Projet de loi de finances pour 2017 : Pouvoirs publics

Rapport général n° 140 (2016-2017) de Mme Michèle ANDRÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016

Disponible au format PDF (579 Koctets)

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( Seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 24

POUVOIRS PUBLICS

Rapporteure spéciale : Mme Michèle ANDRÉ

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1°) Le montant total des dotations de la mission « Pouvoirs publics » au titre de l'exercice 2017 affiche une hausse modérée de 0,3 % par rapport à 2016, pour s'établir à 990 920 236 euros, dans un contexte pourtant marqué par un accroissement significatif des besoins en raison de la tenue, en 2017, de l'élection présidentielle et du renouvellement général de l'Assemblée nationale et partiel du Sénat. Aussi les pouvoirs publics continuent-ils de contribuer pleinement au redressement budgétaire après plusieurs années de baisse de leurs dotations.

2°) La Présidence de la République maintient sa dotation à 100 millions d'euros en 2017, niveau atteint dès 2015 conformément aux engagements du chef de l'État, et ce grâce aux efforts de gestion engagés à compter de 2011.

3°) Les dotations demandées par les assemblées parlementaires, une fois encore, sont stabilisées en euros courants au titre de l'exercice 2017. La dotation de l'Assemblée nationale s'élève à 517 890 000 euros, représentant toujours un plus de la moitié de l'enveloppe de la mission « Pouvoirs publics ». Pour ce qui est du Sénat, la dotation s'établit à 323 584 600 euros. Si les dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat sont stabilisées, les dépenses des deux chambres augmenteraient en 2017, du fait des élections législatives et sénatoriales. Aussi, les dépenses des assemblées non couvertes par les dotations de l'État et leurs ressources propres seraient compensées par un prélèvement sur les disponibilités financières de 62 785 148 euros pour l'Assemblée nationale et de 29 299 464 euros pour le Sénat.

4°) Les crédits consacrés aux chaînes parlementaires sont, pour la première fois, réduits en 2017, la dotation de Public-Sénat étant diminuée de 3,2 % par rapport à son niveau de 2016, soit à 18 246 000 euros, alors celle dédiée à La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale reste stable, à 16 641 162 euros.

5°) Après sept années consécutives de baisse, la dotation du Conseil constitutionnel augmente de 38,1 %, pour atteindre 13 696 974 euros, et ce principalement en raison des dépenses inhérentes à l'organisation de l'élection présidentielle, mais aussi afin de répondre aux besoins nés d'une activité accrue de la juridiction.

6°) La dotation demandée par la Cour de justice de la République (CJR) est, elle, stable en 2017 et s'établit à 861 500 euros.

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION « POUVOIRS PUBLICS »

I. UNE MISSION « POUVOIRS PUBLICS » PARTICULIÈRE

Lors de l'examen de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, l'Assemblée nationale a proposé la constitution d'une mission particulière afin d'accueillir les crédits destinés aux pouvoirs publics ^{1 ( * )} , et ce de manière à assurer le respect du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs , qui s'exprime notamment à travers l'autonomie financière des assemblées posée par l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 ^{2 ( * )} et intégrée au bloc de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel dans une décision du 10 mars 1994 ^{3 ( * )} . Aussi, l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{4 ( * )} prévoit qu'« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics » ^{5 ( * )} , c'est-à-dire de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat - de même que des chaînes parlementaires -, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République . Il convient également de rappeler que, dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le juge constitutionnel avait souligné que ce dispositif devait assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » ^{6 ( * )} .

En vertu de ce principe d'autonomie financière, les dotations dédiées aux pouvoirs publics, à la différence des autres programmes budgétaires, ne donnent pas lieu à l'élaboration de projets annuels de performances (PAP) qui sont, en principe, transmis au Parlement avec le projet de loi de finances de l'année, conformément à l'article 51 de la LOLF. Pour autant, ceci ne signifie en rien que les institutions concernées ne s'inscrivent pas dans la logique de performance établie par le texte organique , ces dernières s'étant dotées d'objectifs et d'indicateurs internes afin de garantir la qualité et l'efficacité de leurs dépenses.

Quoi qu'il en soit, les exécutions budgétaires passées et le présent projet de loi de finances font clairement apparaître que les différentes institutions de la mission « Pouvoirs publics » s'astreignent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics .

II. LES POUVOIRS PUBLICS, ACTEURS DU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

En 2017, à l'exception du Conseil constitutionnel, dont les charges augmenteraient ponctuellement au cours du prochain exercice en raison, notamment, de la tenue de l'élection présidentielle - l'article 58 de la Constitution prévoyant que celui-ci « veille à la régularité de l'élection du Président de la République » -, l'ensemble des institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » verraient leur dotation stabilisée ou réduite .

