EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 5 OCTOBRE 2016
M. Philippe Bas, président . - Nous examinons le rapport de M. Christophe-André Frassa et les amendements qu'il nous propose sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur . - Nous sommes saisis, en deuxième lecture, de ce texte qui nous revient de l'Assemblée nationale à l'identique. En première lecture, nous en avions supprimé les articles...
M. Jean-Pierre Sueur . - Il n'en restait rien !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur . - Rien, c'est-à-dire l'essentiel... Notre message était clair et net.
Nous pouvons soulever les mêmes objections qu'en première lecture. Sans m'étendre sur celle d'ordre conceptuel, l'insécurité juridique, je veux souligner l'imprécision des obligations à respecter et pouvant donner lieu à une sanction, notamment une amende civile, et la portée incertaine du régime de la responsabilité qui serait instauré. L'adoption de ce texte accroîtrait le risque de contentieux, des associations pourraient saisir une juridiction française pour lui demander la réparation d'un préjudice causé à l'étranger par un sous-traitant étranger d'une société française.
L'amende civile, qui pourrait atteindre jusqu'à 10 millions d'euros, constitue un point d'achoppement majeur avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, puisque notre collègue député promeut un régime que je considère punitif - lui parle d'un régime de sanction.
Les objections d'ordre économique demeurent. L'adoption de cette proposition de loi engendrerait une inégalité de traitement entre les entreprises françaises et les autres entreprises européennes et perturberait les relations économiques et contractuelles tout au long de la chaîne de sous-traitance.
Surtout, je ne vois pas en quoi l'adoption de ce texte changerait quoi que ce soit au droit social des pays où se trouvent les sous-traitants ; je pense en particulier au Bangladesh, où s'est déroulé le drame du Rana Plaza qui a inspiré les auteurs de la proposition de loi.
Enfin, ces mesures porteraient atteinte à l'image et à l'attractivité de la France. Dans le système concurrentiel qui est le nôtre, les sous-traitants iront voir ailleurs. Nous ne vivons pas au « pays des Bisounours »...
Mieux vaut, comme je le suggère pour cette deuxième lecture, transposer la directive européenne 2014/95/UE du 22 octobre 2014, qui doit de toute façon l'être avant le 6 décembre 2016. Elle porte sur la publication d'informations non financières et relatives à la diversité par les grandes entreprises. Il s'agit, notamment, d'amener les grandes entreprises à diffuser des « informations sur les procédures de diligence raisonnée mises en oeuvre par l'entreprise, ainsi que, lorsque cela s'avère pertinent et proportionné, en ce qui concerne sa chaîne d'approvisionnement et de sous-traitance, afin d'identifier, de prévenir et d'atténuer les incidences négatives existantes et potentielles » et à publier des données relatives « aux questions environnementales, aux questions sociales et de personnel, de respect des droits de l'homme et de lutte contre la corruption ». En cela, elle rejoint pleinement l'objectif de cette proposition de loi en matière de vigilance.
La directive couvre l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement et des sous-traitants. L'obligation qu'elle introduit, celle de publier les informations sur les procédures de diligence raisonnable destinées à prévenir les risques dans certains domaines, s'apparente à l'obligation qu'instaure la proposition de loi, celle d'établir, de publier et de mettre en oeuvre un plan de vigilance pour prévenir des risques comparables. En revanche, la directive retient une approche reposant sur l'incitation alors que la proposition de loi opte pour une approche coercitive et punitive.
Les auteurs de la proposition de loi souhaitent faire de la France un pionnier européen en la matière. À mon sens, ce n'est pas en adoptant un texte allant plus loin que la directive que l'on initiera une nouvelle négociation dans l'Union européenne pour développer cette réglementation. Au contraire, la France se retrouvera seule avec une législation plus rigoureuse, alors qu'elle dispose déjà d'une législation avancée en matière de publication d'informations non financières.
Saisissons-nous de ce texte pour transposer la directive, alors que les députés, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, ont confié au Gouvernement le soin de le faire en l'habilitant à légiférer par ordonnance. J'ai déposé un amendement de suppression de cette habilitation, le débat parlementaire doit avoir lieu.
