CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT INTERNE DES JURIDICTIONS
Article 11 (art. 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale) - Modalités de remplacement du juge des libertés et de la détention
L'article 11 constitue le corollaire de la réforme statutaire du mode de nomination des juges des libertés et de la détention (JLD), proposée par l'article 14 du projet de loi organique également soumis à l'examen de votre commission, et apporte en conséquence plusieurs modifications aux articles 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale.
• L'organisation de la continuité d'exercice de la fonction de JLD
L'article 137-1 du code de procédure pénale donne compétence au juge des libertés et de la détention pour statuer sur les demandes de placement en détention provisoire et de mise en liberté. Dans sa rédaction actuelle, il précise en outre que ce juge est un magistrat du siège ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. Cette disposition implique, conformément à l'article 4 du décret du 7 janvier 1993 précité 74 ( * ) , que ce magistrat ait atteint au minimum le premier grade, qui requiert sept années d'ancienneté dans le second grade.
Enfin, l'article 137-1 dispose qu'en cas « d'empêchement du juge des libertés et de la détention désigné et d'empêchement du président ainsi que des premiers vice-présidents et des vice-présidents, le juge des libertés et de la détention est remplacé par le magistrat du siège le plus ancien dans le grade le plus élevé, désigné par le président du tribunal de grande instance ».
L'article 137-1-1 règle pour sa part la question de l'exercice de la fonction de juge des libertés et de la détention pour l'organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période au cours de laquelle les magistrats bénéficient de leurs congés annuels. Il prévoit qu'un magistrat ayant rang de président, de premier vice-président ou de vice-président et exerçant les fonctions de juge des libertés et de la détention dans un tribunal de grande instance peut à cet effet « être désigné afin d'exercer concurremment ces fonctions dans, au plus, deux autres tribunaux de grande instance du ressort de la cour d'appel ». Cette désignation est décidée par ordonnance du premier président de la cour d'appel prise à la demande des présidents de ces juridictions et après avis du président du tribunal de grande instance concerné. Elle doit alors en préciser le motif et la durée, ainsi que les tribunaux pour lesquels elle s'applique, cette durée ne pouvant excéder quarante jours au cours de l'année judiciaire.
Ces dispositions sont également applicables dans les mêmes conditions pour cause de vacance d'emploi ou d'empêchement si aucun magistrat n'est susceptible, au sein d'une juridiction, d'exercer les fonctions de juge des libertés et de la détention.
• Les adaptations nécessaires liées à la réforme statutaire du juge des libertés et de la détention
En complément de la réforme statutaire proposée par le texte organique pour la fonction de juge des libertés et de la détention, lequel ne serait plus désigné par ordonnance du président du tribunal de grande instance mais nommé par décret du Président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, l'article 11 du projet de loi ordinaire propose d'élargir le champ des magistrats susceptibles d'exercer ces fonctions. Il supprime ainsi l'exigence posée par le code de procédure pénale qui impose que ce juge ait nécessairement rang de président, de premier vice-président ou de vice-président. Ces dispositions auraient pour conséquence d'ouvrir l'accès à ces fonctions aux magistrats du second grade, y compris aux auditeurs de justice à l'issue de leur scolarité à l'École nationale de la magistrature. Le texte précise en outre qu'en cas de vacance d'emploi, d'absence ou d'empêchement, le juge des libertés et de la détention pourrait être suppléé par un magistrat du siège, sans condition d'ancienneté, désigné par le président du tribunal de grande instance. Enfin, les modifications proposées prévoient que le juge des libertés et de la détention pourrait également être « remplacé provisoirement » dans les mêmes conditions 75 ( * ) .
Les dispositions relatives à l'organisation du service de fin de semaine ou du service allégé pendant la période au cours de laquelle les magistrats bénéficient de leurs congés annuels ne feraient quant à elles l'objet que d'une adaptation pour prévoir la possibilité, pour tout magistrat du siège sans condition d'ancienneté, d'exercer provisoirement, dans les mêmes conditions qu'actuellement, la fonction de JLD.