Ainsi, le montant des crédits demandés dans le cadre de la mission s'élève à 990 920 236 euros au titre de l'année 2017, marquant une hausse de 3 174 512 euros, soit de 0,3 % par rapport à la précédente loi de finances, après plusieurs années de baisse consécutives. Malgré cela, l'enveloppe arrêtée en loi de finances aurait fléchi de près de 35 millions d'euros entre 2012 et 2017 , ce qui montre l'importance des efforts consentis durant l'actuelle législature.

Tableau n° 1 : Récapitulation des crédits par dotation et action

	LFI pour 2015	LFI pour 2016	Demandés pour 2017	Variation 2017/2016 (en %)	Part dans les crédits de la mission
501 Présidence de la République	100 000 000	100 000 000	100 000 000	0,0 %	10,1 %
511 Assemblée nationale	517 890 000	517 890 000	517 890 000	0,0 %	52,3 %
521 Sénat	323 584 600	323 584 600	323 584 600	0,0 %	32,7 %
01 Sénat	311 627 700	311 627 700	311 627 700	0,0 %	31,4 %
02 Jardin du Luxembourg	11 956 900	11 956 000	11 956 000	0,0 %	1,2 %
03 Musée du Luxembourg	-	-	-	-	-
541 La Chaîne parlementaire	35 489 162	35 489 162	34 887 162	- 1,7 %	3,5 %
01 LCP-AN	16 641 162	16 641 162	16 641 162	0,0 %	1,7 %
02 Public-Sénat	18 848 000	18 848 000	18 246 000	- 3,2 %	1,8 %
542 Indemnité des représentants français au Parlement européen	-	-	-	-	-
531 Conseil constitutionnel	10 190 000	9 920 462	13 696 974	+ 38,1 %	1,4 %
532 Haute Cour	-	-	-	-	-
533 Cour de justice de la République	861 500	861 500	861 500	0,0 %	0,1 %
TOTAL	988 015 262	987 745 724	990 920 236	+ 0,3 %

Source : annexes « Pouvoirs publics » aux projets de loi de finances pour 2016 et 2017, calculs de la commission des finances du Sénat

DEUXIÈME PARTIE - PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR DOTATION

I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UNE DOTATION DE L'ÉTAT MAINTENUE À 100 MILLIONS D'EUROS

Au titre de l'exercice 2017, la dotation consacrée à la présidence de la République est maintenue, comme en 2016, à 100 millions d'euros . Ainsi l'objectif d'évolution des crédits dédiés à la Présidence annoncé par le chef de l'État au début de son mandat a-t-il été atteint. Au total, l'enveloppe budgétaire a été réduite de 8 929 739 euros, ce qui correspond à une baisse de près de 7,2 %, durant le quinquennat qui s'achève . Selon la Présidence, les économies sous-jacentes à cette évolution « résultent en premier lieu de la maîtrise de la masse salariale mais aussi de l'abandon de certaines dépenses (conseils et enquêtes d'opinion par exemple), du déploiement du contrôle de gestion, de l'encadrement des procédures et de la mise en concurrence des principaux fournisseurs et prestataires de l'Élysée dans tous les domaines ».

En tout état de cause, la reconduction d'une dotation de 100 millions d'euros entre 2016 et 2017 est, elle-même, révélatrice des efforts de gestion réalisés ; en effet, l'exercice prochain s'inscrit « dans un contexte plus difficile en raison, d'une part, de l'épuisement des marges d'économies et de la nécessité de soutenir les services confrontés à une activité soutenue et, d'autre part, de la spécificité d'une année électorale ».

Graphique n° 2 : Évolution de la dotation de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

Source : annexes « Pouvoirs publics » des exercices concernés

Il convient de relever que l'enveloppe de la Présidence de la République s'élève désormais à un montant inférieur à celui prévu dans la loi de finances pour 2008 , soit 100,8 millions d'euros, alors même qu'à compter de cet exercice, d'importantes dépenses auparavant portées par le ministère de la défense - le montant des pensions des gendarmes et d'autres militaires affectés au Palais de l'Élysée de même qu'une part des coûts imputables aux avions présidentiels -, soit près de 9,2 millions d'euros, lui avaient été transférées.

B. UNE STABILITÉ DES DÉPENSES DE LA PRÉSIDENCE

Durant l'exercice à venir, les dépenses de la Présidence de la République seraient maintenues à leur niveau de 2015 et 2016, soit 104,55 millions d'euros . Au cours de la période 2012-2017, ces dépenses auront reculé de 5,5 millions d'euros.

