PROGRAMME 203 - « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
I. L'AFITF, ACTEUR CENTRAL DU FINANCEMENT DES GRANDES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, NE BÉNÉFICIERA PAS DES CRÉDITS NÉCESSAIRES AU RESPECT DE SES ENGAGEMENTS EN 2017
1. L'absence d'une véritable mission « transport », signe de l'insuffisante attention portée à cette politique dans notre pays
Lors de l'examen des trois précédents projets de loi de finances, votre rapporteur spécial avait plaidé pour qu'une mission à part entière soit consacrée au budget des infrastructures et services de transport, qui représente un enjeu financier et socio-économique considérable pour notre pays.
Force est de constater que cette demande n'a toujours pas été entendue.
Il faut pourtant une nouvelle fois rappeler que, tant d'un point de vue administratif que parlementaire, la politique publique des transports est bien distincte de la politique publique en faveur de l'écologie .
De fait, il est réducteur de la présenter principalement sous l'angle du développement durable - problématique dont votre rapporteur spécial ne sous-estime nullement l'importance - alors qu'elle représente également un enjeu capital en matières économique , industrielle , sociale et d'aménagement du territoire .
En outre, d'un strict point de vue budgétaire, la grande mission « Écologie, développement et mobilité durables » ne comporte aucune cohérence interne car, contrairement aux autres programmes, le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est caractérisé par un apport très significatif de fonds de concours ( cf. infra ) et par une budgétisation largement pluriannuelle compte tenu du poids des investissements financés.
Plus profondément, cette faible visibilité budgétaire de la politique des transports et le rang de secrétaire d'État attribué au membre du Gouvernement qui en a la charge, traduit l'affaiblissement d'une politique dont notre pays s'est pourtant longtemps enorgueilli et qui reste stratégique pour notre avenir .
Sans revenir sur l'ensemble des arguments déjà développés les années précédentes, votre rapporteur spécial réitère donc sa préconisation qui vise à assurer une plus grande lisibilité aux budgets concernés mais aussi à favoriser un vote plus éclairé de la représentation nationale .
2. L'AFITF manque toujours de transparence, en dépit des demandes réitérées de transmission de son budget prévisionnel
L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 2 ( * ) dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) .
Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est actuellement présidée par le député Philippe Duron , que votre rapporteur spécial a entendu dans le cadre de la préparation du présent rapport. Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM . Ainsi que le reconnaît l'AFITF, elle est « un opérateur transparent » 3 ( * ) , une caisse de financement dont les décisions engagent l'État .
Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2017, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions , l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national , mais inclut les dépenses de modernisation , de gros entretien et de régénération des réseaux , et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».
Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État ( cf. infra ), à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal , en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier .
Or, les fonds de concours ne sont qu'évaluatifs et, s'agissant de l'AFITF, le Parlement ne dispose pas de son budget initial au moment où il se prononce sur les crédits du présent programme car ledit budget n'est adopté qu'en décembre .
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Les fonds de concours Aux termes de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances, « les fonds de concours sont constitués [...] par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public [...] « Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général [...]. « Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. [...] « L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. À cette fin, un décret en Conseil d'État définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours ». |
Ce recours à un établissement public vise délibérément à soustraire les crédits nécessaires au financement des projets d'infrastructures de transport aux délibérations budgétaires annuelles et aux règles qui les régissent 4 ( * ) . Il s'agit de « sanctuariser » ces crédits pour avoir l'assurance de pouvoir faire face aux engagements pluriannuels qu'impliquent nécessairement ce type de projets 5 ( * ) .
La Cour des comptes se montrent particulièrement critique envers cet opérateur dont elle dénonce « l'absence de plus-value ».
Elle considère en effet, dans un référé transmis au Premier ministre le 10 juin 2016, qu'il entraîne « une débudgétisation massive » sans pour autant garantir « un pilotage pluriannuel des investissements de transport dans le cadre d'une trajectoire financière maîtrisée ainsi qu'une orientation des financements de l'État vers les projets les plus créateurs de valeur pour la société ».
