EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président . - Nous examinons en deuxième lecture la proposition de loi, que l'Assemblée nationale a amendée, autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire. J'ai le sentiment que nous pourrions adopter ce texte sans le modifier...
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Ce texte, résultant d'une initiative sénatoriale de nos collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, a été examiné par l'Assemblée nationale et revient en deuxième lecture au Sénat. Il répond à l'attente de nombreux établissements publics de coopération intercommunale en réintroduisant la possibilité, tout en tenant compte de la censure par le Conseil constitutionnel des dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, pour les communes membres d'une communauté de communes ou d'agglomération de répartir entre elles, par un accord conclu à la majorité qualifiée, les sièges de conseillers communautaires, en tenant compte de leurs populations respectives.
En première lecture, le Sénat s'est attaché à renforcer l'encadrement de l'accord local proposé. Saisie à son tour, l'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, le député Olivier Dussopt, a poursuivi la démarche sénatoriale, sur la base des conclusions du Conseil d'État qui avait été saisi par le Premier ministre sur la constitutionnalité du recours à un accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire. Les principes contenus dans l'avis rendu le 20 novembre 2014 - et transmis à votre rapporteur par le Gouvernement - ont conduit le rapporteur de l'Assemblée « à réécrire l'article 1 er afin d'intégrer l'essentiel des réserves admises par le Conseil d'État ».
Par ailleurs, la proposition de loi a été complétée par les députés, à l'initiative de leur commission des lois, pour « sécuriser juridiquement la possibilité de recourir à un accord local en cas d'annulation » juridictionnelle de la répartition antérieure des sièges de l'organe délibérant.
Concernant l'article 1 er , qui porte sur les modalités de composition de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération par accord des conseils municipaux, en première lecture, notre commission l'a modifié sur trois points pour :
- exclure de l'attribution autorisée d'un siège supplémentaire par rapport à l'effectif qui résulterait de l'application de la proportionnelle démographique les communes qui ont bénéficié de la garantie du siège de droit pour toute commune ;
- attribuer à ces communes un siège supplémentaire au cas où leur représentation serait inférieure de plus d'un cinquième par rapport à la proportionnelle démographique ;
- et enfin apprécier la sous-représentation d'une commune par sa part dans la population totale de l'intercommunalité.
En séance, nous avons également adopté un amendement de notre collègue Alain Joyandet pour définir l'écart autorisé par le « tunnel » de 20 % permis par la jurisprudence constitutionnelle.
Ce travail a été poursuivi et complété par l'Assemblée nationale.
Au terme de ses travaux, les mécanismes de l'accord local autoriseraient un écart à la limite des 20 % dans deux cas précisément déterminés. D'une part, lorsque la répartition des sièges par application des principes légaux, notamment l'attribution d'un siège au moins à chaque commune et l'interdiction pour l'une d'entre elles de détenir plus de la moitié des sièges, conduirait à un écart de représentation d'un commune supérieur à 20 % de la moyenne. Cette dérogation ne serait possible que si l'accord au pire maintenait ou, au mieux, réduisait cet écart. D'autre part, lorsque par application de la représentation proportionnelle à la population, une commune obtiendrait un siège de conseiller communautaire, elle pourrait en obtenir un second en vertu de l'accord et ceci pour « favoriser une représentation plurielle et paritaire de chacune des communes au sein de l'organe délibérant ». Ainsi que le précise le rapporteur de l'Assemblée nationale, ce tempérament lui a été suggéré par notre collègue Alain Richard.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a renforcé la condition de majorité qualifiée exigée pour l'adoption de l'accord local -les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse-, en y intégrant le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale. Elle a étendu les principes retenus pour encadrer l'accord local à la faculté, aujourd'hui offerte aux communes, hors la métropole d'Aix-Marseille-Provence, de créer et répartir un volant de sièges au plus égal à 10 % du nombre total de sièges résultant de l'application des règles légales. Pour les communautés de communes et d'agglomération, ce dispositif est ouvert aux communes qui n'auraient pas conclu d'accord local. Cette décision est prise à la majorité qualifiée précitée.
