Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015

B. LA MESURE TRANSVERSALE DE LA PERFORMANCE : DES INDICATEURS À GÉNÉRALISER

À compter de 2008, des indicateurs transversaux ont été progressivement mis en place afin de permettre une analyse comparative de l'efficience des fonctions de support entre les missions, en fonction de critères harmonisés.

Au nombre de cinq, ces indicateurs visent respectivement à évaluer :

- l'efficience de la fonction achat ;

- l'efficience de la gestion des ressources humaines ;

- l'efficience de la gestion immobilière ;

- l'efficience de la gestion informatique et bureautique ;

- la part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n° 87-51 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.

D'après les informations de la direction du budget, le nombre de missions du budget général disposant d'indicateurs transversaux reste inchangé par rapport à 2014. Douze d'entre elles sont concernées. À défaut d'être généralisé à l'ensemble des missions, votre rapporteur général regrette que ce type d'indicateur n'ait pas été élargi à davantage de missions du budget général, comme il en avait fait la recommandation lors de l'examen du projet de loi de règlement 2014.

Tableau n° 44 : Missions du budget général disposant d'indicateurs transversaux

Mission	Programme	Type de programme
Culture	224	Programme portant l'intégralité du support
Écologie, développement et aménagement durables	217	Programme portant l'intégralité du support
Solidarités, insertion et égalité des chances	124	Programme portant l'intégralité du support
Travail et emploi	155	Programme portant l'intégralité du support
Administration générale et territoriale de l'État	216	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	215	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Défense	212	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Direction de l'action du Gouvernement	333	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
	129	Programme portant l'action support majoritaire
Enseignement scolaire	214	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	218	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Justice	310	Programme dont la spécialité relève exclusivement du support
Action extérieure de l'État	105	Programme portant l'action support majoritaire

Source : Direction du budget, Guide de la performanc e, édition mars 2014 pour le PLF 2015.

1. L'efficience de la fonction achat

Le tableau infra présente les résultats, dans les missions du budget général disposant d'indicateurs transversaux, de l'indicateur « Efficience de la fonction achat » . Le sous-indicateur « Gain relatif aux actions achat » permet de mesurer les gains théoriques réalisés en rendant la fonction achat plus effective à travers divers mesures (mutualisation des achats, externalisation, standardisation, etc.). Le calcul de cet indicateur est fondé sur une comparaison entre les prix (ou situations) de référence et ceux résultant de l'intervention de l'acheteur ministériel.

Tableau n° 45 : Efficience de la fonction achat

Mission			Gain relatif aux actions achat (M €)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013		Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Défense	98	118		125,50	135,2	112
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	76,00	104,30		102,00	146	100
Administration générale et territoriale de l'État	67,2	109		65,00	49,2	64
Justice	43,9	19,5		31,00	45,4	26,75
Écologie	11,3	32,4		19,90	19	44,6
Solidarité, insertion et égalité des chances	2,074	6,1		14,10	8,3	13,9
Direction de l'action du Gouvernement	5,38	1,18		14,00	13,6	12,4
Enseignement scolaire	11,4	10,1		10,40	27,1	10,8
Agriculture	1,60	1,70		3,20	1,80	1,80
Action extérieure de l'État	-	2,31		2,39	2,40	2,00

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Sur les dix missions disposant de cet indicateur transversal, cinq présentent une amélioration de l'efficience de leur fonction achat au cours de l'exercice 2015. En revanche, cinq autres ne parviennent pas à obtenir de meilleurs résultats qu'en 2014.

Quatre missions enregistrent des gains inférieurs aux prévisions fixées dans les PAP 2015 : « Direction de l'action du gouvernement », « Solidarité, insertion et égalité des chances », « Écologie » et « Administration générale et territoriale de l'État ».

Si certaines missions affichent des résultats plus faibles que d'autres, il convient toutefois de saluer les progrès réalisés par la plupart d'entre elles depuis 2012, à l'exception de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », qui est la seule à afficher, en 2015, un résultat inférieur à celui de 2012 . Une attention particulière devra donc être portée sur cette mission lors de l'examen du projet de loi de règlement 2016.

