EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 56 (Art. 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010) - Gouvernance du troisième programme d'investissements d'avenir
Commentaire : cet article a pour objet d'étendre au troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) institué par le projet de loi de finances pour 2017 les règles de gouvernance déjà applicables pour le premier et le deuxième programme (PIA 1 et PIA 2) à l'article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, tout en lui apportant quelques compléments.
I. LE DROIT EXISTANT
Dans le cadre de la première loi de finances rectificative pour 2010 40 ( * ) , 35 milliards d'euros avaient été inscrits dans le budget de l'année, pour constituer les crédits consacrés au grand « emprunt national » décidé pour relancer l'investissement. Ce dispositif est directement issu des travaux menés par MM. Alain Juppé et Michel Rocard , co-présidents de la commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir, et qui ont remis leur rapport 41 ( * ) le 19 novembre 2009.
Il a été complété d'un deuxième programme , dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2014, pour un montant de 12 milliards d'euros 42 ( * ) .
La création du PIA a été guidée par la volonté de préserver l'investissement de long terme , qui risquait d'être sacrifié sous le coup de la crise économique. Il a été construit afin de lui donner une existence extrabudgétaire, à l'abri de tout arbitrage négatif en cours d'année.
Outre ces règles budgétaires dérogatoires du droit commun , le PIA repose également sur des modalités de gouvernance spécifiques, notamment fixées à l'article 8 de la loi précitée du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010. Les dispositions concernent à la fois les conditions de gestion et d'utilisation des fonds et les modalités d'information et de contrôle du Parlement.
1. La gestion des fonds du PIA
La gestion des fonds est confiée par l'État à des opérateurs , qui peuvent être l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou d'autres établissements publics de l'État voire des sociétés dans lesquelles ce dernier détient, directement ou indirectement, une majorité du capital ou des droits de vote. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) gère également certains fonds du PIA, pour le compte de l'État ou des opérateurs qu'il a désignés. Leur liste est fixée par décret 43 ( * ) .
Les conditions de gestion et d'utilisation des fonds du PIA font l'objet, pour chaque action engagée et préalablement à tout versement, d'une convention conclue entre l'État et l'opérateur désigné, qui comprend nécessairement :
- les objectifs à atteindre et les indicateurs retenus pour mesurer les résultats obtenus ;
- les modalités d'instruction des dossiers et les « dispositions prises pour assurer la transparence du processus de sélection » ;
- les modalités d'utilisation des fonds et les conditions de contrôle et, le cas échéant, de décision en dernier ressort par l'État ;
- les modalités de suivi et d'évaluation de la rentabilité des projets d'investissement présentés, avec les conditions d'organisation, le cas échéant, d'un intéressement pour l'État ;
- l'organisation comptable, les modalités de suivi comptable et d'information préalable de l'État ;
- les conditions de placement des fonds en vue de la production d'intérêts.
Les fonds ne peuvent être déposés qu' auprès d'un comptable du Trésor .
Dans le cadre des dotations non consomptibles, la gestion et l'utilisation des fonds conservés par l'ANR pour produire des intérêts font également l'objet d'une convention conclue entre l'agence et les bénéficiaires des sommes obtenues, avec l'approbation de l'État.
La rémunération à laquelle ouvrent droit les dotations non consomptibles est assurée selon des modalités et des taux fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget.
2. Le suivi des programmes d'investissements d'avenir
L'article 8 précité de la première loi de finances rectificative pour 2010 a également prévu la création d'un comité de surveillance des investissements d'avenir. Initialement présidé par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-auteurs du rapport préfigurateur, et désormais par MM. Jean-Pierre Raffarin et Jean-Paul Huchon, il comprend quatre députés 44 ( * ) , quatre sénateurs 45 ( * ) et huit personnalités qualifiées, issues de la société civile, nommées par arrêté du Premier ministre pour une durée de deux ans renouvelable 46 ( * ) .
Le comité de surveillance est notamment chargé d'évaluer le programme d'investissements et de « dresser un bilan annuel de son exécution ». Il établit ainsi un rapport annuel remis au Premier ministre et aux deux assemblées parlementaires.
Il s'appuie notamment sur les informations transmises par le Commissariat général à l'investissement, organe spécifiquement institué pour mettre en oeuvre ces investissements d'avenir. Ainsi, en vertu du décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010, le Commissaire général à l'investissement « veille sous l'autorité du Premier ministre, à la cohérence de la politique d'investissement de l'État ».
Ainsi, selon l'article 1 er du décret précité, le commissaire :
- prépare les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l'État et les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir ;
- coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissements d'avenir et de réforme des politiques publiques ;
- coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions ;
- veille à l'évaluation, a priori et a posteriori , des investissements, et notamment de leur rentabilité ;
- dresse un bilan annuel de l'exécution du programme.
