ainsi versé, en tenant compte des disciplines d'équipe (primes pour tous les sportifs de l'équipe et une seule prime pour l'entraîneur), 2 874 000 euros en primes pour les jeux olympiques , dont environ 2,3 millions d'euros pour les sportifs et 0,5 million d'euros pour les entraîneurs. Si le montant total versé pour les médaillés paralympiques n'est pas connu, il est probable que la dotation initiale de 5 millions d'euros sera légèrement sous-consommée. |
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2. Des subventions aux fédérations stabilisées, avant la renégociation des conventions d'objectifs
77 fédérations unisports, dont 31 olympiques (et deux ayant vocation à le devenir, la fédération de karaté et la fédération de la montagne et de l'escalade), et 25 fédérations multisports, dont 2 paralympiques, bénéficient de subventions de la part de l'État.
Le montant total des dotations à destination des fédérations sportives dans le présent projet de loi de finances est identique au montant prévu par la loi de finances pour 2016, soit 59,21 millions d'euros , auquel il convient d'ajouter 19,5 millions d'euros versés par voie de fonds de concours du CNDS. Au total, le soutien financier de l'État aux fédérations sportives en 2017 s'établit donc à 78,71 millions d'euros . Toutefois, la réserve de précaution de 8 %, soit 6,3 millions d'euros, sera retranchée de ce montant en gestion. Rappelons que, à côté de ce soutien financier direct, l'État met également à disposition des fédérations sportives des conseillers techniques sportifs (CTS) qui sont au nombre de 1 612, soit une aide valorisée à environ 112 millions d'euros.
Les subventions sont réparties entre les quatre actions du présent programme, conformément à l'orientation des conventions d'objectifs et de moyens, qui prévoient pour chaque fédération des actions menées pour chacune des politiques publiques dont elles sont partenaires (sport pour tous, sport de haut niveau, santé, formation). Cependant, l'essentiel de la subvention est orientée vers le sport de haut niveau .
Votre rapporteur spécial se félicite de la sanctuarisation de ces subventions par rapport à 2016 , ce qui permettra de donner aux fédérations concernées en 2017, dernière annuité des conventions d'objectifs 2014-2017, la stabilité de financements nécessaire à la préparation de ce nouveau cycle olympique.
À cet égard, l'exercice 2017 sera marqué par la renégociation et la signature d'une nouvelle campagne de conventions d'objectifs et de moyens pluriannuelles 2018-2021. Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Mme Laurence Lefebvre, directrice des sports, a indiqué qu'elle souhaitait expérimenter un nouveau mode de conventionnement , proche de celui recommandé par votre rapporteur spécial à l'occasion de son contrôle budgétaire en 2016 3 ( * ) . Les subventions pourraient être ainsi distinguées en deux catégories :
- un socle stable , donnant une visibilité pluriannuelle sur la durée de l'olympiade, en matière de sport de haut niveau qui constitue le coeur de l'intervention de l'État ;
- un financement complémentaire variable , délivré sur la base d'appels à projets plutôt que d'enveloppes reconductibles, pour les actions sociales et sociétales, correspondant peu ou prou aux subventions aujourd'hui accordées via le fonds de concours du CNDS en matière de sport pour tous (19,5 millions d'euros).
Bien que conscient des craintes que peut susciter une telle évolution dans une partie du milieu sportif, votre rapporteur spécial approuve cette évolution et souhaite qu'elle soit, a minima , expérimentée auprès de quelques fédérations volontaires dès 2017.
3. L'augmentation de la subvention aux Creps dans le cadre de la poursuite de leur décentralisation
Les centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (Creps) sont des établissement publics qui sont chargés, sur le terrain, de la formation des animateurs sportifs et de l'accompagnement des sportifs de haut niveau. Ils sont des points d'appui majeurs pour l'accueil des sportifs de haut niveau et l'accompagnement et l'encadrement du sport de haut niveau sur le territoire .
La loi du 7 août 2015 dite « NOTRe » 4 ( * ) a prévu une décentralisation partielle des Creps concernant le patrimoine immobilier ainsi que les dépenses de fonctionnement (y compris personnel) des fonctions support (l'accueil, la restauration, l'hébergement et l'entretien général et technique des infrastructures). Les dépenses de fonctionnement et de personnel des compétences « de fond », relatives notamment à l'encadrement administratif, pédagogique et sportif, restent à la charge de l'État.