Aux termes de l'article 1 er , la répartition des sièges supplémentaires serait soumise aux mêmes règles que celles retenues pour encadrer l'accord local en ce qui concerne les écarts de représentation à la moyenne et la majorité requise.
L'article 1 er bis , qui résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, fixe les modalités de désignation des conseillers communautaires entre deux renouvellements des conseils municipaux en cas d'annulation de la composition d'un organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre. Ce dispositif vise à compléter l'article L. 5211-6-2 du CGCT qui régit les modalités de composition d'un organe communautaire entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux en cas de création d'un EPCI à fiscalité propre, de fusion d'établissements, d'extension du périmètre intercommunal, pour y intégrer expressément l'hypothèse de l'annulation par le juge administratif de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire.
En séance, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement destiné à assouplir la constitution des listes de conseillers municipaux pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune par rapport au nombre qu'elle détenait lors du dernier renouvellement général des conseils municipaux.
Désormais, les communes auraient la possibilité de constituer des listes incomplètes.
En conséquence, lorsque le nombre de candidats figurant sur une liste incomplète serait inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus seraient attribués à la liste qui aurait obtenu la plus forte moyenne suivante.
Également introduit par un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, l'article 1 er ter procède aux coordinations qui résultent de la réécriture du I de l'article L. 5211- 6-1 du code général des collectivités territoriales qui régit les indemnités maximales pouvant être versées aux conseillers communautaires dans les communautés d'agglomération dont la population est égale ou supérieure à 100 000 habitants.
L'article 2 vise à permettre aux intercommunalités touchées par la censure de l'accord local résultant de la décision du Conseil constitutionnel, d'y recourir dans sa version rénovée par le présent texte pendant une période de six mois à compter de sa promulgation.
Le Sénat en avait adopté le principe sous réserve de clarification rédactionnelle.
Le dispositif a été complété par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis modifié, en séance, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement :
- en cas de renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d'une commune membre d'une communauté de communes ou d'agglomération dont l'organe délibérant a fait l'objet d'un accord local avant le 20 juin 2014, il serait procédé à une nouvelle détermination du nombre et de la répartition des sièges communautaires dans un délai de deux mois à compter de l'événement rendant nécessaire le renouvellement du conseil municipal. On fixe ainsi la nouvelle répartition et le nombre de conseillers communautaires à élire avant le début des opérations électorales, lesquelles doivent être organisées dans les trois mois après l'annulation définitive en application du code électoral ;
- les dispositions résultant de l'article 1 er bis permettant la constitution de listes incomplètes pour pourvoir les sièges supplémentaires attribués à une commune seraient applicables.
Par ailleurs, la référence aux chiffres des populations légales en vigueur a été supprimée puisqu'elle figure déjà à l'article L. 5211-6-1 du CGCT.
L'intitulé de la proposition de loi initiale a été modifié en conséquence des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Aux termes des travaux des deux assemblées, il m'apparaît que le législateur s'est efforcé de préserver dans les meilleures conditions de sécurité juridique la faculté d'un accord local pour faciliter le consensus intercommunal.
C'est pourquoi je vous propose d'adopter la présente proposition de loi sans modification, pour apporter une réponse très rapide aux attentes des EPCI.
M. Philippe Bas , président . - Ce texte demande une bonne connaissance des limites constitutionnelles que pose le Conseil en la matière. Le Conseil d'État a montré que cette règle du « tunnel des 20 % » n'est pas intangible. Il s'agit donc de « tangenter » ces limites. À droit constitutionnel constant, il ne sera pas possible d'aller au-delà. Je rappelle que j'ai cosigné, avec le Président du Sénat, M. Gérard Larcher, une proposition de loi constitutionnelle, qui sera rapportée ce matin et examinée en séance publique le 3 février prochain, pour élargir notre marge de manoeuvre. Nous verrons ensuite, si cette révision constitutionnelle aboutissait, s'il est possible de faire mieux encore qu'avec le présent texte.