Par cohérence avec la position retenue à l'article 14 du projet de loi organique sur le statut des magistrats exerçant les fonctions de juge des libertés et de la détention 77 ( * ) et de l'insertion, au sein de l'ordonnance statutaire, des dispositions relatives aux modalités de nomination du juge des libertés et de la détention, votre commission a adopté l' amendement COM-37 présenté par son rapporteur. Cet amendement vise à supprimer, au sein de l'article 137-1 du code de procédure pénale, toute référence aux modalités d'organisation de la fonction de juge des libertés et de la détention, les plus importantes d'entre elles étant désormais regroupées au sein de l'ordonnance de 1958. Par ailleurs, les modalités pratiques de suppléance de la fonction de juge des libertés et de la détention en cas de vacance d'emploi, absence ou empêchement seraient insérées à l'article 137-1-1, aux côtés de celles qui définissent les conditions d'organisation du service de fin de semaine et du service allégé pendant la période où les magistrats prennent leurs congés annuels, ces modalités et conditions demeurant inchangées par rapport au droit actuellement en vigueur.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 (art. L. 111-6 et L. 111-7 du code de l'organisation judiciaire) - Demande de récusation et obligation de déport d'un magistrat en situation de conflit d'intérêts
Tirant les conséquences des dispositions relatives à la prévention et au traitement des conflits d'intérêts des magistrats, introduites au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature par l'article 21 du projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, l'article 12 du projet de loi complète la liste des cas de récusation et de déport par le cas de l'existence d'un conflit d'intérêts.
Ainsi, l'article L. 111-6 du code de l'organisation judiciaire énumère huit cas dans lesquels un magistrat du siège ou du parquet peut faire l'objet d'une demande de récusation : si lui-même ou son conjoint 78 ( * ) a un intérêt personnel à la contestation ; si lui-même ou son conjoint est créancier, débiteur, héritier présomptif ou donataire de l'une des parties ; si lui-même ou son conjoint est parent ou allié de l'une des parties ou de son conjoint jusqu'au quatrième degré inclusivement ; s'il y a eu ou s'il y a procès entre lui ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ; s'il a précédemment connu de l'affaire comme juge ou comme arbitre ou s'il a conseillé l'une des parties ; si le juge ou son conjoint est chargé d'administrer les biens de l'une des parties ; s'il existe un lien de subordination entre le juge ou son conjoint et l'une des parties ou son conjoint ; ou s'il y a amitié ou inimitié notoire entre le juge et l'une des parties.
Cette liste serait complétée par l'hypothèse dans laquelle il existe un conflit d'intérêts tel que défini par l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée, c'est-à-dire « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ». Cette définition laisse certes une marge d'appréciation pouvant sembler importante, mais la déontologie propre aux magistrats permettra, selon votre rapporteur, une application rigoureuse de nature à assurer une complète impartialité de la justice. À cet égard, l'article L. 111-7 du même code prévoit l'obligation de déport pour les magistrats du siège, selon laquelle « le juge qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience devoir s'abstenir se fait remplacer par un autre juge spécialement désigné ».
Le présent projet de loi propose aussi de compléter ce même article L. 111-7 par une obligation de déport spécifique aux magistrats du parquet, selon laquelle doit se faire remplacer le magistrat qui suppose en sa personne un conflit d'intérêts ou qui estime en conscience devoir s'abstenir.
La situation de conflit d'intérêts semble donc être prise en compte de façon cohérente, pour les magistrats du siège comme pour les magistrats du parquet, en matière de récusation comme de déport.
Ces dispositions n'appellent pas d'observation particulière de la part de votre rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .
Article 13 (art. 2 de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires) - Durée d'inscription des experts judiciaires sur la liste nationale
L'article 13 du projet de loi a pour objet de rétablir une limitation de durée d'inscription sur la liste nationale des experts judiciaires 79 ( * ) , qui avait été supprimée par l'article 9 de la loi du 27 mars 2012 80 ( * ) .
Issue d'un amendement présenté en première lecture par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la modification apportée à l'article 2 de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires 81 ( * ) avait pour objectif de mettre le droit français en conformité avec les exigences de la jurisprudence européenne 82 ( * ) en matière de liberté d'exercice d'une prestation de service sur le territoire des pays membres de l'Union européenne. Cette décision a ainsi rendu obligatoire la motivation des décisions de refus d'inscription initiale sur les listes d'experts tenues par les cours d'appel et la Cour de cassation, ainsi que la prise en compte des qualifications acquises par les ressortissants de pays membres de l'Union européenne.
Par conséquent, l'article 2 de la loi de 1971 a été modifié pour élargir, au-delà des personnes justifiant d'une durée d'inscription minimale de cinq années sur une liste tenue par une cour d'appel, la liste nationale des experts judiciaires à des personnes disposant « de compétences reconnues dans un État membre de l'Union européenne autre que la France et acquises notamment par l'exercice dans cet État, pendant une durée qui ne peut être inférieure à cinq ans, d'activités de nature à apporter des informations techniques aux juridictions dans le cadre de leur activité juridictionnelle ».
Toutefois, l'adoption par les députés de l'amendement présenté par leur rapporteur a eu pour effet de supprimer les dispositions en vertu desquelles « il est procédé à l'inscription sur la liste nationale pour une durée de sept ans et la réinscription, pour la même durée, est soumise à l'examen d'une nouvelle candidature », sans que l'objet de cet amendement ne présente les raisons qui justifieraient une telle suppression. Ce point n'a ensuite pas été relevé au cours des étapes ultérieures de la procédure législative.
