B. UNE DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE
Si l'exécution 2015 était marquée par une sous-consommation des crédits de titre 2, celle- ci n'a pas résulté d'une maîtrise volontaire des dépenses de personnel mais d' un montant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » inférieur aux prévisions .
Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 42,57 milliards d'euros, soit un niveau supérieur de 53,5 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances .
Hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne , ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015.
Prévision en loi de finances initiale et consommation des crédits de personnel hors contribution au CAS « Pensions »
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
LFI |
40 447,00 |
41 240,95 |
41 692,00 |
42 513,65 |
|
Exécution |
40 551,00 |
41 339,11 |
41 911,40 |
42 567,19 |
|
Ecart |
104,00 |
98,16 |
219,40 |
53,54 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après des données Cour des comptes
C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère que l'augmentation des dépenses de personnel prévue en 2017, qui devrait atteindre près de 3 milliards d'euros, n'est pas soutenable .
En 2015, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ainsi refusé d'apposer son visa sur le recrutement d'enseignants stagiaires à la rentrée 2015 dans le premier degré considérant que « ces recrutements, qui ne sont soutenables, ni en termes de schéma d'emplois, ni en termes de crédits ».
C. DES CRÉATIONS DE POSTES DONT IL CONVIENT EN OUTRE DE NUANCER LA RÉALITÉ SUR LE TERRAIN
Si l'ensemble des créations de postes prévues dans le présent projet de loi de finances étaient réalisées, l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'enseignement scolaire serait atteint fin 2017.
Sans contester ces chiffres, plusieurs précisions nécessitent d'être apportées, dans la mesure où la réalité de ces créations de postes n'est pas toujours perçue sur le terrain.
Tous ces postes n'ont tout d'abord pas vocation à être pourvus par des enseignants. Leur répartition était d'ailleurs précisée dans la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013.
Dans l'éducation nationale, 26 000 créations de postes concerneront des enseignants stagiaires, 1 000 postes ont vocation à être pourvus par des enseignants- formateurs, 21 000 par des enseignants titulaires (dont 14 000 dans le premier degré et 7 000 dans le second degré) et 6 000 postes seront consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, à la prévention et à la sécurité, à l'accompagnement des élèves, au suivi médical et social et à l'amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.
Ces créations de postes, comptabilisées en équivalents temps plein (ETP), ne veulent en outre rien dire du temps effectivement passé devant élèves . Les enseignants stagiaires, qui comptent pour près de la moitié du total des créations de postes, ne passent que la moitié de leur temps en classe, le reste étant consacré à leur formation .
Par ailleurs, la création de postes budgétaires ne signifie pas que ces postes ont effectivement été pourvus, faute d'un nombre suffisant de candidats disposant d'un niveau suffisant, même revu à la baisse. Ainsi, certains présidents de jurys du Capes reconnaissent avoir pris en compte le nombre important de postes ouverts dans la détermination du seuil d'admissibilité, voire d'admission.
Bruno Blanckeman, président du jury du Capes externe de lettres rappelle ainsi que « le jury a donc opté pour un recrutement ouvert - barre d'admissibilité à 6,5/20 - mais qui demeure, autant que faire se peut en pareilles circonstances, sélectif - barre d'admission à 7,5/20 -, seule marge d'affirmation possible de son identité de concours » 4 ( * ) .
Francis Goullier, président du jury du Capes d'allemand, souligne pour sa part que « le jury a décidé de donner à un maximum de candidats la possibilité de faire valoir les compétences acquises et la qualité de leur formation lors des épreuves orales. Ainsi, respectivement 83 % et 88 % des candidats ayant composé à l'écrit ont été déclarés admissibles » 5 ( * ) .
Comme le montre le tableau ci-dessous, entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes.
Bilan des créations de postes budgétaires depuis 2012
(en ETP)
|
Créations prévues en LFI |
Créations réalisées |
|
|
2012 |
4 326 |
4 068 |
|
2013 |
9 076 |
5 159 |
|
2014 |
8 804 |
8 720 |
|
2015 |
9 421 |
9 606 |
|
2016 |
10 711 |
Résultat au printemps 2017 |
|
2017 |
11 662 |
Résultat au printemps 2018 |
|
Total période |
54 000 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Si cet écart peut être compensé les années suivantes et a vocation à être comblé par le recours à des contractuels et aux heures supplémentaires, il est indéniable que certaines disciplines connaissent d'importantes difficultés de recrutement . 1 104 postes n'ont ainsi pas été pourvus sur les 7 097 postes ouverts aux concours externe du Capes en 2016 (cf. tableau infra ).
Ces difficultés de recrutement concernent en outre les disciplines les plus fondamentales telles que les lettres modernes et classiques (399 postes non pourvus sur 1 546), les mathématiques (306 postes non pourvus sur 1 440) ou encore les langues étrangères (196 postes non pourvus en allemand sur 345 et 170 en anglais sur 1 225).