M. Alain Richard . - Madame le rapporteur a très bien expliqué les modifications que l'Assemblée nationale a apportées au texte, dont j'avais pu m'entretenir avec le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, Olivier Dussopt, et auxquelles je suis favorable. Celles-ci concernent principalement deux points.
D'une part, le texte précise à présent que la majorité qualifiée requise pour obtenir un accord doit impérativement emporter l'adhésion de la ville principale si celle-ci compte plus de 25 % de la population. Je suis favorable à cette modification car l'accord ne doit pas se faire contre la ville centre. La conception que j'ai de l'intercommunalité, et je crois que nous la partageons largement, c'est le consensus. Or, l'opposition entre la « ville centre » et les autres communes, le fameux « épisode Salbris », est venu de ce manque de consensus.
Je précise qu'il y a beaucoup de cas d'intercommunalités dans lesquels la ville centre ne représente pas 25 % de la totalité de la population, surtout lorsque le centre est composé de plusieurs communes, dont aucune ne représente 25 % à elle seule. Cette précaution était souhaitable pour que chacun comprenne qu'il ne s'agissait pas d'une lutte entre la ville principale et les autres.
J'avais pensé qu'une limite acceptable, au regard de la jurisprudence constitutionnelle, c'était « + 1 siège » partout, à l'exception des communes qui bénéficient du seul siège de droit, ou de rattrapage, c'est-à-dire qui n'atteignent pas le quotient. En poursuivant ma réflexion, je me suis dit que c'était probablement un peu trop. Il y a une différence entre le 2 ème siège pour les communes qui n'en ont qu'un et le siège supplémentaire pour les communes qui en ont deux ou plus. Le rapporteur de l'Assemblée nationale a donc établi un compromis, et je pense que c'est raisonnable : le « + 1 siège », au-delà de la limite des 20 %, est justifiable pour le deuxième siège. On peut en effet considérer qu'historiquement, dans les syndicats de communes, chaque commune avait deux représentants. Mais quand il s'agit de passer de deux à trois, ou de trois à quatre, le tunnel des plus ou moins 20 % doit être respecté.
Dans tous les cas de figure où le nombre de représentants de certaines communes au sein de leur intercommunalité sera modifié par l'accord local, il faudra que les conseils municipaux désignent en leur sein les conseillers communautaires de la commune, qui n'auront bien entendu pas pu être désignés par le fléchage lors des municipales de 2014. Malgré le fléchage, il faut réélire dans ces communes les conseillers communautaires au sein des conseils municipaux. Au départ, j'étais peu enthousiaste pour que nous retouchions à ce dispositif de la loi votée en 2013, mais les députés ont bien fait. En effet, la réélection des conseillers communautaires au sein des conseils municipaux va être très défavorable aux minorités. Prenons le cas d'une commune dont le nombre de conseillers passe de six à huit : l'opposition qui disposait de deux sièges en aura très souvent moins. Il y avait en plus une faiblesse : tout le monde devait présenter une liste complète, ce que ne pouvait bien entendu pas faire la minorité municipale.
L'ambiance contentieuse reste très négative. Il y a beaucoup d'endroits où les préfets ont effectué le travail exploratoire pour regarder comment on pourrait réduire le nombre de communautés ou augmenter un peu leur population. Mais beaucoup d'avocats circulent en disant : « faites une question prioritaire de constitutionnalité ». Il faut que nous disions quel est le motif d'intérêt général qui justifie que l'on déroge aux 20 %. La règle est la proportionnelle à la population, et il n'est justifiable d'y déroger que pour un motif d'intérêt général que nous devons expliciter. Les EPCI représentent non seulement des habitants mais aussi des communes, il est donc normal que chacune d'entre elles dispose d'une représentation qui lui permette de réellement peser dans le débat intercommunal. J'étais peut-être initialement trop centré sur la situation actuelle qui résulte des municipales de 2014 : c'est la raison pour laquelle nous avions prévu dans la loi un délai de six mois. On ne doit pas oublier qu'il peut y avoir des modifications postérieures dans la représentation au sein des intercommunalités, par exemple après un contentieux électoral qui produit de nouvelles élections municipales, et donc de nouvelles situations. C'était donc une correction utile que de prévoir la possibilité d'un nouvel accord, parce que l'accord précédent aura été rendu caduc par les nouveaux équilibres politiques résultant d'une élection partielle.
