Rapport n° 594 (2015-2016) de M. Michel RAISON , fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 11 mai 2016
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N° 594
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 mai 2016 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi de MM. Gérard LONGUET, Christian NAMY et plusieurs de leurs collègues précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue ,
Par M. Michel RAISON,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-François Rapin, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès . |
Voir les numéros :
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Sénat : |
522 et 595 (2015-2016) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSIONLa commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 11 mai 2016 , a examiné le rapport de Michel Raison sur la proposition de loi n° 522 (2015-2016) précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue, présentée par Gérard Longuet, Christian Namy et plusieurs de leurs collègues. Votre commission a approuvé cette proposition de loi visant à donner l'autorisation législative nécessaire à la poursuite du projet Cigéo à Bure . Elle a ainsi adopté les dispositions définissant la notion de réversibilité, intégrant une phase industrielle pilote, aménageant le dispositif de maîtrise foncière et ajustant le calendrier de mise en oeuvre du projet. Votre commission a toutefois souhaité, en accord avec les auteurs de la proposition de loi à l'initiative des amendements, préciser la rédaction de la proposition de loi afin de tenir compte des conclusions les plus récentes des travaux de l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs, en particulier sur le sujet complexe de la réversibilité. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté la proposition de loi ainsi modifiée. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La présente proposition de loi, déposée par Gérard Longuet, Christian Namy et plusieurs de leurs collègues, vise à préciser les modalités de création d'une installation de stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.
Il s'agit avec ce texte de permettre la poursuite du projet Cigéo à Bure, entre la Meuse et la Haute-Marne.
Votre commission a adopté ce texte, considérant que cette autorisation législative constituait une responsabilité incontournable pour assumer les choix énergétiques passés et présents et permettre aux générations futures de conserver leur liberté de choix.
Pour autant, votre rapporteur a souligné la prudence indispensable à l'abord de ces questions très techniques et à haut risque. Le texte, tel qu'issu des travaux de votre commission, offre, à ce titre, de nombreuses garanties :
- une phase industrielle pilote doit permettre de mesurer concrètement la faisabilité du projet, et de tester les options de récupérabilité des colis de déchets ;
- la réversibilité impose un développement très progressif du stockage, permettant de réévaluer régulièrement les choix effectués ;
- le projet est placé sous le contrôle permanent de l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs, et est soumis à l'autorisation de l'Autorité de sûreté nucléaire ;
- enfin, le texte impose un droit de regard du Parlement en prévoyant un jalonnement législatif à chaque étape de développement.
Au vu de ces conditions, votre commission a adopté la présente proposition de loi.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE PROJET CIGÉO : UN PARCOURS LÉGISLATIF DÉBUTÉ EN 2006
A. LA LOI DE 2006 ET LE SITE DE BURE
Les discussions autour du projet Cigéo de stockage des déchets radioactifs en couche géologique profonde remontent au vote de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, qui a retenu le stockage en couche géologique profonde comme solution pour la gestion à long terme des déchets radioactifs. Ils sont en effet considérés comme présentant des caractéristiques ultimes qui les rendent incompatibles avec les installations de stockage en surface ou à faible profondeur. Cette loi a décrit la procédure d'autorisation pour un tel centre et en a défini le calendrier.
Cette loi de 2006 a permis de lancer le projet Cigéo de stockage en couche géologique profonde à Bure, à cheval entre le département de la Meuse et celui de la Haute-Marne.
La loi pose comme condition à la réalisation du projet que ce stockage soit réversible, et que les conditions de la réversibilité soient définies dans une loi ultérieure, dont l'adoption serait le préalable au lancement du chantier de stockage profond.
En application de la loi de 2006, une nouvelle autorisation législative est donc nécessaire pour la poursuite du projet. C'est l'objet de la présente proposition de loi.
B. LES CONCLUSIONS DU DÉBAT PUBLIC DE 2013
Un débat public a été organisé en 2013 sur le projet Cigéo par la Commission nationale du débat public.
Dans son bilan du débat public, le président de la Commission nationale du débat public estime que « l'idée d'un nouveau jalonnement du projet, intégrant une étape de stockage « pilote », constituerait une avancée significative. [...] Ce n'est qu'à l'issue de cette étape que la décision de poursuivre la construction du stockage et de procéder à son exploitation courante pourrait être prise et non au stade de la demande d'autorisation de création telle qu'actuellement prévue par la loi de 2006. Un dispositif législatif et réglementaire spécifique devrait donc accompagner ce nouveau jalonnement » .
C'est là la principale conclusion de ce débat : l'idée d'un nouveau jalonnement du projet par l'intégration d'une étape de stockage pilote. Le lancement d'une phase industrielle pilote permettrait en effet de tester la faisabilité des conditions de stockage et de les adapter le cas échéant.
