II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : LA MISE EN oeUVRE DE MESURES D'ÉCONOMIE QUI NE PARVIENNENT QU'À CONTENIR LA TENDANCE HAUSSIÈRE DES DÉPENSES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
Ayant le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature pour responsable, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » correspond, pour la quasi-totalité de ses crédits (99,9 % du programme), à la contribution de l'État au Fonds national d'aide au logement (Fnal) qui finance désormais les trois aides personnelles au logement (aide personnalisée au logement - APL -, allocation de logement à caractère social - ALS - et allocation de logement familiale - ALF). Elle figure à l'action 01 « Aides personnelles » et dispose de 15,4 milliards d'euros .
Pour mémoire, deux opérations de « rebudgétisation » des aides personnelles au logement ont été réalisées dans le cadre des lois de finances initiales pour 2015 et 2016 :
- en 2015, en compensation de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité, la subvention de l'État a dû prendre en charge, d'une part, le financement des dépenses d'APL jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale et, d'autre part, la perte attendue sur le montant des cotisations employeurs versé au Fnal en raison des nouvelles exonérations prévues. En outre, le Fnal a également perdu l'affectation d'une partie du produit des recettes issues du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. La contribution de l'État est ainsi passée de 5,1 milliards d'euros en 2014 à 11 milliards d'euros en 2015 ;
- en 2016, le projet de loi de finances a procédé à la budgétisation de l'ALF, dont le financement était jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale. 4,7 milliards d'euros supplémentaires ont ainsi été prévus, portant la contribution de l'État à 15,4 milliards d'euros (en tenant compte de certaines mesures d'économies).
Votre rapporteur spécial avait approuvé ces deux opérations de « rebudgétisation », considérant qu'elles simplifiaient les modalités de financement des APL tout en garantissant une certaine stabilité des ressources du Fnal et en laissant espérer un meilleur pilotage de cette dépense par l'État.
Deux autres actions du programme regroupent les crédits consacrés respectivement à l'Agence nationale pour l'information sur le logement (Anil) et les agences départementales d'information sur le logement (Adil) - action 02 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficultés » - et au dispositif de garantie des risques locatifs, en cours d'extinction - action 03 « Garantie des risques locatifs » 8 ( * ) .
Évolution des crédits du programme par action
(en millions d'euros - M€)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
A. LA STABILITÉ DE LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT AU FNAL PERMISE GRACE À UNE NOUVELLE RESSOURCE
1. Une subvention d'équilibre à 15,4 milliards d'euros : des prévisions apparemment plus justes depuis 2015, sans toutefois éviter une dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale
Avec 15,422 milliards d'euros , la contribution de l'État au financement des aides personnelles au logement reste stable par rapport à 2016 . Compte tenu des changements de périmètre issus des « rebudgétisations » opérés en lois de finances pour 2015 et 2016, les comparaisons avec les années antérieures à 2016 ne sont pas aisées.
En tout état de cause, il semble que les prévisions budgétaires soient désormais plus sincères que par le passé. En effet, alors que la sous-budgétisation initiale des charges du Fnal et, en conséquence, de la subvention de l'État qui en assure l'équilibre, étaient annoncées et constatées au cours des dernières années, les montants inscrits depuis 2015 sont bien plus proches de la réalité.
Pour mémoire, en 2015, avec un abondement de 70,3 millions d'euros prévu en loi de finances rectificative de fin d'année 9 ( * ) , la dotation ainsi complétée aurait permis de couvrir les besoins constatés sur l'année (en tenant compte, bien sûr, des autres ressources du Fnal), tout en réduisant la dette enregistrée par le Fnal vis-à-vis du régime de la sécurité sociale. La prévision initiale était donc assez proche des besoins réellement constatés.
Toutefois, le Gouvernement a finalement décidé, en fin de gestion, de ne pas employer l'intégralité des crédits disponibles, en bloquant une partie de la réserve de précaution (230 millions d'euros) ainsi que les 70,3 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative. La dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale est ainsi passée de 171 millions d'euros à fin 2014 à 400 millions d'euros à fin 2015 .
À l'occasion de la loi de règlement, votre rapporteur spécial n'avait pas manqué de condamner cette pratique consistant à équilibrer en apparence l'exécution de la mission « Égalité des territoires et logement » et à respecter optiquement la norme de dépense tout en créant de la dette .