M. Pierre-Yves Collombat . - Une fois de plus, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État font la loi. On n'aura bientôt plus besoin du Parlement... Je suis en total désaccord avec ce qui vient d'être dit. Le plus choquant, dans ces modifications par rapport au texte initial, c'est le fait que la majorité qualifiée doit obligatoirement comprendre la commune la plus peuplée. On vante l'égalité entre les communes, mais par ce mécanisme, certaines communes ont plus de valeur que d'autres. C'est contraire à l'égalité démocratique. Ce sera ressenti comme une insulte aux petites collectivités territoriales.
M. Philippe Bas , président . - Si je comprends bien votre raisonnement, on ferait un privilège à la commune la plus peuplée de l'intercommunalité. Mais en vérité ce privilège, si cela en est un, est un correctif car cette commune sera pénalisée dans sa représentation pour permettre celle des communes plus petites. Je comprends que l'Assemblée nationale et l'auteur de cette disposition aient voulu inscrire dans la loi qu'on peut surreprésenter dans une certaine limite les petites communes. Dès lors il est loyal que la commune principale ait une forme de reconnaissance.
M. Pierre-Yves Collombat . - Le texte initial n'était pas révolutionnaire, l'accord était encadré de façon stricte. Nous l'avons voté. Puis, il a été ajouté un droit de véto, est-ce que c'est normal ?
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - On retrouve ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales. En matière de création d'établissement public de coopération intercommunale, il y a déjà application de cette majorité qualifiée, ce qui permet de tenir compte de la commune principale. Nous sommes nombreux à penser que le texte va favoriser l'organisation harmonieuse des établissements publics de coopération intercommunale en évitant, dans ces conditions, de sous-représenter la commune centre.
M. François Grosdidier . - Il n'y a pas d'intercommunalité qui fonctionne bien dans le conflit ; il faut au contraire des compromis entre la commune centre et les communes périphériques. J'espère que le mode de scrutin fera que les délégués communautaires seront toujours l'émanation des communes.
Sur le tunnel, je fonde beaucoup d'espoirs sur la future loi mais je regrette qu'on s'autocensure depuis que le Conseil constitutionnel a érigé la règle des plus ou moins 20 % pour la délimitation des circonscriptions législatives ; et encore il ne l'a pas fait pour les collectivités d'outre-mer. La loi, c'est l'expression de la volonté générale, de la souveraineté nationale et populaire. Il faut être ferme sur le principe de représentation dans l'égalité du suffrage. Nous débattons de l'administration des collectivités territoriales. Il serait parfaitement admissible, sans heurter les principes démocratiques, que l'on dispose d'un tunnel plus large. Le premier ministre avait dans le cadre du redécoupage des cantons déclaré qu'il serait possible d'aller au-delà des 20 %, sans faire mention de chiffres et finalement, il n'a pas franchi cette limite.
M. Jean-René Lecerf . - Une question annexe se pose dans certaines intercommunalités de mon département. Il y a eu un certain nombre d'annulations d'élections municipales mais aussi de déclarations d'inéligibilité de maires pour certaines erreurs dans les comptes de campagne.
Ces maires, pour une grande partie d'entre eux, ont décidé de faire démissionner leur conseil municipal en espérant que la nouvelle élection purge l'inéligibilité qui les frappe. Dans un certain nombre d'intercommunalités, il faut donc un nouvel accord de répartition des sièges. Or le corps préfectoral estime qu'il ne faut pas toucher aux exécutifs tels qu'ils ont été mis en place. Quelle en est la justification juridique ?