Ce débat a également permis de définir la notion de réversibilité, qui est une des conditions posées par la loi de 2006 pour la réalisation du projet. La réversibilité se définit comme la capacité à offrir à la génération suivante des choix sur la gestion à long terme des déchets radioactifs, incluant notamment le scellement des ouvrages de stockage ou bien la récupération de colis de déchets. Cette réversibilité est assurée notamment par le fait que le développement du stockage est progressif et flexible.
C. PLUSIEURS TENTATIVES DE RELANCE LÉGISLATIVE DU PROJET
Sur la base de ces éléments issus des travaux de l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (Andra) et des conclusions du débat public de 2013, plusieurs véhicules législatifs ont tenté de relancer le projet Cigéo dans les dernières années, sans pour autant aboutir.
Le texte de la présente proposition de loi a été inséré dans les avant-projets de loi relatifs à la transition énergétique, d'une part, et à la croissance et à l'activité, d'autre part, avant d'être finalement retirés avant le dépôt de ces textes au Parlement.
Le dispositif a finalement été intégré, par l'adoption d'un amendement de Gérard Longuet, à la loi Macron en première lecture au Sénat, mais a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel comme cavalier législatif.
À l'Assemblée nationale, une proposition de loi d'Anne-Yvonne Le Dain, Jean-Yves Le Déaut, Jean-Louis Dumont et Christian Bataille a été déposée le 10 novembre 2015, avec un texte identique.
II. UNE RÉPONSE PRAGMATIQUE À UNE QUESTION COMPLEXE
La présente proposition de loi apporte une réponse pragmatique aux questions qui se posent sur la poursuite du projet Cigéo, avec la prudence nécessaire qu'un tel sujet impose.
Le texte prévoit trois modifications principales à la loi de 2006 et au chapitre correspondant du code de l'environnement :
1- la définition de la notion de réversibilité ;
2- le lancement d'une phase industrielle pilote qui marquera le début de l'exploitation industrielle du site ;
3- l'adaptation du calendrier initialement prévu par la loi de 2006.
A. DÉFINIR LA RÉVERSIBILITÉ
Le texte définit la réversibilité comme « la capacité, pour les générations successives, à revenir sur des décisions prises lors de la mise en oeuvre progressive d'un système de stockage » .
La réversibilité du stockage n'est pas nécessairement synonyme de récupérabilité des colis de déchets, mais elle doit permettre à tout moment de pouvoir réévaluer les choix de gestion et de les adapter le cas échéant. Le dispositif prévoit par ailleurs que la mise en oeuvre du principe de réversibilité fasse l'objet de revues périodiques au moins tous les dix ans.
L'Andra illustre cette mise en oeuvre progressive du stockage dans sa récente note de positionnement sur la réversibilité, publiée en janvier 2016.
ILLUSTRATION DU DÉVELOPPEMENT PROGRESSIF DE L'INSTALLATION SOUTERRAINE DE CIGÉO AU COURS DU TEMPS
Source : Andra, note de positionnement sur la réversibilité, janvier 2016
B. INTÉGRER UNE PHASE INDUSTRIELLE PILOTE
Conformément aux attentes exprimées lors du débat public organisé en 2013, le texte prévoit que l'exploitation du centre de stockage Cigéo débute par une phase industrielle pilote. Cette phase doit notamment permettre de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation, par un programme d'essais in situ . Les colis de déchets devront rester aisément récupérables durant cette première phase.
L'article adapte les procédures d'autorisation afin de tenir compte de cette nouvelle phase pilote.
La phase pilote fera l'objet d'une autorisation de mise en service restreinte, tandis que l'autorisation de création couvrira ensuite l'ensemble du projet. Cette autorisation de mise en service des phases ultérieures ne pourra être accordée qu'après la promulgation d'une loi, prise sur la base d'un rapport de l'Andra qui présentera les résultats de la phase industrielle pilote.
C. AMÉNAGER LE CALENDRIER DE MISE EN oeUVRE
Enfin, l'article unique adapte le calendrier de mise en oeuvre du projet. Il reporte notamment l'exigence de maîtrise foncière au moment de la mise en service. Cela permettra à l'Andra d'acquérir progressivement, et non en une seule fois, les terrains et les tréfonds, en cohérence avec le développement progressif des ouvrages.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LE STOCKAGE DES DÉCHETS RADIOACTIFS À LONG TERME : UN ENJEU ÉTHIQUE
Le débat au coeur de la présente proposition de loi n'est pas un débat sur la pertinence du choix du nucléaire dans le mix énergétique français. Sans préjuger des choix de politique énergétique à venir, la question est bien celle de la gestion des déchets radioactifs déjà existants et résultant de l'activité nucléaire actuelle.