Pour sa part, votre rapporteur spécial, longtemps sceptique sur l'apport de l'AFITF, considère désormais que son conseil d'administration peut constituer un lieu de débat utile , pour peu que ses membres puissent bénéficier d'éclairages sur les décisions à prendre suffisamment en amont des réunions. En effet, il présente l'avantage de réunir des personnes d'horizons divers (plusieurs administrations centrales, élus locaux, parlementaires, personnalité qualifiée), permettant une décision plus éclairée sur les choix et les priorités des infrastructures à financer .
En outre, la sanctuarisation des crédits pluriannuels des infrastructures de transport auquel procède cette agence présente une véritable pertinence , même si elle est peu conforme aux principes budgétaires chers à la Cour des comptes.
En revanche, l'utilisation de ces crédits est beaucoup trop soustraite à un contrôle effectif du Parlement .
En effet, les parlementaires ne se voient remettre au moment de l'examen des lois de finance aucun budget prévisionnel de l'AFITF , et doivent se contenter du seul programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission Écologie, qui ne porte pourtant qu'une part minoritaire des crédits consacrés par l'État aux infrastructures de transport.
Cette année encore, bien qu'elle ait rencontré le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer et le président de l'AFITF, nul n'a été en mesure de lui remettre ce document .
Le budget prévisionnel de l'AFITF , dont la version définitive est adoptée en décembre par son conseil d'administration, est pourtant déjà largement finalisé au moment où le Parlement examine le projet de loi de finances.
C'est pourquoi votre rapporteur spécial réclame, conformément aux voeux du groupe de travail constitué par votre commission sur le financement des infrastructures de transport dans son rapport d'information « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement » 6 ( * ) , que le budget prévisionnel de l'AFITF soit systématiquement transmis au Parlement avant l'examen de la loi de finances , afin que députés et sénateurs puissent enfin opérer un véritable contrôle sur les crédits destinés par l'État au financement des infrastructures de transport .
En effet, sans ce document, le circuit budgétaire du financement des infrastructures et la multiplicité des organismes concernés (SNCF Réseau, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.), rendent très difficile - voire impossible - de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures de transport en France .
3. Si le Gouvernement prévoit que les ressources de l'AFITF devraient augmenter en 2017 au prix de prévisions très optimistes, l'agence demeurera quoi qu'il arrive dans l'incapacité de faire face à tous ses engagements
Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées . Depuis 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État (jusqu'en 2014, ladite subvention était portée par le présent programme 203).
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Les ressources de l'AFITF Les taxes affectées à l'AFITF proviennent exclusivement du secteur routier : - la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes (350 millions d'euros prévus en 2017) ; - la taxe d'aménagement du territoire (TAT) prélevée par les concessionnaires d'autoroute (565 millions d'euros prévus en 2017) ; - une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national (400 millions d'euros prévus en 2017) ; - une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE - 735 millions d'euros prévus en 2017), en remplacement de l'écotaxe poids lourds. Suite au protocole d'accord conclu le 9 avril dernier 2015, l'AFITF perçoit également depuis 2015 une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions autoroutières répartis en fonction du trafic de chaque concession. Ainsi, 100 millions d'euros seront versés chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017 puis le reliquat sera versé progressivement jusqu'en 2030. Source : AFITF |
Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.
D'après les documents transmis à votre rapporteur spécial, l'AFITF a engagé 33 milliards d'euros depuis sa création.
L'équilibre financier de l'AFITF apparaît pour le moins instable car elle doit faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels. Fin 2016, une somme d'environ 11,3 milliards d'euros concernant à 63 % le mode de transport ferroviaire devrait ainsi rester à mandater , soit un montant légèrement inférieur à six exercices au regard du budget actuel de l'AFITF. Ce montant tend à se réduire , puisqu'il était de 11,8 milliards d'euros fin 2015.