Nous éviterons ainsi les incohérences. De fait, le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique instaure, en son article 8, une obligation de prévention et de détection des faits de corruption, qui correspond largement aux obligations de la directive en matière de lutte contre la corruption. La proposition de loi inclut, quant à elle, la lutte contre la corruption dans le champ du plan de vigilance, sans mentionner les sous-traitants. Je m'étonne d'ailleurs que le Gouvernement ait accepté de poursuivre la navette de cette proposition de loi, alors que celle-ci contredit aussi bien ce projet de loi que la directive.
Mon amendement COM-1 introduit un nouvel article L. 225-102-1-1 dans le code de commerce, parmi les dispositions définissant le contenu du rapport du conseil d'administration aux actionnaires. Il précise que, dans les sociétés cotées qui remplissent les critères fixés par la directive, ce rapport rendra compte des mesures de diligence raisonnable prises pour prévenir les principaux risques sociaux et environnementaux. Ainsi, il fera état des mesures de prévention de la corruption que la société aura été tenue de prendre en application de l'article 8 du projet de loi relatif à la transparence. Il exposera également les mesures de vigilance raisonnable prises par la société pour prévenir les risques d'atteintes aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, les risques de dommages corporels ou environnementaux graves et les risques sanitaires, en France et à l'étranger, du fait de son activité et de celle de ses filiales et sous-traitants. L'appréciation de ces risques devra se faire en fonction de la législation en vigueur localement : on ne peut pas imposer l'application de normes françaises sur le territoire d'États étrangers. Des informations concernant les sous-traitants ne devront être publiées que lorsque cela s'avère pertinent et proportionné compte tenu de la nature des relations contractuelles existant entre la société et ses différents sous-traitants.
On conservera ainsi l'objectif de vigilance des grandes entreprises, tout en l'intégrant mieux dans le droit actuel des sociétés et en respectant les exigences de la directive. Remarquez que nous visons, comme la directive, les grandes sociétés cotées employant plus de 500 salariés. Le champ d'application est donc plus large que celui de la proposition de loi, qui concerne les seules entreprises employant, avec leurs filiales, plus de 5 000 salariés en France ou de 10 000 salariés dans le monde.
Je relève toutefois un hiatus concernant le périmètre d'application de l'obligation de prévention de la corruption entre, d'une part, le projet de loi relatif à la transparence, qui vise les sociétés employant à la clôture de deux exercices consécutifs au moins 500 salariés et réalisant au moins 100 millions d'euros de chiffre d'affaires net, et, d'autre part, la directive, qui vise les sociétés employant plus de 500 salariés et présentant un bilan de plus de 20 millions d'euros ou un montant net de chiffre d'affaires de plus 40 millions d'euros. Pour résoudre cette difficulté, je propose que le rapport rendant compte des mesures de vigilance mises en oeuvre en matière de lutte contre la corruption concerne les sociétés qui n'entrent pas dans le champ du projet de loi.
En outre, comme l'autorise la directive européenne, certains risques pourraient ne pas être pris en compte à condition que le rapport en donne la justification et les filiales seraient exonérées de cette obligation de publication dès lors que les informations seraient publiées par la société mère de façon consolidée.
Par analogie avec la vérification des informations sociales et environnementales publiées par les grandes entreprises, par un organisme tiers indépendant, les mesures dont il serait ainsi rendu compte devraient faire l'objet d'une vérification selon les mêmes modalités, dans le cadre d'une démarche globale et homogène.
En cas de méconnaissance de ses obligations par une société, nous proposons de conserver le mécanisme d'injonction avec astreinte de l'article 1 er , tout en clarifiant, par l'adoption de mon amendement COM-2, la rédaction du dispositif. Il s'agit de s'inspirer plus directement des mécanismes prévus par le droit des sociétés en cas de manquement d'une société à ses obligations de publicité. Ainsi, si le rapport ne comprend pas toutes les informations prévues, toute personne intéressée pourra demander au président du tribunal statuant en référé d'enjoindre sous astreinte la société de communiquer ces informations. Ce mécanisme, non punitif, s'inscrit dans la logique de la directive.