La directive Euratom du 19 juillet 2011 impose à la France de mettre en place un stockage dans des installations appropriées qui serviront d'emplacement final. Le simple entreposage de déchets radioactifs, comme c'est le cas à La Hague, ne peut constituer qu'une solution provisoire et non une alternative au stockage.
Dans ce contexte, la proposition de loi permet la poursuite du projet Cigéo dans des conditions garantissant à la fois la sûreté des installations, la réversibilité des choix opérés et un droit de regard final du Parlement. En autorisant les prochaines phases de développement du projet Cigéo, il s'agit de prendre ses responsabilités par rapport aux conséquences des choix énergétiques passés et de faciliter les choix des générations suivantes. Il s'agit là d'une question de continuité de l'État et d'une exigence éthique.
B. LA SÉCURISATION DU DISPOSITIF
Votre commission a adopté trois amendements COM-1, COM-2 et COM-3 déposés par les auteurs de la proposition de loi afin de procéder à divers ajustements de la rédaction. Le texte, déjà présent dans l'avant-projet de loi sur la transition énergétique, est aujourd'hui un peu daté et ne prenait pas en compte les récentes études menées par l'Andra pour préciser le projet, notamment le concept de réversibilité.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique (article 3 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006, article L. 542-10-1 du code de l'environnement,) - Définition de la réversibilité, lancement d'une phase industrielle pilote et aménagement du calendrier de mise en oeuvre du projet Cigéo
Objet : cet article vise à donner l'autorisation législative nécessaire à la poursuite du projet Cigéo de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde.
I. Le droit en vigueur
La loi du 28 juin 2006 retient le stockage en couche géologique profonde comme solution pour la gestion à long terme des déchets radioactifs, considérés à ce jour comme présentant des caractéristiques ultimes qui les rendent incompatibles avec les installations de stockage en surface ou à faible profondeur. Elle décrit la procédure d'autorisation pour un tel centre et en définit le calendrier.
Ainsi, cette loi de 2006 a conduit à :
- lancer le projet Cigéo de stockage en couche géologique profonde à Bure, à cheval entre le département de la Meuse et celui de la Haute-Marne ;
- imposer que ce stockage soit réversible, et que les conditions de la réversibilité soient définies dans une loi ultérieure, dont l'adoption serait le préalable au lancement du chantier de stockage profond.
L'article 3 de cette loi énonce les trois axes de gestion des déchets radioactifs :
1° La séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue [...] ;
2° Le stockage réversible en couche géologique profonde . Les études et recherches correspondantes sont conduites en vue de choisir un site et de concevoir un centre de stockage de sorte que, au vu des résultats des études conduites, la demande de son autorisation prévue à l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement puisse être instruite en 2015 et, sous réserve de cette autorisation, le centre mis en exploitation en 2025 ;
3° L'entreposage [...] .
La procédure de demande d'autorisation pour une installation de stockage réversible en couche géologique profonde est prévue à l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement .
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Article L. 542-10-1 du code de l'environnement Un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs est une installation nucléaire de base. Par dérogation aux règles applicables aux autres installations nucléaires de base : -la demande d'autorisation de création doit concerner une couche géologique ayant fait l'objet d'études au moyen d'un laboratoire souterrain ; -le dépôt de la demande d'autorisation de création du centre est précédé d'un débat public au sens de l'article L. 121-1 sur la base d'un dossier réalisé par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs créée à l'article L. 542-12 ; -la demande d'autorisation de création du centre donne lieu à un rapport de la commission nationale mentionnée à l'article L. 542-3, à un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire et au recueil de l'avis des collectivités territoriales situées en tout ou partie dans une zone de consultation définie par décret ; -la demande est transmise, accompagnée du compte rendu du débat public, du rapport de la commission nationale mentionnée à l'article L. 542-3 et de l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui l'évalue et rend compte de ses travaux aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; -le Gouvernement présente ensuite un projet de loi fixant les conditions de réversibilité. Après promulgation de cette loi, l'autorisation de création du centre peut être délivrée par décret en Conseil d'Etat, pris après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code ; -l'autorisation de création d'un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs ne garantissant pas la réversibilité de ce centre dans les conditions prévues par cette loi ne peut être délivrée. Lors de l'examen de la demande d'autorisation de création, la sûreté du centre est appréciée au regard des différentes étapes de sa gestion, y compris sa fermeture définitive. Seule une loi peut autoriser celle-ci. L'autorisation fixe la durée minimale pendant laquelle, à titre de précaution, la réversibilité du stockage doit être assurée. Cette durée ne peut être inférieure à cent ans. Les dispositions des articles L. 542-8 et L. 542-9 sont applicables à l'autorisation. |
II. La proposition de loi initiale
La présente proposition de loi apporte quatre modifications principales à la loi de 2006 et au chapitre correspondant du code de l'environnement :
- la définition de la notion de réversibilité ;
- le lancement d'une phase industrielle pilote qui marquera le début de l'exploitation industrielle du site ;
- l'adaptation de la procédure d'autorisation ;
- l'adaptation du calendrier initialement prévu par la loi de 2006.