Au 1 er janvier 2017, une nouvelle étape de ce transfert sera franchie, avec le transfert des agents contractuels et des agents titulaires ayant opté pour une intégration ou un détachement dans la fonction publique territoriale . D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cela représente 157 agents contractuels et 80 agents titulaires , sur les 422 agents potentiellement concernées au 31 décembre 2014.
Les Creps n'étant plus opérateurs de l'État depuis leur transfert aux régions, leurs emplois ne sont plus intégrés dans le plafond d'emplois, bien que la majorité de leur personnel continue d'être rémunérée par l'État. En pratique, le plafond d'emploi de 2016, soit 1 068 ETPT, n'était de toute façon pas saturé - en particulier grâce au recours à un hors plafond important.
La subvention de fonctionnement aux Creps prévue par le programme 219 augmente cependant de près de 6 % par rapport à 2016 , passant de 57,2 millions d'euros à 60,51 millions d'euros dans le PLF 2017. Cela s'explique notamment par le dynamisme de la masse salariale (+ 3,6 millions d'euros) dans le double contexte des titularisations de la loi Sauvadet et de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique.
Il convient toutefois de noter qu'en raison de certains retards dans la mise en oeuvre du contrat de plan État-régions 2007-2014 pour la Guadeloupe, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit encore une enveloppe de 2,2 millions d'euros en faveur de la restructuration du Creps de Pointe-à-Pitre, malgré le transfert à la région . Votre rapporteur spécial tient à souligner l'importance de ce chantier, dont la dernière opération (livraison de la salle d'escrime) est prévue pour fin 2017, au regard du rôle majeur joué par les départements d'outre-mer dans le sport français et de l'implication de ces collectivités territoriales dans la promotion du sport .
4. Le CNDS : un coeur de métier maîtrisé, des sollicitations nouvelles
L'exercice 2017 devrait se caractériser, pour le Centre national pour le développement du sport (CNDS), par la poursuite des orientations, définies par le Gouvernement en 2012 et mises en pratique depuis 2013 , qui ont permis d'en éviter la faillite . Le dernier exercice clos 2015, qui s'est soldé par un bénéfice de près de 25 millions d'euros, l'a démontré : grâce à une concentration des financements sur les territoires les plus carencés, le CNDS a désormais la maîtrise budgétaire de son coeur de métier, qui sont les aides à l'équipement sportif local et les subventions aux associations sportives . Ces aides sont souvent essentielles sur le terrain, non seulement pour le sport local mais, de façon plus générale, pour l'animation du territoire et la mobilisation du tissu associatif et de la jeunesse. Le tableau des dix principales subventions de la part territoriale versées en 2015 illustre ce rôle, dans le soutien au fonctionnement des petits clubs ou le développement de projets sportifs locaux.
Les dix principales subventions de la part territoriale du CNDS en 2015
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Conformément à la trajectoire de réduction des dépenses publiques, s'agissant du budget consacré à ses interventions traditionnelles, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une baisse de ses ressources affectées, qui passent de 264,3 millions d'euros en 2016 à 260 millions d'euros en 2017, soit 249,6 millions d'euros de recettes nettes après imputation des frais d'assiette et de recouvrement.
Cette évolution ne tient toutefois pas compte de certaines dépenses exceptionnelles , pour lesquelles le CNDS bénéficie de ressources également exceptionnelles :
- le financement de la dernière tranche de la rénovation des stades de l'Euro 2016 , grâce à une prolongation de la ressource, plafonnée à 15,5 millions d'euros ;
- la reconduite du financement de la part État de la candidature de Paris aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024, soit 10 millions d'euros par un relèvement du plafond de la ressource exceptionnelle susmentionnée, qui passe ainsi de 15,5 à 25,5 millions d'euros ;
- le financement de la première tranche de 10 millions d'euros d'un plan quadriennal de 40 millions d'euros de rattrapage des équipements sportifs en outre-mer , par un relèvement du plafond du prélèvement principal. Là encore, votre rapporteur spécial ne peut qu'appuyer cette démarche et cet effort financier du Gouvernement, alors que les installations sportives en outre-mer ne sont aujourd'hui pas à la hauteur du rôle de ces territoires dans le sport français.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le ministère des sports estime que le budget du CNDS devrait dégager, en 2017, un léger excédent de 3,5 millions d'euros.