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Restes à payer de l'AFITF à la fin de l'année 2016 Compte-tenu des échéanciers prévus pour les différentes conventions passées et notamment pour les concessions et contrats de partenariat, les budgets nécessaires pour couvrir ces restes à payer de 2017 à 2026 peuvent être estimés aux montants ci-dessous. Ces montants ne représentent que les besoins strictement liés aux conventions passées avant l'exercice 2017. Pour établir les besoins totaux de l'AFITF, il faut ajouter à ces chiffres : - les dépenses inéluctables reconduites annuellement concernant la maintenance et la sécurité des infrastructures routières, ferroviaires et fluviales ; - les montants nécessaires à la poursuite des programmes contractualisés signés entre l'État et les collectivités (CPER, plan exceptionnel d'investissement en Corse, contrats de développement en outre-mer) ; - les besoins des opérations nouvelles, telles les LGV et les autoroutes concédées, et le renouvellement du matériel des trains d'équilibre du territoire. Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial |
En outre, l'AFITF est lourdement endettée : entendu par votre rapporteur spécial, Philippe Duron, président de l'AFITF, a indiqué que fin 2016 l'agence devrait 734 millions d'euros à SNCF Réseau , dont 535 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique. Le paiement de cette dette devrait s'étaler sur trois ans.
À l'heure où votre rapporteur spécial rédigeait le présent rapport, le budget de l'AFITF n'était pas encore arrêté (il ne le sera qu'au mois de décembre).
Cependant, selon les premiers éléments qui lui ont été transmis, l'AFITF pourrait disposer, en crédits de paiement, de 2,2 milliards d'euros en 2017 environ, contre 1,9 milliard d'euros en 2016, soit une augmentation de 16 % de ses moyens .
Une telle hausse pourrait paraître satisfaisante, mais elle demeure en réalité très insuffisante pour couvrir l'ensemble des besoins en crédits de paiement de l'AFITF en 2017, qui sont évalués par l'agence et par la DGITM elle-même à 2,8 milliards d'euros , soit 600 millions d'euros supplémentaires, cette hausse des besoins devant se poursuivre dans les années à venir pour atteindre 3,2 milliards d'euros en 2018 et 3,1 milliards d'euros en 2019.
Du reste, selon l'AFITF, l'évaluation faite par le Gouvernement pour les ressources de l'AFITF en 2017 serait pour le moins optimiste et plus probablement surévaluée d'environ 100 millions d'euros .
S'il « suffit » d'affecter 20 millions d'euros supplémentaires pour atteindre un volume de 735 millions d'euros de TICPE attribués à l'AFITF, comme le Gouvernement s'y engage dans le projet de performances pour 2017, et si l'augmentation de 0,9 % des recettes de taxe d'aménagement du territoire paraît envisageable, les prévisions de recette pour la taxe domaniale et sur les amendes radars, en forte hausse par rapport aux exercices précédents, paraissent manquer de sincérité .
En effet, dans sa lettre plafond, le Gouvernement envisage des recettes de 350 millions d'euros de redevance domaniale contre 330,5 millions d'euros en 2016 , soit une hausse surprenante de 5,9 % , alors qu'une hausse de 3,5 % au maximum paraît nettement plus plausible, ce qui correspondrait à des recettes de 342 millions d'euros .
Encore plus étonnant, le Gouvernement prévoit des recettes d'amendes radars de 400 millions d'euros en 2017, alors qu'elles devraient s'établir à 309 millions d'euros en 2016 (pour une prévision initiale de 360 millions d'euros du Gouvernement).
Mais même si elle devait disposer de 2,2 milliards d'euros, l'Agence ne parviendrait pas à faire face au rythme de ses paiements , qui exigent une ressource de 2,8 milliards d'euros , pour financer :
- les fonds de concours du programme 203 (régénération des routes, sécurisation des tunnels et du réseau routier hors tunnels, sécurité ferroviaire, régénération du réseau fluvial, etc.) ;
- les échéances de l'année 2017 pour les conventions de financement en cours (LGV, rocade L2 à Marseille, nouvelle route littorale à la Réunion, etc.) ;
- les projets nouveaux pour lesquels des crédits sont nécessaires (financement de nouvelles rames pour les lignes TET, autoroute A 45 entre Lyon et Saint-Etienne, tunnel du Lyon-Turin, canal Seine-Nord Europe) ;
- les contrats de plan État-régions (CPER) 2015-2020 ;
- le remboursement de la dette de 734 millions d'euros à SNCF Réseau .