1. La notion de réversibilité
Le 1° du II du présent article complète l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement pour définir la notion de réversibilité . Celle-ci se définit comme « la capacité, pour les générations successives, à revenir sur des décisions prises lors de la mise en oeuvre progressive d'un système de stockage. La réversibilité doit permettre de garantir la possibilité de récupérer des colis de déchets déjà stockés pendant une période donnée et d'adapter l'installation initialement conçue en fonction de choix futurs » .
Ce même 1° prévoit des revues périodiques de la mise en oeuvre du principe de réversibilité, au moins tous les dix ans .
2. La phase industrielle pilote
Conformément aux attentes exprimées lors du débat public organisé en 2013, le 1° du II prévoit que l'exploitation du centre de stockage Cigéo débute par une phase industrielle pilote .
Cette phase doit notamment permettre de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation, par un programme d'essais in situ . Les colis de déchets devront donc rester aisément récupérables durant cette phase.
3. L'adaptation des procédures d'autorisation
Pour tenir compte notamment de la nouvelle phase pilote, le texte adapte les procédures d'autorisation des centres de stockage en couche géologique profonde.
Le 4° du II prévoit que la phase pilote fera l'objet d'une autorisation de mise en service restreinte, tandis que l'autorisation de création couvrira ensuite l'ensemble du projet. Cette autorisation de mise en service des phases ultérieures ne pourra être accordée qu'après la promulgation d'une loi, prise sur la base d'un rapport de l'ANDRA présentant les résultats de la phase industrielle pilote.
4. L'adaptation du calendrier de mise en oeuvre
Le dispositif propose enfin un ajustement de diverses échéances initialement prévues dans la loi de 2006.
Le I prévoit un dépôt de la demande d'autorisation de création du centre en 2017, au lieu de 2015 comme cela était prévu initialement.
Le 2° du II reporte l'exigence de maîtrise foncière au moment de la mise en service afin de permettre des acquisitions progressives de terrains ou de tréfonds, en cohérence avec la progressivité du développement des ouvrages.
Il étend à 10 ans le délai entre le débat public et l'enquête publique, ce délai étant généralement de 5 ans.
III. La position de votre commission
Votre commission, à l'initiative des auteurs de la proposition de loi Gérard Longuet et Christian Namy, a adopté trois amendements procédant à des ajustements de rédaction afin d'intégrer les apports des travaux menés depuis plusieurs années par l'Andra sur la question de la réversibilité.
Votre commission a adopté l'amendement COM-3 qui met à jour la définition de la réversibilité . Le texte de la proposition de loi ayant été rédigé il y a quelques années, des travaux approfondis de l'Andra ont depuis conduit à la publication d'une note de positionnement sur la réversibilité en janvier 2016.
L'amendement prévoit donc un alinéa de définition : la réversibilité est la capacité, pour les générations successives, soit de poursuivre la construction puis l'exploitation des tranches successives d'un stockage, soit de réévaluer les choix et de faire évoluer les solutions de gestion.
Le second alinéa détaille les modalités de mise en oeuvre de la réversibilité. Ces modalités comprennent la progressivité de la construction, l'adaptabilité de la conception, la flexibilité d'exploitation du stockage et la récupérabilité des déchets. L'objectif est de permettre d'intégrer les progrès technologiques au fur et à mesure et de s'adapter aux évolutions possibles.
Votre commission a adopté l'amendement COM-1 des mêmes auteurs afin de :
- procéder à diverses coordinations rendues nécessaires par l'entrée en vigueur récente d'une ordonnance de février 2016 sur le nucléaire ;
- ajuster les exigences en matière de maîtrise foncière , pour donner plus de temps afin de négocier à l'amiable l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation du centre de stockage et de retarder les éventuelles expropriations jusqu'au moment du besoin effectif d'occupation des terrains ;
- enfin, dispenser les ouvrages souterrains de Cigéo des formalités d'urbanisme, comme c'est actuellement le cas pour les installations de stockage souterrain de gaz, de fluides ou de déchets, dans la mesure où ces installations sont déjà contrôlées par d'autres textes législatifs, en l'espèce celui relatif aux installations nucléaires.