L'article 13 vise par conséquent à rétablir le principe de cette limitation, dont la suppression relève à l'évidence d'une erreur matérielle et non d'une volonté explicite du législateur. Il est au surplus incohérent que l'inscription sur les listes d'experts des cours d'appel soit, en vertu du droit en vigueur 83 ( * ) , limitée dans le temps alors que celle sur la liste nationale, présentée par l'étude d'impact comme « la plus prestigieuse » et ayant vocation à « comporter les spécialistes les plus reconnus dans leur matière », demeurerait illimitée. Les dispositions proposées insèrent par conséquent un alinéa supplémentaire au sein du paragraphe III de l'article 2 de la loi de 1971, dans une rédaction identique à celle qui était en vigueur avant la promulgation de la loi du 27 mars 2012, afin de rétablir cette limitation de sept années.
En outre, le texte du Gouvernement prévoit des dispositions transitoires, non codifiées, au terme desquelles les experts inscrits sur la liste nationale depuis moins de sept ans à la date de publication de la présente loi seraient tenus de solliciter leur réinscription au plus tard à l'issue d'un délai de sept ans à compter de leur inscription. Les experts inscrits depuis un délai supérieur à sept ans, apprécié à compter de la publication de la même loi, bénéficieraient quant à eux d'un délai de six mois pour solliciter leur réinscription. À défaut de demande, ils en seraient radiés.
Par l' amendement COM-38 , présenté par son rapporteur, votre commission a prolongé le délai dont bénéficient les experts inscrits sur la liste nationale pour demander leur réinscription dans le cas où leur inscription viendrait à terme juste après la publication de la présente loi. Il est ainsi proposé de leur donner un délai supplémentaire de six mois pour procéder aux formalités de réinscription. L'amendement précise également que les experts ne procédant pas à ces formalités de réinscriptions dans les délais impartis sont radiés.
Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .
Article 13 bis (nouveau) (art. L. 123-4 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire) - Mutualisation des effectifs de greffe
Le présent article additionnel, adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-39 ), vise à instituer une mutualisation des effectifs des greffes des juridictions de première instance.
Il traduit l'une des recommandations du rapport d'information de votre commission sur la justice de première instance 84 ( * ) .
L'article L. 123-1 du code de l'organisation judiciaire pose le principe selon lequel chaque juridiction judiciaire possède son propre service de greffe. Il en va ainsi pour les juridictions de première instance du tribunal de grande instance, du tribunal d'instance et du conseil des prud'hommes 85 ( * ) . Les fonctionnaires qui y sont affectés ne peuvent en principe, sauf mutation ou affectation temporaire ( cf. encadré), participer au fonctionnement du greffe d'une autre juridiction du ressort.
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Le statut des fonctionnaires des greffes Les fonctionnaires des greffes sont soumis au statut général de la fonction publique et notamment à l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État , qui précise que l'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. Au regard de ces dispositions, les fonctionnaires des greffes sont nommés puis affectés dans une juridiction et ne peuvent être déplacés dans une autre. Toutefois, les agents des greffes peuvent être temporairement délégués dans les services d'une autre juridiction du ressort de la même cour d'appel (article R. 123-17 du code de l'organisation judiciaire). Cette délégation est prononcée par décision du premier président de la cour d'appel et du procureur général près cette cour. Elle ne peut excéder une durée de deux mois. Toutefois, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut la renouveler dans la limite d'une durée totale de huit mois. Dans les départements d'outre-mer, elle ne peut excéder une durée de six mois, renouvelable, le cas échéant, par le garde des sceaux.
Source :
Pour une réforme pragmatique de la
justice de première instance
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Or, comme les rapporteurs de la mission d'information sur la justice de première instance l'avaient observé, cette organisation séparée, qui peut s'expliquer d'un point de vue historique 86 ( * ) , est aujourd'hui source de rigidité, alors que « la mise en commun des personnels de greffe dans un même ressort judiciaire permettrait au contraire, comme c'est le cas pour les magistrats d'instance, administrativement rattachés au TGI, que les agents d'une juridiction puissent être affectés de manière pérenne au greffe - et avec les garanties nécessaires - d'une autre juridiction du ressort, sur décision du chef du TGI ». Cette mutualisation permettrait en outre une double affectation de certains greffiers, qui pourraient venir renforcer l'effectif d'une juridiction certains jours d'audience tout en continuant d'occuper leur poste dans leur juridiction d'origine les autres jours.