2. L'efficience de la gestion des ressources humaines

Tableau n° 46 : Efficience de la gestion des ressources humaines

Mission			Ratio d'efficience de la gestion des ressources humaines ( %)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013		Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Enseignement scolaire	0,7	0,7		0,7	0,7	0,7
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	2,1	2,04		2,04	2,06	1,97
Administration générale et territoriale de l'État	2,15	2,15		2,15	2,13	2,13
Justice	2,24	2,14		2,16	2,17	2
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	2,3	2,3		2,3	2,3	2,1
Conseil et contrôle de l'État	2,17	2,3		2,34	2,33	2,5
Direction de l'action du Gouvernement	NC	1,86		1,95	1,86	1,92
Culture	2,5	2,6		2,6	2,6	2,4
Défense	2,82	2,68		2,87	2,81	2,82
Écologie, développement et mobilité durables	3,2	3,36		3,3	3,39	3
Solidarité, insertion et égalité des chances	2,93	2,89		3,42	3,44	3,3
Travail et emploi	NC	2,61		3,42	3,44	3,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Le ratio d'efficience de la gestion des ressources humaines correspond au rapport entre les personnels gérants (personnels affectés à la gestion des ressources humaines) et les effectifs gérés.

Cet indicateur est caractérisé par une grande homogénéité entre les différentes missions : le ratio est compris pour la plupart d'entre elles entre 2 % et 3 %. De plus, l'indicateur n'évolue guère par rapport à 2014 et les écarts à la prévision fixée dans les PAP 2015 sont faibles.

3. L'efficience de la gestion immobilière

Cinq sous-indicateurs sont utilisés pour mesurer l'efficience de la gestion immobilière :

- ratio surface utile brute (SUB ^{74 ( * )} ) / surface hors oeuvre nette (SHON) ;

- ratio surface utile nette (SUN) / poste de travail ;

- ratio entretien courant / SUB ;

- ratio entretien lourd / SUB ;

- coût des travaux structurants.

Tableau n° 47 : Ratio SUN/Poste de travail

Mission			Efficience de la gestion immobilière Ratio SUN/Poste de travail (m²/poste ou m²/agent)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013		Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Administration générale et territoriale de l'État	8,60	8,66		8,61	8,55	8,68
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	13,47	13,67		12,76	13,8	12,79
Enseignement scolaire	13,5	13,2		12,9	12,7	13
Défense	12,28	11,76		13,19	13,34	13,18
Écologie, développement et mobilité durables	13,48	13,28		13,24	12,55	12,36
Solidarité, insertion et égalité des chances	13,5	13,45		13,25	13,2	13,1
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	13,6	13,4		13,4	13,4	13,4
Action extérieure de l'État	15,65	15,2		15,1	11,6	14,3
Direction de l'action du Gouvernement	15,35	15,03		15,6	14,99	15,19
Culture	15,5	15,84		15,85	15,61	15,06

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Le ratio SUN/poste de travail mesure la surface utile nette en m ² rapportée au nombre d'agents ou de postes de travail de la mission budgétaire concernée. Il convient de rappeler que la norme utilisée par l'État est fixée à 12 m² ^{75 ( * )} .

Sept missions sur les dix renseignées dans le tableau ci-dessus présentent des résultats en amélioration par rapport à 2014. L'amélioration de cet aspect de l'efficience de la gestion immobilière peut notamment être saluée en ce qui concerne la mission « Action extérieure de l'État » . Ce résultat s'explique en partie par la vente de plusieurs biens immobiliers, contribuant ainsi à diminuer la surface nette globale.

Tableau n° 48 : Ratio entretien courant/SUB

Mission				Efficience de la gestion immobilière Ratio entretien courant/SUB (€/m²)
		Réalisation 2012	Réalisation 2013		Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Administration générale et territoriale de l'État		6,13	6,73		7,03	7,72	6,37
Action extérieure de l'État		5,64	5,36		7,24	7,73	5,31
Enseignement scolaire		12,70	12,00		11,90	9,2	12,5
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales		14,57	14,23		15,84	17,08	NC
Solidarité, insertion et égalité des chances		21,56	23,22		30,00	28,85	26
Écologie, développement et mobilité durables		39,17	32,28		32,80	36,3	35,09
Culture		63,00	32,00		37,00	45	NC
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		33,30	36,30		34,70	39,1	33
Direction de l'action du Gouvernement	Ratio mission	66,07	66,00		72,00	56	65
	Ratio d'entretien courant du Défenseur des droits	75,00	82,84		63,37	32,02	63
	Ratio entretien courant du CSA	34,00	50,00		104,00	68	58
	Ratio entretien courant de la CNIL	124,00	114,00		97,00	95,14	100

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Le tableau ci-dessus présente, pour les missions du budget général disposant de l'information, les résultats du sous-indicateur « Ratio entretien courant/SUB ». Seules deux missions dépassent significativement l'objectif fixé en PAP 2015 : « Enseignement scolaire » et « Direction de l'action du gouvernement ». Une attention particulière doit être portée à l'avenir sur la mission « Culture », dont le ratio se dégrade en 2015 pour la troisième année consécutive .