Votre commission a adopté l'amendement COM-2 qui aménage le prochain jalon législatif , prévu à l'issue de la phase industrielle pilote, sur laquelle l'Andra devra rendre un bilan. L'amendement vise à ne pas rendre cette étape bloquante si le gouvernement ne dépose pas de projet de loi. La poursuite du projet serait, en tout état de cause, autorisée par l'Autorité de sûreté nucléaire.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 11 mai 2016, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 522 (2015-2016), présentée par M. Gérard Longuet et plusieurs de ses collègues, précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.
M. Michel Raison , rapporteur . - La proposition de loi de Gérard Longuet et Christian Namy précise les modalités de création d'une installation de stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue. Concrètement, il s'agit de permettre la poursuite du projet Cigéo à Bure, entre la Meuse et la Haute-Marne.
Les délais d'examen de cette proposition ont été, une fois de plus, très contraints, mais j'ai pu procéder aux auditions nécessaires : l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) qui est maître d'ouvrage du projet à Bure ; Areva, pour les opérateurs du nucléaire ; Bertrand Thuillier, expert scientifique proche des associations militant contre le projet ; et bien sûr les auteurs de la proposition de loi. Les opposants au projet nous ont adressé un courrier.
Pourquoi faut-il une nouvelle autorisation législative ? L'histoire commence avec le vote de la loi du 28 juin 2006, qui a retenu le stockage en couche géologique profonde comme solution pour la gestion à très long terme des déchets radioactifs, considérés comme présentant des caractéristiques ultimes qui les rendent incompatibles avec les installations de stockage en surface ou à faible profondeur. La loi de 2006 a décrit la procédure d'autorisation pour un tel centre et en a défini le calendrier. Elle a permis de lancer le projet Cigéo de stockage en couche géologique profonde à Bure, a imposé que ce stockage soit réversible et que les conditions de la réversibilité soient définies dans une loi ultérieure, dont l'adoption serait le préalable au lancement du chantier de stockage profond. Une nouvelle autorisation législative est donc nécessaire pour la poursuite du projet. Or nous disposons aujourd'hui de tous les éléments nécessaires pour adopter un nouveau texte.
Un débat public a été organisé en 2013 sur le projet Cigéo par la Commission nationale du débat public. Une de ses principales conclusions a été l'idée d'un nouveau jalonnement du projet, intégrant une étape de stockage pilote. Ce n'est qu'à l'issue de cette étape que la décision de poursuivre la construction du stockage et de procéder à son exploitation courante pourrait être prise, et non au stade de la demande d'autorisation de création, comme le prévoit actuellement la loi. Le lancement d'une phase industrielle pilote permettrait de tester la faisabilité des conditions de stockage et, le cas échéant, de les adapter.
Ce débat a également permis de définir la notion de réversibilité, qui est une des conditions posées par la loi de 2006 pour la réalisation du projet. C'est la clé de ce texte. La réversibilité se définit comme la capacité à offrir aux générations suivantes des choix sur la gestion à long terme des déchets radioactifs, parmi lesquels le scellement des ouvrages de stockage ou bien la récupération de colis de déchets. Cette réversibilité est assurée notamment par le fait que le développement du stockage est progressif et flexible.
Sur la base des travaux de l'Andra et des conclusions du débat public de 2013, plusieurs véhicules législatifs ont tenté de relancer le projet Cigéo ces dernières années, sans aboutir. Le présent texte a été inséré dans les avant-projets de loi relatifs à la transition énergétique, d'une part, et à la croissance et à l'activité, d'autre part, puis retirés avant le dépôt de ces textes au Parlement. Le dispositif a été intégré par un amendement de Gérard Longuet à la loi Macron en première lecture au Sénat, mais censuré par le Conseil constitutionnel, qui y a vu un cavalier législatif. À l'Assemblée nationale, une proposition de loi d'Anne-Yvonne Le Dain, Jean-Yves Le Déaut, Jean-Louis Dumont et Christian Bataille a été déposée le 10 novembre 2015, avec un texte identique.
Ce n'est pas un débat partisan, le texte étant porté par des élus de droite comme de gauche. Il traite un sujet délicat, mais c'est un texte pragmatique. Il apporte quatre modifications principales à la loi de 2006 et au chapitre correspondant du code de l'environnement : la définition de la notion de réversibilité, le lancement d'une phase industrielle pilote qui marquera le début de l'exploitation industrielle du site, l'adaptation de la procédure d'autorisation et l'adaptation du calendrier initialement prévu. Ces quatre modifications sont cohérentes et s'emboitent comme une poupée russe - même si cette référence n'est peut-être pas bien choisie quand on parle de radioactivité...