Cette plus grande souplesse de gestion, que les chefs de juridictions entendus au cours des auditions appellent de leurs voeux, apparaît aujourd'hui d'autant plus nécessaire avec la création du service d'accueil unique du justiciable (SAUJ) à l'article 2 du présent texte. Tout d'abord, il sera nécessaire de redéployer des effectifs de greffe en faveur de ces services d'accueil unique 87 ( * ) . Ensuite, en donnant la possibilité aux justiciables de suivre leur procédure au SAUJ le plus proche de leur domicile, cette réforme aura pour conséquence une diminution de l'affluence auprès de certaines juridictions et une augmentation auprès d'autres. Il est ainsi possible que les greffes des tribunaux d'instance, plus proches des justiciables, soient plus sollicités que ceux du tribunal de grande instance, les intéressés s'épargnant ainsi le déplacement auprès de ce tribunal.
Conformément à la recommandation formulée par la mission d'information sur la justice de première instance, le présent article additionnel propose la mutualisation des effectifs des greffes du tribunal d'instance, du tribunal de grande instance et du conseil des prud'hommes. En effet, les greffiers affectés au sein de chacune de ces juridictions possèdent une formation identique et connaissent les métiers des deux autres. En outre, la mutualisation sera d'autant plus efficace qu'elle portera sur un nombre élevé d'agents dans un même ressort.
Les rapporteurs de la mission d'information avaient estimé que la souplesse de gestion offerte par la mise en commun des personnels des greffes ne devait pas devenir « une source d'insécurité et d'instabilité pour les personnels intéressés ». À leurs yeux, elle devait « être encadrée et ne [devait] pas aboutir à imposer contre leur volonté aux fonctionnaires, après une réaffectation à une nouvelle juridiction, des temps de trajet considérablement allongés, voire un déménagement ». Aussi proposaient-ils que « l'affectation initiale des fonctionnaires au greffe mutualisé du tribunal de grande instance s'accompagne d'une précision sur la zone géographique dans laquelle ils pourront être affectés, en cas de nécessité de service, d'une juridiction à l'autre. L'étendue de cette zone géographique devrait être la ville ou l'agglomération de la première juridiction dans laquelle ils entreront effectivement en fonction ».
Le présent article propose une garantie équivalente : la mutualisation ne concernerait que les juridictions établies dans la même ville, ou dans un périmètre fixé par décret autour de la ville siège du tribunal de grande instance.
Votre commission a adopté l'article additionnel 13 bis ainsi rédigé .
* 74 Décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 pris pour l'application de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 7576 Sans que le texte n'apporte de précisions particulières sur les motifs qui pourraient conduire le président du TGI à remplacer provisoirement le JLD.
* 77 En vertu de l'amendement adopté par votre commission, le JLD demeurerait un magistrat du siège exerçant les fonctions de président, de premier vice-président ou de vice-président, désigné par le président du tribunal de grande instance. Cependant, contrairement au droit en vigueur, votre commission propose que cette désignation intervienne après avis conforme de l'assemblée des magistrats du siège.
* 78 Selon l'article L. 111-11 du code de l'organisation judiciaire, la personne liée au juge par un pacte civil de solidarité est assimilée au conjoint pour l'application des cas de récusation.
* 79 Liste tenue par le bureau de la Cour de cassation.
* 80 Loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines.
* 81 Loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires.
* 82 Arrêt du 17 mars 2011 de la quatrième chambre de la Cour de justice de l'Union européenne, rendu sur une question préjudicielle posée par la Cour de cassation.
* 83 Voir paragraphe II de l'article 2 de la loi du 29 juin 1971 précitée.
* 84 Pour une réforme pragmatique de la justice de première instance , rapport d'information précité, p. 48 et 49.
* 85 Les tribunaux de commerce et les juridictions sociales sont mis de côté, les premiers parce que leur greffe est assuré par des officiers ministériels, titulaires d'une charge, les secondes, parce que leurs greffiers sont majoritairement des agents de droit privé qui relèvent des organismes de sécurité sociale et non du ministère de la justice.
* 86 Citant M. Vincent Lamanda, alors premier président de la Cour de cassation, les rapporteurs de la mission d'information soulignaient que le code de l'organisation judiciaire n'a sans doute pas tiré toutes les conséquences de la fonctionnarisation des greffes intervenue en 1965 (loi n° 65-1002 du 30 novembre 1965 portant réforme des greffes des juridictions civiles et pénales et supprimant la vénalité des charges ), puisqu'il a maintenu pour chaque juridiction l'autonomie de gestion, sous la responsabilité du directeur de greffe, dont bénéficiaient les anciens greffiers titulaires de leur charge.
* 87 L'étude d'impact évalue ainsi à 80 ETPT le renforcement d'effectif nécessaire ( cf ., sur ce point, le commentaire de l'article 2).