Tableau n° 3 : Évolution des dépenses de la Présidence de la République

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017	Évolution 2017/2016 (en %)
Charges de personnel	67 500 000	67 500 000	67 500 000	+ 0,0 %
Charges de fonctionnement courant	18 721 126	18 650 000	18 750 000	+ 0,5 %
Déplacements	14 328 874	14 300 000	14 300 000	+ 0,0 %
Charges exceptionnelles	0	0	0	-
Équipements et travaux	4 000 000	4 100 000	4 000 000	- 2,4 %
Total des charges	104 550 000	104 550 000	104 550 000	+ 0,0 %

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2017, calculs de la commission des finances du Sénat

Le maintien de dépenses de la Présidence de la République à leur niveau de 2016 serait permis par la réduction des charges d'équipements et aux travaux (- 2,4 %), qui viendrait compenser la hausse de celles de fonctionnement (+ 0,5 %) .

En effet, ces dernières atteindraient 18,75 millions d'euros en 2017 , contre 18,65 millions d'euros en 2016. Cette évolution est liée à « la spécificité d'une année électorale et des fortes implications sur l'agenda présidentiel comme sur l'organisation des services », selon la Présidence ; pour autant, les mesures de rationalisation de la dépense prises, comme le renforcement du contrôle de gestion, les mises en concurrence, ou encore l'optimisation des achats, ont permis la stabilisation du niveau structurel des dépenses. À l'inverse, les dépenses consacrées aux équipements et aux travaux reculeraient de 4,1 millions à 4 millions d'euros ; entre autres, l'exercice 2017 serait marqué par l'achèvement du chantier de modernisation et de fiabilisation des ascenseurs, devant se dérouler entre 2015 et 2016, et verrait une réduction des coûts inhérents, notamment, à la rénovation de la climatisation au palais de l'Élysée.

En outre, les dépenses prévisionnelles de déplacement restent inchangées par rapport à 2016, devant s'élever à 14,3 million d'euros . Si cette catégorie de charges a substantiellement baissé lors du quinquennat en cours, affichant un recul d'environ 5 millions d'euros, les incertitudes liées à l'année électorale ont conduit à ce qu'une prévision prudente de cette enveloppe soit retenue.

Enfin, les charges de personnel seraient identiques à celles observées en 2016, soit de 67,5 millions d'euros, et ce en dépit de l'évolution mécanique de ces dépenses en raison de la progression du glissement vieillesse-technicité (GVT) positif, de l'impact des mesures catégorielles et de la hausse des cotisations sociales. Ce résultat est permis, d'une part, comme l'a relevé la Cour des comptes ^{7 ( * )} , par la baisse des effectifs de la Présidence au cours des dernières années , qui ont reculé à 806 équivalents temps plein (ETP) fin 2015 ^{8 ( * )} , contre 836 en 2013 et, d'autre part, par la politique d'encadrement des salaires initiée au début de la mandature . Par ailleurs, toujours selon la Cour des comptes, les services de la Présidence ont procédé, notamment, à une rationalisation des heures supplémentaires.

C. DES PRODUITS DE LA PRÉSIDENCE STABLES

Le montant total des produits de la Présidence de la République s'élèverait en 2017 à 104,5 millions d'euros, comme en 2016 . À la dotation de l'État, de 100 millions d'euros, viendraient s'ajouter :

- des produits divers de gestion de 1,2 million d'euros , comprenant les recettes du restaurant de l'Élysée et le remboursement des plateaux repas (0,64 million d'euros), le produit des charges et loyers des logements occupés par les personnels de la Présidence (0,25 million d'euros) et les autres recettes, « essentiellement liées aux remboursements des participants aux voyages officiels et des frais avancés pour le compte du Coordinateur national du renseignement, aux contributions parentales à la crèche et aux ventes de véhicules par le service des domaines » (0,31 million d'euros) ;

- des produits exceptionnels d'un montant de 3,35 millions d'euros , qui intègrent, d'une part, la quote-part des subventions d'investissement virée au résultat de l'exercice (3,3 millions d'euros), enregistrant d'un point de vue comptable l'amortissement des subventions d'investissements versées par l'État, ainsi que, d'autre part, un prélèvement de 50 000 euros sur les 250 630 euros de produit de la vente de vins réalisée en 2013.

II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations consacrées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau « gelées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017. Ainsi, les crédits dédiés aux assemblées s'élèveraient à 841 474 600 euros , comme en 2016, et ce malgré un accroissement des charges résultant, notamment, du renouvellement total ou partiel des deux chambres en 2017. Cette stabilisation en euros courants des dotations n'a été permise, compte tenu de la hausse « mécanique » des charges et de leur sursaut ponctuel en année électorale, que grâce aux efforts en dépenses significatifs engagés au cours de la période passée.