Le texte définit la réversibilité comme « la capacité, pour les générations successives, à revenir sur des décisions prises lors de la mise en oeuvre progressive d'un système de stockage. » Elle n'est pas nécessairement synonyme de récupérabilité des colis de déchets, mais doit permettre à tout moment de réévaluer les choix de gestion et de les adapter le cas échéant. Le dispositif prévoit par ailleurs que la mise en oeuvre du principe de réversibilité fasse l'objet de revues périodiques au moins tous les dix ans.
Conformément aux attentes exprimées lors du débat public organisé en 2013, le texte prévoit que l'exploitation du centre de stockage Cigéo débute par une phase industrielle pilote, qui doit notamment conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation par un programme d'essais in situ . Les colis de déchets devront rester aisément récupérables durant cette première phase. L'article adapte les procédures d'autorisation afin de tenir compte de cette nouvelle phase pilote, qui fera l'objet d'une autorisation de mise en service restreinte, tandis que l'autorisation de création couvrira ensuite l'ensemble du projet. L'autorisation de mise en service des phases ultérieures ne pourra être accordée qu'après la promulgation d'une loi, prise sur la base d'un rapport de l'Andra qui présentera les résultats de la phase pilote : aux précautions techniques s'ajoutent des précautions juridiques. Cette proposition de loi ne demande pas au législateur de signer un chèque en blanc sur la poursuite du projet Cigéo. D'autres échéances législatives sont prévues, et la phase pilote garantit une identification précoce des problèmes et leur ajustement.
Enfin, l'article adapte le calendrier de mise en oeuvre du projet. Il reporte notamment l'exigence de maîtrise foncière au moment de la mise en service : l'idée est de permettre à l'Andra d'acquérir progressivement, et non en une fois, les terrains et les tréfonds, en cohérence avec le développement progressif des ouvrages.
Les auteurs de la proposition de loi ont déposé, en concertation avec moi, trois amendements : le texte initial est aujourd'hui un peu daté depuis les travaux menés par l'Andra, notamment pour préciser le concept de réversibilité. J'y serai bien entendu favorable.
Le débat qui nous occupe n'est pas un débat entre pro et anti-nucléaires. Sans préjuger des choix de politique énergétique à venir, la question est celle de la gestion des déchets radioactifs existants. La directive Euratom du 19 juillet 2011 nous impose de mettre en place un stockage dans des installations appropriées, qui serviront d'emplacement final. Le simple entreposage de déchets radioactifs, comme à La Hague, ne peut constituer qu'une solution provisoire et non une alternative au stockage.
Je vous invite donc à adopter cette proposition de loi qui permet la poursuite du projet Cigéo dans des conditions garantissant à la fois la sûreté des installations, la réversibilité des choix opérés et un droit de regard final du Parlement. En agissant rapidement, nous prenons nos responsabilités par rapport aux conséquences de nos choix énergétiques passés et nous facilitons les choix des générations suivantes. Il s'agit là de continuité de l'État et d'exigence éthique.
Mme Nelly Tocqueville . - Le débat, en effet, n'est pas entre pro et anti-nucléaires, mais soulève notre responsabilité et notre devoir vis-à-vis des générations futures. Responsabilité, réversibilité : ce texte fait consensus, à notre avis. De fait, on ne peut préjuger des avancées scientifiques futures.
Toutefois, pourquoi restreindre par les mots « le cas échéant » la capacité du Parlement à prendre en compte les recommandations de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ? La proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale prévoit, elle, une participation des citoyens. Sur un sujet aussi sensible, la concertation est essentielle. Pourquoi l'avoir supprimée ?
M. Louis Nègre . - La loi de transition énergétique avait abordé ces questions, de manière consensuelle. Nous avons la responsabilité de traiter ces déchets, de ne pas les abandonner. La procédure est longue et démocratique : débat public, textes de loi. Comment les autres pays gèrent-ils ces situations ? La réversibilité permet-elle la récupérabilité ?
M. Ronan Dantec . - Je vais troubler le consensus.
Mme Chantal Jouanno . - Étonnant !
M. Ronan Dantec . - Nous sommes ici au coeur du déclin français. EPR, crise à EDF... Nous avons tout misé sur une filière qui est à présent marginalisée par le développement du solaire. Nous avons fait une erreur historique dans les années 1970 en mettant tous nos oeufs dans le même panier, qui est désormais cassé. Face à une telle crise, nous devrions collectivement être capables de nous réorienter rapidement. Or, la France persiste et signe, se révèle incapable de changer de cap et fonce dans le mur. Pourtant, elle n'a plus les moyens de cette politique. Le rapporteur a omis d'évoquer le coût estimé de Cigéo : 35 milliards d'euros, qui représentent dix ans de baisses des dotations des collectivités territoriales et sont autant d'investissements en moins pour les filières d'avenir !