Dépenses 2016 du CNDS
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances
Le Gouvernement prévoit que, en cas de réussite de la candidature de Paris aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024, les dépenses d'organisation et de remise à niveau des infrastructures seront portées non pas par le CNDS (contrairement à l'Euro 2016), mais par une structure ad hoc qui devrait être créée . À cet égard, il serait souhaitable que les financements de l'État à destination de cette structure et des Jeux soient budgétairement isolés, identifiés et contrôlables par le Parlement, à travers un programme provisoire spécifique à compter du projet de loi de finances pour 2018.
Les Jeux ne devraient donc pas avoir d'impact sur le budget du CNDS , si ce n'est indirectement à travers l'amélioration des équipements sportifs de préparation des athlètes, en amont des Jeux eux-mêmes, qui ne manquera pas d'avoir lieu.
5. La budgétisation de la compensation de l'exonération de charges sociales pour les juges et arbitres sportifs
L'article L. 241-16 du code de la sécurité sociale prévoit que les rémunérations accordées aux arbitres et juges sportifs sont exonérées de charges sociales, dans la limite de 14,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 5 599 euros . Cette exonération et son plafond permettent de promouvoir cette activité essentielle au développement du sport, souvent peu considérée, tout en distinguant une activité exercée à titre de complément de revenu et une activité professionnelle exercée à titre principal.
Cette exonération n'était auparavant pas compensée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). À partir du présent projet de loi de finances, la compensation est inscrite, au sein de l'action 01 « Sport pour tous » du programme 219, pour un montant de 36,1 millions d'euros . Cette inscription rend visible un effort de l'État non négligeable en faveur de l'animation locale du sport.
6. L'Insep : préserver le fonds de roulement pour préserver l'avenir du site
Les Jeux olympiques de Rio 2016 ont confirmé, s'il en était encore besoin, l'excellence de l'institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep) : sur les 42 médailles obtenues par la France, 21 l'ont été par des sportifs issus de l'Insep , opérateur incontournable de notre politique de sport de haut niveau.
L'annexe du présent rapport spécial, consacrée à l'Insep, présentera de façon plus détaillée le fonctionnement et les contraintes de l'opérateur.
S'agissant du projet de loi de finances pour 2017, il convient de distinguer deux types de dépenses .
• Les dépenses de fonctionnement et de personnel sont assurées par l'Insep , sur la base de deux principales ressources : la subvention pour charges de service public de l'État d'une part, et des ressources propres (notamment les frais de pension des sportifs) d'autre part.
En 2017, la subvention de l'État est « resoclée » à 22,1 millions d'euros , après un exercice 2016 où elle s'était établi à 20,3 millions, montant correspondant à un prélèvement sur le fonds de roulement d'environ 2 millions d'euros. Ce rebasage de la subvention permet à l'Insep de maintenir son niveau de dépenses, en particulier d'entretien régulier du site, sans réduire son fonds de roulement . Ce maintien est particulièrement crucial pour que l'Insep puisse maintenir et valoriser la qualité des équipements qui lui ont été livrés et éviter qu'une dégradation rapide ne conduise à un nouveau programme de rénovation qui, au regard du précédent, aurait toute chance de s'avérer extrêmement coûteux pour les finances publiques. Cela est d'autant plus vrai que la perspective de l'obtention des JOP de 2024 constituerait pour l'Insep, dans toutes ses composantes (site de Vincennes et réseau « Grand Insep »), une formidable chance en même temps qu'une responsabilité et une charge de premier plan, pour emmener les équipes de France vers la réussite sportive.
• Les dépenses d'investissement sont prises en charge directement par l'État , sans transiter par le budget de l'opérateur. À cet égard, le site du bois de Vincennes a fait l'objet, depuis 2007, d'un important chantier de rénovation qui touche aujourd'hui à sa fin.