À titre de rappel, comme cela a été indiqué en préambule du présent rapport, conformément à l'article 7 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, « chaque assemblée parlementaire jouit de l'autonomie financière » ; par conséquent, les « crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées ». Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre de la Cour des comptes.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Une stabilité de la dotation en dépit d'une hausse des charges

Au titre de l'année 2017, l'Assemblée nationale s'astreint à maintenir inchangé le niveau de la dotation demandée, soit 517 890 000 euros, en dépit d' une hausse de 8,95 % des charges assumées par la première chambre . En effet, ces dernières représenteraient 584 762 398 euros, en augmentation de 48 043 480 euros, et ce pour deux raisons principales :

- le renouvellement général de l'Assemblée nationale , qui entraîne des dépenses supplémentaires sur plusieurs postes : les indemnités versées aux collaborateurs de députés non réélus, les charges de pensions, les charges inhérentes aux équipements mobiliers informatiques, etc. Le surcoût total est estimé à 37 793 502 euros, « sur la base d'un taux de renouvellement des députés fixé de manière conventionnelle à 50 % ». En particulier, parmi les charges parlementaires , les frais de secrétariat parlementaire croîtraient de 26 805 413 euros (+ 16,20 %) du fait des coûts inhérents à la rupture des contrats de députés en fin de mandat : « indemnité de licenciement, indemnité de précarité, indemnité de préavis, salaires versés pendant la procédure de licenciement [...] et indemnité compensatrice de congés payés » ;

- la mise en oeuvre d'un programme important de travaux durant la suspension des travaux parlementaires qui doit intervenir au cours de la campagne des élections législatives. Ainsi le budget d'investissement est-il doublé par rapport à 2016, atteignant 35 114 300 euros. Dans ce cadre, trois opérations d'ampleur seraient engagées, pour 12 785 000 euros ; seraient concernés « la réfection de l'étanchéité de la Cour d'Honneur, le confortement de l'emmarchement situé sous la colonnade du Palais-Bourbon et la rénovation des locaux de la Vice-Présidence ». Il s'agit, en effet, de travaux qui pourraient difficilement être réalisés en dehors des périodes de suspension des travaux parlementaires sans constituer une gêne pour le bon fonctionnement de l'institution. Quoi qu'il en soit, hors dépenses exceptionnelles, les dépenses d'investissement représenteraient 19 879 800 euros en 2017, soit un niveau proche de celui inscrit dans le budget 2016, qui était de 19 289 239 euros.

Tableau n° 4 : Évolution des charges et ressources de l'Assemblée nationale

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2017

Après avoir reculé de 0,76 % en 2016, les charges de personnel devraient progresser de 2,21 % en 2017, soit de 3 862 650 euros . En particulier, les rémunérations des personnels statutaires augmenteraient de 2 334 200 euros (+ 2,06 %), dans un contexte marqué par la hausse du point d'indice de la fonction publique et l'accroissement des indemnités versées au titre des travaux supplémentaires - les années d'élections présidentielle et législatives se caractérisant, généralement, par un surcroît significatif d'activité des assemblées parlementaires. En outre, les rémunérations versées aux contractuels marqueraient une progression de 1 385 450 euros (+ 13,8 %) par rapport à 2016 du fait, d'une part, des revalorisations salariales et des recrutements intervenus en 2015 et, d'autre part, du coût prévisible « lié à la rupture des contrats des personnels contractuels, en particulier ceux affectés à la Présidence et auprès des personnalités ».

Les crédits d'achats de biens et fournitures augmentent de 0,9 %, s'élevant à 7 738 300 euros, du fait notamment « de l'acquisition en 2017 de nouveaux postes téléphoniques dans la perspective du déploiement de la technologie IP à l'Assemblée ». Les crédits au titre des services extérieurs sont, quant à eux, évalués à 32 009 500 euros, en baisse de 3,41 % ; ceux-ci tiennent compte des baisses prévues parmi « les charges de location, les dépenses de subventions et assimilées, les personnels extérieurs, les honoraires, les crédits de production audiovisuelle, les frais de mission et de transport du personnel, et les frais postaux et de télécommunication ».

2. L'augmentation des ressources de l'Assemblée nationale

Les ressources diverses de l'Assemblée nationale sont évaluées à 4 087 250 euros, en augmentation de 216 250 euros (+ 5,59 %) par rapport aux prévisions de 2016 :

- les ventes de marchandises et autres produits devraient s'élever à 172 000 euros, diminuant de 26 000 euros par rapport à 2016 ;

- la vente de documents et de publications représenterait 28 000 euros, contre 31 000 euros en 2016 ;

- les autres produits de gestion courant sont évalués à 3 717 250 euros et marqueraient, ainsi, une augmentation de 260 250 euros (+ 7,5 %) par rapport à 2016.

Enfin, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État à l'Assemblée nationale (517 890 000 euros), du niveau prévisionnel des produits courants (4 087 250 euros) et des anticipations de dépenses, pour 584 762 398 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2017 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la première chambre d'un montant de 62 785 148 euros , en très nette augmentation par rapport au budget 2016, où il s'élevait à 14 957 918 euros.