En revanche, je recommande de supprimer l'amende civile de 10 millions d'euros en adoptant mon amendement COM-3. En effet, son caractère disproportionné soulève un problème de constitutionnalité.
Je vous propose, avec l'amendement COM-4, de supprimer l'article 2, en raison de la portée juridique incertaine et ambiguë du régime de responsabilité prévu en cas de non-respect par une société de ses obligations en matière de plan de vigilance. Selon certains, il ne s'écarte pas du droit commun ; si tel est le cas, il est inutile et sa suppression se justifie d'autant plus. À mon sens, le texte instaure implicitement un régime de responsabilité pour la faute d'autrui, qui rendrait responsable une société française, au titre d'une défaillance de son plan de vigilance, pour une faute commise par un sous-traitant étranger ayant causé un dommage à l'étranger à des personnes étrangères.
Mon amendement COM-5 à l'article 3 est de coordination pour l'application du texte dans les îles Wallis et Futuna.
Enfin, mon amendement COM-6 prévoit une entrée en vigueur différée. Dans le cas où la loi serait adoptée avant le 31 décembre 2016, cette nouvelle obligation d'information s'appliquerait en 2018, c'est-à-dire que les informations devraient figurer dans les rapports présentés aux assemblées générales statuant sur les comptes de l'exercice 2017.
M. Philippe Bas, président . - Vous constaterez, mes chers collègues, que la position du rapporteur a évolué. En première lecture, il avait recommandé le rejet du texte. Aujourd'hui, il entre dans une démarche coopérative en proposant au Sénat d'adopter un texte.
M. Alain Vasselle . - Le changement de stratégie du rapporteur nous permettra peut-être d'éviter le pire aux entreprises françaises ! Néanmoins, j'ai le sentiment que ses amendements vont plus loin que directive européenne. Je voudrais être rassuré : s'agit-il d'une transposition pure et simple ou y a-t-il des ajouts ? Il faudrait cesser, en France, de faire de l'excès de zèle dans la transposition des directives.
Puisqu'il s'agit de la transposition d'une directive européenne, il aurait sans doute été utile de disposer de l'avis de la commission des affaires européennes. Cela dit, le rapporteur est aussi membre de cette commission, peut-être s'exprime-t-il aussi en son nom...
Enfin, je note que la volonté de lutter contre la corruption et de diffuser certaines informations ne vise que les entreprises de plus de 500 salariés. Existe-t-il des mesures équivalentes pour les entreprises de moins de 500 salariés ?
M. Alain Richard . - Nous sommes en désaccord avec le rapporteur. Il nous rappelle les impératifs s'imposant aux entreprises et les réalités de la concurrence, mais, d'une part, le droit de la concurrence prend en compte ces problèmes de sous-traitance et, d'autre part, nombre d'entreprises européennes prennent de leur propre chef des mesures de prévention des risques sociaux et environnementaux. D'ailleurs, l'introduction du plan de vigilance vise à généraliser ce comportement, pour asseoir la concurrence sur la sécurité et la qualité de la prestation, y compris sur le plan éthique.
Dès lors, la divergence avec l'Assemblée nationale, malgré l'évolution de la position du rapporteur, demeure. Il reste d'ailleurs des sujets à traiter, notamment celui du critère du nombre de salariés - en effet, dans le secteur de la confection, par exemple, un seuil de chiffre d'affaires paraît beaucoup plus pertinent.
Se pose aussi la question de l'amende civile. Eu égard aux infractions entraînant le paiement d'une amende, le caractère punitif de cette disposition n'est pas, selon moi, démontré. Nous avons donc une différence d'appréciation à ce sujet.
Il est dommage de ne pas tenter de se rapprocher plus du texte qui nous est transmis alors que l'Assemblée nationale aura le dernier mot.