La zone « Nord », correspondant aux fonctions support, a été réalisée dans le cadre d'un partenariat public-privé ; achevée, elle continue cependant de faire l'objet d'avenants réguliers, compte tenu de la réalité des besoins d'exploitation. Au total, le loyer d'exploitation accompagné des surcoûts liés aux avenants passés avec le partenaire conduisent à une charge de 13,1 millions d'euros en crédits de paiement en 2017 , auquel il convient d'ajouter 1,6 million d'euros imputé en titre 5.
Les installations sportives de la partie « Sud » sont réalisées sous maîtrise d'ouvrage publique . Trois principales installations restent encore à achever : le gymnase Letessier, qui devrait accueillir la boxe, l'haltérophilie et le tennis de table à compter de fin 2017 ; un nouveau terrain de grands jeux pour le football féminin ; et des aires de lancers et de nouveaux aménagements paysagers. L'enveloppe, pour 2017, est prévue à 2,7 millions d'euros .
7. L'Agence française de lutte contre le dopage : une augmentation de la subvention en trompe-l'oeil
L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est principalement chargée d'organiser les contrôles antidopage sur les compétitions dont elle a la charge et auprès d'une liste de sportifs français de haut niveau, ainsi que de réaliser les analyses des échantillons ainsi recueillis à travers son laboratoire d'analyse situé à Châtenay-Malabry, et de sanctionner les athlètes convaincus de dopage.
Les crédits budgétaires alloués à l'AFLD sont en augmentation, passant de 7,8 millions d'euros à 8,5 millions d'euros (+ 9 %) . Toutefois, cette augmentation est en trompe-l'oeil : en effet, la réserve de précaution s'appliquera désormais à hauteur de 8 % y compris pour les dépenses de personnel : dès lors, la progression de la subvention réellement perçue par l'Agence est plus modeste, de l'ordre de 300 000 euros. Ainsi, l'exercice 2017 devrait clore une série d'exercices d'assèchement progressif du fonds de roulement de l'Agence : afin de se prémunir contre toute dérive budgétaire en 2017 et en 2018, il est probable que l'Agence doive, face à la disparition de son fonds de roulement, d'ores et déjà engager un ajustement de ses dépenses, en réduisant le nombre de contrôles réalisés (10 116 en 2015).
L'antidopage fait pourtant face à d'importants défis . À l'échelle mondiale, les scandales russes qui ont précédé les Jeux olympiques ont démontré l'importance d'un système d'antidopage robuste et crédible : les récentes annonces du Comité international olympique en faveur de la création d'une nouvelle autorité indépendante et d'une réforme des règles internationales de contrôle des compétitions vont dans ce sens. La France prend sa part dans cet effort international, à travers notamment une subvention à l'Agence mondiale antidopage d'environ 0,7 million d'euros en 2017, en progression par rapport à 2016. À l'échelle nationale, la crédibilité du sport et la sincérité des compétitions dépendent de la rigueur de la lutte contre le dopage qui y est menée : au regard du scandale de l'été 2016, il est certain que la solidité du système d'antidopage constituera un atout important en vue de l'obtention des JOP 2024 aux yeux du CIO .
Tableau récapitulatif de l'évolution des dotations aux principaux établissements du sport
(en millions d'euros)
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Opérateur ou Agence |
Subvention 2015 |
Subvention 2016 |
Subvention prévue en 2017 |
Évolution 2016-2017 |
|
CREPS |
- |
57,18 |
60,5 |
+ 5,8 % |
|
Insep |
21,9 |
20,9 |
22,6 |
+ 8,1 % |
|
Écoles nationales des sports (1) |
11,5 |
13,1 |
13,1 |
0 % |
|
Agence de lutte contre le dopage |
7,8 |
7,8 |
8,5 |
+ 9,0 % |
|
Musée national du sport |
2,6 |
2,8 |
2,8 |
0 % |
(1) École nationale de la voile et des sports nautiques ; École nationale des sports de montagne ; Institut français du cheval et de l'équitation
Source : commission des finances
* 3 Rapport n° 174 (2015-2016) : « Moderniser les relations entre l'État et les fédérations sportives », 19 novembre 2015.
* 4 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.