B. LE SÉNAT

Le montant de la dotation de l'État au Sénat au titre de l'exercice 2017 demeure également à son niveau de 2016 , soit à 323 584 600 euros, alors que l'exercice à venir serait marqué par un renouvellement partiel de la haute assemblée, généralement associé à un surcroît de dépenses. Aussi le Sénat poursuit-il les efforts engagés à compter de 2008 , la dotation de l'État ayant été stable en euros courants entre 2008 et 2011, réduite de 1,25 % en 2012, pour atteindre un niveau resté inchangé depuis lors.

Si la dotation de l'État sera stable entre 2016 et 2017, les dépenses inscrites au budget du Sénat augmenteraient de 9,23 % en 2017 .

1. Une hausse exceptionnelle des dépenses en 2017

En effet, après avoir enregistré un net recul en 2016, les dépenses du Sénat s'élèveraient à 363 204 664 euros en 2017, en augmentation de 30 679 754 euros par rapport à 2016 . Cette évolution serait portée par les coûts inhérents au renouvellement partiel du Sénat , estimés à 5,3 millions d'euros, et à l'engagement d'importants travaux au cours de l'année à venir , expliquant la hausse de 25 431 800 euros du budget d'investissement.

Tableau n° 5 : Évolution des charges et ressources du Sénat

(en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi de finances pour 2017

a) Action 01 « Sénat »

Les dépenses inhérentes au fonctionnement institutionnel du Sénat s'élèveraient, en 2017, à 350 904 164 euros , en augmentation de 31 300 854 euros (+ 9,79 %). Comme cela a été indiqué, cette évolution résulterait, tout d'abord, du surcoût inhérent au renouvellement partiel de la haute assemblée, estimé à 5,3 millions d'euros . Ce surcoût concernerait, principalement, les dépenses liées au mandat parlementaire, qui s'élèveraient à 150 094 000 euros en 2017, soit 3,4 % de plus qu'en 2016. Celles-ci comprennent :

- les indemnités des sénateurs (31 417 400 euros), qui croîtraient de 1,5 % « du fait de l'augmentation du point d'indice et de la hausse prévue des allocations de retour à l'emploi au profit de sénateurs non reconduits en 2017 » ;

- les charges de sécurité sociale et de prévoyance pour les sénateurs (11 751 400 euros), qui connaîtraient une légère progression en 2017, également de 1,5 %, « sous l'effet à la fois de la hausse du point d'indice et de l'augmentation prévisible du nombre de sénateurs pensionnés au dernier trimestre, à l'issue du renouvellement partiel de 2017 » ;

- les aides à l'exercice du mandat parlementaire (106 925 200 euros), qui constitue le poste qui augmente le plus sensiblement, soit de 4,2 %, notamment en raison de l'accroissement de la dotation versée à l'Association pour la gestion des assistants de sénateurs (AGAS), lié à « l'augmentation du point d'indice et surtout [au] renouvellement qui entraîne le versement d'indemnités de fin de contrat et de licenciement aux collaborateurs de sénateurs non réélus ».

La hausse du budget consacré aux missions institutionnelles du Sénat découlerait, par ailleurs, de « l'engagement de plusieurs opérations lourdes durant cet exercice : notamment la relocalisation de la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins (DAPJ) accompagnée de la création d'un restaurant libre-service (10,8 M€ sur l'exercice), réhabilitation des bureaux des 26 et 36, rue de Vaugirard (8 M€ sur l'exercice), transformation de l'ancienne chapelle en salle de réunion multimédia (2,5 M€) ». Au total, les charges d'investissement s'élèveraient, en 2017, à 33 984 000 euros , en hausse de 25 881 800 euros par rapport à 2016.

En outre, les dépenses de rémunération des personnels reculeraient de 0,51 % en 2017 , pour s'établir à 99 195 200 euros. Cette évolution s'expliquerait essentiellement par le recul des crédits de rémunération des personnels titulaires (- 0,92 %), « les effets de la hausse du point d'indice étant contrebalancés par ceux de la suppression de 7 postes et par les ajustements liés à l'existence de postes temporairement non pourvus »

b) Action 02 « Jardin du Luxembourg »

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg, quant à elles, reculent de 589 700 euros (- 4,61 %) , pour atteindre 12 211 900 euros en 2017. Cette baisse résulte « d'une stabilisation (- 0,6 %) des dépenses de fonctionnement grâce à une baisse de la masse indiciaire et d'une forte réduction (- 43,15 %) des investissements », conséquente à l'achèvement, en 2016, de la rénovation du chauffage des serres. Par ailleurs, il est précisé qu'« à l'instar de la pratique désormais consacrée au sein de l'action institutionnelle, une réserve de 150 000 € sera constituée pour la première fois en 2017 en vue de couvrir d'éventuelles dépenses urgentes (sécurité) ».