Données statistiques du concours externe du CAPES 2016
|
Sections et options |
Postes |
Inscrits |
Présents |
Admissibles |
Admis |
Admis/présents |
|
Arts plastiques |
242 |
1 758 |
1 052 |
517 |
242 |
23,00% |
|
Éducation musicale et chant choral |
165 |
357 |
243 |
177 |
132 |
54,32% |
|
Histoire et géographie |
700 |
5 333 |
3 094 |
1 512 |
700 |
22,62% |
|
Langues vivantes étrangères : allemand |
345 |
618 |
358 |
254 |
149 |
41,62% |
|
Langues vivantes étrangères : anglais |
1 225 |
4 292 |
2 641 |
1 603 |
1 055 |
39,95% |
|
Langues vivantes étrangères : arabe |
4 |
275 |
101 |
12 |
4 |
1,45% |
|
Langues vivantes étrangères : chinois |
16 |
173 |
112 |
35 |
16 |
14,29% |
|
Langues vivantes étrangères : espagnol |
462 |
2 978 |
1 882 |
1 006 |
462 |
24,55% |
|
Lettres option lettres classiques |
230 |
233 |
123 |
101 |
68 |
55,28% |
|
Lettres option lettres modernes |
1 316 |
3 515 |
1 937 |
1 469 |
1 079 |
55,70% |
|
Mathématiques |
1 440 |
5 365 |
2 251 |
1 868 |
1 134 |
50,38% |
|
Philosophie |
110 |
1 676 |
972 |
271 |
110 |
11,32% |
|
Physique-chimie |
302 |
2 248 |
1 117 |
669 |
302 |
27,04% |
|
Sciences de la vie et de la Terre |
420 |
2 860 |
1 587 |
806 |
420 |
26,47% |
|
Sciences économiques et sociales |
120 |
2 039 |
741 |
233 |
120 |
16,19% |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Lorsqu'ils sont pourvus, ces postes ne sont pas toujours occupés par des titulaires .
Ainsi, les 2 150 postes supplémentaires d'assistants d'éducation supplémentaires en 2016 ont été pris en compte dans l'objectif de 55 000 créations de postes supplémentaires , alors que ces postes ont tous vocation à être occupés par des contractuels.
De même, 4 251 postes supplémentaires d'accompagnants aux élèves en situation de handicap, au sein de l'éducation nationale, et 195 postes d'assistants de vie scolaire individuels et d'assistants d'éducation, au sein de l'enseignement technique agricole, ont été comptabilisés dans les 55 000 créations de postes supplémentaires bien que ceux-ci soient destinés à des personnels sous contrat.
Par ailleurs, faute de recrutements suffisants par les concours, certaines académies n'ont d'autre choix que de recourir à des enseignants contractuels pour répondre aux besoins d'enseignement de leurs établissements. Comme le montre le tableau infra , les disciplines ayant le plus recours aux contractuels sont celles pour lesquelles les rendements des concours sont les plus faibles (mathématiques, langues vivantes étrangères, lettres, etc.). Au total, selon le ministère, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.
Principales disciplines de recrutements de contractuels
(en équivalents temps plein année scolaire)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Dans un rapport de 2014 6 ( * ) , l'inspection générale de l'éducation et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche soulignaient les importantes limites du recours accru aux personnels contractuels, en particulier pour pallier la faiblesse des recrutements d'enseignants .
Selon ce rapport, les procédures suivies varient d'un rectorat à l'autre : recrutement sur CV et entretien individuel avec un inspecteur ou simple contact téléphonique .
Les niveaux exigés peuvent également varier en fonction de l'importance du déficit de recrutement. Certains candidats peuvent être retenus malgré un avis défavorable des corps d'inspection , l'objectif consistant parfois davantage à assurer une présence qu'à proposer un véritable enseignement disciplinaire .
Une fois recrutés, il est généralement demandé à ces personnels de faire classe dans l'urgence, sans réelle formation préalable . Votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur les heures supplémentaires dans le second degré, qu'une réflexion sur le temps de travail des enseignants, en particulier dans le second degré, devrait avoir lieu afin d'éviter un recours démesuré aux personnels contractuels dont les niveaux peuvent s'avérer très en deçà de ceux attendus d'enseignants.
Enfin, une tendance à l'augmentation du nombre de démissions peut être constatée depuis 2012, en particulier parmi les enseignants stagiaires .
Dans le premier degré, le taux de démission est ainsi passé de 1,08 % pour l'année scolaire 2012-2013 (65 démissions pour 6 015 recrutements) à 3,18 % pour l'année scolaire 2015-2016 (434 démissions pour 13 629 recrutements).
Le second degré est confronté à un phénomène comparable, le taux de démission des enseignants stagiaires passant de 1,67 % pour l'année scolaire 2012-2013 à 2,48 % pour l'année scolaire 2015-2016.
Évolution des démissions depuis 2012
|
Enseignants du 1 er degré |
Enseignants du second degré |
|||||||
|
Recrutements à la rentrée scolaire |
Nombre de démissions |
Recrutements à la rentrée scolaire |
Nombre de démissions |
|||||
|
Stagiaires |
Taux de démission des stagiaires / au recrutement |
Titulaires |
Stagiaires |
Taux de démission des stagiaires / au recrutement |
Titulaires |
|||
|
Année scolaire 2015-2016 |
13 629 |
434 |
3,18 % |
539 |
14 963 |
371 |
2,48 % |
641 |
|
Année scolaire 2014-2015 |
16 372 |
298 |
1,82 % |
453 |
19 313 |
335 |
1,73 % |
404 |
|
Année scolaire 2013-2014 |
8 204 |
99 |
1,21 % |
342 |
13 110 |
141 |
1,08 % |
372 |
|
Année scolaire 2012-2013 |
6 015 |
65 |
1,08 % |
299 |
10 496 |
120 |
1,14 % |
416 |
|
Total |
44 220 |
732 |
1,66 % |
992 |
57 882 |
967 |
1,67 % |
1 833 |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
* 4 Rapport du jury de Capes 2015 de lettres, options modernes et classiques, présenté par M. Bruno Blanckeman, professeur des universités, président du jury.
* 5 Rapport du jury de Capes 2015 d'allemand, présenté par M. Francis Goullier, inspecteur général de l'éducation nationale, président du jury.
* 6 Inspection générale de l'éducation et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels, avril 2014.