S'agissant de 2016, d'après les éléments recueillis auprès du ministère du logement, les crédits inscrits en loi de finances initiale devraient suffire à couvrir les besoins de l'année , sous réserve toutefois que la totalité de la réserve de précaution soit levée. Il semblerait même que la dette du Fnal vis-à-vis des organismes de sécurité sociale puisse être réduite à environ 300 millions d'euros.
Si cette tendance se confirmait, votre rapporteur spécial ne pourrait que saluer les efforts de prévisions réalisés par les services du ministère du logement . Il faut toutefois espérer que le Gouvernement n'opérera pas le même artifice qu'en 2015 pour respecter la norme de dépense, au détriment des régimes de sécurité sociale.
Pour 2017, l'enveloppe inscrite dans le projet de loi de finances ne tient pas compte de cette dette éventuelle à résorber et se fonde sur l'hypothèse d'une évolution à la baisse du nombre de chômeurs, loin d'être garantie. En outre, il faut espérer que les recettes issues des cotisations employeurs seront bien à la hauteur puisque l'État envisage une hausse de 125 millions d'euros (+ 4,8 %) par rapport à l'exécution 2015, pour atteindre 2,7 milliards d'euros.
Écart entre la prévision initiale et
l'exécution de la contribution de l'État
et évolution
de la dette du Fnal vis-à-vis des organismes sociaux
(en millions d'euros et en ETPT)
* Pour l'écart entre la prévision et l'exécution, il s'agit d'une estimation du ministre du logement.
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
2. L'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France au détriment d'Action logement
Afin de maintenir le niveau de la contribution de l'État à son niveau de 2016 tout en couvrant les charges du Fnal qui , comme cela sera mis en évidence ci-après, continuent de progresser , le Gouvernement a dû trouver une nouvelle ressource .
En effet, depuis 2013 10 ( * ) , c'est Action logement qui avait été mis à contribution pour compléter le financement du Fnal et réduire ainsi le montant de la subvention d'équilibre versée par l'État.
Initialement fixé à 400 millions d'euros pour 2013, ce prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) s'est élevé à 300 millions d'euros en 2014 et 2015 11 ( * ) . Enfin, une dernière ponction de 100 millions d'euros a été opérée en 2016 12 ( * ) , qui correspondait à la part restant non affectée de la participation d'Action logement au financement des politiques publiques du logement (rénovation urbaine, prestations de l'Agence nationale de l'habitat...), en vertu de la convention quinquennale conclue le 2 décembre 2014 entre l'État et Action logement pour la période 2015-2019. À compter de 2017, en revanche, la PEEC ne devait plus faire l'objet de prélèvement pour financer les aides personnelles au logement.
Effectivement, en apparence, ce n'est plus le cas . Pourtant, dans les faits, le Gouvernement propose de transférer au Fnal une partie du produit d'une taxe qui était jusqu'à présent affectée à Action logement !
En effet, le X de l'article 17 du présent projet de loi de finances prévoit qu'à compter de 2017, le Fnal dispose de 146 millions d'euros issus du produit non affecté de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, de commerce et de stockage en Île-de-France . Or, cette ressource était jusqu'à présent attribuée à l'UESL-Action logement, sur le fondement de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2006, en compensation du relèvement du seuil d'assujettissement à la PEEC (employeurs d'au moins 20 salariés contre 10 salariés auparavant). Son montant était plafonné à celui perçu en 2011, à savoir 133 millions d'euros par an.
Votre rapporteur spécial, comme ce fut le cas précédemment pour les prélèvements exceptionnels opérés sur la PEEC, comprend la nécessité pour l'État de réduire autant que possible le montant de la subvention d'équilibre qu'il devra verser , compte tenu de la contrainte budgétaire forte. Il est également favorable à ce que le Fnal dispose de ressources pérennes , ce que permet l'affectation de taxes. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2016 lui a attribué le produit de la surtaxe sur les plus-values élevées à hauteur de 45 millions d'euros.
Pour autant, votre rapporteur spécial condamne cette décision du Gouvernement et considère, pour sa part, qu'elle est le signe du mauvais traitement que l'État inflige à ses partenaires .
En effet, parallèlement à la suppression de cette ressource, il est demandé à cette société de fournir un effort significatif pour la construction de logements et de contribuer à hauteur de plus d'un milliard d'euros en 2017 au financement de politiques nationales , en particulier pour la rénovation urbaine (850 millions d'euros, auxquels se rajouteront probablement 40 millions d'euros) et pour le budget de l'Anah (100 millions d'euros au lieu des 50 millions d'euros initialement prévus). Action logement participe également à la bonification des prêts dits de « haut de bilan » , d'un montant de 2 milliards d'euros et accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux 13 ( * ) .
