B. UNE REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE D'APPLICATION DE LA PRIORITÉ D'EMPLOI DES DOCKERS
1. Un cadre réglementaire obsolète
À l'heure actuelle, l'article L. 5343-7 du code des transports renvoie au pouvoir réglementaire le soin de définir les travaux de manutention portuaire pour lesquels s'applique une telle priorité d'embauche. Aux termes de l'article R. 5343-2 du code des transports, qui reprend l'article R. 511-2 du code des ports maritimes issu du décret du 12 octobre 1992, il s'agit :
- des « opérations de chargement et de déchargement des navires et des bateaux aux postes publics » ;
- et des « opérations effectuées dans des lieux à usage public , tels que terre-pleins, hangars ou entrepôts, situés à l'intérieur des limites du domaine public maritime et portant sur des marchandises en provenance ou à destination de la voie maritime ».
La notion de poste public n'a pas été explicitée par la réforme du 9 juin 1992 et demeure floue. Une lettre du ministre de l'Équipement Albin Chalandon, en date du 14 juin 1971, définit cette notion par la négative, en l'opposant au poste privé « dont l'usage n'est pas offert à n'importe quel usager et qui n'est pas disponible pour l'exploitation du port », c'est-à-dire une installation (et non un espace) servant aux opérations de manutention d'un agent économique particulier. À l'inverse, un poste public est alors une installation destinée à la manutention dont l'usage est offert à n'importe quel usager du port . Cette interprétation est cependant structurellement fragilisée par certains montages juridiques : des postes privés ont par exemple été implantés sous un régime d' autorisation d'outillage privé avec obligation de service public (AOT-OSP) 4 ( * ) , qui rend complexe l'application de la priorité d'embauche des dockers associée à la rare mise en oeuvre de l'obligation de service public.
Il en va de même pour la notion de lieux à usage public , assise sur la domanialité publique qui renvoie traditionnellement à un espace aménagé appartenant à une personne publique et affecté au service public portuaire, et qui se concilie mal avec le service marchand de la manutention portuaire. D'autant plus que le juge administratif a longtemps eu une conception extensive de cette domanialité publique, qui tend progressivement à se réduire : le tribunal de grande instance de la Rochelle 5 ( * ) a ainsi estimé qu'une parcelle domaniale faisant l'objet d'une autorisation d'occupation privative (qui plus est constitutive de droits réels) ne pouvait être considérée que comme un lieu à usage privé .
Déjà fragiles, incertaines et floues, ces deux notions ont été rendues totalement obsolètes par la réforme du 4 juillet 2008 : elles ne correspondent plus à la réalité de ports dont des terminaux entiers sont gérés par un opérateur unique (dans le cadre d'une convention de terminal), sachant par ailleurs que l'outillage de manutention a été cédé aux entreprises.
2. Un cadre européen contraignant
La compatibilité avec le droit européen de la concurrence, de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services est devenue un enjeu essentiel pour appréhender le périmètre d'application de la priorité d'emploi des dockers.
Il ne s'agit d'ailleurs pas d'une spécificité française , bien au contraire. À la demande de la Commission européenne, une étude comparative a été produite en 2013 par le Centre de droit maritime et portuaire (« PORTIUS ») : elle montre que les pays du Range nord-européen (Belgique, Pays Bas, Allemagne, Danemark) et nos concurrents méditerranéens (Espagne, Italie, Grèce) disposent d' une législation similaire , certains allant parfois jusqu'à consacrer un véritable monopole d'embauche des dockers. Seuls le Royaume-Uni et l'Irlande font figure d'exception, en ayant fait le choix d'une déréglementation du secteur , qui a entraîné un large recours au travail temporaire par les entreprises de manutention.
Il faut surtout retenir que la Commission européenne semble accepter une priorité d'emploi des dockers, dans un périmètre bien délimité, pour des motifs d'intérêt général liés à la nécessité de garantir la sécurité des personnels et des marchandises sur les terminaux portuaires : les dockers disposent d'une qualification professionnelle spécifique leur permettant d'assurer le déroulement des opérations de chargement et de déchargement des navires dans des conditions optimales d'efficacité et de qualité.
Cette exigence de qualification spécialisée est d'ailleurs au coeur des travaux en cours au sein du Comité de dialogue social sectoriel européen, réunissant, depuis le 19 juin 2013, des représentants des autorités portuaires (l' European Sea Ports Organisation ou ESPO), des exploitants de terminaux privés (la Fédération des exploitants privés de ports européens ou FEPORT) et des deux principaux syndicats de travailleurs portuaires, le Conseil international des dockers (IDC) et la section des dockers de la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF). Ce comité a retenu trois thèmes de travail : la santé et la sécurité au travail (en particulier sur les terminaux à conteneurs et sur les navires) ; la formation professionnelle et les qualifications (avec pour objectif d'élaborer une ligne directrice européenne sur les règles minimales de formation) et la parité hommes/femmes.
Pour l'heure, la Commission veille à ce que les règles internes à chaque État restent proportionnées à ces exigences de sécurité et de qualification spécialisée, et n'hésite pas à lancer des procédures à l'encontre de certains États. Elle reproche ainsi à la Belgique de réserver aux dockers un « travail portuaire » à la portée trop large, puisqu'il englobe non seulement le chargement et déchargement des navires, mais également toutes les activités logistiques liées au port . En Espagne, c'est le système de recrutement des dockers qui fait l'objet des critiques de la Commission : tout manutentionnaire est contraint de recruter ses personnels au sein de pools de main d'oeuvre (SAGEP), dont il doit détenir une part du capital, sans pouvoir recourir au marché.
3. La proposition d'une nouvelle définition
L'article 6 propose donc une nouvelle rédaction de l'article L. 5343-7 du code des transports qui mentionne explicitement l'objectif de garantie de la sécurité des personnes et des biens et renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des « travaux de chargement et de déchargement des navires et des bateaux » prioritairement effectués par des ouvriers dockers.
En parallèle, le rapport de Martine Bonny présente une proposition de rédaction de l'article R. 5343-2 du code des transports, que le Gouvernement s'est engagé à reprendre dans les plus brefs délais : celui-ci ne viserait plus désormais que les « opérations de chargement et de déchargement des navires et des bateaux, y compris la première amenée ou reprise » des marchandises, abandonnant ainsi les références aux postes publics et aux lieux à usage du public.
Les termes de « première amenée ou reprise » ne font cependant pas l'objet d'une définition normative précise : il n'a pas été possible de dégager un consensus suffisant entre les entreprises de manutention et les dockers. Certaines questions restent donc en suspens : que se passe-t-il lorsque la première amenée est effectuée depuis le quai par voie automatique jusque dans le hangar (par exemple, l'utilisation d'un tapis roulant pour du vrac solide) ? Faudra-t-il faire prioritairement appel à un ouvrier docker pour réceptionner les marchandises dans le hangar ? De même, comment traiter la situation d'un conteneur qui serait directement chargé du bateau sur le châssis d'un camion de transport ? Le camion devra-t-il être prioritairement conduit par un ouvrier docker ?
* 4 Ce dispositif d'autorisation d'outillage privé avec obligation de service public n'existe plus aujourd'hui que dans les ports autonomes (article R. 5313-81 du code des transports) et dans les ports non autonomes de commerce et les ports de pêche relevant de la compétence de l'État à Saint-Pierre-et-Miquelon (article R. 122-11 du code des ports maritimes).
* 5 Décision du 28 mars 2000, CCI de La Rochelle c/ Syndicat CGT des ports et docks.