M. Jean-Pierre Sueur . - Je ne suis pas sûr que les membres du Conseil constitutionnel aient mesuré toutes les conséquences sur le terrain de leur décision. Il était nécessaire de réagir et il est louable que le Sénat l'ait fait. La rédaction issue de l'Assemblée nationale comporte des garanties juridiques mais aussi quelques contraintes par rapport à la rédaction que nous avions adoptée en première lecture. Mais il est sage de voter conforme car il existe un grand trouble dans un certain nombre d'intercommunalités qui demandent une solution. Avec cette proposition de loi, en l'état, nous sauvegardons l'essentiel à savoir l'accord entre les élus.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - S'agissant de votre question M. Lecerf, je n'ai pas de justification juridique, c'est un vrai sujet.
M. Philippe Bas , président . - Nous passons à l'examen des amendements.
M me Catherine Troendlé , rapporteur . - L'amendement n° 2 tend à rétablir l'article 1 er tel que nous l'avions voté au Sénat. Je considère que les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont garantes d'une sécurité juridique ; dès lors je propose un avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Pour les mêmes motifs, j'émets à un avis défavorable à l'amendement n° 3.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - J'émets un avis défavorable à l'amendement n° 1 qui supprime la condition de majorité tenant à la ville-centre pour créer et répartir des sièges supplémentaires.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
M. Christophe Béchu . - J'ai du mal à comprendre la référence à la date du 20 juin 2014 faite à l'article 2. Cela signifie qu'il n'existe pas cette possibilité pour les communes dont les organes délibérants intercommunaux ont été établis avant cette date, ce qui est le cas d'une écrasante majorité.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Pour celles qui font l'objet d'une annulation, il y a possibilité de négocier un nouvel accord dans les six mois de la promulgation, mais aussi pour toutes celles qui, entre deux renouvellements de conseils municipaux, seraient sujettes à une modification de leur composition. Cela résulte d'une disposition ajoutée par l'Assemblée nationale.
M. Philippe Bas , président . - Par conséquent, je dois considérer que le texte tel qu'il nous est revenu de l'Assemblée nationale est adopté par la commission et devient son propre texte ?
M. Philippe Kaltenbach . - Je vais voter ce texte qui est un compromis qui sécurise les communes, cela dit j'ai deux interrogations. La première porte sur le droit de véto pour les communes centre représentant plus d'un quart de la population. Je ne suis pas convaincu par l'argumentation de notre président M. Philippe Bas selon lequel ce dispositif est loyal car ces communes donnent des sièges. Or des communes représentant 24 % de la population donneraient elles aussi des sièges. Il faut fixer un seuil car nous sommes pris par le temps mais ce n'est pas satisfaisant.
Par ailleurs je suis intéressé par la question posée par notre collègue Jean-René Lecerf et à laquelle nous n'avons pas eu de réponse.
M. Alain Richard . - Comme dans un conseil municipal, le président et les vice-présidents sont élus pour la durée du mandat, il faut, par conséquent, trouver des motifs d'exception pour y mettre fin. La solution figurant dans la circulaire du ministre de l'intérieur consiste à dire que les membres du bureau dont le mandat n'a pas été modifié par le remaniement de l'organe délibérant poursuivent leur mandat. Ne sont renouvelés que ceux qui n'ont pas conservé leur mandat de conseiller communautaire. C'est le principe appliqué dans tous les organes délibérants d'établissement public de coopération intercommunale.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Je m'engage à poser cette question au Gouvernement lors de l'examen du texte en séance.
M. Jean-René Lecerf . - Notre collègue Alain Richard a raison et généralement cela ne pose pas problème car les majorités communautaires sont les mêmes, mais dans le cas contraire il y a un risque de blocage.
M. Hugues Portelli . - Je rappelle qu'une circulaire n'a pas de valeur normative. Par ailleurs les collectivités territoriales ne sont pas régies par le principe de séparation des pouvoirs. Donc lorsqu'on change l'intégralité de l'assemblée délibérante, les exécutifs étant leur émanation, on doit automatiquement changer ceux-ci.
La commission adopte la proposition de loi sans modification.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. COLLOMBAT |
2 |
Rétablissement de la rédaction initiale du texte du Sénat pour l'article 1 er |
Rejeté |
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M. COLLOMBAT |
3 |
Rétablissement des dispositions
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Rejeté |
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M. RAYNAL |
1 |
Suppression de l'intégration de la commune
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Rejeté |