Enfin, afin d'informer de l'exécution des programmes d'investissements d'avenir, le Gouvernement doit produire deux rapports , qui figurent en annexe du projet de loi de finances de l'année .
L'un décrit, pour les années passées, présente ou à venir, les conséquences sur les finances publiques des investissements financés par les crédits ouverts. Ces éléments figurent dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances initiale.
L'autre, « déposé sur le bureau des assemblées et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen par l'Assemblée nationale, en première lecture, des crédits de la première des missions concernées », présente pour chaque mission concernée :
- les investissements prévus et en cours de réalisation, en justifiant le choix des projets et en présentant l'état d'avancement des investissements ;
- les montants dépensés , les moyens financiers prévus pour les années à venir, les modalités de financement mises en oeuvre et, le cas échéant, les modifications apportées à la répartition initiale des fonds ;
- les cofinancements publics et privés attendus et obtenus ;
- les objectifs poursuivis et les résultats attendus et obtenus, avec la justification des indicateurs utilisés à cet effet ;
- les retours sur investissements attendus et obtenus, y compris également les méthodes d'évaluation utilisés ;
- le rôle des opérateurs , les résultats du contrôle par l'État de la qualité de leur gestion ainsi que le contenu et la mise en oeuvre des conventions.
Ce rapport correspond ainsi, chaque année, à un « jaune » budgétaire.
3. Le contrôle du Parlement
Le Parlement suit, tout d'abord, l'exécution des programmes d'investissements d'avenir à partir des documents annexés annuellement au projet de loi de finances et présentés ci-dessus.
En outre, comme indiqué précédemment, quatre députés et quatre sénateurs, appartenant aux commissions des finances ou aux autres commissions permanentes compétentes, sont membres du comité de surveillance des investissements d'avenir .
Ensuite, ces mêmes commissions reçoivent les projets de conventions , en amont de leur signature entre l'État et les opérateurs, ainsi que leurs éventuels avenants.
Le cas échéant, les commissions peuvent alors adresser au Premier ministre « toutes observations qui leur paraissent utiles ».
Elles sont également informées des projets de redéploiements de crédits qui modifient la répartition initiale des fonds entre les différentes actions des programmes, avant d'être approuvés par le Premier ministre.
Enfin, chaque trimestre, les commissions concernées doivent connaître la situation et les mouvements des comptes au trésor sur lesquels sont déposés les fonds des organismes gestionnaires.
En réalité, le Commissariat général à l'investissement adresse, trimestriellement, un bilan des financements des PIA, en présentant à la fois les engagements et les décaissements, par nature de financement, par opérateur et par action, ainsi que le taux de cofinancement.
4. Les modifications apportées dans la loi de finances pour 2014
Outre quelques corrections techniques, l'article 59 de la loi précitée de finances initiale pour 2014 avait modifié à la marge les modalités de gouvernance applicables aux programmes d'investissements d'avenir lors de leur extension au PIA 2 pour :
- porter de 10 ans à 15 ans la durée maximale des conventions devant être conclues entre l'État et l'opérateur, avant tout versement des fonds ;
- prévoir que le « jaune budgétaire » relatif au suivi des investissements d'avenir doive être annexé au projet de loi de finances initiale tant que des conventions continuent de produire des effets, et non plus uniquement jusqu'en 2020 puisque des actions ne seront pas achevées à cette date.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à prévoir les modalités de gouvernance du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) lancé par le projet de loi de finances pour 2017, en complétant l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010.
Du point de vue budgétaire, la particularité de ce PIA 3 est qu'il constitue une mission budgétaire propre au sein du projet de loi de finances pour 2017, avec seulement 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement inscrits, les crédits de paiement devant être ouverts progressivement, entre 2018 et 2022, à raison de 2 milliards d'euros (prévisions du projet annuel de performances).
Le 1° de l'article, prévoit l'extension au PIA 3 des règles de gouvernance déjà applicables pour le PIA 1 et le PIA 2 .
Ainsi, les conditions de gestion et d'utilisation des fonds précédemment présentées, ainsi que les modalités d'information et de contrôle prévues pour le Parlement resteraient applicables pour le nouveau PIA.
Deux compléments sont, par ailleurs, apportés, dans le but d'améliorer l'information dont dispose le Parlement. Ils tirent les conséquences du fait que, pour ce nouveau PIA, le Gouvernement propose que les crédits de paiement soient versés par l'État sur plusieurs années, et non plus en une seule fois. Les versements des fonds sont donc susceptibles d'évoluer au cours des exercices budgétaires.