c) Action 03 « Musée du Luxembourg »

Les dépenses prévisionnelles du Musée du Luxembourg s'élèvent à 88 600 euros en 2017, contre 120 000 euros en 2016 . Il convient de relever que ce poste demeure profitable pour le Sénat, dès lors qu'il serait associé à des produits d'un montant de 250 000 euros - comprenant, notamment, la redevance d'exploitation de 235 000 euros versée par la Réunion des musées nationaux (RMN). D'ailleurs, le Musée du Luxembourg ne bénéficie aucunement de la dotation versée par l'État.

2. Une forte augmentation des recettes du Sénat

Les produits du Sénat s'élèveraient à 10 320 600 euros en 2017, en hausse de 5 275 400 euros (+ 104,56 %) par rapport à 2016 . Cette augmentation prévisionnelle des produits est justifiée, notamment, par l'attente d'une recette exceptionnelle provenant de la vente de deux appartements situés rue Garancière, évaluée, « sur la base de l'estimation de France Domaine, à 5 250 000 € ».

Par suite, compte tenu de la stabilité du montant de la dotation de l'État au Sénat (323 584 600 euros), du niveau prévisionnel des ressources propres (10 320 600 euros) et des anticipations de dépenses, pour 363 204 664 euros, l'équilibre du budget de l'exercice 2017 est permis par un prélèvement sur les disponibilités financières de la haute assemblée d'un montant de 29 299 464 euros , supérieur de 652,21 % à celui prévu en 2016.

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

1. La Chaîne parlementaire-Assemblée nationale

Le projet de budget pour 2017 de LCP-AN prévoit une dotation de 16 641 162 euros, identique à celle de 2016 , conformément au contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2016-2018. Cette dotation couvrirait l'intégralité des dépenses de la chaîne, qui s'élèveraient à 16 085 506 euros , en baisse de 4,9 % par rapport à 2016 ; le budget est, par ailleurs, complété par des ressources propres, d'un montant de 380 000 euros en 2017, contre une prévision de 270 000 euros en 2016.

2. Public-Sénat

La dotation demandée par Public-Sénat au titre de l'exercice 2017 afficherait, pour la première fois, une diminution de 3,19 % par rapport à 2016 , pour s'établir à 18 246 000 euros. Cette baisse intervient en application du contrat d'objectifs et de moyens signé le 10 décembre 2015 pour la période 2016-2018 ; par ailleurs, il est prévu une nouvelle réduction de la dotation, à 18 046 000 euros, en 2018 (- 1,10 %).

La réduction de la dotation serait permise par une diminution des dépenses de diffusion ; en effet, il est précisé qu'« en lien avec LCP-AN, qui partage le même canal de diffusion, les contrats de diffusion ont été renégociés au premier semestre 2016 : aux termes du contrat signé en avril 2016 avec le nouveau multiplex SMR6, le coût de diffusion devrait décroître sensiblement, de 4 550 000 € en 2015 à 3 725 000 € en 2017 ». En revanche, le coût de grille - soit celui des droits de diffusion utilisés - et les frais généraux seraient stabilisés, alors que les dépenses de communication continueraient à progresser de 2,8 % en 2017.

Enfin, les prévisions budgétaires intègrent une augmentation des produits d'exploitation, « qui devraient passer de 240 000 € en 2015 à 647 000 € en 2016 et se maintenir au même niveau en 2017 (652 000 €) ».

III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Après sept années consécutives de baisse, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel affiche, au titre de l'exercice 2017, une hausse de 4 049 512 euros (+ 38,1 %) , pour atteindre 13 696 974 euros. Les dépenses de fonctionnement courant progresseraient de 1 547 000 euros, du fait de la hausse du point d'indice de la fonction publique, de l'augmentation des dépenses inhérentes à la sécurité et du renforcement des services du Conseil - rendu nécessaire par l'accroissement de la charge de travail de la juridiction. Le budget consacré aux membres serait, toutefois, maintenu inchangé.

Les dépenses d'investissement , elles, augmenteraient de 252 000 euros, du fait des « investissements informatiques et [...] des travaux inéluctables de remise aux normes de l'entresol du Conseil constitutionnel ».

Au total, l'essentiel de la hausse de la dotation demandée par le Conseil constitutionnel en 2017 provient du budget annexe, retraçant les dépenses prévues au titre de l'élection présidentielle , qui s'élève à 1 978 000 euros. Au cours de l'année 2012, le surcoût lié à l'organisation de l'élection présidentielle était évalué à 1 733 000 euros.

IV. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Conformément à l'article 68-1 de la Constitution, la Cour de justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement au titre des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions.