Le Gouvernement justifie ce changement d'affectation par la situation financière confortable d'Action logement, Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, indiquant en séance publique à l'Assemblée nationale que « l'équilibre financier d'Action logement n'est absolument pas menacé : peut-être vais-je vous faire rêver, mais sa trésorerie nette est passée de 1,2 milliard d'euros fin 2012 à 1,7 milliard d'euros fin 2015 ! ». Est également avancé le fait qu'Action logement réalise actuellement une réforme de la collecte et de la distribution des emplois de la PEEC, qui devrait, à terme, engendrer des économies sur les coûts de fonctionnement.
Entendue notamment sur ce point, l'UESL-Action logement n'a pas manqué d'indiquer à votre rapporteur spécial que, s'agissant de sa trésorerie qui s'élève à 1,9 milliard d'euros au deuxième trimestre 2016, elle est structurellement engagée à hauteur de 1,7 milliard d'euros auprès des organismes de logements sociaux et intermédiaires sur des projets en cours de développement et de 187 millions d'euros en prêts aux personnes physiques. Par ailleurs, 300 millions d'euros seraient gagés pour partie sur des fonds d'intervention sociaux (notamment pour des foyers de travailleurs migrants et la garantie des risques locatifs).
Le produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France représenterait environ 8 % des « ressources annuelles stables » d'Action logement. Certes, sa perte ne devrait pas remettre en cause l'équilibre financier de l'établissement, mais contrairement au prélèvement qui était opéré sur la PEEC depuis 2013, celle-ci est définitive .
Votre rapporteur spécial constate également que ce transfert remet en cause la convention quinquennale conclue en décembre 2014 par l'État et Action logement et qui prévoit expressément, parmi les ressources d'Action logement, la compensation du relèvement du seuil d'assujettissement à la PEEC à 20 salariés.
Enfin, cela revient à ce que les entreprises qui cotisent à la PEEC supportent l'intégralité de la charge des aides apportées par Action logement aux salariés des entreprises employant de 10 à 20 salariés.
Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouverait le Fnal en l'absence de cette ressource, l'équilibre du fonds n'étant dès lors plus assuré, il n'est pas aisé de revenir sur la proposition du Gouvernement. Pour autant, elle n'en est pas moins très contestable dans son principe et votre rapporteur spécial ne peut la cautionner .
En outre, le Gouvernement a, lui-même, proposé de réduire le montant de cette ressource bénéficiant au Fnal , en conséquence d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale créant l'article 62 bis rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qui augmente de 30 millions d'euros l'affectation de taxe sur les bureaux à la région Île-de-France (pour respecter les engagements du protocole État-région de janvier 2011 sur les transports franciliens).
En contrepartie, un amendement adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale a augmenté de 30 millions d'euros les crédits inscrits sur le programme 109 pour la contribution de l'État au Fnal. En outre, le Gouvernement a annoncé qu'un amendement de coordination « sera déposé à l'article 17 du projet de loi de finances afin de tirer les conséquences de cette majoration [...]. La fraction affectée au FNAL sera révisée à la baisse. »
Ainsi, non seulement le Gouvernement remet lui-même en cause le changement d'affectation, initialement prévu dans le projet de loi de finances , du produit de la taxe sur les bureaux, conduisant ainsi à augmenter la contribution de l'État au Fnal, mais en plus il conduit à supprimer une compensation à Action logement pour financer les chantiers de modernisation et d'extension des infrastructures de transports publics en Île-de-France .
Au total, en tenant compte de la contribution de l'État, des cotisations employeurs et de l'affectation d'une partie du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières et de la taxe sur les bureaux en Île-de-France, le Fnal disposerait ainsi de 18,317 milliards d'euros de ressources , lui permettant de couvrir les charges attendues.
Ressources et charges du Fnal en 2017
(avant votes
à l'Assemblée nationale)
(en millions d'euros - M€)
Source : Commission des finances d'après les documents budgétaires
* 8 Cf. le C du présent II.
* 9 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
* 10 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
* 11 Après avoir initialement été prévu à 150 millions d'euros.
* 12 Loi de finances n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 13 Cf . le 2 du A du III de la présente partie du rapport.