Besoins budgétaires de l'AFITF en 2017
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Destination |
Besoins budgétaires (millions d'euros) |
|
Routes |
956 |
|
CPER routiers et assimilés |
337 |
|
Opérations particulières |
334 |
|
Interventions sur le réseau existant |
284 |
|
Ferroviaire |
1 319 |
|
CEPR ferroviaires et assimilés |
134 |
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LGV et opérations CIADT |
506 |
|
Traversées alpines |
221 |
|
Opérations orientées fret |
30 |
|
Interventions sur le réseau existant |
105 |
|
Matériel roulant TET |
324 |
|
Fluvial |
212 |
|
CPER fluviaux |
1 |
|
Canal Seine-Nord Europe |
176 |
|
Autres opérations HCPER |
36 |
|
Maritime |
48 |
|
CPER portuaires |
22 |
|
Opérations HCPER |
26 |
|
Transports collectifs en agglomération |
214 |
|
CPER Transports collectifs et assimilés |
109 |
|
Appels à projet et hors CPER |
105 |
|
Divers |
62 |
|
PEI et autres |
14 |
|
Taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises |
48 |
|
Total |
2 811 |
Source : AFITF, d'après le tableau de gestion des conventions
Selon l'AFITF, « si le niveau de ses ressources est confirmé à 2,2 milliards d'euros , l'agence devra adopter un scénario de rigueur combinant par exemple un gel du remboursement de la dette envers SNCF Réseau avec le report sur l'exercice 2018 de plusieurs opérations nouvelles ou avec une réduction de - 20 % des crédits destinés aux CPER et à la régénération des réseaux existants .
« Un budget de 2,2 milliards d'euros en 2017 impliquerait de reporter près de 600 millions d'euros de paiements de l'AFITF, posant un problème croissant de ressources pour l'agence dans les années futures. Cela conduirait aussi à maintenir une dette d'environ 800 millions d'euros envers SNCF Réseau à la fin de l'année 2017 , notamment pour la LGV Tours-Bordeaux, ce qui mettrait l'État en position délicate à l'égard des collectivités associées au financement de ce projet. Cela aurait un impact négatif sur l'activité des travaux publics , impliquant une perte de l'ordre de 10 000 emplois en 2017 , soit pratiquement 4 % de l'ensemble des salariés de ce secteur ».
Si l'Agence devra limiter ses engagements sur les projets nouveaux pour retrouver quelques marges de manoeuvre financières , votre rapporteur spécial estime que le niveau de ses recettes devrait être relevé en 2017 pour atteindre les 2,8 milliards d'euros dont elle a impérativement besoin pour fonctionner.
Votre rapporteur spécial estime donc qu'il sera nécessaire de lui affecter en 2017 une part plus importante du rehaussement de la TICPE qui avait été décidé en 2015 pour compenser l'abandon de l'écotaxe poids lourds.
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Le financement de l'AFITF par la TICPE La loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 avait prévu l'affectation à l'AFITF, en remplacement de l'écotaxe poids lourds, d'une augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, soit une recette pour l'AFITF de 1 139 millions d'euros en 2015, permettant notamment de contribuer au financement de l'indemnité de 528 millions d'euros versée en 2015 à Écomouv'. La loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a ramené le montant de TICPE affecté à l'AFITF à 715 millions d'euros dans la mesure où les paiements échelonnés à Écomouv' se limitent désormais à 48 millions d'euros par an. Le présent projet de loi de finances prévoit une affectation de 735 millions d'euros à l'AFITF en 2017. Source : commission des finances du Sénat |
* 2 Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.
* 3 AFITF, Rapport d'activité 2014, octobre 2015.
* 4 En particulier les principes d'unité du budget de l'État et de non-affectation des recettes aux dépenses.
* 5 Les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.
* 6 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.