En 2016, la Cour estime à 71 500 euros les coûts inhérents à la tenue des procès - frais d'organisation, indemnités de juges parlementaires et frais de justice. Les indemnités des magistrats sont, elles, évaluées à 135 000 euros .

Le reste des dépenses résultent des charges liées à l'occupation des locaux sis au 21, rue de Constantine dans le VII ^e arrondissement de Paris (453 000 euros) et des autres coûts de fonctionnement (131 000 euros).

Au total, le budget prévisionnel s'élève à 861 500 euros , soit un niveau identique à celui prévu en 2016.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 2 novembre 2016, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Pouvoirs publics ».

Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Conformément au principe d'autonomie financière des pouvoirs publics, qui découle de la séparation des pouvoirs, la mission « Pouvoirs publics » regroupe les crédits alloués aux différents pouvoirs publics constitutionnels, c'est-à-dire à la Présidence de la République, à l'Assemblée nationale et au Sénat - ainsi qu'aux chaînes parlementaires -, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

L'année électorale 2017 sera très riche. Pourtant, en dépit des coûts inhérents à l'élection présidentielle et au renouvellement général de l'Assemblée nationale et d'une moitié du Sénat, les institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » continuent à participer pleinement à l'effort de redressement des comptes publics. Pour l'exercice 2017, les crédits inscrits au sein de la mission « Pouvoirs publics » s'élèvent à près de 991 millions d'euros, en augmentation de 0,3 %, après plusieurs années de baisse significative. Cette évolution recouvre une stabilisation des dotations de l'État à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaires et à la Cour de justice de la République, ainsi qu'une diminution des crédits accordés aux chaînes parlementaires ; seul le Conseil constitutionnel voit sa dotation augmenter de 4 millions d'euros, en raison notamment de l'organisation de l'élection présidentielle.

La dotation demandée par la Présidence de la République est maintenue à 100 millions d'euros, niveau atteint dès 2015 conformément aux engagements du chef de l'État. Elle demeure à un niveau inférieur à celui prévu par la loi de finances pour 2008, alors même que, depuis lors, de nombreuses dépenses auparavant supportées par le ministère de la défense, comme les pensions des gendarmes affectés au palais de l'Élysée, ont été transférées à la Présidence de la République. En 2017, les crédits de la Présidence auront reculé de plus de 12 millions d'euros par rapport à 2011.

Cette baisse de la dotation est le fruit des efforts réalisés sur les dépenses de la Présidence de la République, qui permettent d'éviter une augmentation des crédits demandés en 2017, alors qu'une année électorale a généralement de fortes implications sur l'agenda présidentiel comme sur l'organisation des services.

Les dotations versées à l'Assemblée nationale et au Sénat sont de nouveau gelées pour l'an prochain. Elles s'élèveront au total à environ 841,5 millions d'euros. La stabilisation en euros courants des dotations des deux Chambres est due à des efforts en dépenses, afin notamment d'absorber la hausse tendancielle de leurs charges.

La dotation de l'État à l'Assemblée nationale demeure à son niveau de 2016, soit 517,9 millions d'euros, en dépit d'une hausse de près de 9 % des charges assumées par la première chambre. En effet, le surcoût total du renouvellement général de l'Assemblée est estimé à 37,8 millions d'euros - somme intégrant les indemnités versées aux collaborateurs de députés en fin de mandat. À cela s'ajoute un programme important de travaux durant la suspension des travaux parlementaires : 12,8 millions d'euros pour la réfection de l'étanchéité de la cour d'honneur, le confortement de l'emmarchement situé sous la colonnade du Palais-Bourbon et la rénovation des locaux de la vice-présidence. L'équilibre du budget de l'Assemblée nationale en 2017 serait assuré grâce à un prélèvement sur ses disponibilités financières de près de 63 millions d'euros, contre 15 millions d'euros en 2016.

La dotation de l'État au Sénat demeure également à son niveau de 2016, à 323,6 millions d'euros. Le Sénat poursuit donc les efforts engagés depuis 2008. Comme l'Assemblée nationale, le Sénat connaîtra une hausse substantielle de ses charges en dépit de la stabilité de la dotation de l'État : les dépenses de notre assemblée augmenteront de 30,7 millions d'euros par rapport à 2016. Cette évolution est due au renouvellement partiel du Sénat - dont le coût est estimé à 5,3 millions d'euros - et à d'importants travaux au cours de l'année à venir, qui expliquent la hausse de 25,4 millions d'euros du budget d'investissement. Débuterait en particulier la réhabilitation des bureaux des 26 et 36, rue de Vaugirard. Toutefois, les indemnités des sénateurs ne croîtront que de 1,5 % en 2017, « du fait de l'augmentation du point d'indice et de la hausse prévue des allocations de retour à l'emploi au profit de sénateurs non reconduits en 2017 ». Les dépenses de rémunération des personnels reculeront de 0,51 %, en raison notamment de la suppression de sept postes.