M. Didier Marie . - Je me réjouis que le Gouvernement ait inscrit ce texte à l'ordre du jour en vue de son adoption définitive.
J'observe la nette évolution des propos du rapporteur, qui a l'habileté de nous proposer un texte intégrant la notion de vigilance. En première lecture, il avait tout fait pour que le texte échoue, allant jusqu'à exhumer de la poussière une motion préjudicielle, qui avait été finalement retirée, pour proposer en séance la suppression du texte, article par article. Cette fois, il admet la notion de vigilance et propose des amendements, mais pour transposer la directive de 2014 - ce qui n'est pas l'objet du texte de l'Assemblée nationale. Pour lui, la France n'a pas vocation à jouer un rôle d'avant-garde en Europe pour le respect des droits de l'homme. Quand l'Assemblée nationale propose de passer des intentions aux actes, il se contente de partager les intentions.
Avant de commenter les amendements du rapporteur, rappelons les fondements du texte initial. Ce texte est attendu par les organisations non gouvernementales qui s'intéressent au respect des droits humains. Chaque jour se produisent des drames partout dans le monde ; sans avoir l'ampleur du Rana Plaza, ce sont toujours des catastrophes humaines. Je pense notamment à la production de talc, qui financerait des organisations terroristes ou l'État islamique. Ce texte est également attendu par les syndicats, sans compter qu'il a suscité l'intérêt de nombre de grandes entreprises.
L'Assemblée nationale l'a largement voté : une seule voix contre. De nombreux élus de tous bords considèrent que notre pays, grâce à lui, éclairera le chemin vers une plus grande responsabilité des entreprises à l'échelle européenne. À terme, nous pouvons espérer déboucher sur une autre directive. Pourquoi ne pas anticiper ce futur cadre européen sur la vigilance ?
Ce texte se fonde sur une conception de la mondialisation qui tient compte des droits de l'homme et des principes directeurs des Nations unies, dits de John Ruggie.
Votre amendement COM-1 élargit certes le champ d'application du texte en abaissant le seuil à 500 salariés, en référence à la directive. Néanmoins, avec l'amendement COM-2, vous réduisez l'obligation de vigilance à la simple publication d'un plan, et non à sa mise en oeuvre, ce qui vide le texte de sa portée. En outre, le seuil initial de la proposition de loi permettait de distinguer entre les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, d'où l'accord obtenu entre le rapporteur de l'Assemblée nationale et le Gouvernement.
Votre amendement COM-3 supprime l'amende civile sous un double prétexte. D'une part, vous avancez qu'elle est disproportionnée, ce qui la rendrait inconstitutionnelle. Cependant, le montant de 10 millions d'euros ne constitue qu'un plafond et c'est au juge que revient la responsabilité de fixer son montant définitif. D'autre part, vous arguez de la légalité des délits et des peines, mais le texte définit clairement la notion de devoir de vigilance.
Enfin, vous évoquez un argument de fond reposant sur le handicap de compétitivité qu'une telle mesure représenterait pour les entreprises françaises. Renversons le raisonnement. Nous vivons dans un monde où l'on considère comme inacceptable de ne respecter ni les droits de l'homme ni l'environnement et de pratiquer la corruption. Il faut donc combattre ces fléaux et, pour cela, il faut montrer l'exemple. De nombreuses entreprises sont déjà engagées dans cette démarche, sur une base volontaire, qu'elle considère être un atout à faire valoir devant l'opinion publique et les consommateurs.
Enfin, le texte instituerait un dangereux régime de responsabilité pour la faute d'autrui ? Ce n'est pas le cas, le devoir de vigilance est une obligation de moyens.
Le groupe socialiste et républicain votera contre l'ensemble de ces amendements et pour le rétablissement du texte de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Pierre Sueur . - Notre rapporteur tient des discours aux tonalités parfois changeantes... Lui qui s'était évertué à trouver un accord avec l'Assemblée nationale sur le projet de loi pour une République numérique nous propose une disparition douce pour ce texte à vocation éthique qu'il avait pulvérisé en première lecture, mais le résultat serait le même...