De tous les pays qui ont fait du nucléaire, nous sommes les seuls à nous obstiner à considérer que le stockage en couche profonde est la solution. Cette méthode pose d'énormes problèmes techniques aux Allemands, car les mines de sel qu'ils ont choisies ne sont pas étanches. Comment la réversibilité peut-elle ne pas impliquer la récupérabilité ? Cette seule faille montre que ce projet est une impasse. Les États-Unis pratiquent le stockage sur site à faible profondeur et s'en trouvent très bien. Cette solution est la plus fiable, la moins onéreuse et garantit la récupérabilité. Cigéo est une absurdité totale ! Hélas, les lobbies sont si puissants qu'ils nous empêchent de changer de cap. Le déclin français tient à notre incapacité à nous adapter à la réalité du monde.
M. Alain Fouché . - Je connais ce sujet, pour avoir une centrale nucléaire dans mon département. Un projet de stockage des déchets a été arrêté à l'arrivée du Gouvernement de M. Jospin - peut-être pour des raisons autant politiques que techniques... Il était pourtant aussi avancé que le projet de Bure, sinon plus ! Depuis vingt ans, ce dernier site mobilise beaucoup de ressources. Entre les salaires et les taxes, combien a-t-il déjà coûté, en tout ?
M. Michel Raison , rapporteur . - Madame Tocqueville, on applique aujourd'hui ce qui a été prévu. Si le Gouvernement ne prend pas la responsabilité de proposer un texte, le Parlement le fera : c'est ce que signifie « le cas échéant ».
La participation des citoyens est garantie par les débats publics. Il y en a eu un en 2013, d'autres autorisations seront également précédées de tels débats. Il existe en outre un comité central d'information et de suivi du site de Bure, avec une participation du public.
Monsieur Nègre, la France fait partie des leaders mondiaux sur le plan technique en matière de nucléaire. Si nous nous lançons dans cet enfouissement à 500 mètres de profondeurs c'est parce que nos spécialistes jugent que c'est la meilleure solution - ou peut-être la moins mauvaise, comme dit M. Dantec. Je n'ai pas d'avis personnel sur la question. Faisons confiance à nos ingénieurs. Le dossier n'est pas simple, bien sûr. Les États-Unis pratiquent les enfouissements à 20 ou 30 mètres de profondeur, ce qui n'est pas sans poser problème. Cependant, laisser nos déchets radioactifs à la Hague dans des containers n'est pas une solution.
La récupérabilité est prévue, en particulier au début. Les premiers containers seront pilotés par des robots. Ils ne seront pas verrouillés en profondeur et pourront être récupérés, le cas échéant. La réversibilité, c'est, d'une part, la récupérabilité, d'autre part, la lenteur de la carrière, jusqu'à mille ans.
Monsieur Dantec, vous avez raison : nous explorons une voie différente des autres pays. Le coût est considérable : il faut payer les infrastructures, mais aussi 150 salariés en emplois directs...
M. Alain Fouché . - Et la taxe professionnelle.
M. Michel Raison , rapporteur . - Il y a des bagarres de chiffres. Les opposants parlent de 35 milliards d'euros...
M. Ronan Dantec . - Ce sont les chiffres de l'Andra.
M. Michel Raison , rapporteur . - L'Andra dit 25 milliards.
M. Ronan Dantec . - Ça, c'est le chiffre de Mme Royal !
M. Michel Raison , rapporteur . - En tout état de cause, les ordres de grandeur sont énormes, entre 25 et 35 milliards d'euros sur 150 ans. On n'a pas fini de débattre sur le coût du nucléaire par rapport aux autres énergies. Ce qu'on peut dire pour l'instant, c'est qu'il est très important.
Encore une fois, je suis loin d'être un spécialiste ; je ne fais que m'appuyer sur les auditions que nous avons menées.
Mme Évelyne Didier . - Je ne suis pas en charge de ce dossier dans mon groupe. Lors de l'examen de la loi de 2006, il était impensable de ne pas prévoir la réversibilité, car nous manquions d'informations sur les plans technique et financier pour faire nos choix sereinement. Notre position de principe était qu'il fallait absolument traiter la question des déchets, en responsabilité. D'où la proposition de revoyure dix ans après, et l'initiative prise par nos collègues de déposer cette proposition de loi. Le coût sera énorme, c'est vrai. Il serait bien téméraire d'avancer un chiffre.
Si nous sommes leaders dans le domaine du nucléaire, nous restons un petit pays comparé aux États-Unis, qui dispose de vastes étendues inhabitées. En tout état de cause, l'enfouissement profond des déchets nucléaires est une solution qui mérite d'être étudiée absolument. D'autant que selon l'ASN, il n'est pas nécessaire de statuer immédiatement. La réversibilité consiste à garder ouverte la possibilité de ressortir les colis au cas où une nouvelle technique apparaitrait. Je ne sais pas comment elle pourrait s'appliquer en cas d'accident. Elle vaut surtout dans l'hypothèse d'une évolution technique.