Les dépenses liées au Jardin du Luxembourg baisseront de près de 590 000 euros, du fait de l'achèvement, en 2016, de la rénovation du chauffage des serres. Les charges prévisionnelles du Musée du Luxembourg s'élèveront quant à elles à 89 000 euros environ - mais ce poste demeure profitable au Sénat, dès lors qu'il est associé à des produits évalués à 250 000 euros.

Pour participer pleinement au redressement des comptes publics, le Sénat devrait vendre, en 2017, plus de cinq millions d'euros de biens immobiliers, ce qui financera en partie les travaux engagés. À l'instar de l'Assemblée nationale, il équilibrerait son budget de 2017 par un prélèvement de 29,3 millions d'euros sur ses disponibilités financières.

La dotation de la chaîne LCP-Assemblée nationale, d'environ 16,6 millions d'euros, est identique à celle de 2015. Quant à la dotation demandée par Public-Sénat, en baisse pour la première fois de 3,2 %, elle s'établit à 18,25 millions d'euros. En vertu du contrat d'objectifs et de moyens signé le 10 décembre 2016, une nouvelle baisse des crédits accordés à Public-Sénat devrait avoir lieu en 2018.

Après sept années consécutives de baisse, la dotation demandée par le Conseil constitutionnel augmente de 4 millions d'euros en 2017, essentiellement en raison des dépenses prévues au titre de l'élection présidentielle, d'un montant de près de deux millions d'euros, soit à peu près autant qu'en 2012. En effet, selon l'article 58 de la Constitution, le Conseil constitutionnel « veille à la régularité de l'élection du Président de la République ».

À cela s'ajouterait une augmentation des dépenses de personnel d'environ 1,5 million d'euros, due aux recrutements effectués par le Conseil. Ont ainsi été recrutés un chargé de mission numérique et un spécialiste de droit comparé ; les effectifs des services juridique et de documentation ont aussi été étoffés, le premier comptant désormais dans ses rangs un administrateur du Sénat en plus d'un administrateur de l'Assemblée nationale et de deux magistrats.

Enfin, les dépenses d'investissement affichent une progression de près de 252 000 euros, correspondant « en particulier à des investissements informatiques et à des travaux inéluctables de remise aux normes de l'entresol du Conseil constitutionnel ». L'enveloppe consacrée aux membres du Conseil constitutionnel reste, quant à elle, presque inchangée.

J'en viens enfin à la Cour de justice de la République qui, conformément à l'article 68-1 de la Constitution, est compétente pour juger les membres du Gouvernement pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Le budget prévisionnel de la Cour s'élève à 861 500 euros, comme en 2016.

Je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Jean-Claude Requier . - Le Sénat fait des efforts pour augmenter ses recettes, comme j'ai pu le constater au sein de la commission de contrôle des comptes. Des espaces du jardin sont loués à des entreprises ou pour des tournages. La recherche de recettes complémentaires me semble être de bonne politique. Le jardin du Luxembourg, mis à la disposition des Parisiens et des touristes, coûte 12 millions d'euros : c'est une contribution du Sénat.

M. André Gattolin . - Comment comprendre qu'une assemblée souveraine élue au suffrage universel, direct ou indirect, ne débatte pas de son budget en séance plénière ? C'est ce que je réclame au Sénat depuis des années, et c'est ce qui se pratique dans de nombreux pays. Cette absence de transparence est incompréhensible dans une assemblée démocratique.

Mme Michèle André , présidente . - La dotation du Sénat fait partie de la mission « Pouvoirs publics » qui est examinée en séance publique. Quant au budget des assemblées, il est approuvé par leur Bureau, sur proposition des questeurs.

M. Michel Bouvard . - Nous disposons du « bleu » budgétaire, et pouvons déposer des amendements !

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.

---

* ¹ Voir rapport (n° 343, 2000-2001) d'Alain Lambert sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques et de la Nation du Sénat, 29 mai 2001, p. 68-69.

* ² Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* ³ Décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994, Résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale , cons. 1. Le Conseil constitutionnel a, en effet, considéré « qu'en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises, en vertu du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution, pour la mise en place des institutions ; qu'entre dans cette dernière catégorie l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ».

* ⁴ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* ⁵ Il s'agit des crédits relevant du 1° du I de l'article 5 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dits crédits de titre 1.

* ⁶ Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances .

* ⁷ Voir rapport de la Cour des comptes sur les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République (exercice 2015), juillet 2016.

* ⁸ Ces personnels regroupent 660 agents mis à disposition par différentes administrations et 146 employés sous contrat.