Se conformer à l'existant ? Mais à ce compte, monsieur Vasselle, le monde ne changera jamais.
M. Alain Vasselle . - C'est au niveau européen qu'il faut mener le combat !
M. Jean-Pierre Sueur . - Si Schoelcher avait dû envisager qu'il susciterait un désastre économique en supprimant l'esclavage dans un seul pays... Et ce n'est qu'un des exemples où la France a montré le chemin.
M. Philippe Bas, président . - La France éclaire certes le monde, mais l'ambition est peut-être un peu excessive au regard du contenu du texte.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur . - Monsieur Vasselle, mes amendements n'excèdent pas la transposition de la directive européenne, si ce n'est le mécanisme d'injonction, que je propose pour aller dans le sens de mon collègue rapporteur à l'Assemblée nationale. Les entreprises de moins de 500 salariés ne sont pas plus vertueuses que les autres. Elles sont, en revanche, de trop petite taille pour un plan de vigilance qui, monsieur Richard, pourra s'appliquer dans la confection comme dans l'industrie. La directive européenne encourage la généralisation de comportements vertueux par des mécanismes incitatifs, en écartant la contrainte - et c'est sur ce point de la sanction que nous divergeons.
Ce texte est attendu, monsieur Marie, par les organisations non gouvernementales, non par les entreprises, qui n'ont pas eu besoin de lui pour élaborer des plans de vigilance. Elles ne veulent pas qu'on leur mette le couteau sous la gorge : pas de plan, une amende civile ! Cette philosophie répressive, qui va à rebours de la logique de la directive européenne, est détestable.
Cette proposition de loi aurait été adoptée par la quasi-totalité des députés ? Des députés présents dans l'hémicycle, non des 577.
Monsieur Sueur, la France a été en avance dans bien des domaines...
M. Philippe Bas, président . - Elle est malheureusement en retard dans quelques autres.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur . - ... et, modestement, j'ai cherché à ce qu'elle continue de l'être lorsque j'ai été rapporteur de la loi sur la République numérique. Cependant, être en avance ne signifie pas s'avancer tout seul au milieu du gué. Une seconde directive sur ce sujet n'est pas annoncée au niveau européen et paraît très improbable. La France risque donc de se retrouver isolée avec une législation unique en son genre, alors que les autres pays n'auront qu'à appliquer la directive.
M. Alain Richard . - C'est une prévision bien imprudente.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur . - Je la préfère à un pari imprudent.
M. Philippe Bas, président . - Ce texte a une portée éminemment politique, avec les avantages et les inconvénients qui découlent de tout discours politique mis en forme de loi. Ses finalités sont incontestables et font l'unanimité mais sa substance est juridiquement faible, voire évanescente. Une zone d'incertitude juridique parmi d'autres : l'assujettissement des entreprises à une obligation dont le contenu n'a pas été défini par le législateur. Évitons de nous rendre complices d'une forme de gesticulation législative qui nous exposerait au ridicule d'une censure par le Conseil constitutionnel.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1 er
Les amendements COM-1 rectifié, COM-2 et COM-3 sont adoptés.
Article 2
L'amendement COM-4 est adopté.
Article 3
L'amendement COM-5 est adopté.
Article additionnel après l'article 3
L'amendement COM-6 est adopté.
Le texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements adoptés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. FRASSA, rapporteur |
1 |
Publication d'informations sur les mesures de vigilance prises par les sociétés cotées pour prévenir les risques sociaux et environnementaux |
Adopté |
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M. FRASSA, rapporteur |
2 |
Clarification du mécanisme d'injonction
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Adopté |
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M. FRASSA, rapporteur |
3 |
Suppression de l'amende civile
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Adopté |
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Article 2
|
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M. FRASSA, rapporteur |
4 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 3
|
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|
M. FRASSA, rapporteur |
5 |
Coordination |
Adopté |
|
Article additionnel après l'article 3 |
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M. FRASSA, rapporteur |
6 |
Entrée en vigueur différée |
Adopté |