M. Jean Bizet . - J'appuie les propose de Mme Didier. Notre expertise nationale est reconnue dans le domaine de la radioactivité et du nucléaire. En matière d'émissions de CO 2 , monsieur Dantec, l'énergie nucléaire reste la plus vertueuse. On n'aurait pas pu financer les énergies renouvelables sans le nucléaire !
Il faut évidemment observer ce qui se fait dans les autres pays, et je suis un fervent défenseur de l'Union européenne de l'énergie. Les choix unilatéraux de l'Allemagne se sont faits au détriment de l'environnement.
Élu de la Manche, je ne peux que regretter les mésaventures de l'EPR. Le renforcement des exigences après l'accident de Fukushima a engendré un surcoût. Depuis cinquante ans que nous n'avons pas construit de centrale, nous manquons d'expertise, sans compter qu'un certain nombre d'entreprises n'ont pas été à la hauteur.
Quant à la compétitivité et au coût du kilowattheure par rapport aux énergies renouvelables, il faut rester prudent. Le jour où nous devrons accéder à la demande de la Chine et lui reconnaître le statut d'économie de marché, ce sera la fin du dumping environnemental sur la production des cellules photovoltaïques : les prix remonteront, même si les coûts de production et l'expertise se sont améliorés.
En ce qui concerne le stockage en couche profonde, je suis d'accord avec Evelyne Didier, et je ne peux que citer le professeur Charpak, selon lequel les déchets d'aujourd'hui seront les sources d'énergie de demain. L'Union européenne s'est fortement investie sur la fusion nucléaire avec Iter. Je me réjouis de l'approche des Verts allemands sur ce projet. Le réacteur ne devrait quasiment pas fabriquer de déchets et produire une énergie qui est à portée de main, l'énergie de demain pour ainsi dire, dans une cinquantaine d'années. Le nucléaire est un sujet plus émotionnel que rationnel. Jusqu'à présent, la maîtrise de la technologie française reste exceptionnelle.
M. Michel Raison , rapporteur . - Areva maîtrise déjà toute une partie de la technologie de l'enfouissement des déchets. Ce qui est nouveau, c'est la partie mécanique : quelles difficultés surgiront lorsque l'on descendra les containers à 500 mètres de profondeur ? Les autres pays nous observent et sont prêts à importer la technologie d'Areva si elle fonctionne. Bien sûr, la configuration des États-Unis n'est pas la même qu'en France. Cependant, en matière technologique, qu'il s'agisse de l'équipement informatique des véhicules ou du matériel agricole, la France a toujours été beaucoup plus en pointe que les États-Unis. On est parfois surpris par l'archaïsme des modes de fonctionnement américains. Nous sommes beaucoup plus modernes que les Américains, y compris sur le plan sociétal.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Michel Raison , rapporteur . - L'amendement n° COM-3 ajuste la définition de la réversibilité. Je précise que la récupération fait partie de la réversibilité. Une brochure très pédagogique a été publiée par l'Andra sur ce sujet.
L'amendement n° COM-3 est adopté.
M. Michel Raison, rapporteur . - L'amendement n° COM-1 propose un ajustement relatif à la maîtrise foncière, en ouvrant la possibilité d'opérer par palier.
L'amendement n° COM-1 est adopté.
M. Michel Raison , rapporteur . - L'amendement n° COM-2 aménage le prochain jalon législatif, à l'issue de la phase industrielle pilote sur laquelle l'Andra devra rendre un bilan. Si le Gouvernement ne prend pas ses responsabilités, le Parlement pourra s'autosaisir du sujet. En tout état de cause, le projet ne pourra se poursuivre sans autorisation de l'ASN.
Mme Nelly Tocqueville . - Abstention.
L'amendement n° COM-2 est adopté.
L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Mercredi 4 mai 2016
- M. Bertrand Thuillier , docteur en sciences ;
- Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA) : M. Pierre-Marie Abadie , directeur général et Mme Delphine Honoré , chef du service droit nucléaire environnement et urbanisme ;
- AREVA : MM. Jean-Michel Romary , directeur matières et déchets radioactifs et Guillaume Renaud , responsable des relations institutionnelles ;
- MM. Gérard Longuet et Christian Namy , sénateurs de la Meuse.
- Comité local d'information et de suivi (CLIS) du laboratoire de recherche souterrain de Bure : MM. Denis Stolf , président et Benoît Jaquet , secrétaire général.