Tableau n° 49 : Ratio entretien lourd/SUB

Mission			Efficience de la gestion immobilière Ratio entretien lourd/SUB (€/m²)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013		Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Action extérieure de l'État	2,98	1,40		1,61	1,75	1,29
Administration générale et territoriale de l'État	9,55	7,76		6,47	6,28	6,68
Enseignement scolaire	25,70	18,30		17,30	19,1	33,2
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	70,90	24,30		26,10	26,4	50
Direction de l'action du Gouvernement	85,21	88,00		61,00	40	80
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	63,84	17,57		33,42	37,04	NC
Culture	79,00	59,00		208,00	15	NC

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Pour les missions budgétaires dont la prévision pour 2015 était connue, seule la mission « Action extérieure de l'État » présente un coût de l'entretien lourd plus élevé que celui défini par le PAP.

Pour les autres missions, le résultat est inférieur à la prévision, avec un écart allant jusqu'à 50 % pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

4. L`efficience de la gestion bureautique

Tableau n° 50 : Efficience de la gestion bureautique

Mission	Ratio d'efficience bureautique (€/poste)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013	Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 (PAP 2015)
Administration générale et territoriale de l'État	412	438	384	664	383
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	635	654	673	787	NC
Culture	528	675	677	586	590
Direction de l'action du Gouvernement	1494,2	895,4	918,4	1401	1323
Écologie, développement et mobilité durables	880	876	880	876	858
Enseignement scolaire	837,5	894	875,5	818	875
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	598,7	606,6	595,99	701	640
Justice	405	415	494	428	415
Solidarité, insertion et égalité des chances	1 004	876	1178	1247	<=996

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

L'indicateur « Ratio d'efficience bureautique » mesure le coût agrégé du matériel informatique rapporté au nombre de postes de travail. Sur les huit missions dont la prévision était connue et qui sont renseignées dans le tableau ci-dessus, six manquent l'objectif de performance défini dans le PAP.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » dépasse de plus de 73 % la prévision du PAP 2015 , ce qui constitue l'écart à la cible le plus important parmi les missions renseignées. Le ratio mesuré pour 2015 est en outre nettement supérieur à ceux observés les années précédentes. Le RAP 2015 de la mission indique qu'un changement intervenu dans le mode de calcul dudit ratio est à l'origine de ce décalage important entre prévision et réalisation : les dépenses de télécommunications et d'impressions sont en effet intégrées dans le ratio depuis l'élaboration du PAP 2016.

En 2015, la mission « Défense » ne comportait toujours pas d'indicateur transversal mesurant l'efficience bureautique . Votre rapporteur général regrette, comme il l'avait fait lors de l'examen du projet de loi de règlement 2014, que cette mission essentielle du budget général ne puisse pas être évaluée sur cet aspect, compte tenu notamment des difficultés rencontrées par le ministère de la défense avec le logiciel unique de la solde « Louvois ».

5. L'action en faveur de l'emploi des personnes en situation de handicap

Tableau n° 51 : Part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par
la loi n°87-517 du 10 juillet 1987

Mission	Part des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue par la loi n°87-517 du 10 juillet 1987 ( %)
	Réalisation 2012	Réalisation 2013	Réalisation 2014	Réalisation 2015	Prévision 2015 PAP 2015
Action extérieure de l'État	NC	4,31	4,21	4,33	4,68
Administration générale et territoriale de l'État	NC	6,01	6,13	6,12	6,02
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	4,09	4,55	4,70	4,74	4,9
Culture	4,49	4,74	5,03	4,92	5,32
Défense	6,93	7,00	6,33	7,52	6,95
Direction de l'action du Gouvernement	4,14	4,08	4,30	3,2	4
Écologie, développement et mobilité durables	6,70	7,23	7,86	7,98 (prévision)	7
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	5,40	5,60	5,70	5,9	5,8
Justice	3,44	3,77	4,13	4,81	4,78
Solidarité, insertion et égalité des chances	6,12	6,10	6,00	>6	6
Travail et emploi	7,40	7,10	6,60	>6	6

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données ministère du budget

Une obligation d'emploi de travailleurs handicapés a été fixée à 6 % de l'effectif réel par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.

Parmi les onze missions du budget général renseignant cet indicateur en 2015, cinq atteignent l'objectif légal de 6 % de travailleurs en situation de handicap. La mission « Direction de l'action du Gouvernement » présente le taux le plus faible, à 3,2 % de l'effectif réel .

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* ⁷⁴ La surface hors oeuvre brute (SHOB) est définie par l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme comme « la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction ».

La surface hors oeuvre nette (SHON) est égale à la SHOB après déduction des combles, sous-sols non aménageables, toitures-terrasses, balcons, garages de véhicules, etc.

* ⁷⁵ La norme est inscrite dans la circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État.