En premier lieu, en complétant d'un 7° le A du II de l'article 8, le 2° du présent article propose que la convention conclue entre l'État et l'opérateur retenu pour mener à bien l'action financée par le PIA précise notamment le « rythme prévisionnel d'abondement des fonds des programmes de la mission "Investissements d'avenir" [...] ».
En second lieu, le 3° prévoit que le rapport annexé à la loi de finances initiale (« jaune budgétaire ») relatif au suivi des investissements d'avenir présente les abondements réellement opérés pour chaque programme, comparés aux prévisions initialement établies dans la convention entre l'État et l'opérateur.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement tendant :
- pour l'un, à prévoir que le rapport relatif au suivi et à la mise en oeuvre des programmes d'investissements d'avenir , annexé chaque année au projet de loi de finances initiale, présente également pour chaque mission concernée « le financement effectif de la contribution au développement durable » ;
- pour l'autre, à permettre aux commissions des deux assemblées ayant été informées de projets de redéploiements de crédits , d'adresser au Premier ministre toutes observations qui leur paraissent utiles .
IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Les modalités de gouvernance telles que mises en place pour le PIA 1 et prolongées pour le PIA 2 semblent avoir fait leurs preuves même si certaines améliorations restent possibles.
En particulier, il est apparu qu'en pratique, les délais de mise en oeuvre des actions et de sélection des projets pouvaient s'avérer trop longs.
La gouvernance pilotée par le Commissariat général à l'investissement, sous l'autorité du Premier ministre, paraît utile mais ne saurait, toutefois, avoir pour effet de tenir à l'écart les ministères en charge des politiques publiques concernées. Il faut veiller à ce que l'ensemble des crédits alloués (par la voie des budgets « classiques » et des investissements d'avenir) participent d'une stratégie globale réfléchie et concertée , ce qui ne semble pas toujours être parfaitement le cas.
S'agissant du contrôle exercé par le Parlement, votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de s'exprimer sur les difficultés à suivre et prendre position dans le cadre de l'exécution des PIA , ce que ne devrait pas vraiment arranger le choix de créer une mission budgétaire. Au contraire, l'ouverture des crédits de paiement sur plusieurs années constituera une « strate » budgétaire supplémentaire qu'il conviendra de distinguer, dans l'analyse du Parlement, de l'exécution des fonds versés aux opérateurs des actions, laquelle restera extrabudgétaire.
La commission des finances s'efforce de suivre attentivement l'exécution des précédents PIA , notamment en entendant chaque année le Commissariat général à l'investissement, ce qui est l'occasion pour les rapporteurs spéciaux de l'interroger sur l'avancée des différentes actions qui concernent leurs missions. Cette audition s'est également accompagnée, au cours des dernières années, d'un questionnaire complémentaire auquel le Commissariat général à l'investissement n'a pas manqué d'adresser ses réponses.
En outre, lorsque des projets de conventions ou d'avenants sont adressés à la commission des finances, il n'est pas rare que celle-ci envoie des questions voire des remarques.
Votre rapporteur spécial est en désaccord avec les modalités budgétaires retenues par le Gouvernement pour la création du présent programme, en particulier le fait de ne prévoir aucun crédit de paiement en 2017. En revanche, il n'est pas opposé par principe au lancement d'un troisième PIA et considère que les règles de gouvernance retenues sont satisfaisantes .
* 40 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 41 Rapport au Président de la République, « Investir pour l'avenir, Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national ».
* 42 Pour une présentation des deux précédents programmes d'investissements d'avenir, voir ci-dessus la présentation de la mission.
* 43 Voir la liste dans le B du I de la première partie du présent rapport.
* 44 Olivier CARRÉ, député du Loiret ; Dominique LEFEBVRE, député du Val-d'Oise ; Christine PIRES-BEAUNE, députée du Puy-de-Dôme ; Éva SAS, députée de l'Essonne.
* 45 Alain CHATILLON, sénateur de la Haute-Garonne ; Jacques CHIRON, sénateur de l'Isère, Jean-Léonce DUPONT, sénateur du Calvados ; Fabienne KELLER, Sénatrice du Bas-Rhin.
* 46 Louis GALLOIS, président du conseil de surveillance de PSA Peugeot Citroën ; Marion GUILLOU, Présidente du conseil d'administration de l'IAVFF - Agreenium ; Laurent KOTT, président du directoire d'IT Translation ; Fatine LAYT, présidente et associée gérante d'Oddo Corporate Finance ; Christian LERMINIAUX, directeur de Chimie ParisTech ; Nicole NOTAT, Présidente de Vigeo ; Jean-Marc RAPP, président des jury IDEX, professeur à l'université de Lausanne ; Françoise SOUSSALINE, Fondatrice, présidente-directrice générale de la société Imstar.